Право на информацию в российской федерации. Право на информацию в России: история и практика. Право граждан Российской Федерации на информацию и права средств массовой информации
Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком - законодательном уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни» .
В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.
Из 50 конституционных прав и свобод около 25% можно отнести к собственно информационным, в том числе:
· право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);
· право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
· свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
· свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);
· право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29);
· право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);
· право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
· право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);
· свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);
· свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);
· право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);
· право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)» .
Этот перечень можно дополнить следующим:
· право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации;
· право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).
В указанном перечне основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию является ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. И как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве . Статья 33 является одновременно и политическим правом, и условием реализации права на доступ к информации. Часть 3 ст. 41, ст. 42 являются продолжением сущности права на доступ к информации и его содержанием. Часть 1 ст. 44, ч. 2 ст. 44 являются содержанием права на информацию, поскольку закрепляют право на интеллектуальную собственность, полученную в результате творчества, доступ к культурным ценностям. Разумеется, правовую основу права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц составляет ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.
С точки зрения борьбы с сокрытием информации важной является ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Из нее следует, что право на доступ к информации гарантировано Конституцией РФ и по большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами. В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения».
Это положение подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П : «Информация... в силу непосредственного действия ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты». В силу предписаний ст. 23, 24, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой «если иное не предусмотрено законом». С нашей точки зрения, по крайней мере, в отношении права на доступ к информации о деятельности органов власти устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона, является справедливым. Без конкретизации порядка доступа граждан к информации в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно.
Таким образом, нельзя утверждать, что правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления в нашей стране отсутствует. Однако в основном законодательство регулирует право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, а не органов местного самоуправления. Кроме того, в целом, несистематизированный характер законодательства о доступе граждан к информации не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Хургин В.М. Право на доступ к информации, или Как (и чем) сражаться с бюрократом // Информационное общество. 2001. N 4. С. 35 - 43.
Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865
Графский В.Г. Основные концепции права и государства в современной России (по материалам круглого стола в Центре ИРЛ РАН) // Государство и право. 2003. N 5. С. 23-29.
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 617.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (с изм. и доп. от 6 февраля 2007 г.) // «Российская газета» от 28 декабря 1995 г.
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // > Собрание законодательства РФ. 2000. N 9. Ст. 1066.
В силу важности вопроса о содержании права на информацию, составляющего вторую грань, он выделен в отдельный параграф.
По сравнению с нормами Декларации ООН о правах человека и Международного пакта о гражданских и политических правах 1976 г. конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами реализации его, как свобода мысли, слова, еще и свободу поиска, получения, распространения, а также свободу «производить» и «передавать» информацию любым законным способом. Это расширяет фронт позитивных субъективных прав человека и гражданина, действующих в рамках законодательства Российской Федерации.
Отмеченное обстоятельство обязывает законодателя учитывать все позиции, а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию, урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер деятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
С этой точки зрения и"Следует рассматривать назначение, содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов
II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 87
закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила первый проект такого закона в Государственную Думу, считала возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию Все остальные формы реализации этого права по данному проекту оставались за пределами закона, который именно поэтому был назван «О праве доступа к информации». Тем самым закон, а следом и институт права на информацию лишался бы качества комплексного закона в части содержания права граждан на информацию.
Вместе с тем этот же закон рассчитан не только на граждан, т.е. на индивидуально представленного субъекта отношений, но в более поздней редакции и на юридических лиц. Содержание же норм проекта не учитывало специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере, и только формально обозначило эту категорию субъектов.
Отметим, что предлагаемый комплексный подход к решению вопроса о содержании закона «О праве на информацию» был представлен в виде доклада экспертам комиссии по законодательству Европейского совета на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, состоявшейся в Москве в октябре 1996 г., и был поддержан.
Заметим, что категория «правомочия» включает, помимо прочего, права и обязанности, установленные нормативно-правовыми актами. Определяя компетенцию как «понятие публичного права, выражающее властные действия субъектов по отношению друг к другу», Ю.А. Тихомиров напоминает о «правообязанностях», т.е. о единстве и связанности прав (полномочий) и обязанностей субъектов публичного права (9" 63)
Наиболее сложно выработать необходимые дефиниции по каждому элементу содержания права на информацию, а также выявить и определить основные категории, которыми оперирует институт права на информацию
88 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
На первом месте в раскрытии права на информацию стоит правомочие субъекта на поиск и получение информации, что объединяется в одном понятии - доступ к информации.
Поиск информации - понятие, которое можно рассматривать как обращение лица (физического, юридического, уполномоченных субъектов органа государственной власти и местного самоуправления, субъектов, представляющих другие формы организаций) к органу, организации или другим субъектам за получением необходимой информации.
Получение информации - получение в установленной форме искомой информации от субъекта (информационной системы), владеющего таковой на законном основании. При этом нельзя упускать из виду, что праву искать и получать корреспондируют обязанности «предоставлять» и «представлять» информацию.
Производство информации - создание, генерация информационных продуктов и ресурсов в процессе творческой, производственной и иной общественно полезной деятельности человека и гражданина, юридических лиц, органов и иных субъектов права на информацию.
Распространение информации - передача информации в установленной законом форме другим субъектам права на информацию, включая информационное обслуживание, услуги, служебный и деловой обмен, рыночные формы обмена.
В этой связи необходимо напомнить общую оценку европейского законодательства о праве на информацию, которое представлено как нормативная основа «свободы» на информацию. В принципе так оно и есть, но при значительных ограничениях на доступ, например, к информации правительственной - органов государственной власти. В следующих главах об этом будет сказано подробнее, а пока заметим, что важно учитывать большие ограничения неограниченного, свободного доступа при обеспечении безопасности государственных интересов, служебной информации, охране общественного интереса, личной и частной жизни человека. Исследования о безопасности информационных ресурсов, об ответственности за нарушения установленных законом правил пользования информацией, информационными технологиями и в целом права на информацию проводятся В.Н. Лопатиным (4).
II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 89
Личная тайна - это понятие может быть раскрыто как часть информационного ресурса гражданина (физического лица), доступ к которому других субъектов он определяет самостоятельно в рамках действующего законодательства Условия государственной защиты личной тайны и необходимые исключения устанавливаются законом (например, режим тайны банковского вклада, медицинской тайны, тайна переписки и др)
Семейная тайна - достаточно сложная категория Ее режим устанавливается законом (частично Семейным кодексом РФ) и предусматривает порядок доступа и защиты информации о персональных и корпоративных интересах семьи с согласия ее членов, если это не противоречит интересам общества и государства
Тайна переписки - термин, объединяющий конституционно установленный запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, передаваемой по средствам связи "(переписка, телефонные переговоры, телеграфные отправления, электронная почта и т п)
Персональные данные - сведения и документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, пребывающих на законном основании на территории России, его место рождения, место жительства, свидетельства о его профессиональной ориентации и аттестации, о семейном положении и иных характеристиках, установленных законом и необходимых для активного включения лица в процессы реализации его прав в соответствии с российским и международным законодательством о свободах и правах человека и гражданина Режим персональных данных регулируется Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» (ст 11) Специальный закон «О персональных данных» пока не принят
Использование информации - термин, который может быть объяснен как применение субъектом права созданной им самостоятельно и полученной из других информационных ресурсов информации в целях своего жизнеобеспечения и реализации свобод, прав и обязанностей, установленных законодательством, и отвечающее правовому статусу субъекта
Самостоятельным сюжетом института права на информацию и его дефиниций стали вопросы о получении, распространении и использовании информации в глобальных
90 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
сетях (в первую очередь это касается Интернета и национальных глобальных сетей). В связи с этим остро встали вопросы защиты интеллектуальной собственности, личных имущественных и неимущественных прав создателя и собственника информационного продукта (это особая проблема, которой будет уделено внимание в главе об информационной деятельности). Большой комплекс вопросов, связанных с реализацией права на информацию, поднят в материалах международной конференции, проведенной Государственной Думой РФ (5).
Предложено несколько авторских вариантов дефиниций в рамках института права на информацию, но стоит заметить, что в нормативной практике эти вопросы остаются пока на стадии поиска. Дефиниции, данные в проекте федерального закона, выставленного на сайте Интернета как последнего на середину 2001 г., вызывают немало возражений.
Характеристика основных правовых действий (в других работах автора они были названы правомочиями или полномочиями права на информацию) дана в рамках института права на информацию совокупно - для граждан и других субъектов. Естественно, каждое из названных законом правомочий реализуется в рамках правового статуса каждого конкретного субъекта. Учитываются два уровня правового регулирования. На первом уровне - нормативно-правовые акты, регулирующие статус субъектов по их организационной форме и там, где это необходимо, по форме собственности (применительно к юридическим лицам), всех граждан или их социальных групп. На втором уровне - акты правоприменения, реализующие субъективные индивидуализированные права и обязанности субъекта права на информацию. Например, доступ к спискам избирателей, не будет реализован для гражданина, который по возрасту или иным причинам не обладает избирательным правом. КоАП предусматривает административную ответственность за непредставление списка избирателей субъектам, наделенным таким правом, хотя в законе об этом прямо и не сказано.
Еще одна категория института права на информацию требует особого внимания. Она применяется во многих зарубежных законах, и обойти ее в российском законодательстве нельзя. Это понятие «общественного интереса», или «публичного интереса». Применяется эта категория
II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
законодателем, как правило, для ограничения свободы в области информатики Например, в Практическом кодексе доступа к правительственной информации Великобритании, который считается органической частью закона «О свободе информации», в ст «Основания для конфиденциальности» сказано, что «информация может быть разглашена, если только ущерб от ее разглашения не перевешивает общественный интерес в том, чтобы информация была обнародована» (1) Здесь данная категория выступает уравновешивающей установку на ограничение доступа и интерес обществ в ее разглашении Любопытна конструкция решения этого вопроса в швейцарском законодательстве Закон «Об информировании общественности» развивается в постановлении исполнительного совета кантона Берна «Об информировании общественности», где содержится ст 17, комментирующая ст 16 закона Общественный интерес «считается затронутым, если информация гарантий демократических прав или защиты процесса формирования общественного мнения по актуальным вопросам кантональной жизни» Нельзя сказать, что норма, сформулированная таким образом, способствует достижению юридической определенности в достаточной степени, тем не менее само ее наличие кое-что проясняет В других конструкциях категория «общественный интерес» применяется в обратном направлении для дополнительного ограничения доступа к информации (1 197-205)
В этом контексте полезно обратить внимание на замечание Ю А Тихомирова о том, что «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интереса граждан, корпораций и общества» Указанный автор считает, что это общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе (9 268)
Дальнейшее исследование этой категории как категории социологии поможет определить ее значение в установлении баланса интересов общества, государства и личности и в правовой сфере
Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный Частично он реализуется на уровне федерального закона Это не только процедуры запроса и порядка его исполнения Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования поряд-ка взаимодействия разных субъектов во всем процессе
92 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
реализации права на информацию и его отдельных производств. Например, порядок передачи информации от собственника к другим пользователям, правила распространения своей собственной информации или пользования информационным ресурсом, принадлежащим другим лицам.
Понимание значения корневого, или базового, закона «О праве на информацию» в структуре института права на информацию не дает оснований думать, что один закон исчерпает всю проблематику этого института. Самостоятельной является тема персональных данных, личной, семейной тайны, частной жизни гражданина. Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз.
В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. О состоянии данной проблемы в КоАП уже было сказано. Все это лишний раз подчеркивает значение постановки вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категориям доступа и защиты, правильности документирования и т.д. - все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. А необходимо это в целях обеспечения прав субъектов, реализующих свои права и обязанности в рамках института права на информацию. И здесь непочатый край работы. Требуется обновить правила пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Но для решения этих проблем нужен базовый закон «О праве на информацию».
Структура новой концепции федерального закона «О
11. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 93
праве на информацию» решает ряд обозначенных вопросов темы, но не охватывает проблем института права на информацию в полном объеме. Наряду с этим законом обязательно должен быть закон о персональных данных. В ряде стран давно приняты такие законы, например, в США закон «О личной тайне» действует с 31 декабря 1974 г. Существует много рекомендаций Комитета министров Совета Европы по отдельным вопросам сбора, использования и передачи персональных данных. Это особая проблема. В Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О персональных данных», но он застрял в коридорах комиссий Государственной Думы. Встают и другие проблемы.
Итак, научные дефиниции права на информацию и соответствующего института информационного права могут быть сформулированы как нормативно определенный порядок реализации полномочий различных субъектов (физических, юридических лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, государства, общественных организаций, корпоративных структур) в области производства (создания), поиска и получения (доступа), передачи, использования, распространения информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, интересам государства, общества, предусмотренных и гарантированных законодательством Российской Федерации.
Литература
1. Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999.
2. Государственная политика информационной безопасности //Российский юридический журнал. - Екатеринбург, 2001.
3. Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. - М. //Миннауки России и МИФИ, 1997.
4. Лопатин В.Н. Законодательные ограничения права на Доступ к информации //Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999.
5. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к Правовой информации. - М., Гос. Дума, 1999.
94 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ
6. Бачило И.Л. Интернет как явление для системы права //Проблемы информатизации. - 2000. Вып. 3.
7. Сергиенко Л.А. Правовая защита персональных данных. Цели и принципы правового регулирования //Проблемы информатизации. - 1995. Вып. 1-2.
О статусе субъектов права в условиях формирования информационного общества //Институты административного права России. - М., 1999.
8. Сергиенко Л.А., Тиновицкая И.Д. Субъективные права в информационной сфере. - Там же.
9. Тихомиров Ю.Д. Теория компетенции. - М.: 2001.
10. Ж.-Л. Бержель. Указ соч.
11. Российская журналистика: свобода доступа к информации. - М., 1996.
В.В. АРХИПОВ
Архипов В.В., соискатель степени кандидата юридических наук кафедры трудового права АТиСО.
Право граждан
на получение информации гарантировано ст. 24
и 29 российской Конституции. Наиболее
существенная для граждан
правоустанавливающая норма содержится в п.
4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый
имеет право свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом.
Перечень сведений, составляющих
государственную тайну, определяется
федеральным законом".
В целях
правильной ориентации граждан в своих
правах им следует знать, что правила
реализации конституционных гарантий в
данной сфере их взаимоотношений с
представителями власти регулирует
Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ
"Об информации, информатизации и защите
информации" (далее - Закон N 24-ФЗ). А кроме
того, надо помнить о юридических различиях,
подразделяющих получение информации
согласно их устным запросам и на основании
письменного обращения в органы власти.
Рассмотрим наиболее широко
распространенные трудности, которые
приходится преодолевать гражданам при
получении информации по устным запросам.
Для примера возьмем получение справок о
регистрации в структурном подразделении
какого-либо федерального или
муниципального органа самоуправления, а
конкретнее - получение справки о нахождении
(ненахождении) на учете в центре занятости
населения или какой-либо справки из ДЭЗа.
Прежде всего, часто приходится
сталкиваться с ситуацией, когда справки
выдаются только в определенные дни. Такое
условие вполне правомерно, поскольку
регулирующий этот спектр общественных
отношений названный Закон позволяет это
делать. Так, в силу п. 3 ст. 12 "порядок
получения пользователем информации
(указание места, времени, ответственных
должностных лиц, необходимых процедур)
определяет собственник или владелец
информационных ресурсов с соблюдением
требований, установленных настоящим
Федеральным законом".
К сожалению,
данный Закон, да и иные сопряженные с этой
проблемой законы, не содержит
ориентировочных нормативов о допустимом
месте и надлежащем времени получения
необходимой информации. В Законе
содержится лишь общая декларативная норма,
согласно которой органы государственной
власти и организации, ответственные за
формирование и использование
информационных ресурсов, обеспечивают
условия для оперативного и полного
предоставления пользователю
документированной информации в
соответствии с обязанностями,
установленными уставами (положениями) этих
органов и организаций. Поэтому, например, по
сроку целесообразно ориентироваться на
общегражданский подход, т.е. на разумный
срок выполнения обязательств (ч. 1 п. 2 ст. 314
ГК РФ). Это предполагает отсчет срока со дня
обращения гражданина. Если же
обязательство по предоставлению
информации не исполнено в разумный срок,
владелец информации обязан исполнить его
(т.е. предоставить информацию) в семидневный
срок с момента предъявления требования об
исполнении. Такой порядок действует, если
обязанность исполнения в другой срок не
вытекает из закона, иных правовых актов,
условий обязательства, обычаев делового
оборота или существа обязательства (ч. 2 п. 2
ст. 314 ГК РФ).
Нередко чиновники требуют
при выдаче справки объяснить причины ее
получения и указать место ее предъявления,
обусловливая это необходимостью внесения
соответствующей записи в справку и в книгу
регистрации выдачи справок. Вот это
требование п. 1 ст. 12 Закона N 24-ФЗ,
устанавливающее, что "пользователи -
граждане, органы государственной власти,
органы местного самоуправления,
организации и общественные объединения -
обладают равными правами на доступ к
государственным информационным ресурсам и
не обязаны обосновывать перед владельцами
этих ресурсов необходимость получения
запрашиваемой ими информации. Исключение
составляет информация с ограниченным
доступом". Но в нашем случае информация с
ограниченным доступом, которая определена
в соответствующих законах и подзаконных
актах, например о коммерческой и
конфиденциальной информации, никакого
отношения к рассматриваемой информации не
имеет.
То же правило применимо и к
требованию чиновника о выдаче информации
только при предъявлении запроса от
какого-либо другого органа власти. Кроме
того, такое требование не соответствует
правилам ст. 14 указанного Закона, в силу
которой:
- граждане и организации имеют
право на доступ к документированной
информации о них, на уточнение этой
информации в целях обеспечения ее полноты и
достоверности, имеют право знать, кто и в
каких целях использует или использовал эту
информацию;
- ограничение доступа
граждан и организаций к информации о них
допустимо лишь на основаниях,
предусмотренных федеральными законами;
- владелец документированной информации о
гражданах обязан предоставить (обратим
внимание: не преДСТавить для ознакомления,
а именно преДОСТавить, т.е. по Ожегову С.И. -
отдать в распоряжение, пользование)
информацию бесплатно по требованию тех лиц,
которых она касается. Ограничения возможны
лишь в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации;
- отказ владельца информационных
ресурсов субъекту в доступе к информации о
нем может быть обжалован в судебном
порядке.
Обобщая все перечисленные
незаконные требования, необходимо
отметить, что санкциональное
законодательство содержит малоприменимую
(в аспекте массового правонарушения прав
граждан) разнообразную ответственность за
нарушение норм, связанных с информационным
обеспечением граждан. Право граждан на
привлечение к ответственности лиц,
произвольно применяющих нормы о
гарантированном доступе к информации,
закреплено Законом N 24-ФЗ, в соответствии со
ст. 13 которого органы государственной
власти и органы местного самоуправления
обязаны создать доступные для каждого
информационные ресурсы по вопросам
деятельности этих органов и
подведомственных им организаций, а также в
пределах своей компетенции осуществлять
массовое информационное обеспечение
пользователей по вопросам прав, свобод и
обязанностей граждан, их безопасности и
другим вопросам, представляющим
общественный интерес. Отказ в доступе к
перечисленным информационным ресурсам
может быть обжалован в суд.
Гражданам
надлежит знать еще одно обстоятельство.
Перечень информационных услуг,
предоставляемых пользователям из
государственных информационных ресурсов
бесплатно или за плату, не возмещающую в
полном размере расходы на услуги,
устанавливает Правительство Российской
Федерации. Но пока такого акта (касающегося
выдачи справок в рассматриваемых органах)
не принято, следовательно, вся подобная
информация должна предоставляться
бесплатно. Расходы на указанные услуги
компенсируются из средств федерального
бюджета и бюджетов субъектов Российской
Федерации.
На основании ст. 15 Закона N
24-ФЗ владелец информационных ресурсов
обязан обеспечить соблюдение режима
обработки и правил предоставления
информации пользователю, установленных
российским законодательством или
собственником этих информационных
ресурсов в соответствии с
законодательством. Владелец
информационных ресурсов несет юридическую
ответственность за нарушение правил работы
с информацией в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 24 Закона отказ в доступе к
открытой информации или предоставление
пользователям заведомо недостоверной
информации могут быть обжалованы в
судебном порядке. Во всех случаях лица,
которым отказано в доступе к информации или
получившие недостоверную информацию, имеют
право на возмещение понесенного ими ущерба.
Суд рассматривает споры о необоснованном
отнесении информации к категории
информации с ограниченным доступом, иски о
возмещении ущерба в случаях
необоснованного отказа в предоставлении
информации пользователям или в результате
иных нарушений прав пользователей.
Руководители и другие служащие органов
государственной власти, организаций,
виновные в незаконном ограничении доступа
к информации и нарушении режима защиты
информации, несут ответственность в
соответствии с уголовным, гражданским
законодательством и законодательством об
административных правонарушениях.
Уголовная ответственность непосредственно
за нарушение Закона N 24-ФЗ (кроме иной
сопряженной с этим нарушением, как,
например, за злоупотребление должностными
полномочиями (ст. 285 УК РФ) или за халатность
(ст. 293 УК РФ)), предусмотрена в ст. 140 УК РФ. В
соответствии с ней неправомерный отказ
должностного лица в предоставлении
собранных в установленном порядке
документов и материалов, непосредственно
затрагивающих права и свободы гражданина,
либо предоставление гражданину неполной
или заведомо ложной информации, если эти
деяния причинили вред правам и законным
интересам граждан, - наказываются штрафом в
размере до 200 тыс. руб. или в размере
заработной платы, или иного дохода
осужденного за период до 18 месяцев либо
лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной
деятельностью на срок от 2 до 5 лет.
Административная ответственность
предусмотрена в ст. 5.39 КоАП, в силу которой
неправомерный отказ в предоставлении
гражданину собранных в установленном
порядке документов, материалов,
непосредственно затрагивающих права и
свободы гражданина, либо несвоевременное
предоставление таких документов и
материалов, непредоставление иной
информации в случаях, предусмотренных
законом, либо предоставление гражданину
неполной или заведомо недостоверной
информации - влечет наложение
административного штрафа на должностных
лиц в размере от 5 до 10 МРОТ.
Гражданская
(деликтная) ответственность в случае
нанесения гражданину имущественного вреда
предусмотрена в ст. 1064 ГК РФ, а ее нюансы, в
зависимости от статуса правонарушителя,
регулируются ст. 1068 - 1071. Причем в случаях,
предусмотренных законом, возможна, кроме
того, компенсация причиненного морального
вреда на основании общих норм ст. 151 ГК РФ.
Субъекты права на информацию. Содержание права на информацию
Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.
Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как «человек», «гражданин» - физическое лицо; «население»; «юридическое лицо», «организация»; «орган государственной власти», «орган местного самоуправления»; «общественные образования», «государство», «межгосударственные образования». Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их рол и,в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации - с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона «О праве на информацию».
Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:
а) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;
б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;
в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
Рассмотрим содержание этих аспектов оформления права на информацию.
1. Государственно-правовой подход при легитимации нрав индивида использует термины «гражданин» и «каждый» (по статьям Конституции о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав i раж-дан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.
Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:
1) Конституция предусматривает распространение нрав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);
2) Конституция в процессе легитимации прав граждан использует не только термин «гражданин», но и термин «человек», объединяя их в понятии «каждый». Этим приемом Конституция включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции называется «Права и свободы человека и гражданина», а ст. 62 Конституции предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Эти нормы Конституции, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ «территории» государства в рамки «пространства», имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.
2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу «производить» и «передавать» информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.
Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона О праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона «О праве доступа к информации». Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.
С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин «доступ» трактуется как реализующий все формы права на информацию.
В статье 8 Закона об информации, которая называется «Право на доступ к информации», выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к «затрагивающим права и свободы гражданина». Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин - не только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей - субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).
Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации известны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.
В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона «О праве на информацию» соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан по докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.
3. Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.
См.: Павлов И. Ю. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его зашиты // Теоретические проблемы информационного права. М. : ИГП РАН, 2006. С. 135-146.
Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоЛП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. - все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон «О праве па информацию».
Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму «доступа» к информации.
8.4. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
Для решения вопросов о праве на информацию 2009 г. являлся как бы переломным. Принят специальный федеральный закон по этой проблеме. Нельзя сказать, что прошедшие годы с момента принятия Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и разработки первоначальных проектов закона о праве на информацию были временем бездействия законодательных органов России в плане реализации права на информацию. Уже в 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О праве на информацию». Он содержал 14 статей и в 1997 г. был принят в первом чтении. При подготовке ко второму чтению в этот проект было внесено более 80 поправок. Однако в 2000 г. Государственная Дума этот законопроект возвратила к процедуре первого чтения, а затем отклонила. После этого появлялись проекты законов «О праве на информацию в Российской Федерации» В. В. Похмелкина и С. Н. Юшенкова; коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (В. А. Рыжков, И. Н. Морозов, С. А. Насташевский, В. И. Черепков). Этот законопроект был внесен в Государственную Думу РФ в ноябре 2004 г. И можно сказать, что с этого момента внимание было сосредоточено на более узкой проблеме - доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Этапы работы с проектами федерального закона о доступе только к этой категории информации также не были простыми. Но для определения рамок этого варианта уже существовала основа, заложенная постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
21 января 2009 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления1 (далее в данной главе - Закон, Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2010 г. Этим фактом легитимирована открытость и прозрачность органов публичной власти РФ. создана законодательная база для реализации гражданами и юридическими лицами права на доступ к очень важной категории информации - открытым массивам документов о деятельности органов публичной власти России. Доступ - это синхронное обеспечение поиска и получения искомой информации: реализация права ее искать и обязанность держателя этой информации предоставить ее пользователю информационных ресурсов государственных органов и органов местного самоуправления.
Закон состоит из пяти глав, включающих в общей сложности 26 статей: гл. 1 «Общие положения» (ст. 1-8); гл. 2 «Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой информации» (ст. 9-11); гл. 3 «Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 12-22); гл. 4 «Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 23-25); гл. 5 «Заключительные положения» .
Этот Закон имеет важнейшее значение не только для граждан и иных субъектов при реализации ими современных форм получения информации, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку устанавливает принципы организации должного уровня информирующей деятельности и основания для ее осуществления. На уровне закона оформлены те направления их работы, которые к настоящему времени уже реализованы в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (далее - ФЦП «Электронная Россия»), программ регионального и отраслевого уровней. Это обязывает властные и административные структуры поднять работу в области инновации своей деятельности на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспечить новые формы контроля населения за их деятельностью в интересах государства и его граждан.
Общие положения этого Закона включают восемь статей, определяющих основные понятия, сферу действия Закона, правовое регулирование отношений по доступу, основные принципы обеспечения доступа, обозначение информации, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа, формы предоставления информации и права пользователя информацией.
Наиболее принципиальной для понимания проблемы имеет именно общая часть, поэтому остановимся на некоторых ее положениях более детально.
Законодатель не стал определять предмет и цели действия данного Закона. Эти вопросы косвенно прослеживаются через предложенные понятия и сферы отношений, на которые Закон распространяется, а также указания на то, где он не должен себя проявлять. В рассматриваемом Законе дано определение информации, отличное от аналогичного, имеющегося в Законе об информации, в котором информация определена как сведения, данные, документы. Согласно ст. 1 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления... либо поступившая в указанные органы и организации...».
Как видим, определение информации в данном случае ориентировано не на форму представления, а на ее источник - «созданная в пределах полномочий» субъектов - государственных органов и органов местного самоуправления, а также их подведомственных организаций. Некоторый дискомфорт вызывают два момента в этом определении, которые приводятся далее. Отдельно стоит фраза: «К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности» (курсив наш. - И. Б.). Если орган власти действует в пределах своей компетенции, то он и принимает соответствующие нормативные правовые акты, и в большинстве случаев это именно та информация, которая требуется пользователю. Это первое замечание. Второе касается оговорки «иная информация». Здесь открывается возможность претензии пользователя по поводу любой информации, циркулирующей в системе названных органов.
По вопросу о субъектах стоит обратить внимание на применение общего термина «пользователь». Под ним понимаются граждане (физические лица), организации (юридические лица), общественные объединения, а также и сами государственные органы и органы местного самоуправления. Возможно, было бы полезно упомянуть иностранцев и лиц без гражданства в контексте Конституции.
Определение понятия «пользователь» (и это не только в данном Законе) не является достаточно полным. Пользователь бывает активный и пассивный. Активный пользователь - тот, который предоставляет свою информацию в средства доступа к ней (например, в источник информации, скажем, в центр общественного доступа, на свой сайт в Интернете, и т.п.). Пассивный пользователь - тот, кто ищет информацию и ее получает или не получает на основе закона. Не упомянута в определении пользователя и такая категория субъектов, как СМИ, о которой говорится в тексте Закона.
Чрезвычайно важен вопрос о содержании права доступа и источниках его удовлетворения.
В статье 2 Закона указано, что его действие не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления, а также на порядок предоставления этими органами информации о своей деятельности в связи с осуществлением ими своих полномочий. Здесь есть два момента, ущемляющих права граждан и иных физических лиц. Во-первых, что касается персональных данных. Они в любом случае должны предоставляться при запросе гражданина как пользователя информационным ресурсом государственных и муниципальных органов. Часть запросов как раз и касается неточного учета персональных данных, их искажения или потери и влияния этих фактов на принимаемые индивидуальные решения. Если законодатель желает определить доступ только к нормативным правовым актам, то это следует указать в самом начале закона.
Второй момент также имеет ограничительное значение. Введение системы «одного окна» для граждан в целях сокращения их походов по ряду ведомств в поисках документов, необходимых для реализации своих субъективных прав, только и основано на внутреннем обмене информацией между причастными к ответу на запрос гражданина органами.
Данный сюжет еще раз возвращает нас к теме сферы действия Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ. Известно, что государственные органы осуществляют постоянные функции в порядке организации и осуществления публичного управления и одновременно реализуют публичные информационные и иные услуги гражданам и другим субъектам. Отчеты о состоянии и реализации функций управления и услуг равным образом интересуют граждан и юридических лиц, а также иные организации. Закон этих обстоятельств не учитывает. При описании прав пользователя информацией в п. 1 ст. 8 имеет смысл упомянуть не только о получении, но и о праве «искать» и «запрашивать» информацию. По данному Закону не ясно, где найти указание о том, что та или иная информация ограничена в доступе. И здесь важно обозначить связь Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ с Законом об информации.
Не преследуя цели рассматривать каждую норму Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ, позволим сформулировать только один вывод. Он касается сложностей, которые неизбежно появятся при его реализации. Для каждого закона важнейшим требованием и условием его эффективности является ясность его цели. В данном случае, исходя из названия нормативного акта, речь идет об обеспечении доступа к указанной информации. Из текста должно быть видно, для чего это нужно перечисленным субъектам, а при доступе через Интернет - самому широкому, неограниченному кругу лиц. При ответе на вопрос «для чего?» можно назвать две главные цели. Первая касается доступа, т.е. получения информации для использования ее в процессе решения своих собственных проблем. Не для простого любопытства гражданин или иной субъект обращается за информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Получаемая информация становится ресурсом ее получателя (реципиента) и позволяет ему действовать в своих интересах более грамотно и обоснованно.
Вторая цель, которая решается в процессе получения запрашиваемой информации, связана с реализацией гражданами и их ассоциациями в разных организационных формах функции контроля за деятельностью органов власти, должностных лиц. Она неизбежно вытекает из решения первой, основной задачи - знать, как следует действовать в той или иной жизненной ситуации и активизировать свою деятельность по реализации своих прав и обязанностей. Закон значительно бы выиграл, если бы эта сторона его назначения была нормативно представлена в его тексте. Человек получает информацию, чтобы активно реализовывать свое право участвовать в управлении. Это важная черта современной демократии, и к этому гражданин должен осознанно относиться, особенно если это подчеркнуто законом.
Данный Закон, ориентированный только на «доступ», не затрагивает таких прав граждан и иных субъектов, как право на распространение, обмен информацией, создание своей собственной информации, предоставление ее и получаемой из других источников информации иным пользователям. Это значит, что еще потребуются дополнительные правовые акты, которые бы установили порядок реализации всего комплекса прав, а соответственно, и обязанностей, вытекающих из ст. 29 Конституции. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ - лишь первый шаг в раскрытии всех форм реализации конституционных прав граждан и иных субъектов в области формирования и использования информации, активного участия в создании реального информационного общества России.
Право граждан на информацию: понятие, субъекты, содержание.
1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.
Личная тайна - это понятие может быть раскрыто как часть информационного ресурса гражданина (физического лица), доступ к которому других субъектов он определяет самостоятельно в рамках действующего законодательства Условия государственной защиты личной тайны и необходимые исключения устанавливаются законом (например, режим тайны банковского вклада, медицинской тайны, тайна переписки и др)
Семейная тайна - достаточно сложная категория Ее режим устанавливается законом (частично Семейным кодексом РФ) и предусматривает порядок доступа и защиты информации о персональных и корпоративных интересах семьи с согласия ее членов, если это не противоречит интересам общества и государства
Тайна переписки - термин, объединяющий конституционно установленный запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, передаваемой по средствам связи "(переписка, телефонные переговоры, телеграфные отправления, электронная почта и т п)
Персональные данные - сведения и документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, пребывающих на законном основании на территории России, его место рождения, место жительства, свидетельства о его профессиональной ориентации и аттестации, о семейном положении и иных характеристиках, установленных законом и необходимых для активного включения лица в процессы реализации его прав в соответствии с российским и международным законодательством о свободах и правах человека и гражданина Режим персональных данных регулируется Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» (ст 11) Специальный закон «О персональных данных» пока не принят
Наиболее сложно выработать необходимые дефиниции по каждому элементу содержания права на информацию, а также выявить и определить основные категории, которыми оперирует институт права на информацию. На первом месте в раскрытии права на информацию стоит правомочие субъекта на поиск и получение информации, что объединяется в одном понятии - доступ к информации.
Поиск информации - понятие, которое можно рассматривать как обращение лица (физического, юридического, уполномоченных субъектов органа государственной власти и местного самоуправления, субъектов, представляющих другие формы организаций) к органу, организации или другим субъектам за получением необходимой информации.
Получение информации - получение в установленной форме искомой информации от субъекта (информационной системы), владеющего таковой на законном основании. При этом нельзя упускать из виду, что праву искать и получать корреспондируют обязанности «предоставлять» и «представлять» информацию.
Производство информации - создание, генерация информационных продуктов и ресурсов в процессе творческой, производственной и иной общественно полезной деятельности человека и гражданина, юридических лиц, органов и иных субъектов права на информацию.
Распространение информации - передача информации в установленной законом форме другим субъектам права на информацию, включая информационное обслуживание, услуги, служебный и деловой обмен, рыночные формы обмена.
Использование информации - термин, который может быть объяснен как применение субъектом права созданной им самостоятельно и полученной из других информационных ресурсов информации в целях своего жизнеобеспечения и реализации свобод, прав и обязанностей, установленных законодательством, и отвечающее правовому статусу субъекта
Самостоятельным сюжетом института права на информацию и его дефиниций стали вопросы о получении, распространении и использовании информации в глобальных сетях (в первую очередь это касается Интернета и национальных глобальных сетей). В связи с этим остро встали вопросы защиты интеллектуальной собственности, личных имущественных и неимущественных прав создателя и собственника информационного продукта (это особая проблема, которой будет уделено внимание в главе об информационной деятельности). Большой комплекс вопросов, связанных с реализацией права на информацию, поднят в материалах международной конференции, проведенной Государственной Думой РФ (5).