Распорядители бюджетных кредитов. Бюджетные полномочия распорядителя бюджетных средств. Главный распорядитель средств местного бюджета

2.2. Бюджетные кредиты и их распорядители. Бюджетное финансирование

Важнейшим шагом в исполнении бюджета является открытие бюджетных кредитов. Оно предопределяет направление и обусловливает эффективность всей последующей работы, связанной с бюджетным финансированием мероприятий, предусмотренных планом социально-экономического развития Украины по подъему экономики народного хозяйства, инвестированию наиболее приоритетных отраслей, обеспечению социальной защиты, улучше­нию социально-культурного обслуживания населения, повышению качества воспроизводства рабочей силы, развитию рынка труда, укреплению обороноспособности страны и осуществлению других функций, возлагаемых на государство.

Планом социально-экономического развития и бюджетом как основным финансовым планом предусматриваются конкретные за­дания по хозяйственному строительству, размещению капитальных вложений, структурной перестройке экономики, содержанию орга­нов управления и др., каждый из которых имеет самостоятельное значение. Все направления и виды расходования бюджета обеспечиваются необходимыми источниками финансирования, которыми могут быть собственные сродства субъектов хозяйствования, кредиты банков, государственные или частные инвестиции, бюджет­ные ассигнования. Определение конкретных источников финанси­рования (собственные, заемные или бюджетные) должно произво­диться в процессе бюджетного планирования.

Важной особенностью бюджетного процесса является то, что бюджетное планирование всегда бывает конкретным и адресным и имеет в своей основе конкретных исполнителей (юридических лиц). Поэтому расходная часть бюджета представляет собой свод бюджетных назначений конкретным министерствам, ведомствам, управлениям (отделам) исполнительных комитетов местных органов власти. Эти назначения носят название бюджетных кредитов. Иными словами, бюджетный кредит – это средства, предоставляемые министерствам, ведомствам, объединениям, отделам исполкомов местных Советов, предприятиям и учреждениям в текущем году из бюджета на цели, предусмотренные финансовым планом или сметой. Он имеет строго целевое назначение и предоставляется в зависимости от наличия средств на текущем счете соответствующего бюджета, с учетом действительных потребностей в бюджетных ассигнованиях и освоения ранее отпущенных средств. Открытие бюджетных кредитов финансовыми органами происходит путем перечисления бюджетных ассигнований, принятых на год, на счета главных и нижестоящих распорядителей кредитов.

Главные распорядители кредитов – руководители министерств, ведомств, объединений, отделов исполкомов местных Советов, распределяющие бюджетные ассигнования между нижестоящими распорядителями кредитов. Нижестоящие распорядители кредитов – руководители подчиненных органов и подведомственных предприятий, организаций и учреждений.

Главные и нижестоящие распорядители кредитов наделены разными правами в области использования кредитов. Главные распорядители кредитов имеют право расходовать бюджетные средства на содержание возглавляемого ими учреждения, на централизованные мероприятия, осуществляемые непосредственно этим учреждением, а также распределять предоставленные им бюджетные ассигнования между нижестоящими распорядителями кредитов.

Нижестоящие распорядители кредитов могут использовать выделенные им кредиты для нужд собственных (подчиненных им) учреждений и перераспределять кредиты между руководимыми ими учреждениями. Руководители отдельных предприятий, объединений и организаций получают бюджетные кредиты только для непосредственного использования.

Открытие кредитов представляет собой документальное оформление фактического права главных распорядителей кредитов расходовать с бюджетных счетов в учреждениях банков средства, выделенные по соответствующим бюджетам. Бескредитные расходы могут производиться в особых случаях, специально оговоренных действующим законодательством Украины.

Каждый бюджетный кредит имеет строго целевое назначение.

Кредиты предоставляются распорядителям кредитов не автоматически под годовой план, а в соответствии с квартальными распределениями, по мере выполнения производственных планов, заданий и при соблюдении заранее оговоренных условий. Обязательным условием открытия кредита является наличие утвержденных финансовых планов для хозяйствующих субъектов и смет затрат для бюджетных учреждений.

Бюджетные кредиты открываются, как правило, на квартал в пределах предусмотренных финансовых ассигнований. Кредиты открывают отдельно на каждый раздел, характеризующий ту или иную отрасль (здравоохранение, просвещение, управление, прокуратура и суд и др.).

Открытие кредитов производится по специальным формам – расходным расписаниям.

В практической деятельности имеются три типа расходных расписаний:

1. Расходное расписание по финансированию учреждений, со­стоящих на бюджете.

2. Расходное расписание по финансированию хозяйствующих субъектов.

3. План финансирования (для финансирования капитальных вложений или геологоразведочных работ).

При открытии кредитов бюджетным организациям в расходном расписании осуществляется распределение кредитов по параграфам (характеризующим типы учреждений), а также по некоторым статьям расходов (заработная плата, стипендии, приобретение медикаментов, приобретение оборудования) в соответствии с бюджетной классификацией.

Для предприятий и хозяйственных организаций кредиты открываются отдельно расходным расписанием по каждой статье расходов – целевому назначению средств.

Перевод открытых бюджетных кредитов подведомственным учреждениям осуществляется главными распорядителями кредитов по бюджетным поручениям.

Открытие кредитов производится в строгом соответствии с планом: годовым бюджетом, утвержденным квартальным распределением бюджета, бюджетной росписью. Между тем открытие кредитов производится не автоматически, а в меру выполнения плана по расходованию кредитов, с учетом фактической потребности в бюджетных ассигнованиях.

Характерно, что открываемые кредиты не могут превышать утвержденные суммы бюджетных назначений. Увеличение кредитов в каждом случае производится только по решению соответствующих органов власти или же исходя из бюджетных прав, предоставленных действующим законодательством Украины финансовым органам и главным распорядителям кредитов (перемещение кредитов в определенных размерах из квартала в квартал, либо с одного параграфа на другой). Уточнение потребности в кредитах производится с учетом хода выполнения плана по соответствующим показателям при наличии бюджетных резервов и неиспользованных кредитов, а также имеющихся возможностей для мобилизации внутренних ресурсов. С учетом этих факторов определяется фактическая потребность в кредитах, которые предстоит открыть их главным распорядителям.

Финансовые органы имеют право уменьшить по сравнению с планом размеры открываемых кредитов в случаях: неукомплектованности численности работников бюджетных учреждений по сравнению с утвержденной по штату; невыполнения плана по сети, по контингентам бюджетных учреждений, перевыполнения плана поступления средств родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, наличия в бюджетных учреждениях сверхнормативных запасов материальных ценностей на начало года и др.

Для правильной организации работы по открытию кредитов большое значение имеют ее сроки. Бюджетный период (время совершения процесса исполнения бюджета) установлен в Украине с 1 января по 31 декабря, т.е. полностью охватывает календарный год.

При осуществлении бюджетного финансирования допускается передвижение кредитов. Оно означает изменение целевого назначения бюджетных средств путем увеличения ассигнований по одним видам расходов или распорядителям кредитов за счет уменьшения по другим видам расходов или распорядителям кредитов. Правом передвигать кредиты наделяются распорядители кредитов в пределах, установленных действующим законодательством Украины.

Исполнение бюджета предусматривает создание резервных фондов. Эти фонды образуются в Государственном бюджете и в бюджетах местных Советов народных депутатов для неотложных расходов по народному хозяйству, социально-культурным и другим мероприятиям, не предусмотренным бюджетом. Размеры этих фондов определяются при утверждении бюджетов. Так, в Государственном бюджете Украины на 1994 г. размер резервного фонда составлял 0,3%, а на 1997 г. - 0,9% всех расходов Государственного бюджета.

При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включенные в бюджет текущих расходов. Советы народных депутатов, Верховный Совет Украины устанавливают предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то может вводиться механизм секвестра расходов.

Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и более процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего года. Секвестру не подлежат защищенные статьи (расходы на заработную плату, стипендии и т. д.), состав которых определяется Верховным Советом Украины.

Исполнение бюджетов состоит в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджете доходов и соответствующем финансировании расходов.

Возлагается исполнение бюджетов на органы исполнительной власти.

Исполнение доходной части – реализуется перечислением плательщиками соответствующих платежей на бюджетные счета.

Основные этапы исполнения бюджетов по доходам:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение регулируемых доходов;

возврат излишне уплаченных доходов;

учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета.

Исполнение расходной части – осуществляется посредством бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты выдаются министерствам и ведомствам в соответствии с ведомственной бюджетной классификацией. Право использования бюджетных средств принадлежит распорядителям бюджетных кредитов. Распорядителями бюджетных кредитов являются:

Главные распорядители бюджетных кредитов – руководители министерств и ведомств. Они получают бюджетные кредиты для финансирования расходов их учреждений, а также для распределения между подведомственным им учреждениям и организациям.

Нижестоящие распорядители бюджетных кредитов – руководители, которые получают бюджетные кредиты только на финансирование непосредственно управляемых ими организаций.

Кассовое исполнение бюджета осуществляют кредитные организации, надзор за исполнение бюджета возложен на органы осуществляющие финансовый контроль. Так Счетная палата представляет Федеральному собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета ежеквартально.

Основные этапы исполнения бюджетов по расходам:

составление и утверждение бюджетной росписи;

доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и доходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;

доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц;

учет и составление отчета о расходах бюджета.

Бюджетная роспись.

Роспись бюджетных расходов составляется соответствующим финансовым органом в течении 15 дней после утверждения соответствующего бюджета путем составления свода росписей бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств.

Роспись бюджетных расходов утверждается Министерством финансов РФ (руководителем финансового отдела) и передается для исполнения в Казначейство РФ (орган исполняющий бюджет), а также направляется для сведения в представительный орган и его контрольно-счетный орган.

Финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств доводят уведомления о бюджетных назначениям до всех бюджетополучателей не позднее 15 дней с момента утверждения росписи бюджетных расходов.

В течении 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи исполняющий бюджет орган доводит показатели росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Показатели доводятся в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

На основе уведомления бюджетное учреждение обязано составить и направить на утверждение смету доходов и расходов.

На основе сводной бюджетной росписи исполняющий бюджет орган разрабатывает лимиты бюджетных обязательств .

Бюджетное обязательство – это признанная исполняющим органом обязанность расходования средств в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Лимиты бюджетных обязательств утверждаются на период, не превышающий трех месяцев, и должны быть доведены до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее 5 дней до начала следующего периода их действия.

Если в процессе исполнения бюджета снижается поступление доходов или поступление из источников финансирования дефицита, что ведет к падению финансирования расходов:

не более чем на 5% годовых назначений - руководитель финоргана вводит режим сокращения расходов бюджета .

более чем на 5%, но не более 10% - режим сокращения расходов вводит исполнительный орган власти;

более чем на 10% - вносится изменения и дополнения в закон о бюджете.

В случае невыполнения принятых бюджетных обязательств, а также при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств может применяться блокировка расходов бюджета.

Доходы, полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом, направляются на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства.

При превышении на 10 % - годовых назначений – вносятся изменения в закон о бюджете.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то исполняющий бюджет орган правомочен осуществлять расходование бюджетных средств в размере 1/12отчетного года на месяц.

Распорядители бюджетных кредитов - это должностные лица, которым законодательством предоставлено право распо­ряжаться денежными средствами, выделенными из бюджета. К

ним относятся первые руководители (и некоторые их заместители) бюджетных учреждений, государственных и муниципальных пред­приятий, руководители других организаций 21 .

Распорядители бюджетных кредитов подразделяются наглав­ных и нижестоящих распорядителœей кредитов.

К главным распорядителям бюджетных кредитов относятся:

по федеральному бюджету - министры и руководители ве­домств Российской Федерации; по бюджетом субъектов РФ - министры и руководители ведомств республик в составе РФ, руководители отраслевых отделов и управлений других субъек­тов РФ; по местным бюджетом - руководители отраслевых отделов и управлений при местной администрации, а по сель­ским и посœелковым бюджетам - главы администраций соответ­ствующей территории.

Главные распорядители бюджетных кредитов имеют право:

использовать открытые в их распоряжение бюджетные кредиты на содержание аппарата управления соответствующего минис­терства, ведомства, управления и т.п., на проведение централи­зованных мероприятий; распределять открытые кредиты меж­ду подведомственными учреждениями; переводить кредиты со своих счетов на счета нижестоящих распорядителœей бюджет­ных кредитов; другие права в рамках своих полномочий.

Нижестоящие распорядители подразделяются на две груп­пы. В первую группу входят руководители учреждений и организаций, получающие бюджетные кредиты от главных распорядителœей кредитов на расходы возглавляемогоими учреждения (организации) и для распределœения таких кредитов между подведомственными учреждениями и иными организа­циями. К ним относятся руководители отделов и управлений министерств и ведомств РФ и республик в составе РФ, руково­дители иных промежуточных звеньев и организаций, к примеру трестов.

Вторую группу нижестоящих распорядителœей бюджетных кредитов составляют руководители конкретных учреждений, иных организаций, имеющих самостоятельные сметы ^полу­чающих бюджетные кредиты от вышестоящих распорядителœей кредитов (распорядителœей кредитов первой группы, нижестоя­щих распорядителœей кредитов) для их использования на нужды данного учреждения (организации). К ним относятся, к примеру, ректор вуза, главный врач больницы и т.п.

Распорядители бюджетных кредитов всœех уровней должны использовать выделœенные им бюджетные средства строго по целœевому назначению и в пределах утвержденных смет. За допущенные нарушения в использовании бюджетных средств распорядители бюджетных кредитов несут ответственность, предусмотренную российским законодательством.

Функционирование бюджетов как самостоятельных звеньев бюджетной системы предполагает их взаимную ответственность в процессе исполнения. Так, согласно бюджетному законода­тельству РФ, если в ходе исполнения бюджета вышестоящим органом власти в пределах компетенции принимается решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов нижестоящего территориального уровня, то недоста­ющие в связи с этим для сбалансирования минимального бюд­жета средства компенсируются этим вышестоящим органом власти за счет средств соответствующего бюджета.

В случае же принятия органом власти решения с нарушением своей компетенции, которым причиняется материальный ущерб бюджету вышестоящего или нижестоящего территориального уровня, то данный ущерб должен быть возмещен органом власти, принявшим такое решение, за-счет подведомственного бюджета. Исполнение бюджетов заканчивается заключением бюджетов и составлением отчетов об их исполнении.

Заключение бюджета выражается в закрытии счетов, по которым осуществляется исполнение доходной и расходной час­тей данного бюджета. Заключение бюджета происходит 31 де­кабря, после которого никакие выплаты из заключенного бюд­жета не производятся, равно как и не производятся зачисления бюджетных доходов на его счета. Исключением являются опера­ции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюдже­та͵ на завершение которых законодательством предусмотрен дополнительный льготный период, равный одному месяцу 22 .

§ 1. Распорядители кредитов

Все средства союзного, республиканских и местных бюджетов находятся соответственно в непосредственном ведении правительства СССР, правительств союзных республик и советов депутатов трудящихся. Распоряжение этими средствами, согласно утверждённым планам исполнения бюджетов, возложено на Наркомфин СССР, наркомфины союзных и автономных республик и финансовые отделы, а в сельских и поселковых советах - на исполкомы этих советов.

Функции хозяйственно-организаторскую, культурно-воспитательную, охраны социалистической собственности и военной защиты страны советское государство осуществляет через государственные органы - наркоматы, отделы исполкомов и отдельные учреждения. В связи с этим советским органам должны быть предоставлены финансовые средства, необходимые для выполнения возложенных на них задач. Поэтому наркоматам, ведомствам и отделам исполкомов предоставлено право распоряжаться средствами, отпущенными бюджетом для соответствующих отраслей хозяйства, а отдельным учреждениям - для их содержания и проведения разного рода мероприятий.

Суммы, назначенные по утверждённому бюджету на производство отдельных видов расходов, носят название бюджетных кредитов. Одно из основных положений советского бюджетного права заключается в том, что, как правило, ни один расход не может быть произведён из бюджетных средств без наличия кредита, внесенного в соответствующий бюджет.

Вместе с тем разрешённые по бюджету кредиты должны расходоваться точно по прямому назначению на те именно нужды, которые предусмотрены соответствующими бюджетными подразделениями. Таким образом, бюджетные кредиты имеют крупное юридическое значение, так как допущение бескредитных расходов или использование кредитов не по прямому назначению рассматриваются как преступления, влекущие за собой судебную ответственность.

Руководители учреждений, которым предоставлено право распоряжаться бюджетными ассигнованиями, называются распорядителями кредитов. По объёму своих прав они делятся на главных (первой степени), второй степени и третьей степени.

Главными распорядителями кредитов по союзному и республиканским бюджетам являются народные комиссары и лица, стоящие во главе центральных учреждений, имеющих самостоятельные сметы. Народные комиссары и руководители центральных учреждений могут передоверять право распоряжения кредитами в целом или частично своим заместителям или начальникам центральных управлений, доводя об этом до сведения Наркомфина и Госбанка. Главными распорядителями кредитов по местным бюджетам являются заведующие отделами исполкомов, а в сельских и поселковых советах - их председатели.

Главные распорядители кредитов распоряжаются бюджетными ассигнованиями не только на мероприятия, осуществляемые ими непосредственно, но и предоставленными на расходы всех подведомственных им учреждений и предприятий. Они имеют право распределять кредиты между подведомственными учреждениями (распорядителями второй и третьей степени), с разрешения финорганов в определенных пределах передвигать кредиты из одних подразделений расходной сметы в другие (по союзному и республиканским бюджетам) и передавать кредиты от одного нижестоящего распорядителя кредитов другому. По местным бюджетам главные распорядители кредитов, кроме того, распределяют между подведомственными учреждениями средства местного бюджета, предоставляемые для покрытия бюджетных кредитов.

Распорядителями кредитов второй степени являются заведующие учреждениями, которым главные распорядители открывают кредиты как на расходы этих учреждений, так и для распределения между подведомственными распорядителями третьей степени, не имеющими непосредственной связи с главными распорядителями.

Распорядители кредитов второй степени пользуются правом распределять состоящие в их ведении кредиты между подведомственными учреждениями и передавать кредиты от одного подведомственного распорядителя другому. Наличие местного бюджета у каждого совета депутатов трудящихся позволяет, в отличие от бюджетов Союза ССР и республик, имеющих разветвлённую периферию, не прибегать к делению распорядителей кредитов местных бюджетов по территориальному признаку и не устанавливать, как правило, распорядителей второй степени.

По отношению к открытым в их распоряжение кредитам и подведомственным учреждениям распорядители второй степени обладают аналогичными правами и несут ту же ответственность, что и главные распорядители.

Главным распорядителям и распорядителям второй степени по всем бюджетам предоставлено право задерживать открытие кредитов и приостанавливать как действие уже открытых нижестоящим распорядителям кредитов, так и оплату чеков с бюджетных счетов (по местным бюджетам - с текущих счетов) этих распорядителей в случаях нарушения последними бюджетной дисциплины, несвоевременного представления отчётности, невыполнения ведомственных распоряжений и явной нецелесообразности производимых расходов.

В соответствии с предоставленными правами на главных распорядителей и распорядителей второй степени возлагается ответственность за правильное, хозяйственно целесообразное и своевременное распределение кредитов (по местным бюджетам - и денежной наличности) между подведомственными учреждениями, за расходование средств как у себя, так и подведомственными распорядителями по прямому назначению, за соблюдение бюджетной дисциплины, за правильную постановку счетоводства и отчётности у себя и в подведомственных учреждениях, а также за своевременное представление финорганам отчётности о произведённых расходах.

Распорядителями кредитов третьей степени являются заведующие учреждениями и должностные лица, получающие в своё распоряжение кредиты от главных распорядителей и распорядителей второй степени только для непосредственного расходования средств на удовлетворение потребностей учреждения или проведение мероприятий. Эти распорядители имеют право расходовать средства только в соответствии с открытыми им кредитами и дальнейших переводов кредитов не производят.

Распорядители третьей степени несут ответственность за соблюдение бюджетной дисциплины, расходование предоставленных им средств по назначению, правильное и точное ведение учёта и за своевременное представление установленной отчётности.

Права распорядителей кредитов третьей степени по союзному и республиканским бюджетам союзных республик предоставляются руководителям учреждений главными распорядителями кредитов, по местным бюджетам - по решениям соответствующих исполкомов. Эти права предоставляются при значительном масштабе финансово-материальных операций и при условии обеспечения в учреждении правильной постановки учёта и отчётности. По законодательству РСФСР права распорядителей третьей степени имеют все директоры неполных средних и средних школ, а также заведующие начальными школами, насчитывающими не менее 160 учащихся, кроме финансируемых сельскими бюджетами 1 .

Предоставление учреждениям прав распорядителей кредитов третьей степени способствует быстрому разрешению хозяйственных и финансовых вопросов, широкому развитию местной инициативы, непосредственной заинтересованности учреждений в экономном, наиболее эффективном и своевременном использовании средств, а также установлению чёткой ответственности за состояние хозяйства и выполнение возложенных на учреждения задач.

Учреждения и организации не имеющие прав распорядителя кредитов, финансируются главным распорядителем кредитов или распорядителем второй степени путём непосредственной оплаты расходов или выдачи этим учреждениям авансов под отчёт.

1 С. У. РСФСР 1934 г. № 25, стр. 138.