Нормативно законодательное регулирование в сфере культуры. Анализ нормативно-правовой базы в области культуры. Постановления и распоряжения Правительства РФ

культура искусство государственный управление

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44) .

Проводимые в российском обществе преобразования не могли не затронуть культурную жизнь, которая в последнее десятилетие испытывала воздействие двух противоположных тенденций, отмеченных в Федеральной целевой программе "Культура России (2001 - 2005 годы)", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2000 года № 955:

1. Формирование демократических основ государства обусловило рост творческой инициативы граждан, возникновение театров, музеев, творческих коллективов и объединений. Свободы, полученные деятелями и организациями культуры, обеспечили оптимальные условия для ее развития. Соответственно появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строящие свои отношения с творческими деятелями на рыночных условиях.

2. В то же время государство последовательно сокращало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок решит возникающие проблемы. В результате стало уменьшаться влияние культуры на российское общество, на формирование позитивных установок и ценностных ориентаций граждан.

Культура в настоящее время, как и много лет назад, является одним из важнейших участков деятельности Российского государства, неразрывно связанным с экономической и социально - политической жизнью общества. С правовой точки зрения в целом законодательная основа для развития культурной сферы в нашей стране уже сформирована.

Понятие культуры включает в себя многие стороны духовной сферы жизни людей. Важнейшие направления культурной деятельности определены в Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года , в том числе: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие жанры и виды искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные исследования культуры; международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

С точки зрения формирования межгосударственной позиции по вопросам регулирования культурной сферы наиболее важны следующие международные правовые акты:

Конвенция УНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям (Рим, 24 июня 1995 года), Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе (Стамбул, 6 марта 1993 года), Европейская конвенция о совместном кинопроизводстве (Страсбург, 2 октября 1992 года), Европейская конвенция о трансграничном телевидении (Страсбург, 5 мая 1989 года), Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гренада, 3 октября 1985 года), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 года), Европейская конвенция об охране археологического наследия (Лондон, 6 мая 1969 года), а также многие другие международные акты, направленные в большинстве своем на охрану различных культурных ценностей, формирование единого культурного пространства (мирового или европейского) в той или иной сфере культурной деятельности .

Внутреннее законодательство Российской Федерации в сфере культуры подразделяется на федеральное законодательство (в свою очередь делящееся на законодательные акты и подзаконные нормативные акты) и законодательство субъектов Российской Федерации, также имеющее деление на законодательные и подзаконные нормативные акты. Кроме того, в структуру внутреннего законодательства страны включаются нормативные акты, принятые на уровне местного самоуправления.

Законодательством о культуре установлено четыре уровня компетенции в указанной сфере:

Первый уровень - компетенция федеральных органов государственной власти и управления в области культуры, предусмотренная п. "е" ст. 71 Конституции РФ и ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, включая обеспечение прав и свобод человека в сфере культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития и др.

Второй уровень - совместная компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга в соответствии со ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В совместную компетенцию включаются: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально - технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей РФ; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации.

Третьим уровнем является компетенция органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере (ст. 39 Основ законодательства о культуре).

Законодательство субъектов Российской Федерации в области культуры регулирует обширный круг вопросов.

Четвертый уровень - компетенция, согласно ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, органов местного самоуправления в указанной области.

Рассмотрим некоторые из названных уровней.

1. Формирование структуры законодательства о культуре в нашей стране в том виде, в каком оно систематизировано в настоящее время, берет свое начало с 1992 г., когда был принят Закон РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Этот нормативный правовой акт признал основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, населяющих территорию Российской Федерации. Основными его задачами были признаны обеспечение и защита конституционных прав граждан на культурную деятельность, создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации, определение принципов и правовых норм субъектов культурной деятельности, а также определение принципов государственной политики в области культуры, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Кроме того, в Основах были закреплены основные понятия и категории, используемые в законодательстве по вопросам культуры, в частности такие, как "культурная деятельность", "культурные ценности", под которыми понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко - культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Таким образом, если ранее главным для отнесения ценностей к категории "культурных ценностей" являлось наличие такого элемента, как акт творчества, то в соответствии с указанным определением данное понимание "культурных ценностей" представляется несколько зауженным.

Действительно, достаточно сложно найти элемент творчества в нравственных и эстетических идеалах или нормах и образцах поведения, в понятиях "культурные блага", "творческий работник", "культурное достояние народов Российской Федерации".

Но главное - было дано понятие государственной культурной политики (политики государства в области культурного развития) как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры.

В то же время нельзя четко определить место Основ законодательства Российской Федерации о культуре в иерархической системе нормативных правовых актов. Во второй статье Основ говорится, из каких нормативных правовых актов состоит законодательство Российской Федерации о культуре, однако лишь по отношению к законодательным актам субъектов Российской Федерации установлено правило, что в случае возникновения разногласий между законодательными актами субъектов Российской Федерации и указанными Основами действуют нормы Основ. Сложнее разрешаются проблемы в случае возникновения противоречий между федеральными законами, регулирующими различные вопросы сферы культуры, и Основами законодательства Российской Федерации о культуре - в связи с тем, что Основы приняты до утверждения всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 г., а подавляющее большинство законодательных актов, регулирующих отдельные вопросы в культурной сфере, увидели свет уже после 1993 года и, соответственно, изначально не противоречили Конституции Российской Федерации. Кроме того, по общему правилу, если в законе не указано иное, то в случае противоречия одного законодательного акта другому предпочтение при решении вопроса отдается более позднему и специальному законодательному акту. Поэтому Министерство культуры Российской Федерации совместно с Комитетом по культуре Государственной Думы Российской Федерации и соответствующим комитетом Совета Федерации ведут активную работу по решению этой проблемы.

Проблемы культуры нашли отражение также во многих базисных законодательных актах, таких как:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации: в части вопросов изъятия бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников, установления общих принципов деятельности учреждений и организаций, в том числе некоммерческих, общих принципов гражданского оборота недвижимого имущества, а также вопросов интеллектуальной собственности;

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях: в части административной ответственности за нарушение авторских и смежных прав, требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и зон их охраны и т.д.;

3. Уголовный кодекс Российской Федерации: по вопросу ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушения авторских и смежных прав, контрабанды культурных ценностей; Земельный кодекс РФ: в части определения и порядка установления земель историко-культурного назначения;

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации: по вопросу сохранения исторических населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды;

5. Федеральный закон "О некоммерческих организациях": по вопросам правового статуса организаций культуры;

6. Федеральный закон "О благотворительной деятельности";

7. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности": по вопросу лицензирования работ по проектированию и производству работ по реставрации памятников истории и культуры, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм;

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации: в части установления принципа финансирования бюджетных учреждений, разработки долгосрочных федеральных целевых программ;

9. Налоговый кодекс Российской Федерации: в части налоговых льгот для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ; Таможенный кодекс Российской Федерации: в части льгот на ввозимое оборудование для нужд музеев и предметов искусства.

Кроме того, действует большое количество подзаконных актов, в том числе:

Постановление Правительства РФ "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";

Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Культура России" (2001 - 2005 годы)";

Постановление Правительства РФ "Вопросы Государственного академического Большого театра России";

Постановление Правительства РФ "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации";

Постановление Правительства РФ "О порядке бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет" и др.

Огромное количество нормативных правовых актов издано федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление и регулирование в сфере культуры.

Таким образом, помимо базового закона - Основ законодательства Российской Федерации о культуре - практически по всем направлениям культурной жизни в стране приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие особенности государственного воздействия в той или иной области.

В федеральных нормативных правовых актах о культуре существует множество противоречивых положений. Выделим следующие проблемные моменты:

В самих Основах присутствуют нормы, которые противоречат друг другу. Например, ст. 37 и 38, комментирующие, соответственно, компетенцию федеральных органов государственной власти и совместную компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повторяют одно и то же положение, касающееся прав и свобод человека в области культуры;

В законодательных и подзаконных актах, изданных в развитие Основ законодательства Российской Федерации о культуре, как правило, не находят отражения льготы в той или иной области (например, по вопросу льготных условий доступа творческих работников к соответствующим учреждениям образования, библиотекам, музеям, архивам и другим организациям культуры). Эта норма присутствует только в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, остальные нормативные правовые акты вообще умалчивают о такой льготе, не говоря уже об определении механизма ее реализации;

Постановление Правительства Российской Федерации "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации" предусматривает значительный блок льгот для театров. Однако льготы по налогам должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами;

В сфере культуры действует огромное количество актов, регулирующих большинство направлений культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична, и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций;

В противовес мировой практике из перечня лицензируемых видов деятельности в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" были исключены архитектурная и музейная деятельность, а также оборот антиквариата.

Таким образом, с учетом изменяющейся социально - экономической и психологической атмосферы назрела необходимость внесения соответствующих изменений в действующие правовые нормы, а также принятия новых нормативных правовых актов, отражающих складывающиеся общественные отношения в сфере культуры.

В соответствии с п. "г" и "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности и общие вопросы культуры относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме того, по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации заключаются соответствующие договоры. Разрешение вопросов по разграничению собственности также осуществляется на основании соглашений (договоров) о разграничении собственности между Российской Федерацией и соответствующим субъектом Российской Федерации. Однако несмотря на наличие указанных положений по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, зачастую возникают многочисленные коллизии, так как отсутствуют заключенные соглашения о разграничении собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, особенно по вопросам памятников истории и культуры.

Совокупность законодательных актов, разработанных и принятых субъектами Российской Федерации, включает более 200 законов. Поэтому мы рассматриваем только те, которые регулируют наиболее общие, основные отношения в области организации культурной деятельности.

В субъектах Российской Федерации законодательное регулирование вопросов культуры пошло двумя различными путями.

В республиках приняты законы, основные положения которых практически полностью совпадают с основными положениями федеральных законодательных актов. При этом нередко происходила подмена действия федерального закона на территории республик действием республиканского.

В других субъектах Российской Федерации (областях, краях, автономных образованиях) законодатели стремились закрепить в большинстве своем нормы, конкретизирующие нормы федерального законодательства, а также принять нормы в развитие федерального законодательства.

Следует отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации вообще не принято на данный момент никаких законов в развитие федерального законодательства. Все регулирование в области культуры здесь осуществляется путем издания главами субъектов и различными органами исполнительной власти подзаконных нормативных актов. Это касается Хабаровского края, Новгородской, Новосибирской, Пензенской, Саратовской, Самарской областей и других регионов.

Первое направление представлено законами субъектов Российской Федерации, в которых дублируются тексты Основ законодательства Российской Федерации о культуре и иных федеральных законов в сфере культуры вплоть до нумерации статей и пунктов в статьях. Законотворчество на уровне субъекта Российской Федерации проявляется лишь в незначительных дополнениях и изменениях исходного документа - текста Основ законодательства Российской Федерации о культуре - и иных федеральных законов в этой сфере.

Наиболее показательными с этой точки зрения являются, в частности, Закон Республики Бурятия "О культуре" от 1 февраля 1996 года N 246-1, Закон Республики Башкортостан "О культуре" от 13 июля 1993 года N ВС-18/19 (в редакции Законов от 28 января 1998 года N 133-з, от 23 июня 2000 года N 78-з), Закон Республики Адыгея "О культуре" от 15 июля 1998 года N 87.

Отметим, что даже незначительные дополнения и изменения исходного текста федерального закона, осуществленные субъектом Российской Федерации и легализованные им в тексте соответствующего закона, демонстрируют общие подходы, господствующие на уровне данного субъекта, и взаимоотношения между центром и территорией. Так, в ст. 7 Основ законодательства РФ о культуре, Законах "О культуре" республик Башкортостан и Адыгея речь идет об обязательности культурных аспектов в государственных или республиканских программах развития. В то же время в Законе "О культуре" Республики Бурятия в указанной статье речь идет лишь о статусе культуры в государственных и иных программах развития Республики.

И подобные примеры можно продолжить. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре и разделе втором Закона Республики Башкортостан "О культуре" говорится о правах и свободах человека в области культуры. Однако Закон "О культуре" Республики Адыгея вообще не содержит таких норм. А в Законе Бурятии этот раздел среди прав и свобод народов и иных этнических общностей в области культуры называет право на культурно - национальную автономию, право на открытие культурно - национальных организаций соотечественников за пределами Республики и культурно - национальных организаций иных государств в Республике. А ведь известно, что Российская Федерация самостоятельно реализует на своей территории соглашения и иные акты, регулирующие отношения России в области культуры с другими государствами, объединениями государств, а также международными организациями.

В Законах "О культуре" республик Бурятия и Башкортостан содержится понятие суверенитета в области культуры, хотя согласно Конституции РФ и разъяснениям Конституционного Суда РФ суверенитет является признаком государства, а не национально - территориальных и административно - территориальных образований.

В соответствии со ст. 12 Закона "О культуре" Республики Башкортостан каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются республиканским законодательством. Однако эти нормы должны устанавливаться федеральным законодательством. Таким образом, республиканский законодатель вторгся в компетенцию федерального законодателя, явочным порядком присвоив себе право установления ограничений доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, казалось бы, незначительные изменения и дополнения в законах субъекта Российской Федерации приводят к тому, что часть норм регионального законодательства вступает в противоречие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации, установившей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76). Конституцией РФ и законами субъектов РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ по предметам совместного ведения действует федеральный закон.

Таким образом, несмотря на сложившуюся на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации систему законодательных и подзаконных нормативных актов по вопросам культурной деятельности, в системе указанных актов существуют пробелы и противоречия и на федеральном, и на региональном уровнях, которые требуют устранения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Итак, после того, как нами были рассмотрены основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность организаций культуры и искусства, мы считаем необходимым изучить вопросы управления сферой культуры. Этому посвящен следующий раздел данной работы.

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Согласно ст. 43 и 44 Конституции РФ права на образование и культурную деятельность относятся к основным правам человека. Основные права и свободы человека не зависят от воли субъекта и являются естественными, неотъемлемыми правами личности, данными гражданину от рождения, которые не могут быть переданы другому лицу, быть отчуждены и не подлежат оценке; от них нельзя отказаться.

Конституционные гарантии права на образование и культурную деятельность предусматривают следующее:

1. Законодательное закрепление деятельности, обязанностей государства, имеющих сложный состав и структуру, направленных на обеспечение свободного доступа граждан к получению образования и ведению культурной деятельности, создание необходимых условий для получения образования и ведения культурной деятельности.
2. Действия органов государства, местного самоуправления по реализации закрепленных в нормативных правовых актах предписаний, обусловливающих реальное обеспечение получения образования и ведения культурной деятельности.

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования и культуры

Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования и культуры: федеральный и региональный.

В свою очередь , как федеральное, так и региональное законодательство включают законодательные и иные нормативные правовые акты.

Федеральные законы в области образования и культуры принимаются для того, чтобы:

• разграничить компетенцию и ответственность в области образования и культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования и культуры, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации;
• вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми те осуществляют собственное правовое регулирование в области образования и культуры.

Субъекты РФ в соответствии со своей компетенцией могут принимать в области образования и культуры законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в этих областях. Более того, законодатель устанавливает, что региональные законы и иные нормативные правовые акты не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ.

Федеральный уровень законодательства в области образования и культуры

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования и культуры представлена:

1. Конституцией РФ;
2. Законом РФ "Об образовании";
3. Федеральным законом "О высшем и послевузовском образовании";
4. Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации о культуре";
5. Иными "профильными" федеральными законами, т. е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования и культуры;
6. "Непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования и культуры.

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного Закона: так, в п. 1 ст. 72 общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

Статья 44 Конституции РФ посвящена культурной деятельности гражданина, в ней раскрываются его права и обязанности. Каждому гражданину РФ гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, охрана интеллектуальной собственности. Все граждане РФ имеют право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Каждый гражданин обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает "целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)".

В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

3. Федеральных закон "О высшем и послевузовском образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ.

Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т. д.

4. Федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. № 3612-ФЗ.

Задачами данного закона являются: обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность ; создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

5. Иные "профильные" федеральные законы.

В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в области образования и культуры, наряду с Законом об образовании, Федеральным законом о высшем и послевузовском образовании и Федеральным законом об основах РФ о культуре присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования или культуры. Например: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

6. "Непрофильные" законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере образования и культуры.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования и культуры. Большое количество таких законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по соответствующей проблематике, в других - целые главы), часты случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании и культуре, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в каждой из рассматриваемых сфер деятельности.

Многочисленные "непрофильные" законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы (примеры даны на основе законодательной базы в сфере образования):

а)	федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях";
б)	федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования, например: гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - федеральные законы от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; экологическое образование - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" и т. п. ;
в)	федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
г)	федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений, например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ);
д)	федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-I "О плате за землю") и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования и культуры, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы (примеры даны на основе нормативных актов в сфере образования):

1. Указы Президента РФ , среди которых можно выделить: указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования, например, указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. № 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР", от 24 декабря 1996 г. № 1759 "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

2. Постановления Правительства РФ , которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования, например, от 5 июля 2001 г. № 5 05 "Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. № 7 96 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 5 апреля 2001 г. № 2 64 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации"), либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1 047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти ", от 27 июля 2001 г. № 5 64 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" и т. п.).

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти , принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь , можно условно объединить в следующие группы:

1. нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. № 1 154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 10 июля 2003 г. № 2 994 "Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования", от 19 мая 1998 г. № 1 236 "Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования");
2. нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти , в том числе:

   а)

   "профильные", т. е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, приказ Минюста России № 3 1, Минобразования России № 3 1 от 9 февраля 1999 г. "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. № 2 3 "Об утверждении Положения о клинической ординатуре", приказ Министерства обороны Российской Федерации от 12 марта 2003 г. № 8 0 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации");

   б)

   "непрофильные", в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. № 2 84 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. № 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации").

Магомедов М.М.

Соискатель

Нормативно-правовое регулирование социально-культурной сферы общества в РФ

За последние десять лет в нашей стране был принят ряд законов, касающихся культуры, которые отразили перемены, происшедшие в нашей стране в подходе к культуре и человеку. Так, были приняты Основы законодательства Российской Федерации о культуре (1992), Основы законодательства Российской Федерации Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993), О библиотечном деле (1994), О национально-культурной автономии (1996), О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации (1996), О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации. На уровне Правительства РФ были утверждены программы развития и сохранения культуры и искусства Российской Федерации.

Вторым по значимости после Конституции РФ законом, закрепляющим права человека и гражданина в области культуры, является основополагающий Закон Российской Федерации “Основы законодательства Российской Федерации о культуре”, принятый в 1993 году. Основы гарантируют осуществление прав человека в области культуры и определяют обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей, осуществление права на участие в культурной жизни. По принятой концепции его должны были сопровождать отраслевые законы по различным направлениям культуры. Следует отметить, что эта концепция действует до сих пор, она также была поддержана и субъектами Федерации.

В статье 8 Основ законодательства РФ о культуре устанавливается, что культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств.

Основы закрепляют приоритет прав человека в области культуры по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий , этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений (ст. 9).

Осуществление права на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям зависит от наличия различных видов культурных учреждений: библиотек, театров, картинных галерей, выставочных и картинных залов и т.п.

В 1993-1995 гг. были приняты также важные для культуры и искусства законы: "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах", "Об авторском праве и смежных правах", "Об обязательном экземпляре документов ", "О библиотечном деле".

В последнее время назрела острая необходимость в совершенствовании налогового законодательства и бюджетной политики в отстаивании приоритетов отечественной культуры. С этой целью в последние четыре года не только принимались новые законопроекты, но и вносились поправки в ранее принятые.

В 1994 году был принят Федеральный закон “О библиотечном деле”, который закрепил права граждан в соответствующей сфере деятельности. Закон, развивая положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре, устанавливает приоритет прав граждан в области библиотечного обслуживания по отношению к правам в этой области государства, общественных объединений , религиозных и других организаций. Очень актуальным было принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который дополнил базовый закон положением, предоставляющим право бесплатного посещения музеев один раз в месяц лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста.

Хотя принятие данной нормы и затрагивает расходную часть федерального бюджета , рост затрат на сферу культуры будет ничтожно мал и не идет ни в какое сравнение с социальным и образовательным эффектом от введения в данный Закон положения о бесплатном посещении музеев один раз в месяц для лиц школьного возраста.

Как показывает практика, на местах в большинстве регионов принимаются законы в сфере культуры с ориентацией на уже принятые федеральные законы. Это - основы законодательства о культуре, о музеях, кино, библиотеках.

Важной составляющей государственной социально-культурной политики является принятие специальных законов. В частности, таких, как закон «О театре и театральной деятельности» и закон «О государственных музеях-заповедниках». Потребность в специальных законах вызвана еще и тем, что многие нормы, определяющие отношения государства и театра в Конституции Российской Федерации в Законе о культуре не подкрепляются конкретными механизмами реализации. Такие механизмы могут быть учтены только в специальных законах.

Одним из важнейших положений, которые закрепил Закон, является право на библиотечное обслуживание, которое предоставляется каждому гражданину, независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений и отношения к религии. Это право обеспечивается созданием сети государственных и муниципальных библиотек, обслуживание в которых осуществляется бесплатно.

Граждане имеют право принимать участие в деятельности объединений читателей, создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их учредителями .

В статье 7 Закон закрепляет права пользователей библиотек. Так, все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами, право пользования библиотечным фондом.

Сегодня в Российской Федерации охрана историко-культурного наследия остается одним из основных направлений правовой регламентации в области культуры . Действующим законодательством его регулирование отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Общим законодательным актом в этой области являются «Основы законодательства о культуре». Интересующее нас направление оформлено также отдельными законами и подзаконными актами, включая Положения о министерствах и ведомствах, в компетенцию которых наряду с другими органами сегодня входит охрана историко-культурного наследия. Таким образом, сегодня в созданной системе законодательных актов, направленных на регламентацию исследуемого института, доминирующую роль играют законы, хотя по-прежнему вместе с ними большое место отводится правовым актам органов исполнительной власти . До сегодняшнего дня актуальной остается проблема уточнения понятийного аппарата. Прежде всего речь идет о памятниках истории и культуры. В течение более чем двух столетий (XVIII - нач. XX в.) закреплялись такие синонимичные термины, как «древности», «памятники древности», «памятники старины», наконец, «исторические памятники». Формально же ни понятие «памятник», ни понятие «памятник истории и культуры» на начало XX в. не получило четкого научного определения и законодательного закрепления. Оно появилось позже, в советском законодательстве. Но и сегодня работа по определению и закреплению сущности и структуры понятийного аппарата в рамках исследуемого института не завершена. Большинство понятий дается через перечисление, которое порой создает правовые коллизии. Так, в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к памятникам истории и культуры относят только объекты недвижимого имущества . В Федеральном законе «О библиотечном фонде» памятники истории и культуры рассматриваются и как движимые вещи . Кроме того, в содержание понятия «памятники» в базовом законе включены отдельные захоронения, но не упоминаются акрополи и т.д. Имея длительную историю становления и развития, охрана памятников истории и культуры и сегодня остается важнейшим правовым институтом, требующим дальнейшей детализации и разработки с учетом проводимых в российском государстве реформ . При этом государственно-правовая охрана - это деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц . И только государство, его органы обладают средствами и возможностью в масштабах государства осуществлять регулирование исследуемой области для обеспечения баланса частного и публичного интересов в ней.

Следует отметить и права граждан закрепленные в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и архивах (1993). Важным является закрепленное и гарантированное в "Основах" право юридических и физических лиц на создание архивов. Право лица, создавшего архив (собственника), на хранящиеся в архиве документы обеспечивается законодательством Российской Федерации. Это означает, что ни один архивный документ не может быть без согласия собственника или уполномоченного им лица изъят иначе, как на основании решения суда (ст.9).

Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и архивах устанавливают, что документы государственной части Архивного фонда РФ и справочники к ним предоставляются для пользования всем юридическим и физическим лицам. Наряду с этим Основы содержат ряд ограничений на использование архивных документов и доступ к ним. В частности, к архивным документам, содержащим сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных отношениях, имущественном положении и т.п.) и могущим создать угрозу для их жизни и безопасности жилища, доступ может быть ограничен на срок до 75 лет со времени создания документов, аналогично в отношении архивных документов, связанных с сохранением государственной или иной, охраняемой законом тайной. Допускаются ограничения на доступ к подлинникам особо ценных и уникальных документов, а также к документам, имеющим неудовлетворительное физическое состояние.

Вопросы доступа к произведениям культуры решаются и в Федеральном законе “О музейном фонде Российской Федерации” (1996).

Закон устанавливает, что для доступа граждан открыты музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ и находящиеся в музеях. Доступ может быть ограничен собственником или владельцам только по следующим основаниям:

Неудовлетворительное состояние сохранности музейных предметов и музейных коллекций;

Однако все это - болезни роста. Избавление от них - в движении вперед, а не в возврате к старому, многие постыдные черты которого мы порой слишком быстро забываем. Великая культура не вправе пугаться неизбежных трудностей рождения нового. Она в состоянии освоить и обратить себе на пользу все изменения, привносимые максимальной открытостью общества и культуры, свободой поиска и самовыражения. Так было уже много раз в истории нашей культуры, уникальной особенностью которой была и остается ее открытость, способность воспринимать чужое и новое, не утрачивая своих традиций.

Государственная стратегия в сфере культуры должна строиться на следующих базовых принципах:

Законодательное, организационное и материальное закрепление уникальной и первостепенной роли культуры в системе приоритетов национального развития;

Формирование открытой и последовательной культурной политики государства на основе идей и принципов, согласованных с общественным мнением и позицией профессионалов;

Последовательное разгосударствление сферы культуры при обеспечении разумного патернализма, основанного на ответственности государства за те сферы культуры, которые не могут существовать и конкурировать с другими без адекватной государственной поддержки;

Возрождение лучших российских традиций меценатства и благотворительности, привлечение частных средств к финансированию культурных программ.

Государственная культурная политика осуществляется по следующим главным направлениям.

Сохранение культурного наследия:

Разработка и реализация системы мер по сохранению недвижимых памятников истории и культуры, государственного архивного, музейного и кинематографического фондов, книжных памятников, ограждения их от физического разрушения, криминальных посягательств, незаконного вывоза;

Создание единых систем выявления и учета памятников культурного наследия, хранения предметов музейного фонда и книжных памятников;

Внедрение современных технологий в области реставрации памятников истории и культуры;

Сохранение традиционных видов художественного творчества - музыкального, хореографического и литературного фольклора, художественных промыслов и ремесел;

Формирование последовательной государственной национальной культурной политики, направленной на сохранение самобытности национальных культур народов Российской Федерации, поддержку национально-культурных форм самоорганизации граждан.

Стимулирование и поддержка художественного творчества:

Завершение законодательного обеспечения и создание дееспособной системы правоприменения в сфере авторского права и прав интеллектуальной собственности ;

Достижение высокого уровня экспертного обеспечения действий государства в сфере культуры. Главным критерием проведения политики культурного плюрализма в отношении профессионального искусства должно служить художественное качество;

Социально-культурное партнерство, предполагающее сотрудничество государственных структур со всеми профессиональными художественными объединениями при полной самостоятельности их деятельности. По мере создания устойчивой системы таких общественных институтов государство начнет постепенно передавать им часть своих функций по поддержке и организации культурной жизни в стране;

Развитие практики заказа и приобретения произведений, создание системы государственных грантов как своеобразной формы кредитования профессионального художественного творчества, а также гастрольно-выставочной деятельности;

Реализация федеральных инвестиционных программ в сфере культуры в целях укрепления материально-технической базы, сохранения и развития инфраструктуры профессионального художественного творчества - театральных, концертных, выставочных площадок, киностудий, репетиционной базы исполнительских коллективов, систем сбора и распространения информации, создание условий для обеспечения деятелей искусств необходимым профессиональным инструментарием;

Развитие системы государственных стипендий одаренным молодым художникам и исполнителям, специальных пенсий деятелям культуры и искусства, создание профессиональных служб трудоустройства актеров театра, кино и цирка, исполнителей;

Повышение качества профессионального образования в сфере культуры и искусства; создание целостной системы подготовки, переподготовки менеджеров и социальных работников в сфере культуры; поддержка науки о культуре и искусстве на основе субсидирования базисных исследований в области фундаментальных наук и максимальной актуализации прикладных исследований;

Формирование наиболее благоприятных условий для создания и распространения художественных произведений, адресованных детям. Обеспечение доступности ценностей культуры для всех граждан России:

Создание правовых, организационных и экономических условий для работы и развития сети театров, библиотек, архивов, музеев, центров российской кинематографии, всей системы кинопроката, концертных и выставочных залов, цирков, культурно-досуговых учреждений всех форм собственности ;

Государственный протекционизм (главным образом путем дифференциации налогообложения) в отношении произведений отечественного искусства (в первую очередь кино- и книжной продукции), поддержка их распространения внутри страны; создание ”узлов” стабильности отечественной культурной жизни под патронажем государства - регулярных фестивалей, конкурсов, периодических выставок и т.п.;

Максимальная открытость культурной политики, обеспечение доступности для граждан информации о публичной культурной деятельности в стране и за ее пределами; создание из средств бюджетов различных уровней системы компенсации затрат малоимущих и социально незащищенных групп граждан на пользование учреждениями культуры;

Полнота ответственности за практическое осуществление субъектами Российской Федерации государственной культурной политики, за состояние и развитие сферы культуры должна быть возложена на региональные и муниципальные органы власти. Именно на местах по мере создания правовых условий будет осуществляться структурная перестройка сети учреждений культуры, направленная на устранение монополии в предоставлении культурных услуг , развитие конкуренции , что в конечном счете обеспечит доступность культуры для всех слоев граждан.

Кармин А.С. Основы культурологии. СПб., 1997. С. 42.

Семашко Л.М. Социология для прагматиков. От монизма к тетрализму. СПб., 1999. С. 187.

Моль А. Социодинамика культуры. М., 1973. С. 23..

Конституции зарубежных государств. М., 2004. С. 73.

Семашко Л.М. Указ.соч. С. 86-94.

Кармин А.С. Основы культурологии. СПб., 1997. С. 54.

Речь идет о Законе Российской Федерации "Основы законодательства РФ о культуре", Гражданском кодексе РФ, "Основных положениях перевода культурно-просветительных учреждений на новые условия хозяйствования", одобренных Государственной комиссией при Совете Министров СССР от 25 мая 1989 года (Протокол 13 раздел 1), а также Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 609 “Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства”)

См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 737.

Пункт «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Федеральные законы «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях», «О вывозе и ввозе культурных ценностей»; Указ Президента «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»; Постановления Правительства РФ «Вопросы деятельности особо ценных объектов культурного наследия народов РФ»; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия» от 17 июня 2004 г. №301 и др.

Подробнее: Михеева И.В. К проблеме формирования понятия «памятники истории и культуры» в законодательстве Российской империи // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: в 2 т. / Под ред. проф. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т. 1. С. 528-535.

Охрана памятников истории и культуры государством (вопросы становления). Михеева И.В. Культура, управление, экономика, право. № 3, 2005. С.34.

Орлова Э.А. Указ. Соч. С. 167.

Статья 7. Неотчуждаемость и гарантированность прав и свобод в сфере культуры

1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ в сфере культуры согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
2. Права и свободы человека в сфере культуры неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
3. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека в сфере культуры независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав человека в сфере культуры по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Статья 10. Свобода творчества

1. Государство гарантирует каждому свободу всех видов творчества, право на все виды и формы творческой деятельности в соответствии с его интересами и способностями.
2. Творческая деятельность может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе.

Статья 24. Творческие союзы

1. Творческие работники имеют право создавать общественные объединения творческих работников, в том числе творческие и профессиональные союзы.
2. Государство содействует созданию и деятельности общественных объединений творческих работников. Никакое общественное объединение творческих работников не имеет преимуществ перед другим общественным объединением творческих работников в отношениях с государством.
3. Государство гарантирует общественным объединениям творческих работников возможность участвовать в разработке государственной культурной политики, проводит консультации с данными объединениями при разработке мероприятий в области занятости, профессиональной подготовки, охраны труда, социальной защиты творческих работников, не вмешивается в деятельность данных объединений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
4. Государство оказывает поддержку общественным объединениям творческих работников путем целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам данных объединений, заключения любых видов договоров, в том числе договоров о выполнении работ или предоставлении услуг, а также путем социального заказа на осуществление на основе творческого конкурса отдельных мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми и региональными целевыми программами в сфере культуры.
5. В правовом, социально-экономическом и других отношениях государство содействует творческим работникам, не являющимся членами каких-либо общественных объединений творческих работников, так же, как и членам таких объединений.

Статья 43. Образование в сфере культуры и искусства

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обеспечивают развитие образования в сфере культуры и искусства, а также реализацию прав физических лиц на образование в сфере культуры и искусства путем:

1) выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ и программ детских школ искусств в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений и детских школ искусств, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
2) предоставления бесплатного на основе творческого конкурса начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в сфере культуры и искусства в пределах государственных образовательных стандартов для лиц, получающих образование соответствующего уровня впервые, а также второго бесплатного высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
3) поддержки инициатив физических и юридических лиц в создании и организации деятельности образовательных учреждений сферы культуры и искусства частной формы собственности, содействия указанным лицам при решении вопросов материально-технического обеспечения создаваемых учреждений, развития форм поддержки образовательных учреждений сферы культуры и искусства частной формы собственности;
4) подготовки творческих кадров в сфере культуры и искусства, а также творческо-педагогических работников для системы образования в сфере культуры и искусства;
5) поддержания устойчивого развития и функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений культуры и искусства.

Статья 67. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

За нарушение настоящего Федерального закона должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, юридические лица и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Статья 68. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

1. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1.
2. До приведения нормативных правовых актов в области культуры, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Федеральным законом эти нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере сохранения и развития культуры в Российской Федерации, устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в данной сфере, а также определяет основные принципы законодательства о культуре.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) культура - совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве;
2) культурное разнообразие - неповторимость и многообразие форм культуры, проявляющиеся в особенностях, присущих различным социально-демографическим группам, этническим, территориальным и иным культурным сообществам, в особенности коренным народам и национальным меньшинствам, являющиеся общим достоянием и источником развития человечества;
3) культурное сообщество - форма культурного самоопределения, представляющая собой свободное объединение граждан, относящих себя к определенной культуре (носителей культуры), разделяющих общие ценности, традиции, верования, на основе их добровольной самоорганизации в любых формах в целях совместного участия в культурной жизни в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) культурная деятельность (деятельность в сфере культуры) - деятельность по созданию, распространению, сохранению, освоению и популяризации культурных ценностей и предоставлению культурных благ;
5) культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты;
6) культурное наследие Российской Федерации - материальные и нематериальные объекты культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, археологической, архитектурной и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития культурной самобытности Российской Федерации, этнических и иных культурных сообществ, их вклада в мировую цивилизацию;
7) нематериальное культурное наследие (нематериальные объекты культуры) - обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия;
8) объект культурного наследия - относящийся к культурному наследию объект культуры, представляющий собой единый комплекс, сочетающий материальные (здания, сооружения, памятники и другие объекты) и нематериальные (наименование, традиции, знания и навыки, историю, культурное пространство и другие нематериальные объекты культуры) компоненты, а также связанное с ними культурное сообщество;
9) национальное культурное достояние - особо ценные объекты культуры (произведения искусства, фонды и коллекции, объекты культурного наследия), а также организации культуры, творческие коллективы, деятели культуры, имеющие общероссийское значение;
10) культурные блага - условия и услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения культурных потребностей граждан, культурных сообществ и общества в целом;
11) культурное пространство - сфера распространения определенных устойчивых ценностей, традиций и верований, обеспечивающих существование и развитие культуры и обладающих преемственностью;
12) государственная культурная политика (государственная политика в сфере культуры) - совокупность целей, принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению и развитию культуры, а также средств для достижения указанных целей и сама деятельность государства в сфере культуры;
13) творческая деятельность - деятельность в сфере культуры, связанная с созданием культурных ценностей и (или) их интерпретацией.

Статья 3. Правовое регулирование отношений в сфере культуры

1. Правовое регулирование отношений в сфере культуры основывается на положениях Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере культуры, не могут противоречить настоящему Федеральному закону.
3. По вопросам деятельности в сфере культуры принимаются муниципальные правовые акты, которые не могут противоречить настоящему Федеральному закону.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации в сфере культуры установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.
5. Установленные настоящим Федеральным законом нормы распространяются на всех физических лиц и на все организации, осуществляющие деятельность в сфере культуры на территории Российской Федерации, вне зависимости от их видов и форм собственности.
6. Особенности, связанные с осуществлением отдельных видов деятельности в сфере культуры, регулируются соответствующими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
7. Отношения в сфере культуры, касающиеся правовой охраны и использования объектов интеллектуальной собственности, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.

В настоящее время деятельность учреждений культуры и реализация политики в сфере культуры и искусства обеспечивается большим числом законов и подзаконных актов.

Многие из них были приняты в девяностые годы 20 века, то есть во время начала переходного периода развития нашей страны. Этим объясняется наличие противоречивых норм и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.

Существует необходимость пересмотра всей совокупности правовых норм, регулирующего общественные отношения в сфере культуры и искусства.

Большинство нормативно-правовых актов требуют капитальных изменений с учетом современных тенденций, а также синхронизации с нормами законодательства смежных отраслей права.

А иным требуется разработка принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.

Однако, некоторые действия по улучшению в этом направлении уже предприняты. Президент подписал Указ «Об утверждении Основ государственной культурной политики» 24 декабря 2014 года.

На основе этого документа в 2015 году разрабатываться проект закона о культуре. Также следует учитывать, что «Основы государственной культурной политики» - будут по большей части определять общие параметры в культурной сфере.

То, каким конкретно набором действий вооружиться государство в этой сфере будет разработано в другом документе – в "Стратегиях государственной культурной политики".

Согласно документу, основная цель государственной культурной политики - "формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития".

В числе других целей - укрепление гражданской идентичности и передача от поколения к поколению "традиционных для российской цивилизации ценностей и норм, традиций, обычаев и образцов поведения".

В документе делается акцент на необходимости воспитания граждан, в том числе взрослых. "Восстановление и развитие системы воспитания и самовоспитания взрослых граждан" - одна из заявленных задач государственной культурной политики, однако в документе не уточняется, что именно имеется в виду.

При этом в "Основах" отмечается, что на достижение поставленных целей и задач потребуется не менее 15-20 лет, в течение которых сформируется новое поколение.

Первые ощутимые результаты реализации государственной культурной политики могут быть получены в течение ближайших пяти лет, считают авторы документа.

Норма основного закона определяет следующее в области культуры: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». (Конституции РФ, ст. 44 ).

Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» считается первым отраслевым законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Данный закон положил начало активной нормотворческой деятельности государства в сфере культуры. С «Основ законодательства» начинает постепенно складываться законодательная база отрасли.

Данный закон признает основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждает их достоинства, отмечает неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации, и выражает стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру.

В соответствии с вышеуказанным законом в Российской Федерации регулируется культурная деятельность в следующих областях:

· выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;

· художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

· художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;

· самодеятельное (любительское) художественное творчество;

· музейное дело и коллекционирование;

· книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;

· телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;

· эстетическое воспитание, художественное образование;

· научные исследования культуры;

· международные культурные обмены;

· производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;

· иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

На Государство налагаются обязанности по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Государство несет ответственность перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.

В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:

1. Поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;

2. Создавать условия для эстетического воспитания и художественного образования прежде всего посредством поддержки и развития организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам в области культуры и искусств, а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;

3. Способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;

4. Осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;

5. Публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.

Основными органами, планирующими и принимающими решения по вопросам направленности культурной политики, являются органы государственной власти(как правило, принимающие решения на основании их обсуждения экспертами, а также художественной общественностью в области искусства).

А органами, реализующими культурную политику, являются культурные институты. Такие институты могут быть функционально привязаны к задачам государственной культурной политики.

Например, институты занимающиеся сбором и сохранением культурных ценностей, такие как: библиотеки, архивы, музеи. Другая разновидность институтов связна с вопросами развития культурной художественной деятельности – сюда относятся творческие союзы, архитектурные, реставрационные и иные мастерские, концертные организации, организации занимающиеся книгоизданием и т.д.

К институтам досуговой работы относятся клубы и кружки художественной направленности, просветительские общества, организации связанные с культурным туризмом.

Здесь стоит отметить факт, что система развития детско-юношеского культурно-просветительского досуга в России находится в состоянии спада.

На систему образовательных учреждений накладываются дополнительные нагрузки, так как в большинстве своем именно эти учреждения вынуждены решать возникающие задачи социальной и культурной направленности в рамках педагогики.

Международное культурное сотрудничество осуществляют главным в большей степени центральными органы центрального управления в сфере культуры, чем региональные и местные.

Коммерческие структуры (бизнес-структуры) также можно выделить как важнейший институт, оказывающий существенное воздействие на культуру. Однако, такое взаимодействие больше характерно для развитых стран.

В развивающихся же странах, государство выступает основным институтом, компенсирующим недостатки инфраструктуры, которая сама по себе не в состоянии обеспечить развитие культуры в соответствии с общенациональными требованиями.

В России далеко не все вышеперечисленные институты административно относятся к ведению Министерства культуры и централизованно управляются им. Кино, литература и книгоиздательcкий комплекс выступают как автономные структуры.

Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Министерство культуры наделено полномочиями разрабатывать основы государственной политики в области культуры и осуществлять законотворческие, правоустанавливающие функции.

Министерство культуры Российской Федерации наделено полномочиями. Перечислим лишь некоторые из них:

Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

· порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и исходных материалов кинолетописи;

· перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;

· положение о национальном фильме;

· порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах;

· порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации;

· перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;

· порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет;

· порядок охраны и сохранения особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

Министерство культурытакже осуществляет:

1. ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

2. лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

3. научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия;

4. поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;

5. реализацию от имени Российской Федерации правомочий обладателя информации, содержащейся в базах данных единой федеральной автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах.

Федеральное законодательство и современная ситуация, сложившаяся в российском обществе создает возможности для построения государственной культурной политики с уклоном на демократические принципы.

Такую тенденцию можно считать предпосылкой к возникновению и развитию горизонтальных связей между центром управленческой деятельности и управлением в регионах, к созданию пространства для диалога участников культурных процессов по вопросам культурной политики, поддержания и развития культурного разнообразия в российских регионах.

В то же время, разграничение полномочий и ответственности на разных уровнях власти не должно нарушать единство культурного и информационного пространства.

Региональная политика в сфере культуры опирается на разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти, что оказывает благоприятное воздействие на устройство культурной жизни страны, центр внимания общественных сил всё более смещается в сторону региональной политики, к работе местного самоуправления.

Тем временем, ответственность за развитие области культуры, транслированная на уровень городов и сел, в отсутствии ресурсов финансирования и культурно-социальных основ, способна подчеркнуть классификацию населения по характеру и качеству предоставляемых культурных услуг.

Изменения культурной политики, инициируемые федеральным центром, для получения ожидаемого результата должны учитывать не только общегосударственные цели, но, в большей степени, соответствовать ожиданиям самих субъектов культурной политики, их готовности проводить эти изменения в жизнь.

Проведенный Год культуры (2014г.) в Российской Федерации был ориентирован, прежде всего, на то, чтобы дать импульс культуре в российских регионах. По словам управленцев - региональные власти почувствовали значимость культуры как отрасли, и это является главным результатом года культуры.

Вместе с тем, необходим серьезный планомерный подход региональных властей в области культурной политики, направленной на поддержку традиций и новых методов, сочетая это с усилением горизонтальных связей и системы взаимодействия регионов.

Основные задачи региональной политики в сфере культуры и искусства сформулируем так:

1. Поддержка социально-культурной целостности регионов при сохранении и развитии этнокультурного многообразия, доступности и участия граждан в культурной жизни; использование культурного капитала для экономического и социального развития, создание эффективных механизмов управления культурными ресурсами регионов.

2. Создание условий для преодоления культурной изоляции и обогащения межрегионального и межнационального культурного диалога, увеличение числа мероприятий, проводимых в рамках культурного обмена (фестивали, театральные гастроли, выставки и т.д.).

Современная практика управления в сфере культуры исходит из более гибкого управления культурными процессами, ориентируется на создание разветвленной системы партнерства с одновременным сохранением ответственности всех уровней власти за формирование и исполнение государственной политики, а также четкое распределение компетенции между различными административными уровнями.

Начавшийся процесс совершенствования управления в сфере культуры в нашей стране принимает в расчет опыт других стран, берет за основу отечественные традиций и в соответствии с этим, предусматривает:

Переход от управления культурными учреждениями к управлению социально-значимыми проектами и программами, переход от сметного финансирования к программно-целевым методам бюджетирования, разработку критериев для оценки качества деятельности организаций культуры и массовых коммуникаций, получающих государственное финансирование;

Стимулирование развития государственно-частного партнерства, переход к практике смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ;

Разработку и реализацию федеральных, межведомственных и ведомственных целевых программ, участие в региональных программах развития сферы культуры и массовых коммуникаций;

Совершенствование методов стратегического планирования деятельности в сфере культуры.

Таким образом, первоочередной задачей государства в культурной сфере можно назвать разработку отвечающей новым реальностям правовой базы, которая включает:

Стимулирующие налоговые льготы инвесторам в сферу культуры;

Действие средств обеспечения сохранности и безопасности государственных культурных ценностей;

Возможность творческого труда и реализации права на «свободную профессию»;

Меры, усиливающие ответственность за преступления против культурного наследия страны.

Неотложных решений требует проблема обеспечения минимальных государственных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Нельзя ограничиваться провозглашением такого права в Конституции.

Необходимо конкретизировать соответствующие обязательства государства и четко определить финансово-экономические механизмы обеспечения этих гарантий.