Главная » Развод » Функции государства, формы и методы их осуществления. Понятие "бюрократия" и ее основные концепции

Функции государства, формы и методы их осуществления. Понятие "бюрократия" и ее основные концепции

Бюрократия (от фр. bureau -- бюро, канцелярия и греч. ксЬфпт -- господство, власть) -- под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под Б. разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с муниципалитетом. Все это действительно бывает. Однако первопричиной всех этих негативных явлений является не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей организации, обычные трудности, связанные с размером организации, поведением сотрудников, не соответствующим правилам и задачам организации

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

-компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;
-иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
-все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

-бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;
-это наилучшая из всех возможных форм организации;
-важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

-наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
-структурное сходство всех современных правительств;
-отделение управления от политики;
-профессионализм служащих;
-организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
-наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основным чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

-отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезненно взаимозаменять;
-постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;
-крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
-жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т.п.;
-финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;
-отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;
-тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем:

-в дополнение к веберовской модели субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.
-подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".

Сущность и причины бюрократизма на государственной службе

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от большинства общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связанные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе, не соответствующее качеству их работы. При этом государственный аппарат нередко стремиться навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

Родоначальником Б. в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором -- графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, -- а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской Б. -- иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Б. набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России.

Сколько стоит написать твою работу?

Выберите тип работы Дипломная работа (бакалавр/специалист) Часть дипломной работы Магистерский диплом Курсовая с практикой Курсовая теория Реферат Эссе Контрольная работа Задачи Аттестационная работа (ВАР/ВКР) Бизнес-план Вопросы к экзамену Диплом МВА Дипломная работа (колледж/техникум) Другое Кейсы Лабораторная работа, РГР Он-лайн помощь Отчет о практике Поиск информации Презентация в PowerPoint Реферат для аспирантуры Сопроводительные материалы к диплому Статья Тест Чертежи далее »

Функции государства, формы и методы их осуществления

Гласность судопроизводства.

Органы, осуществляющие правосудие – третья власть государственной власти, которая играет особую роль и в механизме государственной власти и в системе сдержек и противовесов. Особая роль органов судебной власти определяется тем, что он – арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикций.

Вся система судов возглавляется верховными судебными органами, которые во многих странах выполняют одновременно функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции. Наряду с осуществлением конституционного надзора конституционный суд имеет право толкования конституции.

Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Именуются они также по-разному. В КНР, например, - это Верховный народный суд, местные народные суды, «военные суды и другие специальные народные суды». В США национальная судебная система состоит из Верховного суда США, Верховных судов штатов, окружных судов, апелляционных судов, военных трибуналов и других судов. В Италии судебная система включает Высший кассационный суд, суды по гражданским делам; суды по уголовным делам, а также апелляционные суды. Обособленное место в механизме государства занимает Конституционный суд в составе 15-ти судей, назначаемых (по третям) президентом, совместным заседанием палат парламента и высшими общей и административной магистратурами. В Англии все судьи назначаются монархом. В Российской Федерации члены Конституционного суда утверждаются двухпалатным парламентом. В других странах существуют иные правила формирования судебных органов.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, это отражено в Конституции РФ.

4. Бюрократия и бюрократизм

4.1 Разграничение понятий бюрократия и бюрократизм

Сегодня понятие бюрократии прочно ассоциируется в общественном сознании с волокитой и невозможностью логически выстроить необходимую цепь действий чиновников для достижения какой-либо цели. Между тем бюрократия в классическом смысле подразумевает всего лишь систему власти и управления, основанную на формализованной системности, четких правилах, прозрачных правах и обязанностях, а также ту социальную группу, которая это управление осуществляет. Почему же в России произошло смешение понятий, и бюрократия стала синонимом непрозрачности и бессистемности?

Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм. При этом очень часто понятия бюрократии и бюрократизма смешиваются, а нередко и отождествляются, тогда как это разные понятия.

Бюрократия – это организация современного типа, предполагающая господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком.

Бюрократизм же это можно сказать побочный эффект бюрократии, так сказать стиль работы части управленцев.

Как считает А. Оболенский вопросы о сути бюрократии и бюрократизма «одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теория бюрократии является центральной концепцией в классических теориях государственного управления». С ним нельзя не согласится, поэтому рассмотрим основные концепции бюрократии и причины появления сопровождающего её бюрократизма.

4.2 концепция бюрократии Макса Вебера

Впервые к проблеме бюрократии обратился немецкий ученый Макс Вебер, по его мнению, бюрократия – это форма управления отличная от других форм, инструмент профессионального чиновничества, прогрессивная технология, которая может и должна упростить процесс и организацию управления. Сама по себе бюрократия не является злом. Есть области человеческой деятельности, где она необходима, такой областью и является деятельность государственного аппарата. Рациональная бюрократия пришла на смену патриархальному типу организации связей в обществе, когда добиться справедливости было практически невозможно. Не существовало ни сроков рассмотрения дел, ни порядка их производства, подведомственность их была весьма неопределенна, а главное – во всем царил произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими неизбежными спутниками – взятками, вымогательством, протекцией. Статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону решали исход дела. В качестве альтернативы такому положению дел складывается организация современного типа, где основными положениями являются упорядочивание делопроизводства, компетентность и непредвзятость исполнителей, строгая регламентация всех процедур, т.е. все равны перед единым порядком. По Веберу основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Согласно веберовской теории именно бюрократия это наиболее рациональная организация управления и основа ее рациональности именно в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Безусловно, это именно идеальная модель бюрократии. В нашей стране, к сожалению, до этого идеала далеко. Та форма бюрократического аппарата, которая сложилась во времена СССР, никак непохожа на то, о чем говорил Вебер. При наличии коллективной (а не частной) собственности основная борьба разворачивается за право распределения общественного продукта, чем занимались именно управленцы. При этом в их руках сосредотачивалась огромная власть, и постепенно аппарат управления отчуждался от основной массы населения. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, авторитарность. Бюрократизм приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного огосударствления средств производства и установления жесткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. С последствиями этого явления наша страна не может справиться до сих пор. Именно общество, в том числе путем коррупции, позволяет бюрократии существовать в ее сегодняшнем виде и молчаливо санкционирует все ее действия.

4.3 Концепция бюрократии Карла Маркса

В описании Маркса бюрократия выглядит абсолютным злом. «Маркс, а вслед за ним и Ленин по существу отождествляли бюрократию, то есть определенного рода организацию и аппарат, необходимые для осуществления функций управления, с бюрократизмом – косностью, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Методологической основой такого подхода был классовый подход к госаппарату как особому комитету по защите интересов буржуазии». При этом Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди них он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества; отсутствие государственного разума у бюрократии; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающие по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни. Теория Маркса выглядит крайне однобоко т.к. он не отмечал социальной полезности государственной бюрократии. Как отмечает А. Оболонский: «Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические аппараты в разных странах не только не “рушатся под тяжестью собственных преступлений”, но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются довольно высоким авторитетом у граждан». Современное государство с его огромными ресурсами просто не в состоянии существовать без государственного аппарата, который в свою очередь не может функционировать без бюрократической организации.

4.4 Имперская модель бюрократии

Несмотря на некоторые формальные совпадения с веберовской моделью (прежде всего – система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своей фундаментальной логике и целям они – антагонисты. Изложим основные принципы “восточной” модели.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века. Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основным чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезненно взаимозаменять;

постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Получения должности можно было ждать очень долго, но с помощью взятки сроки можно было ускорить;

ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т.п.;

финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от увольнения, понижений в должности и перемещений;

тщательный контроль над потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров);

практика непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

4.5 Реалистичная модель бюрократии

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д.

Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем:

в дополнение к веберовской модели субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, модель организации.

подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества.

Таким образом, “реалистическая” трактовка феномена бюрократии – это развивающийся подход, соединяющий в себе основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца.

4.6 Бюрократизм

Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т.п. На взгляд В. Смолькова, бюрократизм - "это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества". Такой стиль работы государственного аппарата неизбежно ведет к неэффективному управлению, и при отсутствии контроля со стороны общества государственный аппарат утрачивает свою сугубо служебную роль и начинает использовать властные полномочия преимущественно в своих интересах. Именно такая ситуация наблюдается сегодня в России. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связанные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

К причинам существования бюрократизма в сфере государственной службы можно отнести:

коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;

отсутствие разумной системы отбора и продвижения государственных служащих;

нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;

низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;

недостаточная профессиональная подготовка (а иногда отсутствие таковой в принципе) политических деятелей и государственных служащих;

отсутствие реальных действий по борьбе с бюрократизмом;

чрезмерная централизация государственного управления;

неразвитость демократических начал в обществе;

отсутствие контроля деятельности исполнительной власти;

отсутствие строгого разграничения функций управления;

Бюрократизм - это неотъемлемая часть любой системы управления. Поэтому полностью уничтожить бюрократизм невозможно. Скорее нужно свести к минимуму его проявления, сузить сферу его господства, ограничить его возможности. В то же время следует подчеркнуть, что современный государственный аппарат не является сплошь бюрократизированным. В нем немало квалифицированных и честных работников, выполняющих полезную для общества работу. Однако чаще всего не они определяют ведущую тенденцию развития государственного аппарата.

Какими же способами можно ограничить бюрократизм? Необходимо принятие следующих мер:

развитие самоуправленческих начал в обществе, в том числе на производстве;

выявление, согласование и реализация интересов основных социальных групп общества, а не только привилегированных;

преимущественно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих;

аттестация государственных служащих независимыми комиссиями;

борьба с коррупцией в государственном аппарате;

формирование новой культуры взаимоотношений между властью и обществом;

развитие институтов гражданского общества;

формирование социально-правового государства;

При этом следует помнить исторические уроки борьбы с бюрократизмом. Обычно те, кто находился и находится за пределами государственной власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации государственной власти. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократизм не меньший, чем он существовал ранее.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сказать, что качественная реализация государством его функций невозможна без, должным образом организованного, государственного аппарата. Вся система органов государственной власти должна быть строго организована, и каждый структурный элемент должен выполнять именно те функции, которые на него возложены. Любое отклонение от этих норм ведет к сбою во всей системе управления. И именно в нашей стране вопрос эффективности работы государственного аппарата возникает особенно часто. Возможно, это обусловлено тем, что не совсем четко определено какой орган, какую функцию должен реализовывать или же одна и та же функция осуществляется несколькими органами, которые не могут или не хотят взаимодействовать.

Есть в механизме нашего государства и ещё одна проблема сильно развитый бюрократизмом в системе органов государственной власти. Его могли бы поставить в некоторые рамки только две силы. Это либо гражданское общество, которое у нас не сформировано, либо новые бюрократы, которые более приспособляемы, более многофункциональны, готовы подвинуть старые кадры для того, чтобы занять их место, чтобы получить больше функций и в этом случае быть более компактными, более динамичными. Бюрократ – это управленец. Если он управленец, то он должен быть компетентным управленцем.

Таким образом, можно сказать, что задачей любого государства является выстроить такой механизм осуществления государственной власти который способен реализовать все без исключения функции государства.

Список литературы

А. Оболонский «Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса)» Государство и право №12 1993

А. Шафранов «Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти» Право и Жизнь №91(1) 2006

В. Смольков «Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму?» РАГС-вести №1(15) 2002

Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: ЭКСМО 2005

Д. Н. Бахрах «Вопросы законности в государственном управлении».Правоведение. -1992. - № 3.

Деев, Н. Н. От государства-аппарата к государству-ассоциации. //Правоведение. -1990. - № 5.

Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов – М.; Издательство НОРМА – ИНФРА ∙ М 2001г

О. Булаков «Понятие и сущность парламентаризма как института представительной демократии» Право и жизнь №55(3) 2003

Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 3-е изд., перераб. И доп. – М.: Юристъ, 2002.

Похожие рефераты:

Характеристика понятия и признаков исполнительной власти – самостоятельной ветви единой государственной власти, которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Особенности основных ее принципов, функций и субъектов.

Президент - глава государства Республики Беларусь, формирование идеологии. Парламент – национальное собрание в контексте идеологии белорусского государства. Правительство – Совет Министров, местное управление и самоуправление в идеологических процессах.

Место государственных и правоохранительных органов в механизме государства, их классификация и отличительные признаки. Специальные формы и методы воздействия на общество, государство и граждан, реализация задач по обеспечению национальной безопасности.

Понятие и основы правового статуса органа исполнительной власти. Принцип разделения властей. Полномочия и функции Администрации Президента Российской Федерации. Виды административного принуждения. Основные признаки понятия юридической ответственности.

Понятие механизма и аппарат государства, его структура, принципы организации и деятельности. Орган государства: понятие и признаки. Президент и Верховной Рады Украины: статус и полномочия. Характеристика органов исполнительной и судовой власти в Украине.

Государственная власть и ее структура. Конституционное разделение властей и государственное управление. Структура и функции органов исполнительной власти. Разграничение полномочий между центром и местными властями. Развитие местного самоуправления.

Признаки государства. Правонарушения Понятие, признаки и особенности государственного механизма и органа государства. Принципы организации и деятельности органов государственной власти. Классификация органов государственной власти, органы исполнительной, законодательной и судебной власти.

Исторические предпосылки возникновения теории разделения властей. Законодательная власть. Исполнительная власть. Судебная власть. Разделение власти - одно из принципиальных условий функционирования всех видов политической и неполитической власти.

Понятия государственного аппарата и механизма государства. Соотношение различных ветвей государственной власти в системе государственного аппарата. Характерные свойства механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.

Понятие государственного аппарата. Органы государства. Механизм государства. Государственные органы. История государства. Принципы демократического централизма. Принципы этического поведения членов правительства. Организация и деятельность госаппарата.

Социальная структура государства. Типы государств и их характеристика, внутренние и внешние функии. Формы государственного правления, государственного устройства, политических режимов. Основные черты демократического государства. Политическая культура.

Структура механизма государства. Орган государства: понятие, признаки, классификация. Органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Этика государственной службы. Понятие и сущность бюрократии. Демократический и бюрократический централизм.

Часть I. Глава 2. Функции управления

Обезличенность составляет основу бюрократической природы-здесь каждый теоретически должен знать законы и поступать в соответствии с абстрактными положениями жесткого порядка.

Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества.

Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию наподобие той, какая сохраняется на крупнейших современных предприятиях.

В нашей же стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно.

Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым.

Бюрократические структуры управления имеют преимущества, состоящие в четком разделении труда, иерархической сопод-чиненности работников и органов управления, упорядоченности системы стандартов и правил, определяющих функционирование организации. При этом не исключается профессиональный рост сотрудников и руководителей, базирующийся на их компетенции /1/.

Вместе с тем бюрократические структуры оказывают негативные воздействия на функционирование организаций. Они проявляются в жесткой форме поведения, затрудненности людей внутри самой организации, неспособности к инновациям и т.д. Масштабы этих проблем будут быстро расти, если организация столкнется с возрастающими изменениями окружающей среды и высокоразвитой технологической продукцией.

Бюрократия ввиду своих особенностей активно препятствует полноценной работе руководителей по коммуникации с подчиненными, учету личностных особенностей сотрудников, делегированию им части полномочий руководства в решении текущих задач и т.п.

Бюрократия не допускает, чтобы часть работы руководителя выполняли подчиненные, были ответственны за нее и имели бы часть полномочий от руководителей.

Исследователь проблем управления У. Ньюмен выделил ряд причин, по которым руководители не хотят делиться со своими подчиненными полномочиями, а подчиненные, в свою очередь, не хотят брать на себя дополнительную ответственность. Эти данные представлены в таблицах 2 и 3 /10/.

Подписные индексы по каталогу РОСПЕЧАТИ: 72035, 70855, 71852

В. А. Розанова

Таблица 2 Причины нежелания руководителей делегировать полномочия

1. Заблуждение "Я это сделаю лучше" Руководители часто исходят из

этой ложной посылки. "Убив" время на выполнение задач, которые могли бы сделать подчиненные, руководитель по этой причине не может качественно выполнять другие, быть может, более важные задания. Разумнее было бы руководителю уделить больше внимания на планирование, мотивирование и контроль. Если не давать дополнительных полномочий работникам, они перестанут повышать свою квалификацию.

2. Отсутствие способности руководить

"Уходя с головой" в текущую работу, руководитель забывает о перспективных задачах Он становится не способным охватить долгосрочную перспективу в решении управленческих задач

3. Отсутствие доверия к подчиненным.

Если не доверять подчиненным, они будут работать соответственно этому отношению к ним. Это чревато потерей инициативы, подчиненные постоянно задают руководителю любые вопросы по работе и начинают чувствовать себя неуверенно.

4. Боязнь риска.

Руководители боятся передать часть полномочий из-за того, что им, с их точки зрения, придется отвечать за работу своих подчиненных

5. Отсутствие выборочного контроля для предупреждения руководства о возможной опасности.

Руководители одновременно с делегированием полномочий должны иметь механизмы контроля за работой подчиненных Обратная связь в этом случае поможет руководителям направлять работу подчинен-" ных на достижение организационных целей. Если механизмы контроля окажутся неэффективными, это вызовет дополнительные сомнения относительно делегирования полномочий подчиненным.

Библиотека журнала "УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ"

Часть I. Глава 2. Функции управления

Таблица 3

Причины нежелания подчиненными получать дополнительные полномочия и ответственность (по У Ньюмену):

1 Подчиненному удобнее решать проблему не одному, а с помощью

руководителя

2 Боязнь критики за свои ошибки Нежелание принять на себя ответ-

ственность увеличивает вероятность критики в свой адрес

3 Недостаток информации и ресурсов для решения задачи у подчиненного.

4 Перегруженность подчиненных

5. Отсутствие уверенности в себе

6. Отсутствие положительных стимулов для принятия ответственности за

Рис. 6. Схема действий менеджера по выполнению функции организации

2.3.Функция мотивации

Третья функция управления - мотивация Под мотивацией понимается система факторов (побудительных сил), способствующих выполнению определенной задачи Это понятие используется для объяснения последо-

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической" (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.

Концепция М. Вебера-В. Вильсона

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой безуспешно пытался решить одну важную для него наследственную проблему. Фильм демонстрировался довольно давно, но мне врезалось в память, как этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого побаивались и почитали даже первейшие лица тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.

Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом .

В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" .

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - "Изучение администрации" ("Study of Administration") - был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия .

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

Взгляд К. Маркса

Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя в былые времена советскую бюрократию, я использовал характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу.

Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

"Имперская" ("азиатская") модель

Теперь о третьей - "имперской" - модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы - бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте |5].

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1) систематическое обновление аппарата,

2) равные возможности для чиновников,

3) четкая градация внутри самого правящего класса,

4) унификация мышления чиновничества,

5) цензорский надзор,

6) строгая личная ответственность чиновника .

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей - скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, - чем принципиальной схемы отношений.

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" .

Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Новые веяния и подходы

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которую я назвал "реалистической". Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к "формальной" школе. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал "реалистической" трактовкой бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы . Сходные изменения произошли (и происходят) в 80-90-е годы в ряде европейских стран.

Итак, без сомнения, подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами. И мой, по необходимости предельно эскизный, набросок эволюции, произошедшей в науке об управлении, имеет целью показать движение именно в этом направлении. Суть его, как представляется, состоит в следующем.

Во-первых, в дополнении веберовской модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться (тем более что такая борьба в принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон. Во-вторых, в уже сделанном следующем, еще более принципиальном шаге: подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества .

В нашей отечественной науке о государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к "человеческому фактору" лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого - человеческо-гуманистического - подхода , т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.

Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью "советника" по эффективному использованию "человеческого материала" и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм в своей знаменитой книге "Иметь или быть". Он писал: "Люди, наконец, стали сознавать, что они - лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на "управляемых" как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках "компетентных органов" и должностных лиц" .

Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах". Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия . Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Машине же советской, к счастью, порой не хватало рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже сумела натворить сверх всякой меры. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.

Таким образом, "реалистическая" трактовка феномена бюрократии - это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка - научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современных социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок - обстоятельство, недооцениваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой - во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.

Конкретные исторические формы бюрократии

В общем, в "историко-географическом" плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной - континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле, кроме того, американцам было присуще сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, по определению вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества . Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Думается, она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва - в начале XIX века - на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем - два десятилетия спустя - благодаря энергичной административной практике президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии - вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом обличье.

Последние годы принесли нам надежды на переход России на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должна будет стать реформа нашей бюрократии: придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.

Примечания

1. Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in tie Executive Branch. N.Y., 1969. P. 2.

2. Weber M. Bureaucracy, in: "From Max Weber". N.Y., 1946.

3. Цит. по: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989. P. 20-25.

4. Монографический анализ Марксовой концепции бюрократии см.: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д, 1985.

5. Обзор дается по: Tai-Shuenn-Yang. Property Rights and Constitutional Order in Imperial China. Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, USA, 1987 (эта диссертация содержит обширный обзор литературы на китайском и английском языках); Weber M. From Max Weber: Essays in Sociology. N.Y., 1973; Рубин В.А. Идеология и культура Древнего Китая. M., 1970.

6. Переломов Л.С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая. M., 1981.

7. Цит. по: Dwivedy О.Р., Jam R.B. Bureaucratic Morality in lndia // lnternational Political Science Review. 1988. Vol. 9. N.3. P. 206.

8. См., напр.: Simon H. Administrative Behavior. N.Y., 1959; Sciences of Artificial. N.Y.. 1969; Biau P. Bureaucracy in Modem Society. N.Y., 1959; The Structure in Modern Society. N.Y., 1959; The Structure of Organization. 1971; Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1964.

10. Thomas P.G. Beyond the buzzwords: coping with change in the public sector // International Review of Administrative Sciences. 1996. N.1. P. 25.

11.0 проблемах аппарата государственного управления как человеческой системы, личности служащего, социально-психологического аспекта управленческих отношений и пр. см.: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. M., 1987.

12. Фромм Э. Иметь или быть. M., 1990. С. 327.

13. Ostrom V. Ор. cit. P. 28.

14. См.: Rourke Fr. Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, Toronto, 1986. P. 121-187.

Рациональные концепции бюрократии В начале XX века выдающийся немецкий социолог М. Вебер разработал концепцию бюрократии как основной организации современного типа, которая пришла на смену организации традиционной. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархата, средневековой администрации, при которой обычной рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было практически невозможно Возникновение бюрократической структуры, согласно теории М Вебера, связано с проявлениями частнохозяйственной деятельности, с необходимостью существования посредника между производителями и средствами производства.

Основные характеристики бюрократии, сформулированные М Веберу, такие:

а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;

в) вся формальная внутренняя организационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих дальнейшему в сохранениюенню;

г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, обязанностей юриста, эконом города, инженера, военного), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом (бюрократической деятельностиости).

10. Азиатская («имперская») модель бюрократии.

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма – китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом гос службы. На самом деле «китайская модель» по своим фундаментальным принципам и целям противоположна веберовской.

Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности обеспечивать стабильность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Он просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

личную зависимость всех чиновников от императора;

жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");

отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью

наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

систематическое обновление аппарата,

равные возможности для чиновников,

четкая градация внутри самого правящего класса,

унификация мышления чиновничества,

цензорский надзор,

строгая личная ответственность чиновника .