Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом. Охарактеризуйте формы взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти РФ и субъектов РФ Взаимодействие совета федерации и правительства рф
Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.
Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.
И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей.
Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.
Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.
Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.
Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.
Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей.
1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.
В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.
- 2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.
- 3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:
- - потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;
- - результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.
При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.
1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы
2) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
3) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания Российской Федерации проявляются в следующем:
1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы
2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы
3) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении.
56. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти:
1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ);
2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ);
3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве);
4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ); 5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ);
6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ);
7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:
1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;
3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;
5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
57. Правительство Российской Федерации - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России. Статус правительства и порядок его деятельности определены 6-й главой Конституции и федеральным конституционным законом.
состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Кол-во замов пред-ля определ-ся указом през-та.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур президент назначает председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.
Заместители председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по предложению председателя Правительства.
Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом президента Российской Федерации на основании предложения председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).
ПРЕЗИДИУМ ПРАВИТЕЛЬСТВА
рабочий орган правительства, создаваемый по решению правительства или на основе закона о правительстве и работающий в более узком составе: председатель, его первые заместители и заместители, возможно также и некоторые ключевые министры. П. п. собирается чаще, чем правительство и решает вопросы более оперативного характера. По решению правительства или на основании закона о правительстве решения П. п. могут оформляться как акты самого правительства.
Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.
Координационные органы при Правительстве РФ именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы при Правительстве именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса. Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.
58. Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент, РФ выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Согласие Думы выражается тайным или открытым голосованием, необходимо получить большинство голосов от общего состава. После трехкратного отклонения представленных кандидатур (кандидатуры) Президент назначает Председателя Правительства по своему усмотрению, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Думу. На практике имело место согласие Думы и назначение премьер-министра с первого предложения Президента, было - с третьего (1998 г.), трехкратный отказ не имел места.
После получения согласия Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и, как это сложилось на практике, кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит Президенту РФ. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства РФ.
Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:
1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность.
2) Правительство подает в отставку,
3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе
4) оно может быть уволено в результате двойного вотума Недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования
5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе Председателя Правительства.
Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед
вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении
Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.
Президент вправе принять решение об отставке Правительства, в том числе и в
случаях выражения Государственной
Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства
Российской Федерации.
Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом.
59. 1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.
Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительство осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, а также порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов, определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.
Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения по поправкам к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в соответствующих органах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства на рассматриваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмами Правительства.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель Правительства.
Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.
Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.
Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.
v В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.
v Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к. другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.
Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ.
И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами". Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.
Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов.
Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат). Как представительный орган, Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов.
Однако это право не является исключительным, т. е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также - весь спектр партийно-политических интересов граждан.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Глава VI. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.
В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» имеется специальная глава VI, посвященная взаимоотношениям Правительства РФ и Федерального Собрания. В ней регулируется участие Правительства в законодательной деятельности, взаимоотношения Правительства и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, ряд других вопросов. Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Члены Правительства Российской Федерации по приглашению палат Федерального Собрания Российской Федерации выступают на их заседаниях с информацией по вопросам, носящим чрезвычайный характер.
Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.
В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Характер взаимоотношений с Президентом РФ. Проблемы возникают по линии взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием в силу его двухпалатной структуры. Президенту приходится иметь дело не только с парламентом в целом, а с двумя его самостоятельными формированиями -- Советом Федерации и Государственной Думой, линия поведения в отношении которых может и не совпадать. Складывается политико-правовая ситуация, в которой не последнюю роль играют различия в способах формирования палат, характер их взаимоотношений друг с другом, механизмы разрешения разногласий между ними.
Основные направления государственной политики определяются Президентом в разнообразной форме. Так, уже стали традиционными ежегодные послания Президента парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Послания имеют сложную правовую природу. С одной стороны, можно сделать вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях. С другой стороны, послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность. Они раскрывают взгляд Президента на законодательную деятельность парламента. Законодательные инициативы, сформулированные в них, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. По сложившейся практике и в соответствии со ст. 100 Конституции, заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Заслушивание посланий не сопровождается их обсуждением и принятием каких-либо решений. В последующем, на раздельных заседаниях палат, такие обсуждения возможны. Так, согласно п. «а» ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента включается в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь и без обсуждения и голосования. В ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента рассматриваются во внеочередном порядке.
Таким образом, Президент Российской Федерации как глава государства выполняет интеграционную функцию, ставя общие задачи перед органами законодательной и исполнительной власти по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.
Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы -- утверждение федерального бюджета -- обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ. И, наконец, третий рычаг -- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания вотума недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенных условиях Государственная Дума может быть распущена.
Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.
Законопроектная деятельность Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 76 - 91 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313. осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются Правительством РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций.
Предложения по программам и планам законопроектной деятельности, а также сопроводительные материалы к проектам иных актов, предусматривающих разработку законопроектов, должны содержать по каждому из них:
а) обоснование необходимости принятия закона;
б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;
в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей -- разработчиков законопроекта;
г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;
д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.
Вносимые в установленном порядке в Правительство РФ предложения предварительно проходят экспертную оценку, осуществляемую Министерством юстиции РФ с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и с привлечением в случае необходимости иных организаций, в том числе на договорной основе. Рассмотрение внесенных в Правительство РФ предложений федеральных органов исполнительной власти о разработке законопроектов организуется Аппаратом Правительства РФ.
Программы и планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжениями Правительства РФ, которое рассматривает и учитывает также проекты планов законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания.
Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ.
Заключение Правительства РФ представляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу. В случае поступления законопроекта из Государственной Думы заключение представляется до рассмотрения законопроекта Государственной Думой в первом чтении. Поправки направляются в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более чем в трех чтениях. Официальный отзыв на законопроект или принятый закон может быть направлен на любой стадии его рассмотрения палатами Федерального Собрания. Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 95 - 107 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313..
Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ, который может быть продлен по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы.
Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства РФ в соответствующих палатах и статс-секретарями -- заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ по вносимым им в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут назначаться специальные представители Правительства РФ, которые наделяются Правительством соответствующими полномочиями Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 108 - 109 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313..
Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год, подготовленный Министерством финансов РФ, представляется Государственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий год.
Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать ему в доверии. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ.
Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Приглашение на заседание палаты Федерального Собрания с указанием вопросов, интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, направляется члену Правительства РФ не менее чем за пять дней до проведения заседания.
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства РФ и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
Правительство РФ в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом Бахрах Н.Д. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием // ЖРП. 2010. № 9. С. 86..