Государственно-управленческие отношения. Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные)

Власть как главное орудие государственного управления

Государственная власть - это прежде всего власть политичес­кая. Известий, что в научной литературе, в зарубежной и отече­ственной, нет единого определения государственной власти. Та­кая ситуация объясняется не столько «социологической аморф­ностью» данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государствен­ную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли (1469-1527), английский философ Т. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего полити­ческая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономи­чески доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г.В. Плехановым, В.И. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политической науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуж­дение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акценти­руют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способ­ность принимать решения и добиваться их обязательного выпол­нения» . Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пи­шет: «...власть - это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов» . В наших работах политическая власть определя­ется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фак­тор управления обществом .

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учены­ми-юристами. Например, авторы учебника по административно­му праву Российской Федерации характеризуют власть как «спе­цифическое средство, обеспечивающее подчинение воли управля­емых воле управляющих» . В государственно-правовом выра­жении - это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А.Б. Венгеров) отмечается: «Политичес­кая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посред­ством экономических, идеологических и организационно-право­вых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, на­силия. Это мощный фактор организации и регулирования совме­стной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоот­ношений, способ обеспечения порядка и стабильности» . По­литическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обла­дает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государствен­ной власти не только как способности и возможности доминиру­ющего воздействия управляющего субъекта (государственных ор­ганов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе госу­дарственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечи­вающая отношение подчинения - важнейший компонент управ­ления. Сказанное и дает основание рассматривать власть глав­ным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сво­дится к властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государ­ственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего под­чинение управляемых управляемым. Через отношение подчине­ния власть реализует функции управления: организации, конт­роля и др. Субъект государственной власти одновременно явля­ется субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая от­ношения «господство - подчинение» и «управляющий - управ­ляемый», служит источником односторонних толкований ее вза­имосвязи с управленческой деятельностью государственного субъек­та. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управля­ющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно-правовой, политической и пр.) был доминирую­щим в политической культуре советских чиновников; он остает­ся таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически раз­граничить понятия «власть» и «управление», выявить функцио­нальную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отноше­ний.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление - тип творческой деятельности, важнейши­ми компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим зако­нам и нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фик­сированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функци­онировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой дея­тельностью в советское время приводило к тому, что люди оказы­вались «винтиками», потому что власть была «революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винти­ками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть «винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано» . Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которо­го просто нет; 2) власть «склеивается» с управлением, тогда воз­никает "революционная" власть; 3) управленческие и политичес­кие методы подменяют властные решения; «путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти» .

Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бес­спорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление». Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных поня­тий фактически ведет к подмене управленческих решений власт­ными действиями, представляющими собою технологическую сто­рону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обще­стве «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемос­ти» ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «револю­ционную» власть, позицию «склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и власти», не дока­зывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпыва­ется установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельно­сти властных институтов? Таит ли в себе власть какую-либо уг­розу для управления? Ответ на данные вопросы один: положи­тельный. Двуединая сущность функций государственной власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные проти­воречия, а также возможные негативные воздействия на функци­онирование управляющей системы. Отношения «господство-под­чинение», «властвующий-подвластный», принудительные санк­ции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и зада­чи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть - та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворе­ние в жизнь государственных решений. В действиях власти реа­лизуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо», - писал великий французский писатель и философ Жан Жак Руссо (1712- 1778).

Осуществление властью своих функций - принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами -

составляет условие и важнейший аспект государственного управ­ления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохра­нения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порож­дает почву для проявления тенденций поглощения властью уп­равленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно ре­шаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными про­цессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходи­мую нормативную базу - источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнитель­ными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руковод­ство всей государственной машиной. Однако жесткой разграни­чительной линии между функциями аппаратов провести невоз­можно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту - государству и объекту - данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения - это аспект реа­лизации функций власти как орудия государственного управле­ния. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления - источник противоречий между ними. По своему существу - это противоречия между социальным (обществен­ным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно - это и противоречия реа­лизации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде все­го включает выбор субъектом целей и вариантов действий - твор­ческий процесс, новации, риск, что задается интересом управля­емого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рам­ках которых действия управляющего субъекта признаются леги­тимными, оправданными государством, и принуждает управляе­мых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничи­вает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимос­тью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противо­речия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ре­сурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она распо­лагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В ар­сенале же субъекта управления методы принуждения - не основ­ные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воз­действия на управляемых разнообразны: организационные, эко­номические, социальные, информационные, материальное и мо­ральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и по­требность действовать в соответствии с намеченной управляю­щим субъектом целью - таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление - это тип соци­альной инженерии; деятельность по преобразованию управляе­мого объекта общественного организма, придающая ему рацио­нально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на стра­же стабильности управляемого организма в рамках конституци­онных основ. Данные противоположности, однако, не тождествен­ны тем, которые подчеркиваются автором: «динамичность» уп­равления и «фиксированность» действий власти; «активность»

первого и «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. На­пример, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-истори­ческой ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками» государствен­ной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процес­са. Процесс исполнения закона - это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правопримени­тельной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ро­лью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, фун­кционирующего на основе объективного, по отношению к отдель­ной личности, правового закона, - атрибут власти. В демокра­тической системе государственная власть - это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в боль­шей мере, нежели властные, правовые, «населены» активно дей­ствующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность де­ятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного инсти­тута. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следо­вательно, описываемое противоречие - это противоречие в фун­кционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рам­ках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных проти­воречивых аспектов и способов действий в единой системе госу­дарственного управления? Не только возможно, но и необходи­мо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема - в осознании кадрами чиновников различных уровней им­манентных противоречий системы и умении учитывать их в стра­тегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государ­ственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляе­мых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъек­та. Командно-административная авторитарная система управле­ния строится именно на такой основе. Типичная модель управ­ленческого отношения в этой системе: «приказ - исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расши­рение влияния властных институтов за пределы, допустимые при­родой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социаль­ному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве зако­нодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка В.О. Ключевского (1841-1911), реша­ются силой, когда отсутствует закон.

Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться ответственности управляемых за испол­нение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в меньшей мере, чем эко­номическая; «государственная власть всегда была и остается опас­ным, но неизбежным злом». Опасность власти, по мнению анг­лийского философа, блокируется ее институционализацией. «Вся­кая широкомасштабная политика должна быть институциональ­ной, а не личностной» . К. Поппер (1902-1994) сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проекти­рование правовой структуры и протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предос­тавление некоторым государственным органам свободы действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод - это косвенно институциональная процедура; а второй - «личное»

или «прямое» вмешательство. Первый метод автор рекомен­дует применять в демократическом управлении; применение же второго - ограничивать, где только возможно. Первый - раци­ональный, второй - иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия . К. Поппер меж­ду тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа - отнимать ее. И те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опаснос­ти власти, хотя, конечно, безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, - наиболее надежная и эф­фективная форма контроля за властью, форма управления ею.

Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель ус­тойчивых общественных отношений, которая копируется конк­ретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два эле­мента института: структурная модель и совокупность коллектив­ных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть орудием соци­ального контроля, в том числе административно-государственно­го и политического.

Институт - посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответствен­ность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия и действия. В этом пре­имущество государственного института по сравнению с организа­циями непосредственного выражения воли граждан.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализа­ции любой полезной общественной цели. Государственный инсти­тут - наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов дан­ного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) власт­ных полномочий институту - определенному человеческому кол­лективу, объединенному общей идеологией, корпоративным ин­тересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам,

Таит в себе реальную возможность многих негативных превра­щений делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, - трансформи­рующих его в некую самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих случаях действует как субъект-самопричина саиеа ей! своей власти. В результате делегирован­ная власть превращается в самовластие, воля государства - в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реали­зация полномочий - в процесс действия диктаторской власти.

Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящую­ся возвыситься над государством, прежде всего присуще админи­стративно-государственным аппаратам (как разновидности инсти­тутов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые М. Понятовский и Ален подчеркивают, что административный аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления . Такая тенденция издавна составляет неотъемлемую черту государственной власти и управления в Рос­сии. Царская бюрократия, партийно-государственный номенкла­турный аппарат в советской системе, всемогущий аппарат прези­дентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России - все эти институты правящей власти стре­мились и стремятся стоять над государством - воплощением еди­ной воли народа.

Трансформация государственного института в самостоятель­ную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть в собствен­ную корпоративную власть, характерна и для руководящих, пра­вящих должностных лиц и институтов. Диалектика процесса пре­вращения коллективного органа делегированной власти в персо­нальный субъект в принципе та же, что и трансформация госу­дарственных полномочий во власть по сути закрытого сообще­ства чиновников, объединенных солидарностью, направленной на сохранение своих привилегий.

Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его вождей в свою противоположность: из представи­телей народа - в аппарат, господствующий над ним. Речь идет о коммунистической партии, ее политическом штабе - ЦК, ее быв­ших вождях. Установленная в советском режиме система поли­тических отношений: массы - партия - ее руководящий центр ЦК - государственные учреждения - рассматривалась как же­лаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых зарубежных коммунистов относительно возможности возникнове­ния в рамках такой модели «диктатуры партии» или «диктату­ры вождей» во внимание не принимались.

Что же выработал исторический опыт политического разви­тия передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противополож­ную народу и государству властную силу? Политическую демок­ратию как способ общественного контроля за властью, как фор­му самоуправления государства.

Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к ти­рании, к безграничному господству над людьми. Демократия ут­верждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого произвола и «надеть уздечку закона на непокорного коня». Важнейшими правилами политической демократии стали: первое - недопустимость концентрации госу­дарственной власти в руках одного или группы правителей, раз­деление центров власти и автономность ее субъектов; второе - выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; тре­тье - контроль общества над всеми видами власти через посред­ство всеобщих выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое - гос­подство правового закона.

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов госу­дарственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.

Административное право регулирует, таким образом, достаточ­но разнообразные, но однотипные отношения, управленческие по своей природе. В их числе:

а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) отношения внутриорганизационного характера, возникаю­щие в процессе деятельности субъектов законодательной (предста­вительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры;

в) отношения, возникающие с участием исполнительных орга­нов системы местного самоуправления, если последние наделяют­ся полномочиями государственно-властного характера;

г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях, прямо предусмот­ренных действующим законодательством (например, при осущест­влении государственной регистрации и государственного надзора за их деятельностью).

Следует также учитывать, что управленческие отношения, ре­гулируемые административным правом, можно подразделить в за­висимости от их назначения и целей регулирования на две группы. В подобном смысле различаются внутренние и внешние отноше­ния. В чем суть такой их классификации?

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) отношения выражают интересы самоорганизации системы испол­нительной власти (формирование управленческих структур, опре­деление основ их взаимодействия, распределение обязанностей, прав и ответственности и т.п.). Участниками этой группы отноше­ний являются соподчиненные исполнительные органы, их струк­турные подразделения, должностные лица.

Например, это отношения между федеральным министерством и однопрофильными с ним исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Внешние отношения возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием со стороны органов исполнительной власти на поведение граждан, государственных и негосударствен­ных предприятий, учреждений и организаций.

В принципе эта группа управленческих отношений наиболее полно выражает суть как самой исполнительной власти, так и ад­министративно-правового регулирования.

В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения, включаемые в предмет административного права, под­разделяются на следующие наиболее типичные виды:

а) между соподчиненными органами исполнительной власти (например, между вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами);

б) между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между министерством и администрацией области);

в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предпри­ятиями и учреждениями (например, между министерством и ка­зенными предприятиями);

г) между органами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединения­ми, предприятиями и учреждениями (например, между антимоно­польными органами и коммерческими структурами);

д) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, преду­смотренных действующим законодательством;

е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между органами исполнительной власти и гражданами.

Результатом административно-правового регулирования уп­равленческих общественных отношений является преобразование их в отношения административно-правового характера.

В управленческих отношениях имеется определенный объект.

Имеется в виду то, по поводу чего они возникают. Из изложен­ных ранее положений вытекает следующий вывод: администра­тивно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон этих общественных отношений, которые могут быть реализованы в их действиях. Эти обязанности и права теснейшим образом связаны с должным поведением сторон в сфере государст­венного управления, т.е. с совершением ими определенных дейст­вий. Значит, и сами управленческие отношения реализуются в этих действиях.

Соответственно объектом управленческих отношений, а следо­вательно, и административно-правового регулирования является поведение участников этого вида общественных отношений. И это понятно, так как в сфере государственного управления функцио­нируют люди и их соответствующие коллективные образования (например, исполнительные органы, предприятия и учреждения, общественные объединения).

В силу этого в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежит регулиро­ванию.

Действия людей различны по своему назначению и конкретно­му содержанию. Они могут быть связаны с осуществлением повсе­дневных задач по реализации исполнительной власти (например, издание правовых актов), с взаимоотношениями исполнительных органов и других участников регулируемых общественных отно­шений (например, подача и разрешение жалобы гражданина) и т.п. Во всех случаях налицо соответствующие взаимные дейст­вия сторон.

Действия людей могут быть связаны с материальными предме­тами (вещами). Например, в компетенцию Министерства государ­ственного имущества Российской Федерации входит принятие односторонних властных решений о передаче имущества от одного субъекта другому; работники милиции при осуществлении своих правоохранительных обязанностей вправе использовать оружие; люди широко используют различного рода транспортные средства и т.п. Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношения, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации. Соответст­венно административно-правовые нормы определяют обязанности и права сторон в связи с передачей или эксплуатацией (использо­ванием) вещей.

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями.

Это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти.

У правоотношений есть своя структура:

• 1) субъекты (участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности;
• 2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
• 3) объект правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
• 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события). правоотношение правовое регулирование

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. Управленческие отношения по их субъектам и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями.

Внутриорганизационные отношения имеют место в структурном субординационно - иерархическом плане: между начальниками и подчиненными.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества.

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

• а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Материальные отношения регулируются посредством процессуальных.
• б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;
• в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные .

Сфера правового регулирования государственного управления определяется границами практического осуществления государственной власти и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

• - разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, в общефедеральных и региональных целевых программах;
• -установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности и т.п.;
• - создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования, национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
• -- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
• - осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет, здесь имеется и свой особый метод правового регулирования. Его составляют юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций.

Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной деятельности органов государственной власти. Планомерная деятельность государства не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Это является формой демократии, так как позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования участников этих отношений.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма.

В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере:

• - конституционный,
• - законодательный
• - договорный.

Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

• 1. положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.).
• 2. компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.
• 3. организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

• - государством и обществом; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;
• - государственными органами по поводу их статуса;
• - людьми в связи с их участием во властно-управленческих отношениях.

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:

• а) он свойствен только государству в лице его органов;
• б) касается лишь юридических норм;
• в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений единые правовые средства в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода.

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:

• А) централизованное,
• Б) децентрализованное
• В) субсидиарное.

Централизованное регулирование ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.

Децентрализованное, диспозитивное регулирование, которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

• 1) дозволение совершать известные действия правового характера;
• 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;
• 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Субсидиарное регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

правовой государственный власть законодательный

ПРИМЕРНЫЕ ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

Понятие, принципы, функции административного права и его место в правовой системе Российской Федерации.

Административное право является фундаментальной отраслью российского права и занимает, наряду с конституционным и гражданским правом, ведущее место в регулировании общественных отношений.

Административное право (латинский термин «administratio» означает руководство (чем-либо или кем-либо)) - это самостоятельная отрасль в системе российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений. В эту особую группу входят: общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; отношения управленческого характера, возникающие в деятельности других органов государственной власти, а также негосударственного управления в случае наделения общественных организаций частью государственно-властных полномочий. Административное право олицетворяет один из двух главных методов правового регулирования - императивный.

Одной из наиболее крупных отраслей российского права является административное право, называемое еще и управленческим правом, что обусловлено обширностью предмета правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Особенностью общественных отношений, регулируемых нормами административного права, является то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Административное право выражает публично-правовые, т.е. государственные интересы в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социально-культурной, межотраслевой) и регулирует правовой статус многочисленных субъектов, как физических, так и юридических лиц в сфере государственного управления. К ним относятся граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, органы публичной власти, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные объединения и религиозные организации.

Административное право – это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, иных государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями и участия граждан в управлении делами государства.

Под принципами права в общем смысле понимаются основополагающие начала, идеи, лежащие в основе регулирования общественных отношений и выражающие сущность справедливости в общечеловеческом понимании. Так, общими принципами права являются: принцип социальной справедливости; юридического равенства субъектов права; гуманизма; взаимообусловленности прав и обязанностей; неотвратимости ответственности за виновное правонарушение; демократизма. Названные принципы являются исходными началами для межотраслевого и отраслевого правового регулирования.

Принципами межотраслевого регулирования являются: принцип состязательности и гласности судопроизводства (действует в процессуальном праве); равенства сторон (например, согласование и взаимодействие двух самостоятельных органов исполнительной власти).

Отраслевыми принципами административного права являются:

Принцип законности. Предполагает, что все правовые акты, применяемые на территории Российской Федерации, в том числе акты, являющиеся источниками административного права, должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

Высшей юридической силой обладает главный закон государства – Конституция РФ. Принятие подзаконных административно-правовых актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. При характеристике принципа законности возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего законодательства). Конституция Российской Федерации (ст. 15) впервые установила общую норму, устанавливающую приоритет международных договоров, разумеется, тех, участницей которых является Российская Федерация. Международно-правовые акты могут иметь верховенство над национальным законодательством в случае, если они отвечают национальным интересам и ратифицированы парламентом.

Принцип равенства всех перед законом. Все граждане независимо от пола, расы, национальности, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, места жительства, убеждений имеют равные права и обязанности в сфере государственного управления, установленные нормами административного права и в одинаковой степени защищаются законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от вышеназванных особенностей. Юридические лица равны перед законом и в равной мере несут административную ответственность независимо от их организационно-правовых форм, финансового и имущественного положения, ведомственной принадлежности и места нахождения.

Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Права и свободы гражданина являются высшей ценностью и все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, несут ответственность перед гражданами. Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. В связи с этим выделяют юридические, политические, экономические и социально-культурные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип неотвратимости наказания. Данный принцип означает что лицо, виновно совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности в порядке и на основании закона. Целями юридической ответственности являются: защита личности, его прав и свобод от противоправных посягательств; охрана и защита правопорядка и общественной безопасности; наказание правонарушителя; восстановление нарушенного права; воспитание граждан в духе уважения закона. Прямое отношение к данному принципу имеет принцип презумпции невиновности

Принцип федерализма. Согласно данному принципу, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип гласности. Данный принцип означает, что нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан и имеющие межотраслевое значение применяются при условии, если они официально опубликованы для всеобщего сведения. Если такие нормативные акты официально не опубликованы, то они не применяются и могут быть признаны ничтожными.

Принцип гуманизма. Данный принцип означает, что административное право, как и право в целом, должно иметь социальную направленность. Идеи гуманизма определены ст.ст. 38-42 Конституции РФ. В частности, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

В общем смысле под функциями административного права понимается его предназначение, способы и средства решения поставленных задач и достижения целей. В функциях права реализуется назначение самого права.

Регулятивная функция выражается в установлении нормами административного права порядка организации и деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Данная функция направлена также на определение правового статуса иных участников управленческих отношений (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, предприятий и учреждений различных организационно-правовых форм, общественных объединений и религиозных организаций).

Охранительная функция обеспечивает соблюдение установленного правового режима в сфере управления и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений, а также порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к ответственности виновных лиц, обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Правоприменительная функция представляет собой властную деятельность, заключающуюся в соотнесении какого-либо жизненного обстоятельства с нормами права на основе которых разрешается конкретное управленческое дело или правовой спор и завершающуюся вынесением властного решения в виде акта применения норм права (например, постановление об административном наказании).

Правотворческая функция выражается в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по принятию административно-правовых норм в сфере государственного управления (постановления Правительства РФ, приказы министерств).

Организационная функция состоит в формировании управляющей и управляемой систем, обеспечении упорядочения системы управления. Данная функция также означает образование, реорганизацию, упразднение органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, установление их прав и обязанностей, подбор и расстановку кадров.

Координационная функция выражается в обеспечении нормами административного права эффективного и согласованного взаимодействия всех субъектов, прежде всего органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов, участвующих в управленческом процессе.

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти. Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему органов исполнительной власти, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно - правовых норм. В 90 - х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно - правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властных отношений.

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

Ни одна правовая отрасль не существует в "чистом" виде. В силу этого вопрос о взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).

2. Предмет административно-правового регулирования.

Предмет административно-правового регулирования - это группа общественных отношений, которая в таком регулировании нуждается. Это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администрации и административного судопроизводства. (Бахрах). Для определения предмета недостаточно только наличия органа исполнительной власти, нужно понимать еще и его место, с помощью каких механизмов он действует.

Можно разбить предмет административно-правового регулирования на группы административно-правовых отношений. Всего их 5.

Группы административно-правовых отношений:

Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные).

Особенность: возникают внутри системы публичной администрации;

субъекты: орган-орган, орган - должностное лицо; должностное лицо – должностное лицо;

Связаны с организационной подчиненностью (более жесткая) или подведомственностью (существуют определенные полномочия) или с вертикально-властной координацией (нет подчинения);

Цель этих отношений: обеспечение надлежащего функционирования государственного аппарата; отношения регулируются практически на 100% подзаконными нормативными актами, которые государственная администрация создает сама для себя; не все отношения обеспечиваются судебной защитой.

Виды государственно-управленческих отношений:

1. Структурно-компетенционные отношения – отношения, связанные с формированием органов ИВ, наделением, распределением, лишением их каких-то полномочий;

2. внутри аппаратные, делопроизводственные отношения – отношения, регулирующие порядок взаимодействия государственных служащих и структурных подразделений между собой для исполнения какой-то государственной функции;

3. государственно-служебные отношения- отношения, связанные с поступлением на государственную службу, прохождением, увольнением;

4. отношения по управлению публичной собственностью (за исключением отношений, урегулированных гражданским, бюджетным и налоговым правом), складываются между государственными органами и подведомственными им предприятиями и учреждениями;

5. межведомственные координационные отношения возникают между 2 или более не соподчиненными органами по поводу их совместной исполнительной деятельности.

2) Административно-процедурные отношения.

Особенности административно-процедурных отношений как элемента предмета административно-правового регулирования:

Возникают между представителями публичной администрации с одной стороны и гражданами и организациями – с другой;

Невластные субъекты вступают в эти отношения в целях реализации своих прав и связанных с этим обязанностей (например, получение лицензии на огнестрельное оружие);

Отношения возникают по инициативе невластной стороны;

В ходе этих отношений публичная администрация проверяет соблюдение невластными субъектами условий вступления в эти отношения, основания и порядок реализации права и при положительном решении издает индивидуальный правовой акт;

В ходе этих отношений реализуются функциональные полномочия исполнительной власти (невластный субъект непосредственно не подчинен публичной администрации, и публичная администрация может только осуществлять контроль в рамках одной какой-то функции);

Для невластного субъекта возможен односторонний отказ или выход из этих отношений;

Данные отношения обеспечены полной судебной защитой;

Урегулированы законодательством отчасти.

Виды административно-процедурных отношений:

1. По приданию или признанию за властным субъектом специального статуса;

2. отношения по выдаче специальных разрешений (лицензирование, аттестация, аккредитация и тд.);

3. рассмотрение обращений граждан в ОГВ или ОМС.