Современные подходы к управлению в сфере культуры и искусства: управленческие компетенции, экономическое и правовое регулирование (108ч). Формирование и развитие нормативно-правовой базы государственного регулирования отрасли культуры Проблемы правового р

Предлагаемая статья призвана помочь руководителю ориентироваться в нормативно-правовой базе, регулирующей культурную деятельность. Она открывает цикл статей, посвященных этой теме.

Значение вопросов правового регулирования на современном этапе трудно переоценить. На всех уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном) правовое регулирование является важнейшим инструментом реализации соответствующей культурной политики.

Право становится самостоятельным ресурсом культуры наряду с творческими, интеллектуальными, финансовыми, информационными и прочими ресурсами.

↯ Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: ,

Потребность в правовых знаниях остается одной из самых насущных для руководителей.

Результаты исследований показывают, что руководители органов управления и учреждений культуры отмечают потребность в правовых знаниях как одну из самых насущных потребностей.

Нынешняя ситуация требует от руководителей знания существующего федерального и регионального законодательства, умения им пользоваться, а также способности разрабатывать локальные нормативные акты.

Владение нормативно-правовой базой является одним из требований, предъявляемых к современному менеджеру культуры. Правовая грамотность управленческого корпуса становится условием успешного развития учреждений культуры, помогает в решении стоящих перед ними проблем.

Понятие и классификации нормативных правовых актов

Нормативно-правовая база, регулирующая культурную деятельность, представляет собой совокупность нормативных правовых актов (далее - НПА), которые можно классифицировать по нескольким основаниям.

По предмету регулирования выделяют:

• отраслевые акты;
• межотраслевые акты.

Нормативно-правовая база в сфере культуры состоит из и актов, относящихся к другим отраслям права (трудовое, финансовое и т. д.).

В 1990-е гг. наблюдалось стремление разработать максимально возможное количество отраслевых законов, и многое в этом плане действительно удалось. Однако на рубеже веков ситуация коренным образом изменилась: государством был взят курс на принятие общеотраслевых законов, в определенной мере учитывающих отраслевую специфику, что далеко не всегда происходит в действительности.

Последние десять лет в уже действующие отраслевые законы, новые законодательные акты в области культуры не принимаются. Такая государственная политика проявилась, в частности, в отклонении Президентом РФ законопроекта «О творческих работниках и творческих союзах» (причем дважды), прошедшего слушания в Государственной Думе и одобренного в Совете Федерации, и «замораживании» законопроекта «О театре и театральной деятельности».

По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют:

• международные акты;
• национальные акты.

Правовая система нашей страны исходит из признания приоритета международных актов при условии, что Россия их ратифицировала. Если международным актом установлены иные нормы, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются нормы международного права. Национальные акты, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, муниципальные акты и акты организаций.

Если Россия ратифицировала некий международный акт и в нем установлены иные нормы, чем в российском законе, то применяются нормы международного права.

Не должны противоречить федеральным актам, но могут их дополнять и конкретизировать. При этом более высокий уровень предусмотренных гарантий по сравнению с установленными федеральными актами обеспечивается за счет бюджета соответствующего публично-правового образования. Аналогичным образом соотносятся муниципальные и региональные акты.

По юридической силе выделяют:

• законодательные акты (Конституция РФ,
• федеральные законы, законы субъектов РФ);
• иные (подзаконные) НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.).

Таким образом, понятие нормативных правовых актов шире понятия законодательных актов, занимающих ключевое место в рассматриваемой иерархии.

Структура и состав нормативно-правовой базы

Комбинируя все вышеизложенные классификационные признаки, получаем следующую , регулирующей культурную деятельность:

1. Международные акты.
2. Национальные акты.

2.1. Конституция Российской Федерации.

2.2. Федеральные конституционные законы.

2.3. Федеральные законы:

межотраслевые законы:

• кодексы;
• некодифицированные федеральные законы; отраслевые законы.

2.4. Указы и распоряжения Президента РФ.

2.5. Постановления и распоряжения Правительства РФ.

2.6. Акты федеральных органов исполнительной власти.

2.7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

2.8. Акты органов местного самоуправления.

2.9. Акты организаций.

В рамках данной статьи не ставится задача охарактеризовать в области культуры. Отметим лишь, что они в общем виде определяют правовые условия поддержки и развития сферы культуры.

Обратимся к действующему законодательству, регулирующему культурную деятельность

Конституция Российской Федерации	Основным законом нашей страны, имеющим наивысшую юридическую силу, является Конституция РФ (далее - Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция применяется на территории всей страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В Конституции определен круг вопросов, которые относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельному ведению субъектов РФ; а также предметы ведения органов местного самоуправления. Как видно из соответствующих статей Конституции (71-73, 132), решение многих вопросов культурного развития находится в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 44 закреплены права и обязанности человека в области культуры. С экономической точки зрения наибольший интерес представляет норма о праве каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Сопоставим ее содержание с нормой, закрепленной п. 2 ст. 43 Конституции, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Очевидно, что государственные гарантии по отношению к учреждениям культуры носят более размытый (расплывчатый), декларативный характер. Среди всех видов учреждений культуры наиболее защищенными являются библиотеки, поскольку в своей деятельности они руководствуются не только ст. 44, но и ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого на свободный доступ к информации. Именно в этой связи до 2014 г. из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, в настоящее время выделяются средства на подключение к информационно-телекоммуникационной сети Интернет. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны.
Федеральные конституционные законы	Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить федеральные законы. В Конституции дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Часть из них - о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70 Конституции) - имеет непосредственное отношение к культурной атрибутике страны. Однако реальное влияние на деятельность учреждений культуры, в т. ч.финансово-хозяйственную, оказывают федеральные законы.
Общеотраслевые федеральные законы	Федеральные законы напрямую влияют на деятельность учреждений культуры. Перечень общеотраслевых федеральных законов, в наибольшей степени влияющих на культурную деятельность, с указанием их реквизитов приведен в приложении 1. В нем выделены законы, относящиеся к таким областям права как гражданское, финансовое, трудовое, земельное, таможенное, административное, уголовное. Как правило, основой каждой из выделенных областей права является соответствующий кодекс (Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и т. д.). Отдельно вынесен блок законов, связанных с государственным и муниципальным управлением, ввиду его исключительной важности для сферы культуры.
Отраслевые федеральные законы	Краеугольным камнем законодательства в сфере культуры является Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Основы), где определены принципы государственной поддержки культуры, взаимоотношений субъектов культурной деятельности. Этот документ стал базой для свода частных законов, регулирующих основные направления культурной деятельности. Перечень федеральных законов, входящих в «культурный» блок, приведен в приложении 2. Деятельность в различных областях исполнительских искусств, а также культурно-досуговая деятельность, осуществляемая клубными учреждениями, парками культуры и отдыха и др., не имеют «своих» законов. Культурно-досуговые учреждения в массе своей являются муниципальными, соответственно создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Культурно-досуговые учреждения в основном являются муниципальными. А значит, создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Прежде всего именно по этой причине не может быть принят федеральный закон о клубных учреждениях или закон о парках культуры и отдыха. «Замораживание» же законопроекта «О театре и театральной деятельности» нужно рассматривать в контексте переориентации государства на принятие общеотраслевых законов, учитывающих отраслевую специфику. Ситуация с правовым регулированием театральной сферы в значительной мере компенсирована принятием подзаконных актов: постановления Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 (в ред. от 23.12.2002) «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» и распоряжения Правительства РФ от 10.06.2011 № 1019-р «О Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года». На сегодняшний день не сформирована нормативная база, регулирующая деятельность концертных организаций. Хотя следует отметить, что подготовлен и направлен на согласование в другие министерства проект Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки. Принятие этого документа Правительством РФ повысит шансы на разработку и утверждение положений о концертных коллективах различных составов и других актов. Подчеркнем более мягкий характер действия Основ по сравнению с другими отраслевыми законами, в частности, законом «Об образовании». Это обусловлено тем, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление основ государственной политики в области культуры. В августе 2004 г. Основы и другие отраслевые законы, регулирующие культурную деятельность, претерпели серьезные изменения. В общем суть изменений сводится к переходу государства от мер социальной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к гораздо менее обязывающим мерам их поддержки. Это касается финансирования, налогообложения и многих других вопросов. Так, изъяты формулировки о нормативах финансирования сферы культуры из бюджетов разных уровней, о предоставлении налоговых льгот. В целом, к сожалению, можно констатировать, что Российская Федерация перестала позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставила за собой лишь субсидиарную (дополнительную) ответственность в этой области.
Указы Президента РФ	Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента РФ (далее - Указы) подразделяются на нормативные (содержащие общеобязательные нормы) и ненормативные. Нормативные Указы принимаются по тем вопросам культуры или в тех областях, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде случаев за принятием таких Указов следует принятие соответствующих федеральных законов. Зачастую реализация Указов или их отдельных положений требует разработки и принятия нормативных актов Правительства РФ. В частности, учреждение грантов Президента РФ в области культуры и искусства предполагает принятие специальных положений, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Ненормативные Указы принимаются по конкретным обстоятельствам индивидуального характера, например, награждения, назначения на должность, присвоение почетных званий и т. п. В приложении 3 приведен перечень действующих нормативных Указов в области культуры, начиная с 1992 г., т. е. с момента формирования законодательства о культуре. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию не являются нормативными актами, но определяют ориентиры внешней и внутренней политики. Нельзя не отметить ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые, не являясь нормативными актами, определяют основные ориентиры внешней и внутренней политики страны, в т. ч. и культурной политики.
Постановления и распоряжения Правительства РФ	Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и Указов Президента РФ и определяют механизмы их реализации на практике. Перечень основных постановлений Правительства РФ в области культуры с начала 1990-х гг. приведен в приложении 4. В нем сохранен хронологический принцип перечисления документов, положенный в основу формирования перечней отраслевых законов и Указов Президента РФ. Однако могут быть выделены и логические блоки: общие вопросы культуры; исполнительское искусство; кинематография; музейное дело; народные художественные промыслы; особо ценные объекты культурного наследия; авторское право и др. Часть решений Правительства РФ принимается в виде распоряжений. В последние годы распоряжениями Правительства РФ приняты такие важные документы как Концепции развития театрального и циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 г. Помимо актов Правительства РФ в области культуры большое влияние на регулирование культурной деятельности оказывают правительственные постановления и распоряжения общего характера. Наиболее востребованы сегодня на практике акты, регламентирующие внедрение контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; «совершенствование» системы оплаты труда, перевод работников на эффективный контракт.
Акты федеральных органов исполнительной власти	Министерства и ведомства по вопросам, относящимся к сфере переданных им полномочий, принимают нормативные акты, уступающие по юридической силе актам Президента РФ и Правительства РФ. Вместе с тем, не являясь субъектами законодательной инициативы, они могут готовить проекты федеральных законов, Указов и распоряжений Президента РФ, актов Правительства РФ, участвовать в их разработке либо осуществлять правовую экспертизу этих документов. Акты Министерства культуры РФ отличаются большим разнообразием: приказы, распоряжения, решения коллегий, инструкции, правила, положения и др. Основной формой ведомственного акта является приказ, который имеет нормотворческое значение в том случае, если он направлен на реализацию постановления Правительства РФ, например, на утверждение порядка предоставления грантов Президента РФ в области культуры и искусства. Посредством утверждения приказа придается соответствующая юридическая сила другим актам, исходящим от Минкультуры России (инструкциям, правилам, положениям, уставам и т. д.). Министерство в рамках своих полномочий также вправе издавать методические рекомендации, направлять разъяснительные и информационные письма и т. п. На характер и содержание принимаемых актов, безусловно, оказывают влияние процессы, происходящие в стране. Акты Минкультуры России регулярно печатаются в соответствующей рубрике журнала «Справочник руководителя учреждения культуры». Деятельность в сфере культуры регламентируют не только документы, принимаемые Минкультуры России, но и акты многих других министерств и ведомств. Особо следует подчеркнуть значение для органов управления и организаций культуры актов Минфина, Минэкономразвития и Минтруда России. Акты по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, в т. ч. культуры и искусств, принимает Минобрнауки России. Актами Минтранса России регламентируется состояние дорог, которое является важнейшим инфраструктурным ресурсом культуры, особенно на селе. В современных условиях возрастает роль актов МЧС России, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации и антитеррористической защищенности зданий, включая объекты культуры. Федеральная таможенная служба России в пределах своей компетенции издает акты, регулирующие режим перемещения через границу культурных ценностей и товаров, необходимых для осуществления культурной деятельности. Формы государственной статистической отчетности, заполняемые организациями культуры и образования в сфере культуры, утверждаются Росстатом. Эти примеры можно продолжить и дальше. По отдельным вопросам принимаются совместные акты Минкультуры России с другими министерствами, способствующие координации их деятельности. Некоторые нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны несоответствующими федеральному законодательству и недействительными в судебном порядке. В этой связи очень полезно изучение решений, постановлений, определений, писем Верховного Суда РФ и арбитражных судов.

В настоящее время деятельность учреждений культуры и реализация политики в сфере культуры и искусства обеспечивается большим числом законов и подзаконных актов.

Многие из них были приняты в девяностые годы 20 века, то есть во время начала переходного периода развития нашей страны. Этим объясняется наличие противоречивых норм и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.

Существует необходимость пересмотра всей совокупности правовых норм, регулирующего общественные отношения в сфере культуры и искусства.

Большинство нормативно-правовых актов требуют капитальных изменений с учетом современных тенденций, а также синхронизации с нормами законодательства смежных отраслей права.

А иным требуется разработка принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.

Однако, некоторые действия по улучшению в этом направлении уже предприняты. Президент подписал Указ «Об утверждении Основ государственной культурной политики» 24 декабря 2014 года.

На основе этого документа в 2015 году разрабатываться проект закона о культуре. Также следует учитывать, что «Основы государственной культурной политики» - будут по большей части определять общие параметры в культурной сфере.

То, каким конкретно набором действий вооружиться государство в этой сфере будет разработано в другом документе – в "Стратегиях государственной культурной политики".

Согласно документу, основная цель государственной культурной политики - "формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития".

В числе других целей - укрепление гражданской идентичности и передача от поколения к поколению "традиционных для российской цивилизации ценностей и норм, традиций, обычаев и образцов поведения".

В документе делается акцент на необходимости воспитания граждан, в том числе взрослых. "Восстановление и развитие системы воспитания и самовоспитания взрослых граждан" - одна из заявленных задач государственной культурной политики, однако в документе не уточняется, что именно имеется в виду.

При этом в "Основах" отмечается, что на достижение поставленных целей и задач потребуется не менее 15-20 лет, в течение которых сформируется новое поколение.

Первые ощутимые результаты реализации государственной культурной политики могут быть получены в течение ближайших пяти лет, считают авторы документа.

Норма основного закона определяет следующее в области культуры: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». (Конституции РФ, ст. 44 ).

Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» считается первым отраслевым законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Данный закон положил начало активной нормотворческой деятельности государства в сфере культуры. С «Основ законодательства» начинает постепенно складываться законодательная база отрасли.

Данный закон признает основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждает их достоинства, отмечает неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации, и выражает стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру.

В соответствии с вышеуказанным законом в Российской Федерации регулируется культурная деятельность в следующих областях:

· выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;

· художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

· художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;

· самодеятельное (любительское) художественное творчество;

· музейное дело и коллекционирование;

· книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;

· телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;

· эстетическое воспитание, художественное образование;

· научные исследования культуры;

· международные культурные обмены;

· производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;

· иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

На Государство налагаются обязанности по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Государство несет ответственность перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.

В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:

1. Поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;

2. Создавать условия для эстетического воспитания и художественного образования прежде всего посредством поддержки и развития организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам в области культуры и искусств, а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;

3. Способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;

4. Осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;

5. Публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.

Основными органами, планирующими и принимающими решения по вопросам направленности культурной политики, являются органы государственной власти(как правило, принимающие решения на основании их обсуждения экспертами, а также художественной общественностью в области искусства).

А органами, реализующими культурную политику, являются культурные институты. Такие институты могут быть функционально привязаны к задачам государственной культурной политики.

Например, институты занимающиеся сбором и сохранением культурных ценностей, такие как: библиотеки, архивы, музеи. Другая разновидность институтов связна с вопросами развития культурной художественной деятельности – сюда относятся творческие союзы, архитектурные, реставрационные и иные мастерские, концертные организации, организации занимающиеся книгоизданием и т.д.

К институтам досуговой работы относятся клубы и кружки художественной направленности, просветительские общества, организации связанные с культурным туризмом.

Здесь стоит отметить факт, что система развития детско-юношеского культурно-просветительского досуга в России находится в состоянии спада.

На систему образовательных учреждений накладываются дополнительные нагрузки, так как в большинстве своем именно эти учреждения вынуждены решать возникающие задачи социальной и культурной направленности в рамках педагогики.

Международное культурное сотрудничество осуществляют главным в большей степени центральными органы центрального управления в сфере культуры, чем региональные и местные.

Коммерческие структуры (бизнес-структуры) также можно выделить как важнейший институт, оказывающий существенное воздействие на культуру. Однако, такое взаимодействие больше характерно для развитых стран.

В развивающихся же странах, государство выступает основным институтом, компенсирующим недостатки инфраструктуры, которая сама по себе не в состоянии обеспечить развитие культуры в соответствии с общенациональными требованиями.

В России далеко не все вышеперечисленные институты административно относятся к ведению Министерства культуры и централизованно управляются им. Кино, литература и книгоиздательcкий комплекс выступают как автономные структуры.

Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Министерство культуры наделено полномочиями разрабатывать основы государственной политики в области культуры и осуществлять законотворческие, правоустанавливающие функции.

Министерство культуры Российской Федерации наделено полномочиями. Перечислим лишь некоторые из них:

Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

· порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и исходных материалов кинолетописи;

· перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;

· положение о национальном фильме;

· порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах;

· порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации;

· перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;

· порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет;

· порядок охраны и сохранения особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

Министерство культурытакже осуществляет:

1. ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

2. лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

3. научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия;

4. поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;

5. реализацию от имени Российской Федерации правомочий обладателя информации, содержащейся в базах данных единой федеральной автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах.

Федеральное законодательство и современная ситуация, сложившаяся в российском обществе создает возможности для построения государственной культурной политики с уклоном на демократические принципы.

Такую тенденцию можно считать предпосылкой к возникновению и развитию горизонтальных связей между центром управленческой деятельности и управлением в регионах, к созданию пространства для диалога участников культурных процессов по вопросам культурной политики, поддержания и развития культурного разнообразия в российских регионах.

В то же время, разграничение полномочий и ответственности на разных уровнях власти не должно нарушать единство культурного и информационного пространства.

Региональная политика в сфере культуры опирается на разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти, что оказывает благоприятное воздействие на устройство культурной жизни страны, центр внимания общественных сил всё более смещается в сторону региональной политики, к работе местного самоуправления.

Тем временем, ответственность за развитие области культуры, транслированная на уровень городов и сел, в отсутствии ресурсов финансирования и культурно-социальных основ, способна подчеркнуть классификацию населения по характеру и качеству предоставляемых культурных услуг.

Изменения культурной политики, инициируемые федеральным центром, для получения ожидаемого результата должны учитывать не только общегосударственные цели, но, в большей степени, соответствовать ожиданиям самих субъектов культурной политики, их готовности проводить эти изменения в жизнь.

Проведенный Год культуры (2014г.) в Российской Федерации был ориентирован, прежде всего, на то, чтобы дать импульс культуре в российских регионах. По словам управленцев - региональные власти почувствовали значимость культуры как отрасли, и это является главным результатом года культуры.

Вместе с тем, необходим серьезный планомерный подход региональных властей в области культурной политики, направленной на поддержку традиций и новых методов, сочетая это с усилением горизонтальных связей и системы взаимодействия регионов.

Основные задачи региональной политики в сфере культуры и искусства сформулируем так:

1. Поддержка социально-культурной целостности регионов при сохранении и развитии этнокультурного многообразия, доступности и участия граждан в культурной жизни; использование культурного капитала для экономического и социального развития, создание эффективных механизмов управления культурными ресурсами регионов.

2. Создание условий для преодоления культурной изоляции и обогащения межрегионального и межнационального культурного диалога, увеличение числа мероприятий, проводимых в рамках культурного обмена (фестивали, театральные гастроли, выставки и т.д.).

Современная практика управления в сфере культуры исходит из более гибкого управления культурными процессами, ориентируется на создание разветвленной системы партнерства с одновременным сохранением ответственности всех уровней власти за формирование и исполнение государственной политики, а также четкое распределение компетенции между различными административными уровнями.

Начавшийся процесс совершенствования управления в сфере культуры в нашей стране принимает в расчет опыт других стран, берет за основу отечественные традиций и в соответствии с этим, предусматривает:

Переход от управления культурными учреждениями к управлению социально-значимыми проектами и программами, переход от сметного финансирования к программно-целевым методам бюджетирования, разработку критериев для оценки качества деятельности организаций культуры и массовых коммуникаций, получающих государственное финансирование;

Стимулирование развития государственно-частного партнерства, переход к практике смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ;

Разработку и реализацию федеральных, межведомственных и ведомственных целевых программ, участие в региональных программах развития сферы культуры и массовых коммуникаций;

Совершенствование методов стратегического планирования деятельности в сфере культуры.

Таким образом, первоочередной задачей государства в культурной сфере можно назвать разработку отвечающей новым реальностям правовой базы, которая включает:

Стимулирующие налоговые льготы инвесторам в сферу культуры;

Действие средств обеспечения сохранности и безопасности государственных культурных ценностей;

Возможность творческого труда и реализации права на «свободную профессию»;

Меры, усиливающие ответственность за преступления против культурного наследия страны.

Неотложных решений требует проблема обеспечения минимальных государственных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Нельзя ограничиваться провозглашением такого права в Конституции.

Необходимо конкретизировать соответствующие обязательства государства и четко определить финансово-экономические механизмы обеспечения этих гарантий.

Основы законодательства Российской Федерации о культуре определяет ее как «деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей». К субъектам культурной деятельности относятся, во-первых, организации (обычно юридические лица), осуществляющие действия, связанные с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей и благ, во-вторых, люди (физические лица), работающие в этих организациях, или «свободные художники» (писатели, композиторы, художники и др.) Последние могут быть связаны трудовым договором с той или иной организацией. Созданные в этом случае произведения законодательство об авторских правах называет служебными произведениями. К субъектам культурной деятельности относятся также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре представлен перечень видов культурной деятельности, который включает в себя:

• -выявление, изучение, охрану, реставрацию и использование памятников истории и культуры;
• -художественную литературу, кинематографию, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектуру, дизайн, фотоискусство, другие жанры искусства;
• -художественные промыслы и ремесла, народную культуру в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды;
• -самодеятельное (любительское) художественное творчество;
• -музейное дело и коллекционирование;
• -книгоиздание и библиотечное дело, а также иную культурную деятельность, связанную с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;
• -эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическую деятельность в этой области;
• -научные исследования культуры;
• -международные обмены;
• -производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для создания, распространения и освоения культурных ценностей;
• -иную деятельность, в результате которой создаются, сохраняются, осваиваются и распространяются культурные ценности.

Круг организаций - субъектов культурной деятельности определен Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). Косвенно состав сферы культуры определен также в государственном бюджете Российской Федерации.

Регулирование культурной деятельности зависит от политического и экономического уклада государства и принятой им государственной политики в области культуры. В последнее десятилетие ХХ - начала ХХ1в.

Культура России функционировала в условиях формирующегося демократического правового государства. Конституция определила в качестве высшего законодательного органа Российской Федерации Федеральное Собрание Российской Федерации (состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы), которое принимает федеральные законы, влияющие на культуру. Президент Российской Федерации, являющийся главой государства, издает соответствующие указы, а правительство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти - постановления. Федеральным органом исполнительной власти, регулирующим отдельные аспекты функционирования сферы культуры, является Министерство культуры и средств массовых коммуникаций Российской Федерации, созданное в 2004г. При этом в структуре органов исполнительной власти появились федеральные службы и федеральные агентства. Названные органы управления определяют государственную политику в сфере культуры, направленную на сохранение исторического и культурного наследия, создание необходимых условий для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на свободу творчества, участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям, а также реализуют эту политику, распоряжаясь федеральной собственностью в сфере культуры.

Решение конкретных региональных проблем сферы культуры находится в ведении исполнительных органов государственной власти субъекта федерации. Региональные органы культуры осуществляют функции, близкие к тем, которые осуществляет Министерство культуры и средств массовых коммуникаций Российской Федерации и его агентства.

Государственная власть в нашей стране имеет два уровня: федеральный и региональный. Однако в управлении сферой культуры есть еще одна ступень - местное самоуправление, осуществляемое в муниципальных образованиях. Структура органов муниципального образования определяется региональными законами и правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления - это обычно комитеты или отделы культуры. Пилилян Е.К. Менеджмент культуры: учеб. пособие /Е.К. Пилилян.- Владивосток: Изд-во ДВГТУ, 2007. - С.48-49.

Рассмотрим нормативно-правовые акты, обеспечивающие жизнедеятельность Ачинского района в сфере культуры.

Таблица 1 - Нормативно-правовые акты, обеспечивающих жизнедеятельность Ачинского района в сфере культуры

	Наименование нормативно-правовых актов
Конституция РФ	Основной закон государства, Cт. 130-133 гарантирует право граждан на осуществление местного самоуправления, а также определяет основы местного самоуправления как самостоятельного института власти. Гарантирует право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ	Устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Определяет полномочия муниципальных районов в сфере культуры.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 № 8-ФЗ	Устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.
"Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 21.12.2009)	Устанавливают и закрепляют конституционные права граждан РФ на культурную деятельность, правовые гарантии для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей РФ. Устанавливают принципы государственной культурной политики, правовые нормы государственной поддержки культуры и гарантируют невмешательство государства в творческие процессы
Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 18.10.2010) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 24.05.2002)	Регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
«Бюджетный кодекс РФ» от 31.07.1998 № 145-ФЗ	Основной финансовый документ страны, содержит основные принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, устанавливает права и обязанности субъектов бюджетных отношений и участников бюджетного процесса, определяет основные принципы и механизмы межбюджетных отношений, а также права, обязанности и ответственность всех участников бюджетных отношений.
	устанавливает общие принципы правового регулирования отношений в области культуры, возникающих при реализации конституционного права на участие в культурной жизни и пользование услугами организаций культуры, а также права на равный доступ к культурным ценностям, и направлен на сохранение и развитие культуры на территории Красноярского края.
Основные направления стратегии культурной политики Красноярского края на 2009-2020гг.	Основные направления стратегии культурной политики Красноярского края на 2009-2020 годы разработаны с учетом новой социально-экономической стратегии региона, мониторинга отрасли по всем направлениям культурной деятельности. Данная стратегия культурной политики является определяющим документом для формирования краевых целевых программ в сфере культуры, ведомственной программы министерства культуры, а также для разработки планов, программ и отдельных проектов учреждений культуры, базирующихся на нормативных правовых документах, регулирующих деятельность отрасли.
Ведомственная целевая программа "Развитие культуры Красноярского края" на 2010 - 2012 годы	Создание условий, обеспечивающих доступ населения края к высококачественным культурным услугам, формирующих благоприятную культурную среду для всестороннего развития личности.
Устав Ачинского района Красноярского края от 07.11.2008г. № 27-217Р	Определяет наиболее важные вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории Ачинского района, в том числе создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры
Положение об Отделе культуры, физической культуры и спорта и молодежной политики Ачинского района	Регламентирует деятельность Отдела культуры, физической культуры и спорта, и молодежной политики администрации Ачинского района

Приведенный перечень НПА не является исчерпывающим, он служит основой формирования местного самоуправления на уровне конкретного муниципального Ачинского района. Расширение этого перечня будет идти за счет принятия законов Красноярского края и принятием необходимых постановлений, правил и методик которые обеспечат, не противореча законам РФ, управление конкретной территорией - сферой культуры Ачинского муниципального района.

Прежде всего, необходимо отметить, что приведенный выше перечень нормативно-правовых актов регулирующих функционирование и развитие МР Ачинский, не является абсолютно исчерпывающим. Дело в том, что важные правовые аспекты местного самоуправления содержат также нормы Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов РФ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года №145-ФЗ / [Электронный ресурс]: http://base.gara№t.ru/12112604/. Ответственность за нарушение прав местного самоуправления установлена Уголовным кодексом РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Конституция РФ Конституция РФ принята всенародным голосованием 12 дек. 1993г. - М.: Юрид. Лит., 1993. (ст 130-133) определяет право граждан на осуществление местного самоуправления, которое обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, которая принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS N 122 / [Электронный ресурс]: http://base.garant.ru/2540485/

В ходе реформы органы местного самоуправления МР Ачинский сталкиваются с проблемами реализации вопросов местного значения, требующими внесения изменений в действующее законодательство.

Так, например, законами края при наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления предусматривается финансирование на их исполнение, и утверждаются методики, согласно которым осуществляется расчет и предоставление субвенций. Но, к сожалению, методики расчета размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий, как правило, рассчитываются под уже заложенную на эти цели в областном бюджете сумму и, зачастую, не учитывают действительных затрат на их исполнение. Особенно - в части администрирования (обслуживания) переданных полномочий. В результате местный бюджет несет дополнительные нагрузки.

В настоящее время в МР Ачинский действует достаточное количество нормативно-правовых актов и программ, которое всесторонне захватывают вопрос о социально-экономическом развитии города. Устав МР принят Ачинским районным референдумом 08.12.1996г. (07.11.2008г. № 27-217Р). Устав определяет наиболее важные вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории Ачинского района. Устав состоит из 10 глав и 63 статей.

Так в Уставе прописано, что Ачинский район является самостоятельным муниципальным образованием в составе Красноярского края и наделён статусом муниципального района, местное самоуправление в котором осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Красноярского края.

Ачинский район вправе иметь собственную символику, отражающую исторические, культурно-национальные, социально-этнические, национальные и иные местные традиции. Наименование, описание и порядок официального использования символов муниципального образования Ачинского района устанавливаются нормативными правовыми актами Совета депутатов Ачинского района

В целом же нормативно-правовая база МО соответствует ходу реформы, в ней определены основные направления развития, плановые показатели роста, оценка эффективности деятельности органов МСУ района.

Во второй главе мы рассмотрим непосредственно на примере конкретного муниципального района управление в сфере культуры, а также выделим проблемы, возникающие в исследуемом процессе.

Читайте также: PR в государственных структурах и ведомствах. PR в финансовой сфере. PR в коммерческих организациях социальной сферы (культуры, спорта, образования, здравоохранения) АГИТАЦИЯ И ПРОПАГАНДА ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В ШКОЛЕ Админ. правовое регулирование в сфере образования и науки. Административно- правовое регулирование и государственное управление в сфере экономики. Административно-правовое регулирование в агропромышленном комплексе Административно-правовое регулирование в промышленном комплексе. Административно-правовое регулирование в строительном комплексе Административно-правовое регулирование в хозяйственно-обслуживающем комплексе. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЪЕЗДА В РФ И ВЫЕЗДА ИЗ РФ Административно-правовое регулирование государственного контроля (надзора).

Правовое обеспечение – создание системы правового регулирования, необходимой для нормального возникновения, изменения и прекращения отношений в отрасли человеческой деятельности. Правовое обеспечение в сфере культуры, как и в других отраслях, представляет собой разработку и принятие государством законодательных и иных нормативных актов, а также принятие мер по соблюдению этих норм, т.е. осуществление государством правотворческих, правореализационных, правоисполнительных и правоохранительных действий.

Правовое регулирование в сфере культуры осуществляется по многим направлениям. Прежде всего, это развитие закрепленного в Конституции РФ принципа свободы творчества и обеспечение декларированного права каждого на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и на доступ к культурным ценностям.

Особенности правового регулирования культурной деятельности:

1. Неоднородность сферы культуры . (Культурная деятельность – это деятельность по созданию, распространению, освоению и сохранению культурных ценностей. Культурные ценности - это нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, резуль­таты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.) При таком широком объекте правового регулирования необходим большой массив законодательных актов.

2. Подчиненность предмета регулирования . Разграничение полномочий между федеральными и региональными властями делит и национальное законодательство в культуре на два уровня правовых актов: федеральные и региональные. Поэтому многие положения федерального законодательства являются не нормами прямого действия, а носят рекомендательный характер, предполагая детализую в региональных актах. Между тем некоторые субъекты РФ не имеют собственного законодательства по целому ряду вопросов культуры.

3. Протекционистская политика в области культуры . В начале коренных преобразований в экономике России государство исходило из необходимости введения режима сохранения и развития отечественной культуры, что выразилось в установлении льгот для некоторых субъектов культурной деятельности, которые не носили системного характера и со временем перестали обеспечиваться реальными возможностями государства. Сегодня отмена части этих льгот воспринимается как невнимание со стороны власти к нуждам отрасли.

Законодательное обеспечение российской культуры имеет непродолжительную, но очень насыщенную историю. первым специальным законодательным актом в сфере культуры, ее правовой базой стали принятые в 1992 г. «Основы законодательства о культуре РФ» (ФЗ « 3612-1 от 9 октября 1992 г. – Основы).

Основы состоят из десяти разделов. Они определяют правовое положение отдельных объектов в сфере культуры или их совокупности (например, национального культурно­го достояния и культурного наследия, включая библиотеч­ный, музейный, архивный и иные фонды), правомочия и обязанности основных субъектов культурной деятельности (физических лиц как создателей и потребителей культур­ных ценностей и благ, их объединений, народов и иных этнических общностей, государства и его органов, а также органов местного самоуправления), режим и условия куль­турной деятельности (включая условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры и осу­ществления ими предпринимательской деятельности, вопросы собственности и приватизации, финансирования и ценообразования, инвестиционной политики и обеспече­ния материально-технической базы в области культуры).

Несомненным достоинством Основ является то, что впервые в законодательстве были определены обязанно­сти государства в области культуры, в том числе по обеспе­чению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, по созданию усло­вий для самореализации талантов. Немаловажным явилось введение норм, регулирующих трудовые отношения и со­циальное положение работников культуры.

Ряд положений Основ был развит в принятых позд­нее законах - не только отраслевых, но и таких важнейших правовых актах общего характера, как Конституция, Граж­данский, Трудовой, Налоговый кодексы и др. В то же время с появлением этих правовых актов некоторые нормы Ос­нов утратили силу. Однако целый ряд норм по-прежнему остается актуальным и с течением времени приобретает все более принципиальный характер.

Принципы, закрепленные в Основах, получили развитие в самостоятельных законах или их отдельных по­ложениях.:

– закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» N~ 4804-1 от 15 апреля 1993 г., обес­печивающий защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них;

– Федеральный закон «О библиотечном деле» N~ 78-Ф3 от 29 декабря 1994 г., являющийся правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации; он устанавливает принципы деятельности биб­лиотек, гарантии прав на культурную, научную и образова­тельную деятельность, на доступ к информации и на приоб­щение к ценностям национальной и мировой культуры;

– Федеральный за кон «О Музейном фонде Россий­ской Федерации и музеях в Российской Федерации» N~ 54-ФЗ от 26 мая 1996 г., определяющий особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации и соз­дания и правового положения музеев в нашей стране;

– Федеральный закон «О национально-культурной автономии» N~ 74-ФЗ от 17 июня 1996 г., определяющий правовые основы национально-культурной автономии как формы национально-культурного самоопределения, кото­рая представляет собой объединение граждан (относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории) на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, националь­ной культуры; этот закон определяет правовые условия вза­имодействия государства и общества для защиты нацио­нальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально­ культурного развития;

– Федеральный за кон «О государственной поддерж­ке кинематографии Российской Федерации» N~ 126-ФЗ от 22 августа 1996 г., устанавливающий основы протекцио­нистской политики в отношении национальной кинемато­графии и порядок ее государственной поддержки; он опре­деляет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии;

– Федеральный за кон «О культурных ценностях, пе­ремещенных в Союз ССР в результате Второй мировой вой­ны и находящихся на территории Российской Федерации» N~ 64-ФЗ от 15 апреля 1998 г., регулирующий отношения, связанные с определенными культурными ценностями; он обеспечивает защиту от расхищения, незаконного вывоза и неправомерной передачи этих ценностей, создает право­вые условия для реального обращения таких ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурно­му достоянию нашей страны в результате войны, а также для возможности ознакомления с указанными ценностями;

– Федеральный закон «О народных художественных промыслах» N~ 7-ФЗ от 6 января 1999 г., регулирующий отно­шения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, определяющий основы государственной политики в этой сфере и условия участия граждан и организаций в связанной с ней деятельности и др.

Отраслевые аспекты общего законодательства.

Кроме законов в развитие Основ был принят ряд иных нормативных правовых актов, среди которых по пред­мету правового регулирования выделяются следующие:

– постановление правительства Российской Федера­ции N~ 179 от 12 февраля 1998 г. «Об утверждении Положе­ний о Музейном фонде Российской Федерации, о Государст­венном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Фе­дерации»;

– постановление правительства Российской Федера­ции «О государственной поддержке театрального искусст­ва в Российской Федерации» N~ 329 от 25 марта 1999 Г., ста­вящее целью сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализацию инновационных про­ектов организации театрального дела, осуществление сис­тематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ, обеспечение стабильного финансово-экономи­ческого положения театров, создание условий для необхо­димого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работ­ников и др.

Массив специальных законов в области культуры охватыва­ет широчайший круг вопросов, однако регулирования этой сферы только специальными нормами недостаточно. Во-первых, многие отношения, возникающие при осуществле­нии культурной деятельности, не обладают спецификой, и для них достаточно общих норм; во-вторых, вплетение спе­циальных норм в общее законодательство позволяет лучше понять особенности правового регулирования отношений в культуре. Наконец, наметившаяся в последнее время в за­конотворческой деятельности тенденция «расчистки» пра­вового поля отдает преимущество общим актам, учитываю­щим особенности правового регулирования различных сфер, одновременно сокращая число специальных законов, вступающих в противоречие с основополагающими документами.

С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК), который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие «юридическое лицо», которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету (п. 1 СТ. 48), а также определен единый порядок регистрации юридических лиц (ст. 51).

Принципиально важным для организаций культуры и искусства явилось разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (п. 1 СТ. 50), в основу которого была положена целевая установка их деятельности. При этом некоммерческий статус организации, сформулированный в ГК и конкретизированный в Федеральном Законе «О некоммерческих организациях» (ст. 2) определяется не тем, есть ли у нее прибыль или нет, а тем, как она используется: полученная прибыль должна направляться на реализацию уставной деятельности, а не распределяться между ее участниками.

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих (кооперативы, общества с ограниченной ответственностью, закрытые акционерные общества и т.д.), так и не коммерческих (фонды, ассоциации, союзы, общественные организации и учреждения).

Введение в действие Налогового кодекса ознаме­новало новый курс государственной политики в сфере налогообложения, направленный в первую очередь на сокра­щение льгот, что не могло не отразиться на отношениях в сфере культуры, традиционно строящихся на системе нало­говых преимуществ как одной из форм государственной поддержки.

Вступивший в силу в 2002 г. Трудовой кодекс Рос­сийской Федерации во многом отразил особенности трудо­вых отношений в сфере культуры и искусства. В качестве об­щих основных целей трудового законодательства этим законом определены установление государственных гаран­тий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприят­ных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей всех категорий и сфер. При этом законодатель нашел возможным урегу­лировать в Кодексе ряд специальных вопросов трудовых отношений в сфере культуры. Так, непосредственно в Тру­довом кодексе регулируются вопросы участия несовершен­нолетних в процессе создания и использования результатов творческой деятельности, работы в ночное время, выход­ные и праздничные дни творческих работников организа­ций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений. В этом же Кодексе устана­вливается возможность заключения с такими работниками срочных трудовых договоров. Кроме того, Трудовой кодекс допускает, что некоторые вопросы регулирования отноше­ний, связанных с особенностями труда творческих работ­ников и иных лиц, обеспечивающих их деятельность, могут быть решены в других федеральных законах и иных норма­тивных актах. В та кой ситуации роль специализированных за конов по регулированию трудовых отношений в культуре многократно возрастает.

Большое значение для культуры, в первую очередь для охраны объектов культурного наследия, имеют Земель­ный и Градостроительный кодексы Российской Федерации. Земельный кодекс вводит в категорию особо охраняемых территории земли историко-культурного назначения, к ко­торым относятся земли, на которых находятся объекты культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе объекты археологического наследия. К охраняе­мым территориям относятся также достопримечательные места, включая места бытования исторических промыслов, производств и ремесел, военных и гражданских захороне­ний. Такие земли могут использоваться строго в соответст­вии с их целевым назначением. Их изъятие и не соответст­вующее их целевому назначению использование не допускаются, а на отдельных землях историко-культурного назначения, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом «О некоммерческих организациях». В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества (ст. 26) и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов, предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку (ст. 31).

В целях развития рынка культурных благ, предполагаю­щее введение новых организационно-правовых форм для организаций культуры (в том числе в целях оптимизации бюджетной сферы), в 2006 г. был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях».

Многие положения, регулирующие отноше­ния в сфере культуры, нуждаются в пересмотре в силу сле­дующих причин:

1. значительный нормативный массив был принят до введения в действие основополагающих законода­тельных актов, в результате чего отдельные положения вошли в противоречие с Конституцией, кодексами и ины­ми за конами;

2. некоторые нормы морально устарели, не отража­ют актуальных реалий, не отвечают современным нуждам, не регулируют вновь возникшие отношения;

3. в результате правоприменительной практики бы­ли выявлены дефекты и пробелы как в специальном, так и в общем законодательстве;

4. взятые Россией за последние годы международные обязательства должны найти отражение во внутреннем за­конодательстве.

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации в сотрудничестве с соответствующим Комитетом Государственной думы инициирует корректиров­ку законодательства о культуре по следующим направлениям.

1. Определение статуса творческого работника не только в связи с его основной деятельностью, но и его поло­жение как члена общества с точки зрения социального, тру­дового, пенсионного, налогового законодательства, введе­ние системы льгот и преимуществ в целях создания условий для реализации конституционной свободы творчества.

2. Создание условий для развития меценатства и благотворительной деятельности. Благодаря новой налого­вой политике этот элемент гражданского общества практи­чески исчез. Поэтому необходимо законодательное закре­пление системы стимулов для лиц, готовых участвовать в мероприятиях по сохранению, поддержке и развитию оте­чественной культуры, причем основной акцент может быть перенесен из налоговой сферы в иные области.

3. Развитие рынка культурных благ, предполагаю­щее введение новых организационно-правовых форм для организаций культуры (в том числе в целях оптимизации бюджетной сферы), уточнение роли государства в форми­ровании и проведении культурной политики.

4. Защита прав потребителей культурных благ, обеспечение их интересов с точки зрения защиты нравст­венности, установление своеобразных «стандартов» при оказании услуг в сфере культуры. Кроме того, необходимо ввести в орбиту государственного регулирования организа­цию культурного досуга населения, включить культурные блага в так называемую потребительскую корзину различ­ных социально-демографических слоев.

5. Корректировка законодательства о результатах интеллектуальнои деятельности, в том числе в связи с воз­можным присоединением России к Всемирной торговой организации, в связи с обязательствами по гармонизации законодательства, взятыми в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федера­цией и европейскими сообществами и государствами-уча­стниками, а также в связи с появлением новых способов использования произведений (в первую очередь в кибер­пространстве) и новых разновидностей результатов творче­ской деятельности.

Таким образом, правовое обеспечение культуры по-прежнему находится если не в стадии становления, то в состоянии постоянной модернизации.

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства.

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Согласно ст. 43 и 44 Конституции РФ права на образование и культурную деятельность относятся к основным правам человека. Основные права и свободы человека не зависят от воли субъекта и являются естественными, неотъемлемыми правами личности, данными гражданину от рождения, которые не могут быть переданы другому лицу, быть отчуждены и не подлежат оценке; от них нельзя отказаться.

Конституционные гарантии права на образование и культурную деятельность предусматривают следующее:

1. Законодательное закрепление деятельности, обязанностей государства, имеющих сложный состав и структуру, направленных на обеспечение свободного доступа граждан к получению образования и ведению культурной деятельности, создание необходимых условий для получения образования и ведения культурной деятельности.
2. Действия органов государства, местного самоуправления по реализации закрепленных в нормативных правовых актах предписаний, обусловливающих реальное обеспечение получения образования и ведения культурной деятельности.

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере образования и культуры

Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования и культуры: федеральный и региональный.

В свою очередь , как федеральное, так и региональное законодательство включают законодательные и иные нормативные правовые акты.

Федеральные законы в области образования и культуры принимаются для того, чтобы:

• разграничить компетенцию и ответственность в области образования и культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования и культуры, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации;
• вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми те осуществляют собственное правовое регулирование в области образования и культуры.

Субъекты РФ в соответствии со своей компетенцией могут принимать в области образования и культуры законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в этих областях. Более того, законодатель устанавливает, что региональные законы и иные нормативные правовые акты не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ.

Федеральный уровень законодательства в области образования и культуры

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования и культуры представлена:

1. Конституцией РФ;
2. Законом РФ "Об образовании";
3. Федеральным законом "О высшем и послевузовском образовании";
4. Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации о культуре";
5. Иными "профильными" федеральными законами, т. е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования и культуры;
6. "Непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования и культуры.

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного Закона: так, в п. 1 ст. 72 общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

Статья 44 Конституции РФ посвящена культурной деятельности гражданина, в ней раскрываются его права и обязанности. Каждому гражданину РФ гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, охрана интеллектуальной собственности. Все граждане РФ имеют право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Каждый гражданин обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает "целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)".

В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

3. Федеральных закон "О высшем и послевузовском образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ.

Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем и послевузовском образовании регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т. д.

4. Федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. № 3612-ФЗ.

Задачами данного закона являются: обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность ; создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

5. Иные "профильные" федеральные законы.

В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в области образования и культуры, наряду с Законом об образовании, Федеральным законом о высшем и послевузовском образовании и Федеральным законом об основах РФ о культуре присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования или культуры. Например: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

6. "Непрофильные" законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере образования и культуры.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования и культуры. Большое количество таких законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по соответствующей проблематике, в других - целые главы), часты случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании и культуре, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в каждой из рассматриваемых сфер деятельности.

Многочисленные "непрофильные" законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы (примеры даны на основе законодательной базы в сфере образования):

а)	федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях";
б)	федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования, например: гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - федеральные законы от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; экологическое образование - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" и т. п. ;
в)	федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
г)	федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений, например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ);
д)	федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-I "О плате за землю") и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования и культуры, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы (примеры даны на основе нормативных актов в сфере образования):

1. Указы Президента РФ , среди которых можно выделить: указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования, например, указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. № 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР", от 24 декабря 1996 г. № 1759 "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

2. Постановления Правительства РФ , которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования, например, от 5 июля 2001 г. № 5 05 "Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. № 7 96 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 5 апреля 2001 г. № 2 64 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации"), либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1 047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти ", от 27 июля 2001 г. № 5 64 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" и т. п.).

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти , принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь , можно условно объединить в следующие группы:

1. нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. № 1 154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 10 июля 2003 г. № 2 994 "Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования", от 19 мая 1998 г. № 1 236 "Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования");
2. нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти , в том числе:

   а)

   "профильные", т. е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, приказ Минюста России № 3 1, Минобразования России № 3 1 от 9 февраля 1999 г. "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. № 2 3 "Об утверждении Положения о клинической ординатуре", приказ Министерства обороны Российской Федерации от 12 марта 2003 г. № 8 0 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации");

   б)

   "непрофильные", в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. № 2 84 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. № 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации").