Глава II. Президент рф и законодательный процесс. Формы участия президента российской федерации в законодательном процессе, его правотворческие полномочия Роль президента рф в законотворческом процессе

Участие Президента РФ в законодательном процессе (ст.104 ч.1 Конституции РФ) обеспечено рядом его полномочий. Прежде всего речь идет о принадлежащем Президенту РФ праве законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что президенты многих зарубежных стран не имеют такого полномочия, что объясняется действием принципа разделения властей. Предоставление права законодательной инициативы одновременно и Президенту РФ и Правительству РФ имеет своим следствием сковывание инициативы Правительства, излишнее усложнение взаимодействия между ними и их аппаратами в законодательном процессе. Целесообразно освободить Президента РФ от права законодательной инициативы, что повлечет за собой повышение ответственности Правительства и снимет с Президента РФ упреки, зачастую весьма обоснованные, в противодействии законодательному регулированию общественных отношений путем уклонения от внесения проектов тех или иных законов на рассмотрение Государственной Думы.

С правом законодательной инициативы Президента РФ связан ряд других его возможностей: право придания законопроекту статуса первоочередного, право обоснования законопроекта, представления необходимых при внесении законопроекта материалов, право разъяснения своей позиции и другие, которые фактически осуществляют полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания.

Президент РФ обладает правом подписания закона, принятого парламентом, и правом отклонения его (право вето). Российское конституционное право не связывает Президента РФ какими бы то ни было основаниями отклонения закона. Они определяются всякий раз, Президентом РФ самостоятельно, отражая его видение проблемы. Это могут быть аргументы, связанные с возможной неконституционностью закона, с отсутствием финансового обеспечения закона, с нарушением процедуры его принятия и т.д. Возражения Президента, отклонившего закон, направляются в Государственную Думу. Последняя решает вопрос о дальнейшей работе над отклоненным законом. Возможны два пути решения этого вопроса. Первый -- полный учет возражений Президента РФ. В этом случае Государственная Дума принимает закон с учетом предложений Президента РФ, что дает основание надеяться на его подписание Президентом РФ. Однако последний вправе, но не обязан это делать, так как юридически имеет дело с новым текстом закона, а поэтому может выдвинуть новые возражения. На практике предложения Президента РФ редко учитываются полностью. Второй путь -- преодоление возражений Президента РФ посредством повторного принятия закона в прежней редакции. Преодоление возражений Президента РФ может быть успешным в случае принятия закона большинством не менее двух третей голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, что практически весьма сложно.

Право Президента РФ на отклонение закона не распространяется на федеральные конституционные законы.

На практике Президент РФ выходит за пределы представленных ему полномочий, возвращая в парламент федеральные законы без их рассмотрения.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст. 104--106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его. Положения ст. 107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч. 1 ст. 107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.

Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ.

Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Конституции г РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Го-сударственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культур-ных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и на-ходящихся на территории РФ»

5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О культурных ценностях…», а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ приняли Федеральный закон «О культурных ценностях…» соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года № 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе -- методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

Тем не менее, Президент 24 июня 1997года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон «О культурных ценностях...». Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.

Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах «Журнала российского права» в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В.Б. Исаковым. Звягин Ю. Г. Право безотлагатель-ного вето Президента -- на весах консти-туционного правосудия. Заметки с заседа-ния Суда // Журнал российского права. 1998. №6. С. 48--50.

Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.

Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса. Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 11-- 28;

Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 53--56.

Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.

Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.

Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: “В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года”.

Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Смоделируем эти ситуации.

Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года.

Президент вправе:

а) подписать и обнародовать федеральный закон;

б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу; или

в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч. 1 ст. 107, ч. 2 ст. 80 и ч. 3 (точнее, только ее первым предложением) ст. 107 Конституции РФ.

Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона “О культурных ценностях...”. Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон. Лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.

Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч. З ст. 107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.

Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе “О культурных ценностях...”, в Обращении Государственной Думы РФ “К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы”. Постановление Государственной Думы РФ от 24 июня 1997 года № 1639-11 ГД // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3410.

Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.

Л.А.Окуньков указывает, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то что, возвращение наиболее дискуссионных законов осуществлялось в качестве последующей меры после наложения вето. Как представляется подобная тактика Президента отклонение закона, а затем его возвращение в настоящее время не возможно, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года. А.Н. Нуянзин. «О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы». // Журнал российского права. 2001. №10.- с.38.

В Конституционном праве различных государств президентское вето, т.е. право Президента на отклонение принятых Парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т.е. непреодолимым парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и приятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов.

Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В тоже время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, поскольку парламент в свою очередь может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.

Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в этой связи версию, выдвинутую А.Н. Шохиным, по которой легкие «победы» верховного совета над президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 года в России, поскольку по действующей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов.

Прочим при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания и для государственных структур.

К сожалению конституционная практика государств участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм устанавливающих отношение исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето. Так неожиданно возродилось абсолютное (неограниченное) вето в Азербайджанской республике в отношении конституционных законов, которое непреодолимо для парламента, что вообще нетипично для развитых демократических государств. «Если президентом Азербайджанской республики не будут подписаны конституционные законы Азербайджанской республики, то они не вступают в силу» (ст.123 Конституции Азербайджанской республики). По Конституции республики Казахстан (ст. 73) Президент вправе вносить возражения на решения Конституционного Совета, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа его членов. «При не преодолении возражений Президента решение совета считается не принятым».

По Конституции Азербайджанской республики президент является гарантом судебной власти, с одной стороны, но имея право абсолютного вето на конституционные законы, он с другой стороны, существенно ограничивает компетенцию Конституционного суда. Подобный дисбаланс властей очевиден и представляет собой не вполне удачный национальный элемент современной конституционной системе. Можно предположить, что здесь наиболее значимы вопросы политической целесообразности, которые при оценки Конституционных законов Азербайджанской республики и решений Конституционного совета Казахстана главами этих государств выдвигается на первое место право вето на Конституционные законы явно «перевешивает» законодательные прерогативы парламента, а система сдержек и противовесов в этой части фактически не работает. Аналогичное замечание касается и Казахстанской Конституционной практике.

Напротив, в Российской Федерации федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108. Конституции РФ) - он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (часть 3 ст.107 Конституции РФ). Президентское вето в Российской Федерации действует как инструмент юридического контроля. В целях предотвращения не качественности законов с юридической точки зрения, противоречия их Конституции и другим действующим Федеральным законом, а также их финансовой необеспеченности.

Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется не мало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в послании Президента Ельцина, для нас неприемлем. Послание Президента РФ Федеральному собранию «Россия, за которую мы в ответе» от 23 февраля 1996г.// справочная правовая система ГАРАНТ. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством. Нужно отметить, что вето президента на принятые законы стимулировало повышение их качества, устранение имевшихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценить практику использования такого права главой государства.

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях государственной думы представителя президента, заслушивание заключения соответствующего (профильного) комитета или специально созданной комиссии палаты. По результатам повторного рассмотрения закона Государственная Дума может на основании ст.134 регламента Государственной Думы вынести одно из следующих решений:

1) принять федеральный закон в редакции предложенной Президентом;

2) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

3) принять Федеральный закон с учетом предложений Президента;

4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;

5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если для принятия первых четырех решений Государственной Думе требуется более половины голосов от общего числа депутатов, то для пятого - не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).

Регламент Совета Федерации содержит специальную главу, определяющую порядок повторного рассмотрения этой палатой Федеральных законов, отклонённых Президентом (ст.125-128). Существенной особенностью такого рассмотрения является то, что Совет Федерации в праве не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Если же принято решение открыть обсуждение по Федеральному закону, то по его результатам председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении Федерального закона (ст. 127 Регламента Совета Федерации). Важно, что в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решения о переносе его рассмотрения на следующее (очередное) заседание, которое должно быть завершено принятие решения об одобрении или отклонении его. При повторном рассмотрении Совета Федерации и одобренного Государственной Думой Федерального закона он считается одобренным, если решение об этом принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Положение об одобрении закона в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов каждой палатой делает вето Президента трудно преодолимым. К тому же повторное одобрение законов в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента имели место.

Так, в сложной оказалась судьба Федерального закона «О бухгалтерском учете». Несмотря на то, что при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения президентом он не набрал двух третей от общего числа требуемых голосов, палаты федерального собрания проявили настойчивость. Законопроект был вновь рассмотрен государственной Думой, принят ею в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз отклонил закон, палаты квалифицированным большинством голосов приняли его в прежней редакции. В итоге Глава государства вынужден был подписать этот закон 21 ноября 1996 года и опубликовать его.

Конституция РФ 1993 года наделяет Президента РФ полномочиями издавать собственные правовые акты, к которым относятся указы. Указное правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России, развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает влияние на различные стороны общественной жизни. Указы Президента РФ привлекают к себе большое внимание граждан юридической общественности. Тем не мене научные исследования Указов Президента РФ остаются немногочисленными, имеют преимущественно иллюстративный либо сопутствующий характер.

В Конституции России даётся неоднозначная характеристика актов Президента РФ в ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издаёт указы и распоряжения в п.1 ст.115 речь идёт о нормативных указах как основании для издания актов правительства Российской Федерации, а в п. «а» ст.125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведённые конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:

а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов;

б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) вообще обязанность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации;

г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам;

е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно - регулирующих и оперативных мер.

Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями.

Распоряжения Президента Российской Федерации отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.

Тем не менее, абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их более чёткого различения. Акты Президента Российской Федерации обладают высокой юридической силой.

Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. По сути, Указы Президента подменяю федеральный закон что недопустимо.

Не менее существенной проблемой является отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы.

Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.

Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации.

Изучим основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе и определим его компетенцию в нем.

Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.

Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.

Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает 1 . Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко 2 . Для президента характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать в контексте логического продолжения права вето 3 .

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного процесса 4 .

Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе 5 .

В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер 6 .

Также надо отметить, что юридическая природа указов и распоряжений Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в отдельном рассмотрении. Этому рассмотрению будет посвящена следующая часть нашей работы.

2.2 Законодательная инициатива

Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса, состоящая в вынесении на рассмотрение органомзаконодательной властизаконопроектаилизаконодательного предложенияпо принятию, изменению или отмене закона. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определяется национальным законодательством, при этом внесение предложения в законодательное учреждение таковым субъектом влечёт за собой обязанность рассмотреть данное предложение в соответствии сустановленной процедурой.

Правом законодательной инициативы обладают, как правило, члены парламентаиправительство, однако, в зависимости от принятых в отдельно взятом государстве норм, это их право может быть ограничено.Глава государстватакже может быть наделён этим правом. В ряде стран с законодательной инициативой могут выступать самостоятельные группы граждан. В этом случае закон определяет минимальную численность инициативной группы и особую процедуру прохождения предложенного проекта. Лица, не обладающие указанным правом, также могут осуществлять законодательную инициативу, но опосредованно, через субъектов, которым оно гарантировано законом. Законодательная инициатива может являться средством политической борьбы и лоббизма.

В России правом законодательной инициативы наделены президент,Совет Федерациии его члены, депутатыГосударственной думы,правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения это право также принадлежит высшим судебным органам страны:Конституционному,ВерховномуиВысшему арбитражному суду.

Обсуждается возможность предоставления данного права инициативным группам граждан, которые могли бы вносить свои предложения через общественную палату. Вопрос был поднят депутатомГосдумы пятого созываРобертом Шлегелем, автором соответствующего законопроекта . Право граждан на законодательную инициативу также предусмотрено уставом Алтайского края,ЯрославскойиТомскойобластей.

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.

Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.

Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.

Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.

Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ).

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции подписать и обнародовать его.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.

Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом документе дается определение понятия «принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:

• - непрерывности законодательного процесса;
• - несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
• - если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
• - если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ, обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

• 1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
• 2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
• 3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
• 4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
• 5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
• 6) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству голосов, установленному Конституцией для принятия закона);
• 7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты.

Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.

Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.

К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.

Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997 г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998 г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г.

Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.

С момента вступления в должность и на весь срок ее исполнения Президент России обладает неприкосновенностью, что закреплено в статье 91 Конституции. В данном случае под неприкосновенностью, помимо физического аспекта, надо понимать и неприкосновенность в любом виде правовой ответственности. В то же время на Президента, как высшее должностное лицо, представителя государства, возложена ответственность за свои действия.

Президент России во время пребывания у власти и, соответственно, в процессе выполнения своих полномочий обладает неприкосновенностью. Однако в то же время он как высшее должностное лицо и как представитель государства за свои действия несет ответственность. Быкова, Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации / Е. А. Быкова. // Общество и право. - 2011. - № 4. - С.94.

Максимальная общественная опасность последствий нарушений, допущенных Президентом, вытекает из того высокого положения, которое занимает Президент как глава государства, как высшее должностное лицо страны, наделенное очень широкими и важными полномочиями, от действий или бездействия которого зависит во многом жизнь всей страны, всего народа и каждого отдельного человека, их настоящее и будущее.

Отличительной особенностью Президента как субъекта конституционно-правовой ответственности является ответственная высокая должность, особое положение в системе органов государственной власти. Его положение среди органов и должностных лиц отличается отсутствием подчиненности при осуществлении государственных обязанностей - своего рода должностная независимость, неприкосновенность, особый занимаемый им государственный статус. Таким образом, Президент одновременно выступает как субъект конституционной ответственности (ответственный за нарушение конституционных норм) и как лицо, полномочное применять санкции конституционной ответственности к иным структурам и должностным лицам. Суворов, В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / В.Н. Суворов. - Московская государственная юридическая академия. - 2000. - С.27.

При введении поста Президента РСФСР в 1991 году в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законом РСФСР, а также данной им присяги

Отрешение Президента от должности - это мера конституционно-правовой ответственности главы государства за тяжкое преступление, реализуемая в форме принудительного отстранения лица, избранного Президентом РФ, от высокой должности и применяемая к нему компетентными органами государственной власти в надлежащем процессуально-правовом порядке с целью защиты конституционных ценностей. Авакьян, С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридического решения / С.А. Авакьян // Законодательство. - 1999. - №3. - С.87.

Однако, действующая Конституция устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст.93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Совершенно очевидно, что уличить Президента в совершении государственной измены или другого тяжкого уголовного преступления, да еще силами Государственной Думы, не располагающей никакими специальными процессуальными полномочиями, - дело безнадежное и бессмысленное. Авакьян, С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридического решения / С.А. Авакьян // Законодательство. - 1999. - №3. - С.88.

В ст. 93 Конституции указано, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого преступления, но все-таки является уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. Того, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает.

Сразу же отметим главную отличительную особенность прописанного в нынешней российской Конституции института импичмента Президента: этот институт смешивает два независимых друг от друга понятия - политической ответственности главы государства и его уголовно-правовой, судебной ответственности. Именно это сознательно сделанное составителями так называемого президентского проекта Конституции смешение делает задачу отрешения от должности Президента фактически неосуществимой.Процедура отрешения Президента от должности проводится в три этапа, и данный порядок отрешения Президента РФ от власти практически нереализуем. В нем участвуют четыре органа государственной власти, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ назначаются на эти должности по представлению Президента РФ (пункт "е" ст. 83 Конституции РФ) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента РФ от должности. Быкова, Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации / Е. А. Быкова. // Общество и право. - 2011. - № 4. - С.96.

В России допускается привлечение Президента к ответственности не только за юридически наказуемые деяния, но и за аморальное, недостойное поведение. Однако система санкций за нарушение Президентом конституционно-правовых норм и механизм их применения почти не разработаны. Набор санкций должен быть более разнообразным, сами санкции - более гибкими, предусматривающими, например, такие меры, как предупреждение, что позволит в необходимых случаях избежать применения такой крайней меры, как отрешение Президента от должности.

Г.А. Василевич считает: «Более основательно вопросы конституционно-правовой ответственности следовало бы решать в специальном законе, который мог бы не только вобрать в себя уже имеющиеся положения, содержащиеся в разрозненных актах, но и пойти дальше - комплексно решить вопросы, связанные с такой ответственностью, целями которой являются обеспечение оптимального функционирования государственного механизма, наиболее безболезненное устранение сбоев в нем, совершенствование системы сдержек и противовесов, эффективное обеспечение основных прав и свобод граждан и исполнения ими, а также должностными лицами возложенных на них обязанностей». Авакьян, С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридического решения / С.А. Авакьян // Законодательство. - 1999. - №3. - С.90.

Как отмечает Л.А. Окуньков, следует признать, что процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отрешение от власти. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина.

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 2008. - С. 56. Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Конституция РФ: Энциклопедический словарь / Сост. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин и др. - М., 2007. - С. 27. Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето. Парламенты мира. - М., 2011. - С. 302. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 18. - Ст. 2253. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания:Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. - М., 2009. - С. 85. вторжение в компетенцию субъектов Федерации; отступление от конституционных принципов организации государственной власти; нарушение единства экономического пространства; несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; нарушение конституционных основ федерализма; несоответствие основам финансовой политики; ограничение полномочий Президента и Правительства России; нарушение прав субъектов законодательной инициативы; несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов; нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; превышение парламентом контрольных полномочий; вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработка федеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П // Собрание Законодательства РФ. -1998. - № 25. - Ст. 3004. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы).

Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.

Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам - это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта - возвращение Президентом законов без рассмотрения.

Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его.Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента и ГД ФС РФ в законодательном процессе (статья вторая) // Государство и право. - 1998. - N 10.

Противники этого права приводят следующие аргументы.

1. Конституция страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов.

2. Подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия. Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.

3. Палаты Федерального Собрания РФ имеют конституционное право на самостоятельное решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции).

4. Президент РФ обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл. Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. - 1998. - N 7. - С. 23.

По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. - Томск, 2011. - С. 36. в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.

Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

Прежде всего, поскольку были случаи отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.

Очень важно следующее положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом закон не может считаться принятым федеральным законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением по ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст. 801. Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон. И тогда не будет такого явного торможения законодательного процесса, и парламент и Президент действительно будут представлять единую власть, а не противоборствующие стороны.

Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.

При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90 Конституции); эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции); указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации (ст. 102 Конституции).

Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное (непосредственно делегированное конкретным законом) регулирование вопросов общественной жизни указом Президента (формулировка ч. 1 ст. 90 радикальным образом отличается от определения нормотворческих полномочий Правительства РФ в ч. 1 ст. 115 Конституции).

Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов - существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.

Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту ситуацию и установил, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П // Собрание Законодательства РФ. - 1996. - N 19. - Ст. 2320.

На практике указы не всегда соответствуют законам, их действие не всегда прекращается с изданием законодательного акта. Для обеспечения взаимодействия и выработки единой политики полезно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и парламента, обязать Президента информировать парламент о подготовке тех или иных проектов, а палаты Федерального Собрания - рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Возможность парламента замораживать рассмотрение законопроектов также должна быть оговорена на законодательном уровне.

Итак, сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и Президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения при проведении в жизнь принципа разделения властей, необходимо достигнуть договоренности: какие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, а какие - регулироваться указами.

Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку в Конституции России использовано понятие «обнародование», а действующая правовая база использует понятие «опубликование» (в частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст. 801.), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих терминах.

Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта). И все же, несмотря на видимую законченность законотворческого процесса, участие в нем Президента необходимо, т.к. федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции направляются Президенту не только для подписания, но и для обнародования.

В соответствии со ст. 107 Конституции Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Указанная формулировка не позволяет точно определить, все ли 14 дней Президент может «держать» закон на процедуре подписания или 14 дней отведены ему и для подписания, и для опубликования. Поэтому данная норма нуждается в доработке.

Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.

По истечении десяти дней после дня их официального опубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу. Здесь нужно отметить, что далеко не все граждане РФ могут ознакомиться с новым законом не только сразу после его опубликования, но и после его вступления в силу, т.к. не все регионы Российской Федерации получают официальный источник опубликования в течение 10 дней после его обнародования.

Что касается других стран, вопрос о сроке вступления в силу закона решается по-разному. В Аргентине, Финляндии и Индии закон обретает силу незамедлительно с момента его публикации, если иной срок не установлен в тексте закона. На следующий день после опубликования закон вступает в силу во Франции, через семь дней - в Дании, через 10 - в Бельгии, через 14 - в ФРГ, через 15 - в Италии и через месяц - в Греции и Норвегии. Почти единственным исключением является конституционная регламентация США. Здесь закон вступает в силу с момента его подписания Президентом или преодоления его вето, если только в тексте закона не указан иной срок.

Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур законодательного процесса. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Согласительные процедуры между палатами парламента происходят в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. Эта процедура подробно регулируется в регламентах обеих палат.

Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть разрешены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат.

Федеральный закон после отклонения Советом Федерации поступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента ГД рекомендовать палате одно из следующих решений:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации, по инициативе любой из палат, поддержанной другой палатой, может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.

Постановление одной из палат о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента и Правительства - и в эти органы.

Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке единого текста федерального закона.

Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение об изменении редакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 191.

Необходимо отметить, что решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинство членов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.

Все заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые вносятся изменения. Мнения представителя Президента и представителя Правительства России, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. После этого все названные выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в котором фиксируются предложения о преодолении возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссии передаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.

В случае принятия Государственной Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если Государственная Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный закон считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту России для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации.

Если при голосовании в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента предложение о принятии отклоненного Советом Федерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении на заседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:

а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 191.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 4. - Ст. 445

Следующий вопрос, на котором необходимо остановиться, - повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом. В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона - один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента СФ, поступают следующие документы: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;

письмо Президента России;

стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение.

Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным.

После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.