Нормативно-правовые основы для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Правовые основы оказания государственных и муниципальных услуг Принципы нормативного регулирования государственных и муниципальных услуг

1.2 Стратегические цели, задачи и механизмы предоставления государственных услуг в электронном виде

Оценивая состояние информатизации государственного управления в Российской Федерации, как правило, говорят о том, что пройден уровень первичной компьютеризации и автоматизации рабочих мест. С начала действия ФЦП "Электронная Россия" начался процесс внедрения программного обеспечения, позволяющего использовать возможности ЭВМ на гораздо более высоком уровне - от формирования отчетности до анализа и реального воздействия на внутриведомственное управление.

С принятием новой редакции Концепции административной реформы и Концепции электронного правительства (2007-2008 гг.) начинается качественно новый этап, основной задачей которого является создание единой информационной среды межведомственного взаимодействия. Основными условиями ее создания являются:

· организация межведомственного электронного взаимодействия,

· повышение информационной открытости;

· создание возможностей для взаимодействия через Интернет;

· уменьшение затрат времени и средств, которые граждане и организации несут в связи с общением с государственными структурами.

Решение этих взаимообусловленных задач и должно в конечном итоге привести к созданию электронного правительства.

Таким образом, электронное правительство - это качественное и оперативное предоставление заявителям услуг и информации о своей деятельности органами государственной власти за счет широкого применения новых информационных технологий.

При введении понятия "электронное правительство" возникает и понятие "государственные услуги" и это обусловлено следующей логикой: органы государственной власти всех уровней создаются для исполнения конкретных функций, призванных улучшить жизнь населения. Для этого они и наделяются определенными полномочиями. Важнейшей функцией органа власти является предоставление определенного набора услуг, пользователями которых выступают граждане и юридические лица. Но, для того, чтобы предоставлять такие услуги необходимо создавать технологические и нормативные условия не только для заявителей, но и для самих органов власти.

Таким образом - основным содержанием электронного правительства является достижение высокого качества предоставления услуг через создание режима комфортности при их получении. Из чего складывается такая комфортность? Из двух составляющих:

1. Из возможности получить услугу по принципу "одного окна", особенно если это так называемая "мультиуслуга", предоставление которой зависит от слаженного, согласованного а потому, регламентированного взаимодействия нескольких ведомств;

2. Из оперативности ее предоставления. Достигнуть такого уровня можно только через внедрение информационных технологий.

Мы предполагаем, что для достижения высокого уровня предоставления государственных услуг, как важнейшей миссии исполнительной власти, необходима синхронизация этапов и темпов административной реформы и информационно-технологической реформ, так как это, на самом деле, это две стороны одной медали.

Сегодня практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены организацией или гражданином без непосредственного посещения государственного органа. При этом запросы формируются на бумажном носителе. В этом же виде предоставляется необходимая информация.

Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 установлена система информирования граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием сети Интернет. Основные положения, регулирующие эту систему, содержатся в двух документах.

Первый из них - одобренная Постановлением "Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет", устанавливающая общие положения системы информирования граждан и организаций об услугах и функциях органов исполнительной власти.

Второй документ - утвержденные Постановлением "Правила размещения в федеральных государственных информационных системах "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях)" (далее - Правила), регламентирующие процедуры размещения федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления сведений о своих услугах и функциях в указанных информационных системах.

Осенью 2009 г. распоряжением Правительством был утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти.

В плане выделяется пять основных этапов. Пошаговая реализация каждого из этапа будет создавать инструменты и механизмы для следующего шага.

I этап - завершение размещения информации о государственной услуге и государственной функции в сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на едином портале государственных и муниципальных услуг.

II этап - завершение размещения на едином портале государственных и муниципальных услуг форм заявлений и иных документов, необходимых для получения государственной услуги, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде.

III этап - обеспечение возможности для заявителей в целях получения государственных услуг представлять документы в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг.

IV этап - обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции.

V этап - обеспечение возможности получения результатов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде на едином портале государственных и муниципальных услуг, если это не запрещено федеральным законом.

Завершение пятого этапа, согласно Плану, отличается для разных типов услуг - от декабря 2011 до декабря 2014 года.

Методическое обеспечение перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде осуществляется Минкомсвязью России и Минэкономразвития России.

Подводя итоги первой главы, важно отметить, что вопрос о предоставлении государственных услуг в электронном виде хорошо проработан на концептуальном уровне, имеется соответствующая нормативно-правовая база: концепции, планы Правительства и отдельных ведомств.

Административная реформа, направленная на повышение доступности государственных и муниципальных услуг

Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществлялся поэтапно в соответствии с планами-графиками перехода, утверждаемыми высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ...

Административно-правовое регулирование отношений по организации предоставления государственных услуг

административный правовой государственный услуга В настоящее время в Российской Федерации идет процесс реформирования органов власти и особую актуальность, и социальную значимость приобретают вопросы...

Административный регламент Федеральной таможенной службы

Государственная социальная помощь

В состав предоставляемого гражданам набора социальных услуг включаются следующие социальные услуги: 1) дополнительная бесплатная медицинская помощь...

Нормативно-правовые основы для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде

Оптимизация технологий электронного правительства

В данной главе будет представлен анализ процесса предоставления конкретных электронных услуг в сфере трудоустройства и занятости на выбранных зарубежных порталах...

Правовая характеристика использования информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов

Предоставление муниципальных услуг с использованием информационных технологий

Разработка стратегии развития муниципального образования

Стратегические направления. Комплексный характер стратегий социально-экономического развития определяется тем, что к реализации главной цели можно подойти с различных сторон, которые и обозначаются как направления...

Система предоставления государственных услуг в Российской Федерации

Разные источники отмечают, что понятие «Государственная услуга» в РФ возникло во время проведения административной реформы...

Стандарты оказания государственных услуг в региональном управлении и территориальном правлении

Сложные государственные услуги, в электронном виде встречаемые с методическими трудностями, когда в ее обеспечении участвуют различные по юридическому статусу субъекты которые разрабатывают специалисты...

Основу качественного предоставления государственных и муниципальных услуг составляет эффективное нормативное регулирование данной сферы. В России нормативное регулирование предоставления государственных и муниципальных услуг осуществлялось в несколько этапов. Первый этап нормативное регулирование в рамках административной реформы и существующего законодательства до принятия соответствующего Федерального закона. Второй этап - нормативно-правовое регулирование сферы в рамках принятого Федерального закона № 210 [Бледнова, 2013].

Рассмотрим правовые основы предоставления услуг в рамках административной реформы. До проведения административной реформы отсутствовали стандарты предоставления и качества государственных услуг. Законодательство не устанавливало сроки предоставления услуг, исчерпывающие перечни документов, ограничения оснований для отказа. Для повышения эффективности системы предоставления услуг требовались стандарты [Бледнова, 2013].

В рамках административной реформы, одним из главных направлений совершенствования системы государственного управления является повышение качества и доступности государственных услуг. Под административной реформой понимают «комплексные изменения в системе государственного управления: как в функционировании самих органов администрирования (внутренние административные процессы и процедуры), так и в организации взаимодействия с гражданами и различными общественными институтами и организациями». При этом следует отметить, что административная реформа как проект охватывает ограниченный период времени [Нарышкина, Хабириева, 2008].

Административная реформа Российской Федерации предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям [Распоряжение Правительства РФ №1789-р]:

• · управление по результатам;
• · стандартизация и регламентация;
• · оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;
• · повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;
• · модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• · обеспечение административной реформы.

Ключевыми целями административной реформы в Российской Федерации являлись [Распоряжение Правительства РФ №1789-р]:

• · повышение качества и доступности государственных услуг;
• · ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• · повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В рамках достижения цели «повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг» были разработаны соответствующие меры. В ходе реализации этих мер, выяснилось, что сфера государственных и муниципальных услуг требует единого законодательного подхода, что и повлекло за собой разработку Федерального Закона № 210.

Помимо Административной реформы в России оказание услуг закреплено Конституцией РФ. В статье 8 определяются гарантии единства экономического пространства, свобода перемещения товаров и услуг, а так же финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности [Конституция РФ].

Невозможность ограничения перемещения товаров и услуг установлена в статье 74 Конституции РФ. Данные положения закрепляют прав гражданина на свободное получение услуг любого характера, в том числе и государственных и муниципальных [Конституция РФ].

Еще одним нормативно-правовым актом, который является базовым при рассмотрении государственных и муниципальных услуг выступает ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе». В статье 47 в пункте 7 закона закреплено, что должностной регламент государственной гражданской службы включает перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа [Федеральный закон № 79].

Понятия государственных и муниципальных услуг закреплены в Бюджетном кодексе РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом услуга рассматриваются, как деятельность, которая оказывается в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти или органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и иными юридическими лицами [Бюджетный кодекс РФ].

К нормативно-правовой базе предоставления государственных и муниципальных услуг относятся и концепции: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р; Концепция формирования в Российской Федерации Электронного Правительства до 2010 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г. № 632-р. В данных концепциях выделяются направления реформирования сферы государственных и муниципальных услуг [Бледнова, 2013].

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [Указ Президента №314].

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 №373 был установлен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг [Постановление Правительства РФ № 373].

Анализ данного документа свидетельствует о том, что под оказанием государственной услуги понимается последовательность действий (административных процедур) исполнительного органа государственной власти [Постановление Правительства РФ № 373].

Данное Постановление в полной мере определяет требования в разработке, составлению и утверждению административных регламентов, в которых содержится информация не только об органе, предоставляющем услугу, но и стандарт предоставления самой услуги. Постановление имеет ключевое значение при определении видов доступности услуг, так как в административном регламенте в разделе касающемся «Общих положений» прописывается описание заявителей, информация об органах предоставляющих услугу (место нахождения, график работы, справочные телефоны, адреса электронной почты и официальных сайтов органов), срок получения услуги. В разделе, касающемся «Требований к порядку исполнения государственных функций» располагается информация о размере платы за услуги организации, которая предоставляет услугу [Постановление Правительства РФ № 373].

В последующем такое понимание государственной (а по аналогии и муниципальной) услуги в целом перешло и в Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Принятие Федерального закона, который будет регулировать сферу предоставления государственных и муниципальных услуг стало прорывом в вопросе повышения эффективности системы государственного и муниципального управления. В установлены и т?ребования к госуда?рственных и услуг, их по?рядок админист?ративных п?редусмотрена многоф?ункциональных п?редоставления услуг по «одного большое уделено инфо?рмационно-коммуникационных униве?рсальных ка?рт п?редоставлении и услуг. того, его на ко?ррупциогенных в сфере [Кайль, Епинина, 2014].

Исходя из положений данного закона, государственные и муниципальные услуги могут предоставляться в следующих формах.

Основная и распространенная п?редоставления до админист?ративной - пол?учение госуда?рственных м?униципальных че?рез исполнительной П?редоставления при фо?рме п?утем заявления об?ращения в кото?рый необходим?ую

В админист?ративной были новые оказания и услуг. население пол?учать в фо?рме элект?ронных и элект?ронных карт [Кайль, Епинина, 2014].

Рассмотрим предоставление государственных и муниципальных услуг посредством электронных порталов. В 2009 году был разработан Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, которые должны предоставляться органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями [Постановление Правительства № 1993-р].

Еще одна форма получения государственных и муниципальных услуг - это универсальная электронная карта (УЭК). Эта карта содержит электронное приложение, которое позволяет хранить данные гражданина (паспорт, полис ОМС, пенсионное и другие льготные удостоверения, включая медицинскую карту), которые позволят получать услуги финансовые, транспортные, социальные услуги [Федеральный закон № 210].

Одной из самой распространенной формой предоставления государственных и муниципальных услуг стали многофункциональные центры (МФЦ).

Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ должно быть организовано по принципу «одного окна», то есть потребитель получает государственную или муниципальную услугу после однократного обращения. Взаимодействие с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя в соответствии с нормативно-правовыми актами и соглашением о взаимодействии. В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъектов РФ, предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ может осуществляться исключительно в электронной форме [Федеральный закон № 210].

Под многофункциональными центрами подразумевается - российская организация независимо от организационно-правовой формы, отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом №210, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна» [Федеральный закон №210].

Помимо закона и региональных деятельность цент?ров, а п?равила услуг МФЦ Постановлением Российской от 3 2009 г. N «О ме?рах по качества госуда?рственных услуг на многоф?ункциональных п?редоставления (м?униципальных) Постановление пе?речень п?равил услуг, как п?редоставления, разделение на секто?ры, комфо?ртности, дост?упность и инфо?рмационной системы [Постановление №796].

Согласно постановлению на многоф?ункциональных должно не 50 (м?униципальных) по направлениям [Постановление №796]:

• · социальная населения;
• · регистрация на им?ущество и с
• · оп?ределение подтве?рждение стат?уса
• · регулирование деятельности.

След?ующий акт, зак?репляет положения п?редоставления (м?униципальных) - П?равительства РФ от №861 «О госуда?рственных системах, п?редоставление в фо?рме и услуг функций)». Постановление Положение о госуда?рственной системе. госуда?рственная система реестр и услуг создается обеспечения в фо?рме госуда?рственных и услуг, а ф?ункций по госуда?рственного (надзо?ра) и конт?роля [Постановление №861].

Создание реестра с в?ременной, инфо?рмационной пол?учения для услугопотребителей.

Указ РФ от 7 2012 «Об нап?равлениях системы уп?равления» к?ритерии услуг населения.

Указом основные по деятельности госуда?рственной в оказания (м?униципальных) услуг [Указ №601].

Ознакомившись с нормативными основами предоставления государственных и муниципальных услуг, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регулирование организации предоставления услуг в Российской Федерации достаточно для того, чтобы предоставлять качественные и доступные услуги населению, при соблюдении всех требований, которые предъявляются к процессу предоставления государственных и муниципальных услуг.

УДК.34.342.924

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Л.А. Душакова

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и служебного права

Северо-Кавказская академия государственной службы

344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Статья посвящена вопросам правового регулирования государственных услуг. Автором выделяются особенности и основные направления правового регулирования государственных услуг на современном этапе развития законодательства Российской Федерации с учетом требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Ключевые слова: государственная услуга; стандарт государственной услуги; административный регламент

В настоящее время особое значение придается такой функции органов власти, как предоставление гражданам и юридическим лицам государственных услуг. При этом единого системного представления о государственных услугах не сложилось и подобная ситуация характерна как для законодательства, так и для доктрины административного права.

Оказание государственных услуг, в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , трактуется как одна из возможных функций государственных органов. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная услуга – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Очевидно, что представленные легальные определения государственных услуг семантически не идентичны и не решают главного вопроса – правовой природы государственных услуг.

Особенности правового регулирования государственных услуг можно рассматривать в нескольких аспектах.

1. Следует различать несколько четко определяемых направлений правового регулирования государственных услуг:

– регулирование собственно государственных услуг, или иначе это направление можно обозначить как статусное регулирование, которое включает категориальную определенность и спецификацию государственных услуг относительно иных действий, продуцируемых органом власти, и в первую очередь относительно государственных функций (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» ; Концепция административной реформы );

– регулирование предоставления государственных услуг (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»; административные регламенты предоставления государственных услуг);

– правовую стандартизацию государственных услуг (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; административные регламенты предоставления государственных услуг). Закон №210-ФЗ не предусматривает понятия стандарта государственной услуги, но устанавливает требования к стандарту ее предоставления, которые выражаются в исполнении обязательных минимальных требований, имеющих свою фиксацию в административном регламенте, что не вполне оправданно, поскольку очевидно, что стандарт государственной услуги и стандарт ее предоставления суть не одно и то же.

Следуя нормативному материалу, представленному в Законе №210-ФЗ, можно предположить, что стандарт государственной услуги – это определенное обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определенных объемах и определенного качества. Стандарт включает несколько составляющих: технологию производства государственной услуги, значения показателей результативности оказания государственной услуги и стандарты факторов государственной услуги.

Цель стандартизации государственных услуг – сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами.

Стандарт предоставления государственной услуги предусматривает ряд установленных положений, в том числе: ее наименование; наименование органа, ее продуцирующего; результат ее предоставления и прочее (всего в Законе №210-ФЗ представлено 14 пунктов).

Требования к стандарту предоставления государственной услуги предопределяют архитектонику соответствующего типа административных регламентов.

По существу, общие требования, предусмотренные законодателем к предоставлению государственных услуг, в том числе требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных услуг, требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных услуг, требования к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, требования к организации предоставления государственных услуг в электронной форме и требование о формировании реестра государственных услуг, также имеют смысл стандарта.

2. Следует отличать правовое регулирование государственных услуг в объеме представленных направлений от нормативных установлений относительно исполнения государственной услуги, которое содержит нормативное закрепление необходимости продуцирования органом публичного управления определенной услуги (в частности, положения об органах исполнительной власти, а также иные акты действующего законодательства).

3. Правовое регулирование предоставления государственных услуг осуществляется по принципу вертикальной «развертки». Нормативная иерархия начинается с Закона №210-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг уполномоченными субъектами публичного управления, и предусматривает ряд достаточно важных позиций, определяющих специфику правового регулирования отношений в связи с предоставлением государственных услуг, в том числе:

– формируется свой понятийный аппарат, включающий определение понятий «государственная услуга», «заявитель», «административный регламент», «многофункциональный центр предоставления услуг», «предоставление услуг в электронной форме», «портал услуг»;

– охватывается как федеральный, так и субфедеральный уровень предоставления услуг;

– определяются основы юридического содержания правоотношений, возникающих между заявителем и продуцентом государственной услуги;

– определяются общие требования к предоставлению государственных услуг, в том числе требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении услуг, к взиманию с заявителя платы за предоставление услуг, к взиманию с заявителя платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления услуг, к организации предоставления услуг в электронной форме, а также обязательность включения слуг соответственно в соответствующие реестры;

– определяется порядок разработки и принятия, а также структура административного регламента предоставления государственных услуг. Кроме того, нормативное закрепление получили представления о стандарте государственной услуги. Причем административные регламенты, принятые до дня вступления в силу Закона №210-ФЗ, должны быть приведены в соответствие с его положениями не позднее 1 июля 2012 г.;

– регламентируются вопросы предоставления услуг в многофункциональных центрах;

– регламентируется порядок и особенности предоставления услуг с использованием информационно-телекоммуника­ци­он­ных технологий;

– регламентируется организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.

До принятия Закона №210-ФЗ потенциально существовала возможность развития нескольких сценариев законодательного регулирования государственных услуг . Один из них заключался в закреплении в законе требований к стандарту государственных услуг и в переносе регулирования соответствующих административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Второй сценарий заключался в параллельной разработке двух федеральных законов – «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа, а также по относимости к государственной услуге. Третий – в закреплении в Федеральном законе «Об административных регламентах» модели, объединяющей регламент и стандарт государственной услуги в одном документе.

На сегодняшний день в отношении порядка предоставления государственных услуг свою актуальность сохраняет Постановление №679, в котором фиксируются требования к административным регламентам предоставления государственных услуг, а также к иным юридически значимым моментам.

Следующий уровень правового регулирования государственных услуг включает нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти – собственно административные регламенты предоставления государственных услуг, которые описывают конструкции административных процедур в связи с обращением заявителей по поводу предоставления услуг. Административный регламент предоставления государственных услуг в своей структуре должен отражать ряд позиций, в том числе:

– устанавливать сроки и последовательность административных процедур и административных действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти;

– устанавливать порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (заявителями), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги;

– устанавливать порядок предоставления государственной услуги;

– устанавливать стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

– демонстрировать связь между административными процедурами и административными действиями и/или принятыми решениями федерального органа исполнительной власти и возникновением, изменением или прекращением правоотношений или возникновением (передачей) документированной информации (документа).

Несмотря на наличие Закона №210-ФЗ, актом общего характера в части структуры административных регламентов остается постановление №679, в соответствии с которым в административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

В то же время эта позиция должна быть скорректирована в части структуры административных регламентов предоставления государственных услуг с учетом положений акта большей юридической силы, хотя принципиальных отличий здесь немного. В соответствии с Законом №210-ФЗ структура административных регламентов предоставления государственных услуг должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц и государственных служащих.

На данный момент административные регламенты четко разграничиваются по своей архитектонике: административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: «Общие положения», «Административные процедуры»; административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги», «Административные процедуры».

В связи с появлением Закона №210-ФЗ структура административных регламентов предоставления государственных услуг, безусловно, претерпит изменения.

В целом правовое регулирование государственных услуг можно оценить как достаточное. В то же время хотелось бы обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, должна иметь место легальная идентичность понимания государственных услуг на всех уровнях организации законодательства, а также это понимание должно предельно очевидно демонстрировать природу и сущность этого явления. Во-вторых, должны быть устранены формальные разночтения между Законом №210-ФЗ и Постановлением №679 в части административно-правовой регламентации предоставления государственных услуг – это вопрос качества юридической техники. В-третьих, думается, имеется смысл в нормативном разграничении стандарта государственной услуги и стандарта предоставления государственной услуги.

Библиографический список

1. Концепция административной реформы: одобр. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №46, ст. 4720; 2008. №7, ст. 633; 2008. №14, ст. 1413.
2. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства Рос. Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №46, ст. 4720; 2008. №7, ст. 633; 2008. №14, ст. 1413.
3. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. №314 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №11, ст. 945.
4. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №31, ст. 4179.
5. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал рос. права. 2006. №10. С. 3–17.

К настоящему времени накоплен определенный опыт, который позволил перейти к подготовке федерального закона, регулирующего деятельность в области оказания услуг, и в первую очередь услуг государственных и муниципальных.

В контексте сказанного выше о различиях общих государственных функций в целом и в области обеспечения социального развития, можно критически оценить один из проектов на эту тему. В Государственной Думе в конце 2009 г. в первом чтении был принят проект федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций". Он был представлен группой депутатов Государственной Думы. Большая работа по приведению действующего законодательства в соответствие с данным законом осуществлялась на площадке Минэкономразвития России.

В сферу действия этого закона включены 500 федеральных, 120 региональных и 120 муниципальных услуг. В порядке подготовки к этой работе, с учетом Плана реализации

Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации для первого этапа выносились сначала 46 услуг по линии Минкомсвязи России, более 60 услуг общего характера. Позже были обозначены вышеназванные цифры . Заметим, что в названии проекта закона услуги находились на первом месте относительно функций. А в самом тексте этого проекта смешение функций и услуг было выражено формулировкой: "услуг (функций)", т.е. как бы равнозначных понятий, в то время как число и содержание услуг всегда зависит от специфики и содержания функций, выполняемых определенным органом. Если услуги рассматривать как единый комплекс работ, обеспечиваемых на федеральном уровне (500 услуг), то в их предоставлении должны принимать участие различные органы исполнительной власти в соответствии со сферой их функциональной деятельности, полномочиями.

Практика постепенно склоняется к рассмотрению участка работы по предоставлению услуг как к одной из функций управления. В самом ее составе или как самостоятельные выделяются функции государственного контроля и надзора за соблюдением порядка предоставления услуг в соответствии с законодательством.

Выше уже отмечалось, что социальное государство в определенной части является и сервисным государством. Но при этом очевидно, что только сервисные задачи и работа в этом направлении не исчерпывают функций государственных и муниципальных органов в области социальной сферы. Пожалуй, итог каждой социальной функции – предоставить условия гражданами и организациям для реализации своих социальных и иных прав. Для этого необходимы правовые механизмы выполнения базовых государственных социальных функций, механизмы, отличающиеся от сервисных функций.

Конституционной основой социальности Российского государства является глава вторая Конституции РФ о правах и обязанностях человека и гражданина, где содержится основной перечень социальных прав каждого, находящегося под юрисдикцией России. Социальность государства обеспечивается прежде всего федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также актами органов местного самоуправления. Сказанное имеет наибольшее значение для области административного права. Но вместе с тем оно имеет немаловажное значение и для проблем обеспечения информатизации в этой сфере – учета различия, с одной стороны, программного обеспечения основной функциональной деятельности различных органов государственного управления, и с другой – программного типового обеспечения области оказания услуг.

Рассматривая теоретическую модель и конституционную практику построения социальной государственности разных стран, А. В. Серегин считает правильным назвать эту сторону деятельности государственных органов власти как "оформление признаков социально-гарантийного государства" . При этом весьма важно так формулировать нормы законов и иных нормативных актов, чтобы они соответствовали правилам нормативно-правовой техники. Как подчеркивает тот же автор , тексты нормативных правовых актов должны быть ясными, т.е. изложенными в доступной языковой форме, компактными, логичными, последовательными и теоретически непротиворечивыми. И с ним следует согласиться.

Таким образом, законодательство через специальный закон должно обеспечивать социальность всей государственно-управленческой деятельности – функций органов исполнительной власти по обеспечению условий реализации прав граждан. Чем интенсивнее будет развиваться социальная инфраструктура страны (школы, вузы, жилье, больницы, подготовка специалистов всех необходимых профессий и т.д.), тем менее люди будут обращаться в государственные органы за индивидуальной услугой. Услуги все более будут реализовываться автоматически и с наименьшим бюрократическим вкладом чиновников. Этому способствуют развивающиеся электронные формы деятельности государственных и муниципальных органов на базе "электронного правительства".

В предыдущих разделах учебника уже отмечалось, что Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" принят Государственной Думой 7 июля 2010 г. Изменение его названия по сравнению с первоначальным проектом подтверждает, что предложения специалистов ИГП РАН, представленные в альтернативном проекте в Государственную Думу, в ходе подготовки второго чтения были приняты. Это позволило правильно соотнести категории "функции" и "услуги" и придать закону наибольшую ясность. Система услуг представлена одной конкретной функцией, сосредоточенной на обеспечении в электронном виде государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям. В проекте, предложенном ИГП РАН, наиболее явные противоречия и смешение функций и услуг предлагалось снять. Обращалось внимание на проблему установления единой официальной системы терминов и понятий – единого и однозначно толкуемого и понимаемого тезауруса, позволяющего определить виды услуг и различия в правовом порядке их оказания.

В законопроекте, подготовленном ИГП РАН, государственные и муниципальные услуги предложено определить как деятельность органов государственной власти и муниципальных органов в рамках их функциональных обязанностей и полномочий, которая обеспечивает реализацию субъективных прав и обязанностей физических лиц и организаций в соответствии с законодательством РФ.

• См.: Бородулин И. Провайдер для "электронного правительства". Опыт и сеть "Почты России" могут быть использованы при реализации программы // НГ. 2009. 23 окт.
• Серегин А. В. Теоретическая модель и конституционная практика построения социальной государственности // Эффективность законодательства и современные юридические технологии. М., 2009. С. 62-68.
• См.: Там же. С. 65.

Руслан Кононов , генеральный директор ООО «Центр юридической экспертизы», к.ю.н.

Оказание государственных и муниципальных услуг - относительно новый правовой институт. Его возникновение связано с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ). Большая часть Федерального закона согласно положениям статьи 30 вступила в силу с момента официального опубликования и лишь отдельные положения начали действовать через год. В него вносились отдельные изменения, но общая концепция оказания государственных и муниципальных услуг осталась неизменной.

Несмотря на довольно большой срок, прошедший с момента принятия Федерального закона № 210-ФЗ, на практике, при получении государственных и муниципальных услуг юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, возникают проблемы и вопросы, часть из которых рождена недостаточной информированностью об особенностях правового регулирования в данной сфере. В настоящей статье мы постараемся охарактеризовать правовое регулирование порядка оказания государственных и муниципальных услуг.

Федеральный закон № 210-ФЗ определяет государственную услугу как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Аналогично муниципальная услуга - «деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований».

Признаки государственных и муниципальных услуг содержатся в приведенных выше определениях. Государственная (муниципальная) услуга осуществляется по запросу заявителей, в пределах полномочий оказывающего ее органа власти, в соответствии с нормативными правовыми актами.

Указанные признаки корреспондируются с принципом оказания государственных услуг, определенным в статье 4 Федерального закона № 210-ФЗ. Согласно ему, государственные и муниципальные услуги оказываются исключительно в заявительном порядке - при условии подачи заявления.

Заметим, что зачастую государственные услуги путают с государственными функциями, которые осуществляются без подачи заявления заявителями, но предполагают взаимодействие государственных органов, органов местного самоуправления с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Типичной реализацией государственной функции, предполагающей указанное выше взаимодействие, является осуществление контрольных мероприятий, на которые Федеральный закон № 210-ФЗ не распространяется.

Не следует также смешивать понятия государственных, муниципальных услуг и услуг, оказываемых в соответствии с гражданским законодательством.

Гражданско-правовые услуги регулируются главой 39 Гражданского кодекса Российской Федерации, причем оказание услуг признается объектом гражданских прав (статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации). В отличие от гражданско-правовой услуги, условия оказания которой определяются договором, государственная (муниципальная) услуга оказывается на основании заявления заявителя, подаваемого вместе с установленным нормативным правовым актом пакетом документов или их копий. По общему правилу государственные и муниципальные услуги предоставляются на возмездной основе, при условии оплаты государственной пошлины, размер которой определен нормативными правовыми актами. Нормативным правовым актом также может предусматриваться безвозмездное предоставление государственной или муниципальной услуги всем заявителям или их отдельным категориям.

Другим признаком государственной или муниципальной услуги является ее оказание органом власти. Федеральный закон № 210-ФЗ также содержит аналогичный принцип оказания государственной и муниципальной услуги. Согласно статье 4, государственные и муниципальные услуги предоставляются только государственными и муниципальными органами власти и в соответствии с нормативными правовыми актами.

Государственные и муниципальные услуги в зависимости от их вида подлежат включению в реестр государственных услуг Российской Федерации (федеральная государственная услуга), либо в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации (региональная государственная услуга), либо в реестр муниципальных услуг (муниципальная услуга).

Федеральный закон № 210-ФЗ также вводит понятие услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг. В отличие от государственных и муниципальных услуг, услуги необходимые и обязательные для их предоставления оказываются государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями в рамках государственного задания (заказа).

Несмотря на несколько своеобразный правовой статус указанных услуг (по нашему мнению, они занимают промежуточное положение между гражданско-правовыми услугами и государственными и муниципальными услугами), для получателя этих услуг имеет значение только то, что они оказываются в установленных нормативными правовыми актами случаях и при условии включения в реестр государственных или муниципальных услуг, принятый постановлением Правительства Российской Федерации для федеральных государственных услуг, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - в отношении государственных услуг субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления - в отношении муниципальных услуг.

Информация об оказываемых государственных и муниципальных услугах, а также необходимых и обязательных для их оказания услугах подлежит размещению на Едином портале государственных и муниципальных услуг в сети Интернет (сайт http://gosuslugi.ru), а также на региональных и муниципальных порталах в случае их создания. Согласно Федеральному закону № 210-ФЗ на федеральном портале должна размещаться информация о государственных и муниципальных услугах всех уровней, на региональном - о региональных и муниципальных услугах, оказываемых в муниципальных образованиях соответствующего субъекта Российской Федерации.

Тем самым предусматривается реализация принципа, предусматривающего открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, закрепленного в статье 4 Федерального закона № 210-ФЗ.

На практике порталы зачастую содержат неполную информацию о государственных и муниципальных услугах, поэтому заявителю, желающему получить информацию о порядке оказания соответствующей государственной или муниципальной услуги рекомендуется зайти не только на федеральный портал и портал соответствующего уровня, но и на сайт органа власти или организации, которые оказывают соответствующую услугу.

Единый портал государственных и муниципальных услуг имеет еще одну важную функцию. Помимо традиционной формы оказания услуг - бумажной, с его помощью часть услуг может быть оказана в электронной форме. Для оказания услуг в электронной форме в некоторых случаях необходимо наличие технических средств для использования электронной подписи, либо регистрация на Едином портале. По ряду услуг возможна запись на прием для оказания услуги через Единый портал, региональные и муниципальные порталы, что позволяет экономить время, а также имеются электронные образцы (формы) заявлений и квитанций для оплаты государственных пошлин.

Несмотря на наличие возможности электронной записи на конкретное время, большинство заявителей по-прежнему предпочитают «живую очередь» в государственном (муниципальном) органе или организации, не пользуясь удобной процедурой, предоставленной государством.

Принцип оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также соответствующее право заявителей отражены в статьях 4 и 5 Федерального закона № 210-ФЗ. К сожалению, далеко не все государственные и муниципальные услуги переведены в электронный вид. Более того, судя по всему, те из них, которые не являются наиболее востребованными, в электронный вид переводить вообще не предполагается. Таким образом, соответствующий принцип, по-видимому, не будет до конца реализован.

Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривает также создание многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг - МФЦ. По сути МФЦ - единая организация, выступающая официально уполномоченным посредником оказания государственных и муниципальных услуг. Заявителю перед подачей заявления следует уточнить, создан ли на его территории МФЦ, и входит ли в перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых с его помощью, конкретная услуга. Если соответствующую государственную или муниципальную услугу предоставляет МФЦ, то орган власти откажет в приеме заявления, предложив заявителю обратиться в МФЦ.

Большая часть положений административного регламента посвящена процедурам оказания государственной или муниципальной услуги и представляет интерес только для должностных лиц органов и сотрудников организаций, участвующих в ее предоставлении. Наиболее существенная для заявителя информация содержится в стандарте государственной или муниципальной услуги. Подчеркивая важность стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, Федеральный закон № 210-ФЗ относит получение государственной или муниципальной услуги в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги к основным правам заявителей.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги определяет основные требования к оказанию государственной и муниципальной услуги. Он устанавливается для каждой услуги в рамках специального раздела административного регламента. Перечень требований к стандарту определен в статье 14 Федерального закона № 210-ФЗ. К наиболее существенным для заявителя положениям стандарта предоставления услуги относятся следующие:

• наименование государственной или муниципальной услуги;
• наименование органа, оказывающего услугу;
• результат предоставления услуги;
• срок предоставления;
• исчерпывающий перечень документов (в соответствии с нормативными правовыми актами), которые заявитель должен предоставить для получения услуги, а также перечень документов которые заявитель может, но не обязан предоставлять, так как соответствующие сведения могут быть запрошены органом самостоятельно в рамках межведомственного взаимодействия;
• размер платы за оказание услуги и способ ее взимания.

Заявители обладают правом на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. Как уже отмечалось, указанное право реализуется путем размещения информации как на порталах оказания государственных и муниципальных услуг, так и на официальных сайтах органов исполнительной власти, оказывающих указанные услуги, на стендах в помещениях органа или МФЦ, где организовано предоставление соответствующих государственных или муниципальных услуг. Помимо этого, заявитель может получить консультацию у сотрудника органа (МФЦ) относительно порядка оказания соответствующих государственных или муниципальных услуг. В некоторых органах исполнительной власти организованы специальные окна вне основных очередей для получения указанных консультаций. Отказ в консультации незаконен и в случае такого отказа может быть подана жалоба на действия органа или его должностных лиц.
Также возможно обращение по вопросам, связанным с оказанием государственных и муниципальных услуг с использованием почтовой связи, электронной почты, а также телефонной связи, форм на официальном сайте органа власти, если последние два способа консультаций используются органом.

Сроки ответа на обращение по вопросам о порядке оказания государственных и муниципальных услуг, направленное в письменном виде, аналогичен сроку ответа на любое иное обращение и составляет в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» за некоторыми исключениями 30 календарных дней . Нормы указанного федерального закона подлежат применению также и в отношении обращений организаций .

В процессе оказания государственных и муниципальных услуг могут возникать претензии заявителей по вопросам, связанных с их оказанием. Федеральный закон № 210‑ФЗ закрепляет право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг. Это позволяет в большинстве случаев достаточно оперативно и с минимальными затратами решить вопрос (как уже отмечалось, срок рассмотрения обращений, к которым относятся и жалобы, составляет 30 календарных дней).

Наконец, любой спор, связанный с обжалованием государственных и муниципальных услуг, может быть рассмотрен в суде, решение которого будет обязательно как для заявителя, так и для органа власти, оказывающего государственную или муниципальную услугу.

Собрание законодательства Российской Федерации 2010, № 31, ст. 4179.

Шадрина Татьяна. Получи ответ по мылу // Российская газета. - Федеральный выпуск № 6203 (227) от 10.10.2013.

Указанной статьей определены основания продления срока с обязательным уведомлением гражданина.

См. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30.07. 2012 № 31 ст. 4470.