Функции административно территориального деления страны. Административно-территориальное деления государства и его основные функции. Типы территориальных единиц

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно–территориальным делением страны. Административно–территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно–территори-

Альное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно–терри-

Ториальных единиц, можно отнести: естественно–географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно–территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно–территориальная единица.

Административно–территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющимся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно–территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно–территори-

Ального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда–то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно–территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит

35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно–территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы ви-

Дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления, возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А, чаще всего, существуют смешаные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал); трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения); двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Под административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации следует понимать научно обоснованное разделение территории субъекта Российской Федерации на определенные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которыми строится (организуется) местное самоуправление.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года изменился субъектный состав Российской Федерации, что привело, в свою очередь, к видоизменению субъектного состава административно-территориальных образований. Административно-территориальными образованиями (единицами) больше не являются края и области, которые, как и республики в составе Российской Федерации, города федерального значения, автономная область, автономные округа провозглашены субъектами Российской Федерации, что привело к видоизменению самого субъектного состава внутри, их видов, порядка образования и правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование порядка образования, их упразднения, реорганизации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Собственно нормативными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, являются конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации. На территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации.
В конституциях республик, в уставах других субъектов Российской Федерации закрепляются, прежде всего принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В наиболее общем виде такими принципами являются:
1) самостоятельность, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства и порядка его изменения;
2) обеспечение целостности территории субъекта Российской Федерации;
3) обеспечение исторически сложившейся системы расселения населения, тенденция ее развития;
4) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах других субъектов Российской Федерации устанавливается, что в состав субъекта Российской Федерации непосредственно входят - города, соответственно, республиканского, краевого, областного, автономной области, автономных округов значения, а также районы. Такие города и районы принято называть базовыми административно-территориальными образованиями (единицами) субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 52 Устава Самарской области установлено, что в состав Самарской области непосредственно входят следующие административнотерриториальные единицы Самарской области:
города областного значения: Самара, Жигулевск, Кинель, Новокуй- бышевск, Октябрьск, Отрадный, Похвистнево, Сызрань, Тольятти, Чапаевск;
районы Самарской области: Алексеевский, Безенчукский, Бога- товский, Большеглушицкий, Большечерниговский, Борский, Волжский, Елховский, Исаклинский, Камышлинский, Кинельский, Ки- нель-Черкасский, Клявлинский, Кошкинский, Красноармейский, Красноярский, Нефтегорский, Пестравский, Похвистневский, Приволжский, Сергиевский, Ставропольский, Сызранский, Хворостянский, Челно-Вер- шинский, Шенталинский, Шигонский.
В отличие от административно-территориального устройства Самарской области, в статье 92 Конституции Республики Коми установлено, что административно-территориальными единицами Республики являются города с подчиненными им территориями; к числу административно-территориальных единиц отнесены также и районы в городе.
Что характеризует город и район как административно-территориальные единицы?
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Они являются местом сосредоточения больших промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных, научных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деление их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. В городе Самаре такими внутригородскими районами являются: Куйбышевский, Самарский, Ленинский, Октябрьский, Железнодорожный, Советский, Промышленный, Красноглинский. Территория города Тольятти включает в себя три внутригородские района.
Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономных округов. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, небольшие промышленные предприятия главным образом по переработке сельскохозяйственной продукции, культурно-бытовые предприятия и др. В свою очередь, территория районов подразделяется на более мелкие административно-территориальные единицы, которые образуют первичное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Такими административно-территориальными единицами (образованиями) являются сельские населенные пункты: поселки, села, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты.
Промежуточным звеном административно-территориальное устройство района, между районом и сельскими населенными пунктами, является сельское поселение, которое представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, административный центр которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в которого в соответствии законами субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. «Сельское поселение» как промежуточное звено административно-территориального устройства сельского района в каждом субъекте Российской Федерации получает свое наименование.
Решения по вопросам образования, объединения, упразднения районов на территории субъекта Российской Федерации принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Образование упразднение, установление границ первичных административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления базовых административно-территориальных единиц, в состав которых соответствующие первичные административно-территориальные единицы.

Контрольные вопросы и задания

1. В каких условиях и на каких правовых основах создавалась РСФСР до образования Союза ССР, и каковы особенности ее государственно-правового статуса?
2. Каков государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР?
3. Почему автономию определяют как государственно-правовую форму политического устройства наций в России? Каковы ее принципы и формы?
4. Определите виды автономных образований и особенности их правового статуса по Конституции РСФСР 1978 г.
5. Каковы государственно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства по Конституции 1993 года? Каково значение государственных символов Российской Федерации?
6. Сформулируйте понятие компетенции Российской Федерации и определите предметы исключительного ведения Российской Федерации, особенности предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. На каких принципах строятся отношения Российской Федерации и СНГ?
8. Чем характеризуется государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и каково отличие от государственно-правового статуса края, области в составе Российской Федерации?
9. Покажите особенности государственно-правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации.
10. Каково содержание компетенции субъектов Российской Федерации, и какие совместные полномочия субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией?
11. Систематизируйте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, и покажите особенности их закрепления (на примере содержания главы IV Устава (основного закона) Самарской области).
12. Для каких целей проводится административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, каковы принципы административно-территориального деления виды административно-территориальных единиц?
13. Постройте систему административно-территориального деления Самарской области.
14. Что такое национально-культурная автономия в Российской Федерации, каковы ее принципы и организационные формы реализации?

Любому государству присуще разделение на отдельные части всей его территории. Это необходимо для создания местного самоуправления, осуществления управленческой деятельности. Административная территориальная единица формирует структуру государства. Это формальные регионы, которые имеют политический и экономический смысл.

Совокупность таких единиц составляет административно-политическое деление страны. Причем процедуру деления можно рассматривать и как процесс создания определенной структуры, и как его конечный результат. При этом образуются различные административные единицы.

Общая характеристика

Часть государства, которая формирует политическую административную карту страны. В соответствии с таким разделением строится система местного самоуправления. Это частный случай районирования, которое проводят органы государственной власти.

Деление территории суверенного государства на отдельные регионы обусловлено политическими, природными, этническими и прочими факторами. Федеративные государства также имеют подобные единицы местного самоуправления, так как подобные страны являются унитарными. Их устройство является особым.

Подобные государства характеризуются федеративным устройством. Каждый их субъект имеет унитарное устройство, но они могут также являться отдельными федерациями. Административные единицы управляются органами местного самоуправления. Их права регулируются законодательством.

Особенности разделения стран

Деление территории страны на отдельные части имеет древнее происхождение. Это было присуще множеству государств в прошлом и настоящем. Отличие заключается только в сложности такого устройства.

В некоторых странах при их распаде границы областей могут формировать отдельные государства. В этом случае возможно возникновение множественных территориальных споров.

Особенности разделения в РФ

Административно-территориальные единицы России формируются под воздействием законодательной деятельности представительных органов. Существуют определенные принципы, по которым происходит подобный процесс. Законодательство регулирует полномочия органов местного самоуправления.

Взаимоотношения между государством и его регионами имеют несложную форму. Поэтому правительство может менять районирование без процедуры одобрения местными властями таких решений.

Принципы формирования регионов в РФ

Российские территориально-административные единицы формируются по нескольким принципам. К ним относятся территориальный, национальный и смешанный подход. В первом случае предполагается выделение территориальной единицы при наличии значительной площади и проживающего здесь большого количества людей. Этот принцип положен в основу формирования области, края, города.

По национальному принципу формируются субъекты РФ, в которых проживает определенная этническая группа населения. Если на конкретной небольшой территории проживает определенный народ, входящий в состав федерации, эту область также выделяют в отдельную единицу.

Смешанный принцип имеет черты национального и территориального разделения. Признаками субъекта является отсутствие государственного суверенитета, отсутствие возможности самостоятельно менять границы или выходить из состава государства. Население, живущее в таких районах, наделяется одинаковыми правами. Все проживающие являются гражданами РФ. Все субъекты имеют равные права.

Факторы разделения

Существует несколько основных факторов, по которым формируется каждая основная административно-территориальная единица. Это происходит под воздействием природно-географических, этнических, культурных, социальных и экономических особенностей развития. В связи с этим можно выделить несколько групп факторов. Они определяют формирование системы.

Этнокультурные факторы определяют территориальную структуру в многонациональных государствах. Такие области обладают четко выраженными на местности объектами. Чтобы избежать сепаратизма национальных меньшинств, правительство редко определяет границы области по этому принципу.

Исторические факторы сложились много веков назад. Сохранившись и по сей день, они могут формировать карту страны. Система расселения (демографический фактор) также может влиять на этот процесс. В некоторых случаях территориальные единицы формируются под воздействием природных (географических) факторов.

Важным сегодня является экономический фактор. Он определяет разделение территории по профилю производства, направления хозяйственной деятельности.

Типы территориальных единиц

Чтобы понять, как называется территориальная административная единица в РФ, необходимо рассмотреть существующие их виды. Они бывают первичными и базовыми. К первой категории субъектов относятся районные города, ПГТ, поселки. Ко второй категории субъектов относят районы, города республиканского или областного подчинения.

Районом называется составляющая часть края, автономного округа или области. Это многоотраслевая экономическая структура. В нее входят коммунально-бытовые, сельскохозяйственные, торгово-закупочные предприятия.

Городом называется важная для культурной, политической и хозяйственной деятельности страны единица. Они разделяются на виды в зависимости от ряда организационных факторов. Бывают города республиканского, краевого, областного, окружного, районного значения. Городские районы являются их частью, наименьшей структурной единицей.

Поселки также считаются отдельной частью территориальной системы. Они отличаются от городов меньшими размерами. Бывают дачные, курортные и рабочие поселки.

Формат подчинения

Административно-территориальные единицы страны могут отличаться различной степенью подчинения государственным властям. В зависимости от этого выделяют несколько форматов организации структурных элементов.

Автономный регион отличается повышенным политическим статусом. Их уровень самоуправления высок. Чаще всего подобные единицы выделяют по этнокультурному признаку.

Ко второму типу подчинения относятся регионы, в которых присутствует особый порядок управления. К таким структурным единицам могут относиться регионы с особой геополитической ситуацией. Чаще всего они живут в условиях жесткого контроля со стороны централизованной власти.

Третьей формой являются области с пониженным политическим статусом. Такие регионы могут не обладать совсем или только частью признаков субъектов. Они имеют небольшое количество жителей или малый размер.

Столичные округа характеризуются наличием крупного города, которые обладают некоторой автономией или особыми правами.

Экстерриториальные территории выделяют по этническому признаку. Также существуют заморские территории, которые образовались после распада колоний. Их принято называть владениями. Также существуют неконтролируемые регионы.

Название структурной единицы

Чтобы разобраться, какая административно-территориальная единица функционирует в регионе, следует рассмотреть особенности их топономики. Различают наименования и названия подобных структурных элементов государств. Под наименованием подразумевают синонимы формальных регионов. Они могут быть общими для многих стран или встречаться исключительно в одном государстве.

Условно для определения понятия территориальной административной единицы в любой стране можно использовать слово «провинция». Остальные формы считаются производными от нее.

В большинстве государств применяется одно наименование для структурных единиц. Однако для сложных федераций возможно применение более сложной организации. В этом случае именования могут формироваться в результате исторических факторов, размера территории и т. д.

Название же устанавливается для конкретной территории, обладающей уникальными характеристиками.

Уровень дробности

Входит в структуру из определенного количества элементов. Их число определяет уровень дробности государства. Оптимальные параметры этого понятия связаны с выбором адекватной управляемой структуры.

Показатель дробности зависит от числа жителей в стране, ее размерами и степени ее расчлененности в соответствии с различными признаками. Для каждого государства существует оптимальное число структурных единиц. Причем оно не зависит от размеров территории и количества жителей. Каждый структурный элемент должен иметь высокую управляемость.

Количество структурных единиц для среднестатистического государства составляет около 18 штук. Это исторически сложившийся оптимальный уровень. Однако это не означает, что любое государство должно формировать свою структуру в соответствии с этим значением.

Административный центр

Имеет такой элемент, как центр. Для полноценного управления значение имеет его месторасположение, а также его столичность. Последний принцип имеет несколько типов.

Доминирующий центр является в регионе самым крупным городом. Он имеет большое влияние на остальные структурные единицы. Доминирование определяется концентрацией в нем населения относительно всего региона, а также экономический потенциал.

Конкурентно-доминирующий центр представляет собой столицу, которая является одним из нескольких крупных городов в регионе. Функциональный центр может быть небольшим, но он выполняет административные функции.

Еще одной формой столичности считается исторический центр. Город может быть некрупным, но он выполняет административные функции уже множество веков.

Закрытые образования

В РФ может быть закрытой. К таким образованиям относятся структурные элементы, которые имеют органы самоуправления и промышленные предприятия по производству оружия массового поражения, переработке радиоактивных отходов и т. д.

Это тоже территориальная административная единица. Ее границы определяются в соответствии с действующим режимом безопасности, а также потребностями его развития.

Рассмотрев основные принципы выделения административно-территориальных единиц, можно глубже вникнуть в принципы государственного деления и подчинения регионов в РФ и других странах мира.

Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.

Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и иден­тичный статус.

В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.

1. Автономные регионы.

Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие само­управления при его отсутствии в других регионах).

В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультур­ным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти фак­торы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.

¶

Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого го­сударства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это - Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных ост­рова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д"Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолинг­вистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аланд­ские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское населе­ние). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два ав­тономных района Португалии - Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной терри­тории и тем самым обособлены 6 .

В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно счи­тать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее при­мерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демо­кратизацией.

Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Ни­карагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населе­ния, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атланти­ческий). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.

На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных уни­тарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетани­ем этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-

6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Ка­рибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраи­ну государства (однако это положение не было реализовано).

¶

ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная администра­тивно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была вос­становлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной рес­публикой со своей собственной конституцией 7 . Автономные республики сохрани­лись на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбе­кистана (Каракалпакстан 8). В Таджикистане осталась одна автономная область - Горный Бадахшан.

В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокуль­турную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма - русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ - крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане - группы на­родов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских ре­гионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор - республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.

Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и пред­ставляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.

В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказыва­ется настолько велик, что данное государство фактически перестает его контроли­ровать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края - Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых

7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.

8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со­
хранения еще советской рудиментарной модели "центр - регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара­
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, ко­торая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республи­ка. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).

Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане - территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный пар­ламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После сверже­ния С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону фе­дерации, возможно - асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).

Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) ха­рактерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Су­дана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с централь­ными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предпола­гается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополни­тельные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.

Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетель­ствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближа­ется к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "го­сударствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.

Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных фе­дераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.

Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значи­тельной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой авто­номный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы го­сударство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, кото­рая обладает широкой автономией. Это - тоже признак асимметричной федерации.

Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис поль­зуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является кон­тинентальная часть государства - бывшая Танганьика. Автономией обладает ост­ровная часть Танзании - Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.

2. Регионы с особым порядком управления.

Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными ре­гионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз уре­занной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.

Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.

К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.

Если рассматривать в качестве государственной территории морскую ак­ваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это - еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.

В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии - регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегри­рован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).

В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, - Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управ­ляются напрямую из Мадрида.

В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архи­пелаг - Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эква­дора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный ин­ститут (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их ис­полнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федера­ции, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполага­ет наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы - это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий преду­смотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.

3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.

Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федера­тивного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факто­рами - небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко - географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определя­ется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.

Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Ин­дии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации - признак асимметричной федерации). В на­стоящее время их семь. Как правило, это:

Бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (терри­тория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри - Франции);

Удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип - Лаккадивские острова);

Бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;

Специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.

В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотре­нию. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе - верховный комиссар. Возможна си­туация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор со­седнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.

В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан - остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр - через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.

В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъ­ектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют террито­рии, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие терри­тории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти прибли­жаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде - это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии - пустынная Северная территория.

Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравно­правия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связа­ны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии боль­шинство штатов - это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наиболь­шим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата - Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.

4. Столичные округа.

В большинстве государств столицы представляют собой особые администра­тивно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав доста­точно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна 9 . Но, как правило, столица - это крупный город со своей ярко выра­женной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.

Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-тер­риториальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит при­дание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. По­этому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специ­альными административными единицами.

Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в феде­ративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель"

9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, ко­торый является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объ­единенных Арабских Эмиратов Абу-Даби - это город в составе самого большого по терри­тории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не явля­ется субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенацио­нального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием ста­туса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.

Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "аме­риканской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименова­ниями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малай­зии 10 и Австралии"".

В то же время порядок управления столичными округами в федерациях мо­жет быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного само­управления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федера­ции. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.

Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федера­ции понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная сто­личная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления прези­дента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специаль­ного министра для управления столицей Нигерии.

5. Экстерриториальные единицы АТД.

Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения ад­министративной единицы является не территория, а этническая группа. Такую еди­ницу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как

10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной террито­рией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории - прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется офи­циальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется адми­нистративным центром Малайзии).

" Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад - столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур - федеральной столичной территории.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, по­скольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица пред­ставляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправле­ния). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов само­управления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов го­сударственного управления такими сообществами.

Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы - территориальные субъ­екты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъек­ты федерации - лингвистические сообщества, субъектами которых являются граж­дане страны, относящие себя к одной из трех групп - фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и облада­ет самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.

Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно гово­рить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.

Заморские территории.

После распада колониальной системы в совершенно особом положении на­ходятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в со­став национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее пло­щади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр - периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия - колония".

Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать замор­ские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парла­менте. Четыре региона - Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официаль­ное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.

Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называ­ют федератизмом (см. ниже).

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоя­тельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом раз­витым самоуправлением.

Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя за­морские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.

1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или ме­нее развитым самоуправлением.

2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполно­моченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австра­лия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус админист­ративных единиц и собственные администрации (Британская территория Индий­ского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).

7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.

Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией оп­ределенного государства, не входя при этом в состав международно признанной тер­ритории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государ­ством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуа­ций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчи­вой системы международных отношений.

В то же время говорить о международно признанных территориях также сле­дует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими - в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.

Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь при­надлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Сво­бодный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.

Длительное время к числу оккупированных регионов можно было при­числять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израиль­ским контролем 12 . Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одно­временным формированием территории Палестинского государства. Под фактиче­ским контролем Израиля остается часть территории Сирии - Голанские высоты.

Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так на­зываемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно при­знанных границ Судана.

Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.

На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они вре­мя от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, под­тверждая тем самым свои претензии.

Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время - до 1988-1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.

Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказы­вается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демокра­тическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, рес­публика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипло­матические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Саха­ры, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в меж­дународно-признанных границах ".

Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в

12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-администра­тивные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.

" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофи­циальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах " 4 .

8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.

В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фак­тически территорию контролирует или другое государство, или местные политиче­ские движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдик­ция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными полити­ческими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.

С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупирован­ные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предпо­лагаемой зоне юрисдикции.

Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, свя­занных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного госу­дарства и формированием на его территории более или менее развитой системы ав­тономного самоуправления.

Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие госу­дарственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрис­дикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнан­ное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государст­во" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.

Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других госу­дарств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашен­ная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, полу­чила признание одного государства - Турции.

14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и не­малый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Дого­вор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претен­зии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнан­ном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название - Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) счи­тает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устой­чивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей террито­рией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случа­ях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тай­вань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноцен­ное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей бло­кируются КНР |5 .

Обожаю географию, была самым любимым предметом в школе. Конечно, география по сути - это открытия и путешествия, моря и горы, новые места, страны и люди. Государства на первый взгляд кажутся одинаковыми: своё правительство, законы, полиция. Зачем это деление на штаты или республики, области или районы, если страна одна? Пришлось покопаться как следует, чтобы найти объяснение.

Формы государственного устройства

Для начала поясню, что такое административно-территориальное деление . Государство делится на небольшие части. То есть получают свою границу и частично управление , но живут одними для всей страны законами, конституцией и подчиняются органам центральной власти . В различных странах такие части называются:

• районы;
• области;
• дистрикты;
• департаменты;
• провинции.

Но не каждая страна имеет такое деление. По форме государственного устройства страны бывают:

Унитарные страныкак раз и делятся на административно-территориальные единицы. Например: Китай, Франция, Норвегия и т.д. Федерации объединяют в себе республики, штаты, автономии, которые юридически и политически самостоятельны в рамках законов федерации, но не суверенны. Пример - Российская федерация, США, Австралия, Канада и другие. Некоторые субъекты федерации делятся административно-территориально , как и унитарные. Яркий пример - Россия с областными центрами и районами. А конфедерации - объединение самостоятельных суверенных государств, например - Евросоюз.

В чём функции административно-территориального деления

Государству сложно уследить за всем, что делается в разных уголках страны. Потому гораздо удобней разделить территорию на небольшие части, наделить местные органы правления некоторыми полномочиями и сделать ответственными за всё, что происходит на этой земле. Центральная власть издаёт законы, а задача местных властей следить за их исполнением , отчитываться перед вышестоящими. К тому же на месте виднее, что нужно той или иной области или департаменту в плане освоения ресурсов, производства и сельского хозяйства. Такое деление обеспечивает целостность страны и облегчает контроль над работой общегосударственных служб.