Концепции судебной реформы 1991 г. Преобразование судебной системы. Борьба с преступностью – грех

4. Концепция судебной реформы 1991г. И её реализация.

5. О разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Лекция 2. Судебная власть: понятие, признаки.

1. Понятие судебной власти

2. Признаки судебной власти

Лекция 3. Функции судебной власти.

Лекция 4. Судьи – носители судебной власти. Определение. Требования, предъявляемые к судье. Единство статуса судей.

1. Единство статуса судей

2. Порядок наделения судей полномочиями

4. Требования, предъявляемые к судье

Лекция 5.Судьи - носители судебной власти: независимость, неприкосновенность, несменяемость. Меры поощрения и ответственности судей.

1. Принцип недопустимости вмешательства в судебную деятельность.

2. Специальные принципы судебной власти – конституционно-правовая основа её деятельности. Принципы независимости, несменяемости, неприкосновенности судьи.

3. Судопроизводство в судах осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон

4. Судейская дисциплина и ответственность

Лекция 6.Принципы организации и деятельности судебной власти.

1. Принцип самостоятельности судебной власти

2. Принцип полноты судебной власти и недопустимости ограничения её полномочий, равноправия во взаимодействии с другими ветвями государственной власти

3. Принцип финансирования судебной деятельности

4. Принцип организационной обособленности (автономности) системы судебных учреждений и осуществления правосудия только судом

5. Принцип верховенства и прямого действия Конституции рф (принцип конституционности) в организации деятельности судебной власти.

6. Принцип федерализма и единства судебной власти России

7. Принцип публичности судебной власти

8. Принципы национального языка судопроизводства и участия граждан в осуществлении правосудия

9. Принцип универсальности судебной власти

Лекция 7. Судебная система: определение, принципы, построения, судебные инстанции.

Лекция 8. Конституционный Суд Российской Федерации

Лекция 9. Система судов общей юрисдикции Верховный Суд Российской Федерации.

Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа

Районные суды

Военные суды

Лекция 10. Арбитражные суды

Лекция 11. Суды субъектов Российской Федерации: конституционные (уставные) суды; мировые судьи.

1. Конституционные (уставные) суды.

2. Мировые судьи

Лекция 12. Акты судебной власти и другие акты государства

Виды судебных актов Виды судебных актов в конституционном судопроизводстве

Виды судебных актов в гражданском судопроизводстве.

Судебные акты в уголовном судопроизводстве.

Лекция 13. Исполнение актов судебной власти

Исполнение актов Конституционного Суда рф.

Исполнение актов судебной власти по гражданским делам.

Исполнение актов судебной власти по уголовным делам.

Лекция 14. Судейское сообщество в Российской Федерации и органы судейского сообщества

1. Съезд судей Российской Федерации

2. Конференции судей субъектов Российской Федерации

3. Советы судей

4. Квалификационные коллегии судей

Лекция 15. Судебный департамент при Верховном Суде рф – орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов и органов судейского сообщества

Лекция 16. Судейская этика.

Тема №2. Акты судебной власти и делопроизводство в суде

Тема №3. Исполнение актов судебной власти

Тема №4. Действующая судебная система Российской Федерации

Тема №5. Конституционные принципы деятельности судебной власти

Тема № 7. Суд присяжных

Сведения о ппс

4. Концепция судебной реформы 1991г. И её реализация.

Концентрированным выражением намерением в части судебной реформы можно считать положения, изложенные в Концепции су­дебной реформы в РСФСР», одобренной Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 г.

Если советская правоохрани­тельная система ориентировалась на защиту государства в первую очередь, то новой системе предстояло выделить са­мостоятельного носителя экономического интереса (это дол­жно быть как физическое, так и юридическое лицо) и огра­дить этот интерес от любого вмешательства государства. Определённее говоря, приоритетной провозглашалась защи­та личности от произвола власти. Это была центральная идея судебной реформы. Основными задачами судебной реформы были фор­мирование правового государства, обеспечение верховен­ства закона, обеспечение незыблемости основных прав и свобод чело­века, охрана интересов личности, взаимная ответствен­ность государства и граждан, защита общества в целом от произвола власти.

Перечисленные задачи побуждали сделать следующий не менее важный шаг судебной реформы: поднять суд, выступающий гарантом законности и справедливости, на должную высоту, придав ему статус судебной власти, которой надлежит осуществлять от имени государства защиту прав и законных интересов граждан. Для этого суд должен был стать независимым, свободным от политических симпатий, идеологических предубеждений.

Затем необходимо было привести в действие составляющие судебной реформы: повы­сить качество правосудия при рассмотрении уголовных и гражданских дел, прекратить волокиту, рассматривать дела в точном соответствии с материальным и процессуальным законом, обеспечить реальное исполнение предписаний, сформулированных в актах судебной власти.

Но перечисленные (функционально для судебной вла­сти они перечислены далеко не все) задачи может решить только автономно существующая судебная система, реали­зующая функцию судебной власти самостоя­тельно. Как видно, все дру­гие предшествующие режимы власти рано или поздно тем или иным спосо­бом всегда выстраивали такую иерархическую «лестницу», при которой каждое нижестоящее «звено» вынуждено было работать в определённом режиме, заданном из вышестоящего центра. Чтобы избежать привычного повторения опы­та прошлого, предстояло не только формально закрепить демократические лозунги, но добиться такого состояния общества, когда оно будет стабильно и уве­рено в своём будущем.

Наконец, 26 июня 1992 г. был принят Закон «О статусе судей в Российской Федера­ции». Его содержание свидетельствовало о том, что судья с партбилетом любой партии для правосудия опасен. Установлена полная деполитизация судей, а правосудие объяв­лено вне политики.

В первой редакции этого Закона указаны два направления деятельности, в которых есть соприкосновения орга­нов Министерства юстиции РФ с судами: органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, её кадровому, организационному и ресурсному обеспечению (п. 3 ст. 9); квалификационный экзамен на должность судьи принимается состоящей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персональный состав которой утверждается квалификационной коллегией судей (п. 3 ст. 5) 1 .

На первый взгляд, решение воспринималось как уместное на данном организационном этапе судебного строительства. Но когда Министерство юстиции РФ или региональный отдел юстиции не имели возможности осуществить финансирование судов (средств не было даже на отправку судебных повесток, корреспонденции, заработную плату судьям), срывались судебные процессы, нарушались сроки рассмотрения дел, тогда независимость судей превращалась в их зависимость.

Получалось, что разделение властей было провозглашено лишь на бумаге. Тем не менее, российский закон о статусе судей определил судьям то высокое место, которое они должны занимать в обществе. Закон гарантировал неза­висимость судей, выразившуюся в неприкосновенности их личности, жилища, имущества, корреспонденции, повышении социальной защиты судей.

Осмысливая пройденный сложный собственный путь в период судебного строительства, приведшего Россию к судебной реформе в XXстолетии, можно сделать вывод, что создание судебной власти, её упрочение и повышение авторитета были необходимы.

Между характером государственной власти, стабильностью в обществе и независимостью суда существует взаимная обусловленность.

Судебная власть как один из основных институтов правового государства получила качественно новую функцию – функцию конструктивного контроля, существо которой будет рассмотрено ниже.

Главный итог работы по судебному строительству в России - су­дебная власть как самостоятельная ветвь власти состоялась. Заложены прочные конституционные основы судебной власти. Она получила компетенцию по защите прав граждан, юридических лиц, общественных объединений и государства. Сейчас лю­бой человек имеет возможность отстаивать свои права в суде. Создан механизм реализа­ции этих прав, установлена ответственность за неисполне­ние судебных решений. Юридически оформлен и действует институт приставов и приставов-исполнителей. Принят пакет законодательных актов по судоустройству и судопроизводству.

Создан массив нормативных правовых актов, регулирующих статус судей в России, определяющих гарантии, их независимость и неприкосновенность, устройство судебной системы, закрепляющих наличие судейского сообщества и его органов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, обеспечивающего деятельность судов в организационном, кадровом и финансовом направлениях, изданы кодифицированные гражданские и уголовные процессуальные законы. Все это необходимо для реализации важного конституционного положения, закреплённого в ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Концепция судебной реформы 1991 г. содержала положения, предусматривающие утверждение самостоятельной и независимой судебной власти именно на основе принципа разделения властей. Независимость судей гарантирована введением несменяемости судей. Предполагалось провести мероприятия по повышению престижа судебной деятельности и улучшению её материально-технического обеспечения; создать Конституционный Суд РФ с целью учреждения судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов; предоставить гражданам неограниченное право обжалования в суд действий и решений всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, начиная от Президента РФ, Парламента РФ, Правительства РФ до служащего низшей категории и передать все споры на рассмотрение судебных органов; изъять из компетенции прокуратуры возможности ограничения конституционных прав человека: неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров, реформировать прокуратуру, преобразовав её в орган процессуального руководства предварительным следствием и уголовного преследования; реформировать адвокатуру, повысив уровень её независимости; обеспечить надлежащее исполнение судебных решений.

Условия, в которых проходила судебная реформа, были крайне сложными по ряду причин. В стране периодически возникали политические и экономические кризисы разного масштаба. Разрушенная экономика медленно становилась на ноги. Средств на судебную реформу катастрофически не хватало. И без того скудные бюджетные средства на содержание судебных органов постоянно урезались, что привело к тому, что судейское сообщество вынуждено было выступить с инициативой возбуждения уголовного дела против Министра финансов РФ, который волевым решением сократил размеры ассигнований, выделенных на обеспечение деятельности судов 1 .

Помимо объективных трудностей, были и субъективные, реформа встречала сопротивление и на какой-то период практически была «заморожена».

Десятилетию судебной реформы была посвящена научно-практическая конференция, проведенная Центром содействия правосудию при общественном региональном фонде ИНДЕМ совместно с Советом судей Российской Федерации при участии Судебного департамента при Верховном Суде РФ. На конференции с основным докладом выступил М. Краснов – Вице-президент общественного фонда, предпринявший попытку анализа хода судебной реформы.

Опуская детали, о которых можно прочесть в книге автора 1 , итог 10-летней работы таков: из 160 позиций Концепции судебной реформы, поддающихся более или менее конкретной оценке, на 24 октября 2001г. не реализовано или реализовано не полностью – 95 2 .

Отмечая самый главный результат её проведения, Президент РФ В.В. Путин на Vсъезде судей России в ноябре 2000г. отметил, что самостоятельная судебная власть в России, несмотря на проблемы, всё-таки состоялась. Необходимо ускорение судебной реформы, её завершение, но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее 3 .

Действительно, достигнуто главное: в России утвердилась судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти, определились властные полномочия, которые реализуются только судом. У высших органов судебной власти имеется право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции. Функционируют органы судейского сообщества. Организована внутренняя деятельность и судебная дисциплина. Создано самостоятельное учебное заведение и научно-методическое учреждение, каковым является Российская академия правосудия. Установлен механизм обязательного исполнения вступивших в законную силу судебных решений. Принят блок очень важных законов, укрепивших судебную власть, судебную систему.

Vсъезд судей РФ наметил пути дельнейшего развития судебной системы, предложил разработать и принять государственную программу её развития, предусмотреть в ней необходимые объёмы финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 была утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 гг. В настоящее время действует одноимённая федеральная целевая программа на 2007-2011 гг., утверждённая постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006г. № 583.

ЦЕНТР СОДЕЙСТВИЯ ПРАВОСУДИЮ

РЕГИОНАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕННОМ ФОНДЕ «ИНДЕМ»

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА:

ОТ КОНЦЕПЦИИ 1991 ГОДА

ДО СЕГОДНЯШНЕГО ДНЯ

(попытка инвентаризации)

МОСКВА – 2001

ПРЕДИСЛОВИЕ..................................................................... 3

I. ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОЙ ЮСТИЦИИ НА ПОРОГЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ........................................................................................ 7

II. степень реализации КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1991 ГОДА.......................................................................................................... 14

РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА......................................................................................... 14

НАЗНАЧЕНИЕ СУДА И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ 22

· лишение председателей судов административных полномочий в отношении судей

· лишение вышестоящих судов административных полномочий в отношении судей нижестоящих судов

· введение в состав квалификационных коллегий судей представителей юридической общественности, не являющихся государственными служащими, в т. ч. научных работников в области права, адвокатов, нотариусов, судебных репортеров и обозревателей

· образование судебных округов и судебных участков с границами, не совпадающими с административно-территориальным делением

· недопустимость дополнительного финансирования судебной деятельности федеральных судов из средств региональных и местных бюджетов

· отсутствие влияния региональных и местных властей на возможность, сроки предоставления и качество жилищных и бытовых условий жизни судей

4) Гарантии состязательности судебного процесса и равноправия сторон

· распространение суда присяжных

· твердые процессуальные гарантии обвиняемых и подсудимых и ответственность должностных лиц за их нарушение

· укоренение роли прокурора в процессе лишь как одной из сторон, а не как «государева ока», надзирающего за судьями и соответственное восприятие представителей прокуратуры судьями

· ликвидация всех остатков обвинительной функции суда

5) изменение правового сознания судейского корпуса:

· понимание судьей, что он творит правосудие, т. е. справедливость, а не помогает тем или иным государственным органам

· понимание судьей, что при рассмотрении дела он не является ступенью в иерархической системе, т. е. творит судебную власть не как подчиненный председателя суда или вышестоящего суда

· понимание судьей, что он является «последней» инстанцией в процессе защиты права, даже если его решение может быть обжаловано в апелляционном или кассационном порядке

· применение в судебном процессе норм законов с позиций конституционных принципов и норм международного права (права человека – высшая цель, равенство всех форм собственности, равенство прав вне зависимости от имущественного, должностного, социального положения, национальности и вероисповедания и т. п.)

6) изменение образа полицейской деятельности:

· главная цель полицейских органов и спецслужб – не борьба с преступностью, а защита граждан и правового порядка от незаконных посягательств

· полицейские органы и спецслужбы являются не карательными, а защитными (фактически это – те же службы спасения , только в особой сфере)

· существование между разными полицейскими ведомствами , спецслужбами четкого и законодательно определенного разделения труда (функций и полномочий)

· унификация материально-технического обеспечения и социальных гарантий различных полицейских ведомств и спецслужб

· законодательное регламентирование использования спецподразделений

· демилитаризация полицейской службы

· четкое законодательное определение функций и предназначения полицейской службы и спецслужбы

· понимание сотрудниками полицейских служб и спецслужб бессмысленности их деятельности по выявлению преступлений без законности сбора и закрепления доказательств вины

II. степень реализации КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1991 ГОДА

Таблица 1

РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Положения Концепции	Отражение в Конституции РФ	Отражение в законодательстве	Отражение на практике и комментарий
1. Республика в составе РСФСР (далее - субъект РФ ) может принять одну из трех моделей: 1) одно звено судебной системы выступает по некоторым делам судом первой инстанции, а по другим – второй; 2) суды первой инстанции отделены от апелляционных судов; 3) сохраняется лишь первая инстанция, а функции проверки состоявшихся решений и приговоров передаются федеральным окружным судам			Поскольку Концепция писалась в условиях «парада суверенитетов», она не столько отстаивала право субъектов РФ по созданию своих судебных систем, сколько допускала возможность такого создания. Поэтому смысл данного положения – в стремлении подчинить суды субъектов общим принципам осуществления правосудия. К тому же республики в составе РСФСР в то время обладали иным, нежели сегодня, конституционно-правовым статусом. Пессимистические прогнозы Концепции в этом отношении не оправдались
2. Конституция РФ не затронет детально судебную систему субъектов РФ, которые будут полномочны установить ее самостоятельно	Конституция РФ не затрагивает вопрос о судебной системе субъектов РФ	Федеральный конституционный закон (далее – ФКЗ) «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает два вида судов субъектов РФ: конституционные (уставные) и мировые судьи. Общая компетенция конституционных (уставных) судов регулируется ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» предоставляет субъектам РФ лишь право устанавливать порядок их избрания или назначения
3. Федеральный закон должен предусмотреть такие параметры судебной системы субъектов РФ, которые могут обеспечить равное право граждан на судебную защиту, а также самостоятельность судебной власти субъектов РФ: 1) минимальное число звеньев судебной системы 2) минимально необходимые виды специализированных судов 3) требования, предъявляемые к кандидатам в судьи 4) порядок проверки их профессиональной пригодности и назначения на судейские должности 5) основания и порядок освобождения от должности судей 6) иные вопросы судейского статуса и гарантий независимости юстиции 7) единые минимальные нормы ресурсного обеспечения судебной деятельности	Конституция РФ предусмотрела некоторые из названных основных параметры судебной системы: Виды судопроизводства (конституционное, гражданское, административное и уголовное) – ст. 118; Основные требования, предъявляемые к кандидатам в судьи – ст. 119; Несменяемость судей – ст. 121; Принцип финансирования судебной системы – ст. 124	ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», ФЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФЗ «О военных судах Российской Федерации», ФЗ «О финансировании судов в Российской Федерации», ФЗ «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» в основном закрепили указанные требования Концепции	См. пояснение по п. 1 данного раздела Следует отметить, что законодательно так и не установлены минимальные нормы ресурсного обеспечения судебной деятельности
4. К исключительной компетенции Федерации должно быть отнесено принятие основ процессуального законодательства (т. е. в федеральных УПК и ГПК должны быть обязательные для всех субъектов части и факультативные положения, которые варьируются в кодексах субъектов РФ)	Конституция РФ все уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство относит к исключительной компетенции Федерации (ст.71), а административно-процессуальное – к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72)	Естественно, отсутствуют федеральные основы уголовного и гражданского процессуального законодательства. Действуют общие для страны УПК, ГПК и АПК	Такое отсутствие частично объясняется обстоятельствами, указанными в пояснении по п.1. А вообще Конституцией РФ избран правильный принцип. Именно процессуальное законодательство должно быть единым на всей территории страны, поскольку оно гарантирует единые стандарты защиты прав человека
5. Аналогичный подход должен быть и в уголовном законодательстве	Конституция РФ уголовное законодательство относит к исключительной компетенции Федерации (ст. 71)	Естественно, отсутствуют федеральные основы уголовного законодательства. Есть общий для страны Уголовный кодекс РФ	В отличие от процессуального уголовное законодательство, во всяком случае в ограниченном объеме (по некоторым видам преступлений), могло бы быть разным в субъектах Федерации, чтобы учесть их национально-историческую и культурную специфику
6. Абстрактный, или общий, контроль сконцентрируется в Конституционном Суде, а конкретный – в общих судах	Это положение реализовано в ст. 125 Конституции РФ. Кроме того в качестве общего принципа судебного контроля нужно рассматривать ст. 46 Конституции РФ – о праве обжалования в суде решений и действий всех органов и должностных лиц	Более подробно это положение регулируется в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР (с поправками), АПК РФ, а также в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»
7. Законодатель должен заранее создать каналы для выражения судьями своей особой позиции в противовес позитивному праву путем Введения суда присяжных, Предоставления возможности назначить наказание ниже низшего предела санкции, Расширения судейского усмотрения	В качестве конституционно-правовой реализации ряда этих положений можно назвать: возможность суда присяжных (ст.20, ст.47 и ч.4 ст.123 Конституции РФ) норму о прямом действии Конституции РФ (ст.15), что подталкивает суд к естественно-правовому правосознанию	В законодательстве организация и деятельность суда присяжных была закреплена сначала в поправках к Закону РСФСР «О судоустройстве РСФСР» и УПК РСФСР. Назначение наказания ниже низшего предела санкции было предусмотрено и осталось в нынешнем уголовном законодательстве РФ. Под расширением судейского усмотрения понимается увеличение разрыва между высшим и низшим пределами наказаний без обязанности судей мотивировать назначение ниже низшего предела. В новом Уголовном кодексе РФ этот разрыв остался не очень большим	Данное положение Концепции является одним из наиболее революционных в Концепции. Фактически его цель – в обеспечении прорыва от сугубо позитивистского понимания права к торжеству естественно-правового сознания. Диспозитивность в целом расширена в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах, однако судьи до сих пор связаны обязательностью решений вышестоящих судов
8. Провозгласить отделение судебной власти от законодательной и исполнительной	В ст.11 Конституции РФ об этом прямо сказано	Об этом же гласит и ст.1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»	Институционально судебная власть стала самостоятельной. Но остались внеинституциональные зависимости, прежде всего материально-финансового и организационного характера
9. Определить, что действие и применение международных договоров, законов и иных нормативных актов зависит от их конституционности	Об этом прямо гласит ч.6 ст.125, ст.120, а также п.2 Раздела 2 Конституции РФ. К тому же действует система конституционного судопроизводства		Конституционный Суд РФ своим постановлением от 01.01.01 г. N 19-П установил, что «отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям…»
10. Предусмотреть обязанность принимать решения на основе международного договора или Конституции, когда обнаруживается несоответствие им какого-либо правоположения	О приоритете международных договоров РФ, общепризнанных принципов и норм международного права гласит ст. 15 Конституции РФ. Фактически об этом гласит и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ	Это положение конкретизировано в ст.10 ГПК	Конституционный Суд РФ во многих своих решениях ссылается на нормы международно-правовых актов и тем самым ориентирует общую судебную практику
11. Подтвердить прерогативу судебной власти защищать граждан от необоснованного ареста	В ст. 22 Конституции РФ предусмотрена исключительно судебная санкция для ареста. Однако в п. 6 Раздела второго Конституции сказано, что до приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления	Уголовно-процессуальное законодательство до сих пор не приведено в соответствие с Конституцией: в ст. 11 УПК РСФСР говорится, что никто не может быть подвергнут аресту иначе как на основании судебного решения или с санкции прокурора . А ст. 97 УПК вообще относит право продления сроков содержания под стражей к прерогативе прокуроров, правда с возможностью судебного обжалования	Конституционный Суд неоднократно в последние годы в своих решениях фактически устанавливал, что «переходный период», отведенный Конституцией РФ для введения в действие ее норм, гарантирующих права человека в ходе уголовного процесса , уже закончен. Так, в постановлении КС от 2 февраля 1999 г. сказано, что «после принятия Конституции Российской Федерации прошло более пяти лет, т. е. срок, достаточный для выполнения законодателем предписания абзаца первого пункта 6 ее раздела второго "Заключительные и переходные положения" о принятии федерального закона…». В результате отсутствия закона «искажается конституционный смысл предписаний абзаца первого пункта 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации». Ту же мысль КС повторил в определении от 2 апреля 2001 г.: «После принятия Конституции РФ прошло более семи лет – период,.. достаточный для выполнения законодателем предписания пункта 6 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ о приведении уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, в соответствие с Конституцией РФ»
12. Предусмотреть, что государство гарантирует гражданам ограждение от любых форм насилия, в том числе принудительной изоляции в психиатрических учреждениях, от применения насилия в процессе судопроизводства и во время отбывания наказания, помимо предусмотренных законом оснований и принудительных процедур	Об этом говорится в ст. 21 Конституции РФ	Более конкретно такого рода гарантии установлены в Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (1992 г.), а также в ГПК РСФСР
13. Признать право гражданина на рассмотрение его дела судом присяжных, если ему грозит наказание в виде лишения свободы на срок свыше 1 года	Это право впрямую закреплено в ст. 20 Конституции РФ лишь для случаев, если обвиняемому грозит наказание в виде смертной казни . По другим видам наказаний в статьях 47 и 123 Конституции РФ есть отсылка к текущему законодательству	В УПК РСФСР теперь закреплены условия, при которых обвиняемый может ходатайствовать о рассмотрении его дела с участием присяжных: по 46 составам преступлений, названных в ст. 36 УПК либо если грозит максимальное наказание в виде лишения свободы на срок свыше пятнадцати лет, пожизненного лишения свободы или смертной казни	Во-первых, суд присяжных должен быть распространен на всю территорию России. Во-вторых, необходимо предусмотреть в УПК, что право на рассмотрение дела судом присяжных имеет подсудимый, если ему грозит наказание хотя бы свыше 5 лет лишения свободы
14. Запретить создание чрезвычайных судов и судов ad hoc («для данного случая»)	Этот запрет сформулирован в ст. 118 Конституции РФ	В законодательстве нет оснований для создания таких судов
15. Подчеркнуть, что никто не может быть изъят при рассмотрении в суде его дела из ведения своего законного судьи	В ст. 47 Конституции РФ сказано: «Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом»	В законодательстве данный принцип не закреплен. Наоборот, в ст. 44 УПК сохранилась чисто советская норма: «В отдельных случаях, в целях наиболее быстрого, полного и объективного рассмотрения дела, а равно в целях наилучшего обеспечения воспитательной роли судебного разбирательства дела, оно может быть передано для рассмотрения из одного суда в другой такой же суд». Это производится по решению соответствующего судейского начальства (председателя соответствующего суда). Поправки к ГПК несколько изменили этот порочный принцип. В новой редакции ст. 123 ГПК разрешена передача дела, только если рассмотрение дела судом, которому оно подсудно, становится невозможным. Однако продолжает существовать ст. 122 ГПК, где говорится о возможности передачи дела в другой суд, если суд «признает, что данное дело будет более быстро и правильно рассмотрено в другом суде…»	Эти положения признаны антиконституционными решениями Конституционного Суда РФ. В частности, его постановлением от 01.01.01 г. были признаны противоречащими Конституции ст. 44 УПК и ст.123 ГПК в той мере, в какой они допускают передачу дела из одного суда, которому оно подсудно, в другой суд без принятия соответствующего процессуального судебного акта и при отсутствии указанных в самом процессуальном законе точных оснований (обстоятельств), по которым дело не может быть рассмотрено в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и, следовательно, подлежит передаче в другой суд. В проекте федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» предлагается, однако, эту норму сохранить. Точно так же предполагается сохранить ее и в проекте УПК РФ, принятом Думой в первом чтении в 1997г.
16. Предусмотреть основные правоограничения граждан и дополнительные полномочия органов власти, связанные с введением чрезвычайного положения	В ст. 56 Конституции РФ об этом сказано довольно подробно и четко	Пока действует Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» в части, не противоречащей Конституции РФ	Вскоре должен быть подписан новый ФКЗ о чрезвычайном положении
17. Дать полную формулировку презумпции невиновности		В ст. 13 УПК содержится более узкая трактовка презумпции невиновности
18. Предоставить гражданину иммунитет от самоизобличения в правонарушении	Реализовано в ст. 49 Конституции РФ	УПК не содержит норм, конкретизирующих данное конституционное положение	В судебной практике непосредственно применяется норма ч. 2 ст.50 Конституции РФ: доказательства, полученные без предупреждения о праве на иммунитет от самоизобличения, не имеют доказательственного значения
19. Очертить сферы ведения и основные полномочия Конституционного Суда	Ст. 125 Конституции РФ исчерпывающе перечисляет компетенцию КС	ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» конкретизирует нормы ст. 126 Конституции РФ
20. Децентрализовать судебную систему за счет формирования специализированных судов (ювенальных, административных и др.) в дополнение к уже созданным арбитражным судам	В Конституции РФ говорится о конституционном, гражданском, административном, уголовном и арбитражном судопроизводстве (статьи 118, 126, 127)		Законопроект об административных судах принят в первом чтении. Смысл административной юстиции как особой ветви правосудия в том, чтобы расширить возможности граждан восстановить свое нарушенное право. Цель административной юстиции более эффективно разрешать споры граждан с властью. Она делает бессмысленным и общий надзор прокуратуры. Законопроект о ювенальных судах внесен в Государственную Думу. Вряд ли, однако, целесообразно сегодня форсировать образование еще и ювенальных судов, если учесть, что требуется решить массу других, более неотложных вопросов в рамках судебной реформы
21. Описать систему федеральных судов	Конституция РФ не описывает систему федеральных судов, называя лишь их высшие инстанции и виды судопроизводства (гл. 7)	Такая система описана в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»

Судебная реформа – это изменения направленные на становление в России самостоятельной судебной власти. Обратимся к содержанию судебной реформы, рассмотрев его через призму целей и задач судебной реформы, принципов судебной реформы, нормативного обеспечения судебной реформы.

Цель и задачи судебной реформы, как уже отмечалось, были сформулированы еще в Концепции судебной реформы 1991 года.

Судебная реформа с самого начала имела строго определенную цель - становление в России самостоятельной судебной власти, чья деятельность должна быть направлена на защиту прав человека, обеспечение социальной устойчивости и режима законности в государстве, осуществляемых посредством мер правового характера.

Для перехода от административно-правового регулирования к системе регулирования, основанной на праве, требовалось решить три крупных задачи:

1. Привести компетенцию судов в соответствие с требованиями правового государства. Необходимо было покончить с положением, когда целые области общественных отношений находились вне сферы судебных полномочий, когда граждане не имели права обратиться за судебной защитой в конфликтах с представителями исполнительной власти, когда трудовые споры многих категорий работников решались в порядке подчиненности, а не в судах, и т.д.

2. Обеспечить независимость судьи от влияния других ветвей власти, от давления со стороны различных политических группировок и социальных групп для того, чтобы суд мог успешно выполнять свои новые функции.

3. Обеспечить самостоятельность суда и от исполнительной, и от законодательной властей для того, чтобы независимость судьи стала реальностью.

По некоторым из направлений и задач Концепции за прошедшие 15 лет был достигнут значительный прогресс. Однако явно недостаточно изменилась ситуация по решению таких главных задач Концепции, как:

Утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

Достижение уровня материально-технического обеспечения судов.

В качестве основных задач Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы", наряду с подготовкой и обеспечением принятия нормативных правовых актов, направленных на реформу судебной системы, были выделены:

Кадровое обеспечение судебной системы;

Развитие материально-технического обеспечения судебной системы;

Информационное обеспечение судебной системы;

Укрепление научного потенциала судебной власти, создание системы профессиональной подготовки и переподготовки судей и работников аппаратов судов.

Началом судебной реформы принято считать появление первого Закона союзного значения "О статусе судей", где впервые предприняты меры, направленные на обеспечение независимости судей. Именно этим законом был увеличен срок судейских полномочий до 10 лет, а прежде все судьи избирались сроком на 5 лет.

Первый Всероссийский съезд состоялся в октябре 1991 года и стал выразителем воли всех судей страны. Тогда было принято решение о создании представительного органа судейского сообщества - Совета судей, который призван содействовать проведению судебной реформы, защищать интересы судей и представлять их в других органах государственной власти.

В октябре 1991 года была принята Концепция судебной реформы, которая закрепила следующие задачи:

1) защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

2) закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;

3) обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики;

4) создание федеральной судебной системы;

5) признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

6) расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

7) организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

8) дифференциация форм судопроизводства.

В качестве реализации этих задач были обозначены следующие важнейшие направления:

Создание федеральной судебной системы;

Признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

Расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

Организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

Дифференциацию форм судопроизводства;

Совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

Как отмечают эксперты, авторы Концепции судебной реформы выдвинули весьма радикальные положения ее осуществления. В частности, основополагающей идеей являлся максимальный судебный контроль во всех сферах правоохранительной деятельности. Например, передача суду ряда функций, которые исполняет прокуратура: санкции на заседаниях, арест и т.п. Дальнейшее развитие в государстве, связанное, в основном, с экономическими проблемами повлекло осуществление судебных реформ по более умеренному варианту, так как для реализации Концепции в полном объеме требовало многократного увеличения финансирования судебной системы (дополнительные штаты судей и аппарата судов, строительства сотен новых помещений судов, оплата вознаграждение прилежным заседателям и многое другое), но бюджет страны пока не мог его обеспечить.

Затем 26 июня 1992 года был принят Закон "О статусе судей в Российской Федерации" - основополагающий документ в практической реализации судебной реформы. Этим законом впервые был создан новый орган судейского сообщества - квалификационная коллегия судей, на которую были возложены важные функции, связанные не только с формированием судейского корпуса, но и продвижением судей по службе, их ответственностью и охраной судейской независимости. Наличие независимого от правительства и администрации органа служит непременным условием нормального функционирования судебной власти.

Закон "О статусе судей в Российской Федерации" гласит: "Судьи независимы и подчиняются только Конституции России и федеральному закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны".

Важным обстоятельством явилось создание службы материального обеспечения судов - Департамента судебного управления. Сначала он был в системе Минюста, а потом стал самостоятельным ведомством, подчиненным лишь судейскому сообществу.

Не расписывая подробно все вехи современной судебной реформы, выделим основные ее этапы. При этом оговоримся, что более подробно содержание этапов (законодательные акты и события) будут нами рассмотрены по ходу исследования.

Итак, наш взгляд можно выделить следующие этапы современной судебной реформы:

Первый этап 1991 – 1996 гг. Принимается Концепция, ряд законов о судебной реформе.

Впервые, в 1993 году в Основном законе страны (Конституции Российской Федерации) появилось понятие: «Судебная власть».

На этом этапе принимается ряд конституционных законов:

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г.)

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (с изменениями от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.)

Второй этап 1996 – 2002 гг. Начало нового этапа положено принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФК «О судебной системе Российской Федерации». Вслед за указанным конституционным законом принимаются многие законодательные акты о различных звеньях судов в Российской Федерации, финансировании судов и т.д.

В ноябре 2000 года прошел V Всероссийский съезд судей. В Постановлении 5-го Всероссийского съезда судей в ноябре 2000 года констатировано, что период, прошедший со времени одобрения российским парламентом Концепции судебной реформы в РСФСР, ознаменован утверждением в России судебной власти, которая характеризуется как самостоятельная ветвь государственной власти наличием у нее необходимых властных полномочий, реализуемых только судами; установленным законом механизмом обязательного исполнения вступивших в силу судебных актов; наличием у высших судов

Выступая на V Всероссийском съезде судей в ноябре 2000 г., Президент страны В. Путин отметил: "Говоря о главном итоге судебной реформы, хотел бы подчеркнуть: судебная власть в России, несмотря на проблемы, все-таки состоялась. Мы можем и должны это констатировать. В базовых параметрах концепция судебной реформы реализована".

Судебная реформа продолжалась разрабатывались и принимались новые законодательные акты.

Третий этап 2002-2006 гг. Начало новому этапу было положено принятием Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. N 805).

В декабре 2004 г. проходит VI Всероссийский съезд судей, результатом которого, в том числе, явилось Постановление "О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования". VI съезд констатировал главный итог: создана обновленная модель российского правосудия, отвечающая потребностям судебной практики и новым демократическим стандартам. Однако говорить о том, что судебная реформа окончена – еще рано.

В ходе реализации были сделаны серьезные шаги, которым будут посвящена отдельная глава нашего исследования.

Четвертый этап 2007-2011 гг. Можно предположить, что это будет завершающий этап реформы, в результате которого должны быть реализованы все задачи Концепции судебной реформы в России, а также новой Программы судебной реформы «Развитие судебной системы России», которая принята 4 августа 2006г.

Новая программа закрепляет следующие цели и задачи. Целями Программы являются повышение качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Основными задачами Программы являются:

Обеспечение открытости и прозрачности правосудия;

Повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел;

Создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности;

Обеспечение независимости судей;

Повышение уровня исполнения судебных актов.

В Программе подводятся итоги ранее действовавшей программы, а также предлагаются направления совершенствования и развития судебной системы, которые будут рассмотрены нами ниже.

Весь сайт Законодательство Типовые бланки Судебная практика Разъяснения Фактура Архив

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РСФСР от 24.10.1991 n 1801-1 О КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР

ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РСФСР
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 октября 1991 г. N 1801-1
О КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
Обсудив представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет:
1.Считать проведение судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР как демократического правового государства и одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности.
2. Признать главными задачами судебной реформы в Российской Федерации:
обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
3. Рассматривать в качестве важнейших направлений судебной реформы:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциацию форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
4. Одобрить представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР.
5. Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью совместно с Комитетами Верховного Совета РСФСР по законодательству и по правам человека, Прокуратурой РСФСР и Министерством юстиции РСФСР учесть соответствующие положения Концепции судебной реформы в РСФСР при доработке проекта закона РСФСР "О прокуратуре РСФСР".
6. Поручить Комитету Верховного Совета РСФСР по законодательству во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета РСФСР по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе в РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации.
Первый заместитель Председателя
Верховного Совета РСФСР
Р.И.ХАСБУЛАТОВ

Приложение
КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
ВСТУПЛЕНИЕ
Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.
В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.
Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли винтика в чуждом ему механизме, превращает функционера в сознательного деятеля, в личность.
На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от корыстных интересов, политических симпатий и идеологических предубеждений суд, выступающий гарантом законности и справедливости, призванный выполнять в государстве ту же роль, что совесть у человека. Поэтому ядром всякой судебной реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя которых коренным образом обновляются институты права, изменяются предназначение и деятельность других правоохранительных органов, действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных приговоров и решений. При этом основное внимание должно уделяться уголовному правосудию как безальтернативному механизму защиты основных прав и законных интересов гражданина в экстремальной ситуации преступного правонарушения.
Грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.
В Концепции судебной реформы необходимо:
- открыто назвать затруднения, проявившиеся в практике деятельности правоохранительных органов;
- выявить и сформулировать стоящие перед системой юстиции проблемы;
- доказать, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок и административного давления неприемлем для искоренения причин кризисных явлений в системе юстиции;
- разработать систему основных, отвечающих внутренней природе юстиции принципов, которыми следует руководствоваться в ходе реформы;
- предложить конкретные правовые и организационные меры по прогрессивному преобразованию правоохранительной системы в целях построения правового государства;
- установить, какие направления судебной реформы прежде всего нуждаются в теоретической поддержке, и определить содержание социального заказа на разработку подходов к решению соответствующих проблем.
Изложенной и принятой Концепции придается значение "пробного камня" для всякого решения, законопроекта, имеющих отношение к реформе суда, порядку производства по уголовным или гражданским делам, изменению задач или полномочий любого правоохранительного органа.
I. КРИЗИС ЮСТИЦИИ
Сейчас уже ясно, пусть и не в полной мере, какое безжалостное и чуждое интересам людей правосудие получили мы в наследство от тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом.
Антидемократический режим, не меняя своей сущности, с одинаковым цинизмом представал перед подданными то в маске народного представительства, то под видом правосудия. Суды, как и вся система юстиции, составляли важный элемент командно - административной системы руководства страной, были проводниками ее воли. Они выступали преимущественно как репрессивный орган, подчас освящая ритуалом судоговорения предрешенную расправу.
Непредубежденному человеку видна цепкость прошлого во всех сферах государственного строительства, не исключая и судоустройства в широком смысле этого слова. Велика инерция, сильна боязнь нового. Период перестройки, к сожалению, не ознаменовался для правоохранительных органов кардинальными переменами, способными переломить застойные тенденции. Предоставленная произволу судьбы юстиция агонизирует, не пользуясь сочувствием общественности и поддержкой государства.
Суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране законности и правопорядка.
По сообщению министра внутренних дел СССР, 1990 год по количеству совершенных преступлений оказался самым тяжелым за весь послевоенный период. В этом году в РСФСР зарегистрировано 1839451 преступление, что на 13,6% больше, чем в 1989 году. Темп же роста числа совершенных в 1989 году преступлений составил по сравнению с 1988 годом 32,7%. В первом полугодии 1991 года было зарегистрировано 1004571 преступление (прирост к аналогичному периоду предыдущего года - 22,1%.) Наиболее значительный рост наблюдался на протяжении января - июня 1991 года по группе корыстных преступлений, причем количество краж государственного и общественного имущества увеличилось на 57,3%, личного имущества - на 39,5%. Число тяжких преступлений возросло на 9,4% (со 137,3 до 150,3 тысячи).
Одновременно с ростом числа общественно опасных деяний ползет вверх и кривая нераскрытых преступлений: остаток нераскрытых дел составлял в СССР на 1 июля 1990 года 489 тысяч (39% прироста к аналогичному периоду 1989 г.), а затем перешагнул за полумиллионный рубеж. В РСФСР было приостановлено по пункту 3 статьи 195 УПК ввиду неустановления лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, в 1989 году - 630834 дела, в 1990 году - 793887, в первом полугодии 1991 года - 458033 дела (прирост к аналогичным периодам прошлых лет составил соответственно 105,7%, 25,4%, 38,5%).
Неудивительно, что в СССР ко времени написания настоящей Концепции разрыв между коэффициентами преступности и судимости (соответственно число преступлений и осужденных на 100 тысяч населения) составил 5:2. Иными словами, всего лишь 40% лиц, виновных в совершении преступлений, предстают перед судом и признаются виновными. Если в 1985 году соотношение числа выявленных и осужденных лиц составило 14:10, то в 1989 году уже 2:1, а в 1990 году - 8:5.
Правоохранительные органы, как это подтверждается материалами судебной статистики, работают некачественно.
Так, продолжает ухудшаться раскрываемость преступлений. В первом полугодии 1991 года удельный вес нераскрытых от общего числа завершенных расследованием уголовных дел повысился с 42,1 до 47,7%. Количество выявленных виновников преступлений растет в три раза медленнее, чем показатель преступности.
За период с января 1990 года по июнь 1991 года по определениям судов первой и второй инстанции возвращены для производства дополнительного расследования дела в отношении 81253 человек, что составляет 8,6% от общего числа лиц, привлеченных следователями к уголовной ответственности. Существенно увеличились случаи грубых ошибок расследования, связанных с возбуждением уголовного преследования против невиновных лиц. В результате количество лиц, реабилитированных судами, только в первом полугодии 1991 года составило 1384 человека (прирост к аналогичному периоду прошлого года - 41,8%).
По данным Т.Г. Морщаковой и И.Л. Петрухина, несмотря на то что 81,8% опрошенных народных судей и 94,9% судей вышестоящих судов охарактеризовали уровень следственной работы как посредственный и даже плохой, более трети (36%) нарушений, допущенных на стадии расследования, не выявлены судом первой инстанции или даже повторены в судебном заседании. Не уменьшается число жалоб на приговоры и решения судов. По оценкам экспертов, латентные, то есть невыявленные, ошибки правосудия составляют 40% от учтенных статистикой нарушений. В 1991 году ухудшилось качество рассмотрения уголовных дел в вышестоящих инстанциях: показатели отмены и изменения кассационных определений по сравнению с числом вынесенных возросли с 2,8 до 3,2%, надзорных постановлений - в полтора раза.
Некачественно рассматриваются и гражданские дела. Только в первом полугодии 1991 года в кассационном порядке по делам о восстановлении на работе отменено и изменено 9,8% вынесенных решений, по другим трудовым спорам - 7,6, по искам о выселении - 8,1, по жалобам на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц - 7,0% решений.
Значение же даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного поведения в будущем. Продолжает увеличиваться число исполнительных документов, оконченных судебными исполнителями в сроки, превышающие установленные Инструкцией об исполнительном производстве. В 1991 году судебными исполнителями возмещалось менее трети имущественного ущерба, причиненного преступлениями (по хищениям этот показатель в первые 6 месяцев года составлял 41,9%).
Нельзя сказать, что "милость и правда" царствуют в российских "судебных местах". Граждане долгие годы на собственном опыте убеждались, что оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в сферу их деятельности. Гласность, приоткрыв завесу "служебных тайн", выставила напоказ язвы судопроизводства: коррупцию, сокрытие преступлений от учета, дутые показатели раскрываемости, почти полное отсутствие оправданий, отработанную технологию добывания лжепризнаний и осуждения невиновных. Пресловутый обвинительный уклон был наглядно зафиксирован в результате изучения 343 уголовных дел, осужденные по которым были в конечном итоге реабилитированы вышестоящими судебными инстанциями: хотя адвокаты в 98% случаев просили оправдать подзащитных, суды вопреки материалам дел постановляли обвинительные приговоры.
Не следует обольщаться достигнутым за последние годы неустойчивым прогрессом. Действительно, количество оправданных судами РСФСР возросло и достигло в 1990 году 1708 человек. Если же сравнить этот показатель с данными о лицах, преданных суду (примерно 540 тысяч человек), то выяснится, что реабилитировано менее одной трети процента (0,32%) граждан, втянутых в машину советской юстиции. Для сравнения стоит отметить, что до революции оправдывался почти каждый третий, привлеченный к суду.
Привычка видеть в правоохранительных органах, в особенности являющихся правопреемниками печально знаменитых ОГПУ - НКВД - МГБ, чуждую и гнетущую силу, неспособность милиции, прокуратуры, суда удовлетворить запросы общества, возлагавшиеся на них надежды породили кризис доверия. По данным ВЦИОМ, в мае 1990 года лишь четверть респондентов считала органы милиции вполне заслуживающими доверия, а 56% из опрошенных отказали им в доверии. Правоохранительные органы пользуются наименьшим доверием народа наряду с комсомолом, министерствами и профсоюзами.
Отечественная юстиция, откликнувшаяся в 1987 - 1988 годах на дозволенные свободы демонстрацией своей независимости, повышением требований к качеству материалов расследования (при росте преступности показатель судимости снижался), не смогла, по-видимому, вынести своего "бесхозяйного" положения. Традиционное давление партийно-советского аппарата ослабло, но правосудие не стало выразителем "интереса права", в растерянности и моральной изоляции по инерции ожидая, какому "праву интереса" придется служить. Исследования Т.В. Козиной выявили, что более четырех пятых опрошенных судей связывают резкое изменение судебной практики с изменением политической ситуации и установок, исходящих от вышестоящих инстанций. Сохраняется опасность, что место "телефонного права" заступит "право мегафонное" или любое другое беззастенчивое "право", что колеблющаяся юстиция, не осознавшая своего истинного предназначения, станет, как то и было, рупором завоевавшей господство политической силы.
Ни судьи, ни работники правоохранительных органов не воспринимают себя как часть корпорации, призванной, несмотря ни на что, утверждать право и закон, что делает подобные опасения обоснованными.
Социологическое исследование профессионального правосознания 590 работников правоохранительных органов Ставропольского края, проведенное Н.Я. Соколовым, показало, что они не склонны руководствоваться собственным правосознанием при обнаружении пробела или неясности в законе: 70% ориентируются на разъяснения руководящих юридических органов, 57 - на сложившуюся практику, 18,5% следуют указаниям непосредственных руководителей. Опрошенные считают, что в их среде наиболее часто встречаются тип "службистов", умело применяющих закон, но не стремящихся к его изменению, и тип "прагматиков", заинтересованных прежде всего в прохождении дела и ориентирующихся на мнения лиц, от которых зависит окончательное решение. Этот факт свидетельствует о низкой самооценке кадров правоохранительных органов, способных быть хорошими исполнителями, но чуждых творчеству из-за отсутствия внутренней свободы. Слишком много стремящихся выполнять функцию, слишком мало способных оставаться личностью, надев мундир. Респонденты отметили и распространенность так называемых "флюгеров", отступающих от требований закона под давлением руководства.
Складывается впечатление, что юстиция заняла круговую оборону: когда надзор вышестоящих инстанций оказывается близоруким, суд покрывает ошибки обвинения, прокурор горой стоит за выводы расследования, а следователь смотрит сквозь пальцы на неправомерные действия оперуполномоченного. Мало кто хочет разрушать иллюзию успешности работы коллег, идти "не в ногу". Отсюда проистекают бесконечные доследования, борьба за стабильность приговора, координационные совещания, стремление к самозасекречиванию.
Система уголовной юстиции не обеспечивает общество необходимой информацией о состоянии преступности и о результатах своей деятельности. В ней не существует органа, который собирал бы такую информацию. Учет всех совершенных преступлений возложен на МВД и не может дать достаточно объективной картины, так как эти же органы отвечают за раскрытие преступлений. Нет никакой специальной службы, осуществляющей статистическую регистрацию преступлений, по которым возбуждаются, ведутся и заканчиваются все уголовные дела. Статистика следственная и судебная вообще не связаны между собой. Истинный объем работы юстиции точно не известен, как и масштабы "невмешательства", бездействия правоохранительных органов в случаях, когда они должны были бы сказать свое слово.
Известно, однако, что правоохранительные органы явно не справляются с выпадающим на их долю фронтом работ. Нагрузка следователей органов внутренних дел составляет в среднем 5,3 дела в месяц, то есть каждый из них оканчивает или приостанавливает примерно по 60 уголовных дел в год. Ежемесячная нагрузка следователей прокуратуры - 1,7 дела. В 1990 году судами РСФСР рассмотрено по первой, второй и надзорной инстанциям более 4 миллионов гражданских и уголовных дел, материалов об административных правонарушениях, а также других материалов. Таким образом, народный судья ежемесячно слушал около 42 дел и материалов, член краевого, областного суда в 1990 году рассмотрел около 176 уголовных и гражданских дел. Среднегодовая нагрузка на одного государственного арбитра составляла в 1990 году 686,2 дела.
Правоохранительные органы и суды, не справляясь с такой нагрузкой, постоянно нарушают процессуальные сроки рассмотрения дел. На протяжении 1990 и первых шести месяцев 1991 года удельный вес уголовных дел, законченных расследованием не вовремя, составлял в российской прокуратуре 29,9%, а в органах внутренних дел - 16,5%. В 1990 году из числа уголовных дел, закончившихся постановлением приговора, 14,8% рассмотрены судами Российской Федерации с нарушением сроков. 9,8% от числа оконченных гражданских дел также находились в производстве судов первой инстанции недопустимо долго. Такое же нарушение допускалось вышестоящими инстанциями примерно по двадцатой части дел.
Несмотря на происшедшее в 1991 году снижение служебной нагрузки судей, продолжалось ухудшение показателей по срокам судебного разбирательства и исполнения судебных решений. При этом нельзя составить правильное представление о значении и причинах имеющейся негативной тенденции, пока отсутствуют какие-либо научно обоснованные расчеты оптимальной загруженности юстиции.
Существенно затрудняет эффективную деятельность правоохранительных органов нехватка кадров. ФРГ, уступающая нам по количеству населения в 4,7 раза, имеет столько же судей. В нашей стране всего лишь 28 тысяч адвокатов на 380 миллионов граждан, тогда как, например, в США - 420 тысяч адвокатов на 250 миллионов населения. Некоторые районы России, простирающиеся на сотни километров, обслуживаются 1 - 2 защитниками. При этом во всех правоохранительных органах сохраняется большое количество вакансий. В РСФСР не укомплектовано, например, около 2 тысяч штатных единиц следователей органов внутренних дел. Только в Москве в январе 1991 года не были заняты 40 должностей народных судей. К моменту написания настоящей Концепции штат народных судов России был укомплектован на 96,7%, а областных и к ним приравненных - на 92,6%.
Тяжелые условия труда - причина "бегства" следователей и судей из правоохранительных органов. За 5 лет (1984 - 1988 годы) только из прокуратуры уволилось около 4 тысяч следователей. В 1980 - 1989 годах за время от выборов до выборов в суды (5 лет) выбывало около половины народных судей. Весной 1989 года заявили о своем отказе от переизбрания на новый срок 20% российских судей. В 1990 году уволились по собственному желанию 11,5% народных и 4,7% вышестоящих судей РСФСР. Служение правосудию становится все менее престижным.
Недостает и народных заседателей. Отмечается стремление руководителей хозрасчетных предприятий, не говоря уже о кооперативах, препятствовать избранию народных заседателей, запрещать уже избранным покидать рабочие места ради участия в судебных процессах. На прошедших в 1990 году выборах избран лишь 81% от требуемой численности народных заседателей; в Москве, Ленинграде, Башкирской республике, Ивановской, Читинской, Ярославской областях - от 50 до 75%. Некоторые районные народные суды Москвы уже исчерпывают "лимит" представителей народа на 1991 год, что может привести к вынужденной приостановке осуществления правосудия.
Положение усугубляется невысоким по сравнению с возлагаемой на них ответственностью заработком сотрудников правоохранительных органов, их жилищными мытарствами. Свыше 4 тысяч следователей Российской Федерации не имеют жилья. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" до сих пор не помог 400 судьям РСФСР обзавестись "благоустроенным жилым помещением в виде отдельной квартиры или дома" через местные Советы народных депутатов. 7 тысяч судей нуждаются в улучшении жилищных условий.
Наконец, показательно положение с материально-техническим обеспечением правоохранительных органов. В настоящее время в РСФСР из 2428 народных судов 984, или 39%, размещены крайне неудовлетворительно. Свыше 300 судов расположены в ветхих, аварийных зданиях. В половине судов республики нет специальных помещений для конвоя и подсудимых. Между тем строительство судебных зданий неуклонно сокращалось: от 468 на протяжении 1971 - 1975 годов до 75 в 1986 - 1990 годах. Обеспеченность оргтехникой для оперативного тиражирования документов не превышает 3%. Судебные экспертизы проводятся медленно, из-за чего затягиваются сроки следствия и время нахождения обвиняемых под стражей до суда.
Нищета юстиции перерастает из проблемы технической в процессуальную. Так, почти половина судей РСФСР из-за отсутствия залов судебного заседания вынуждена рассматривать уголовные и гражданские дела в кабинетах, нарушая принцип гласности. Применяемый способ изготовления протоколов судебного заседания ведет к затягиванию времени нахождения дела в суде первой инстанции, затрудняет принесение замечаний на протокол, а также кассационное обжалование, открывает простор фальсификациям. Из-за того, что даже самый добросовестный секретарь поневоле упускает в рукописном тексте около 50% значимой информации, прозвучавшей в ходе процесса, сводятся на нет гарантии кассационного и надзорного производства. Суды не оснащены диктофонами, видеомагнитофонами, компьютерами. В этих условиях использование для стенографирования процесса системы послогового ввода кажется просто чудом. Всерьез изучается опыт Верховного Суда Грузии по наговариванию текста протокола на магнитную ленту с последующим изготовлением машинописного варианта этого документа.
Люди, работающие в подобных условиях, заслуживают всяческого уважения.
Сказанное не оставляет ни малейших сомнений в том, что система юстиции России переживает жесточайший кризис. Среди его важнейших проявлений:
- неспособность юстиции справиться с возложенными на нее задачами, низкая эффективность ее усилий;
- невысокое качество работы системы правоохранительных органов при их чрезвычайной перегруженности;
- кадровый голод, "бегство" судей и следователей от тягот и лишений юридической службы, непрестижность последней;
- отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права;
- утрата работниками правоохранительных органов способности оставаться самостоятельной личностью, ориентация их на функционирование, на исполнение навязанной извне воли;
- нищета юстиции, низкий уровень материально-технического обеспечения ее деятельности и социально-бытовых гарантий для ее служителей;
- разлад между обществом и правоохранительными органами, не заслуживающими доверия и неавторитетными в глазах общественного мнения.
Усугубление кризиса юстиции будет иметь тяжелые моральные и политические последствия, подорвет и без того расшатанную веру в серьезность намерений демократического парламента России и способность ее правительства их осуществить.
II. ПРОБЛЕМЫ ЮСТИЦИИ
Сама по себе констатация затруднений, проявляющихся в функционировании системы юстиции и препятствующих ее развитию, недостаточна для реформирования. Нужно выявить и сформулировать проблемы, решение которых позволит устранить недостатки и перекосы, привести правосудие к виду, отвечающему идеалам правового государства. Наличие проблем, которые не могут быть решены в рамках существующих традиций, является доказательством необходимости судебной реформы.
Следует отметить, что природа проблем юстиции различна. Некоторые из них имеют политический характер, но большинство является следствием методологических ошибок, неправильного определения целей, функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную роль играют также организационно-управленческие просчеты.
1. Распределение судебной власти между суверенами
(Союз ССР - РСФСР - республики в составе РСФСР)
СССР является одним из немногих федеративных государств, где провозглашен суверенитет субъектов федерации. Особенностью России, в свою очередь, является ее федеративное устройство. В результате на ее территории причудливо пересекаются суверенные права трех уровней: Союза ССР, Российской Федерации и республик в ее составе.
Следовательно, организационно-функциональное построение системы юстиции должно соответствовать государственному устройству РСФСР, положениям не подписанных еще Союзного и Федеративного договоров.
Реально российская система юстиции в настоящем ее виде задумывалась и сохранилась как органическая часть жестко централизованной общесоюзной системы. Верховный Суд СССР сохраняет права разрешать споры о подсудности между судами союзных республик, принимать к своему производству по первой инстанции "дела исключительной важности", осуществлять надзорные полномочия в отношении решений Верховных Судов союзных республик.
Исходя из принципов нынешнего судоустройства РСФСР, очевидно, что статусом федеральных судов пользуются только Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР и Высший арбитражный суд РСФСР. Действующее законодательство предоставляет право Верховному Суду РСФСР принимать к своему производству дела "особого общественного значения". Эта широкая формулировка обозначает, в частности, и такие дела, которые связаны с нарушением федеральных законов, с противоречиями между законодательством различных субъектов Федерации, и такие, которые затрагивают интересы различных республик в составе РСФСР. Пока не существует других звеньев федеральной юстиции и соответствующие дела попадают на самую вершину судебной пирамиды, граждане фактически лишены права обращаться за защитой и быть судимыми своими законными судьями.
Отсутствие или "малая пропускная способность" федеральных судов в случаях, когда затронуты интересы различных субъектов Федерации, вынуждает и будет вынуждать к передаче дел из одной республики в другую, то есть решать вопрос подсудности произвольно. Между тем компетентный суд должен определяться законом. Кроме того, передача дел из одной республики в другую способна усугубить межнациональные конфликты.
Положение усложняется еще и пресловутой "войной законов", когда судьи вынуждены совершать политический выбор, решая вопрос о подлежащем применению нормативном акте. При этом нынешнее законодательство не специализирует суды на рассмотрении дел, вытекающих из правоотношений, урегулированных нормативными актами различных суверенов.
2. Идеологизация юстиции
Юстицию никогда не воспринимали как самостоятельную силу, выражающую интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная, декоративная функция. Партийные постановления и руководящие разъяснения высших судебных органов пестрят призывами "усилить борьбу", "создать обстановку нетерпимости", "повысить воспитательное значение процессов".
Идеология правящей партии, запечатленная в законодательстве, продолжает довлеть над правоохранительными органами. Уголовный кодекс РСФСР подтверждает статьями 73 и 101 "международную солидарность трудящихся", статья 1 Гражданского кодекса РСФСР отдает предпочтение социалистической собственности во имя "создания материально-технической базы коммунизма". Ратует за "коммунистическую мораль" и "подготовку детей к активному участию в строительстве коммунистического общества" также и статья 1 Кодекса о браке и семье РСФСР.
Суды вынуждены иметь дело с откровенно политизированным законодательством, содержащим сплошь и рядом не юридические, а в лучшем случае социологические понятия и определения.
3. Искажение природы и целей юстиции
Наибольший вред приносило и приносит приписывание юстиции целей и возможностей, свойственных исполнительным и распорядительным органам. Деятельность прокуратуры и судов рассматривается при таком подходе как одно из средств достижения сиюминутных политических и хозяйственных результатов. Юстиция с этой точки зрения должна быть подчинена злобе дня, вовремя усиливая и ослабляя "хватку" в зависимости от ситуации в обществе и народном хозяйстве.
В общественном сознании прочно укоренилась формула, согласно которой целью системы уголовной юстиции является борьба с преступностью. Еще 4 августа 1989 года Постановление Верховного Совета СССР "О решительном усилении борьбы с преступностью" обязывало следственные органы и суды "с максимальной строгостью" рассматривать случаи совершения преступлений. Представления обыденного сознания, таким образом, становятся во много крат опаснее, если их разделяет законодатель.
Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов граждан, попавших в сферу юстиции (обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания, но и отказ от уголовного преследования невиновных. Цели эти достигаются в особом процессуальном порядке, черты которого в меньшей степени зависят от свойств объектов воздействия, нежели правила осуществления управленческой, научной, промышленной и сельскохозяйственной деятельности. "Правила игры", а значит, и возможности юстиции определяются не природными, а общественными законами. Особенностью юстиции является также "штучный" характер ее деятельности, ориентированной на разрешение конкретного конфликта.
Да, система юстиции призвана защищать общество от преступлений. Но преступность - это не их сумма. Криминологические исследования показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят от происходящих в обществе процессов урбанизации, миграции, социальной дифференциации, демографических явлений, - словом, от экономических и социальных условий жизни населения. Усилия одной только юстиции не способны привести к сокращению преступности, но могут обеспечить цивилизованное решение вопроса о виновности отдельного человека в определенном деянии и о причитающемся ему воздаянии. Использование юстиции для "показательного устрашения" безнравственно, поскольку распространенность преступления ничего не прибавляет к степени виновности конкретного лица, преступившего закон.
Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Происходят искажения статистической отчетности во всех звеньях. Юстиция занимает круговую оборону от разочарованного общества. Оперирование показателем роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия. Лицо не может уповать на контроль последующей инстанции, пока и поскольку она имеет общий интерес с предыдущей.
Ложные представления о собственном назначении дают ядовитые плоды и в профессиональном сознании. Из опрошенных Г.М. Резником 305 судей 40% отвергли сентенцию "лучше оправдать десять виновных, чем осудить одного невиновного", а 80% считают, что нельзя оправдывать в выездном заседании.
Признание за юстицией подлинных целей, отвечающих ее природе и возможностям, необходимо для того, чтобы судебная реформа пошла в правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд и не препятствуя раскрытию преимуществ правосудия. Общество может и должно требовать от системы уголовной юстиции обоснованной и справедливой реализации уголовного закона в надлежащем процессуальном порядке, а от гражданской - законного и обоснованного разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей. Не больше и не меньше.
4. Системные пороки уголовной юстиции
Неумолимая логичность, системность взаимосвязей правоохранительных органов ставит перед нами еще одну проблему: предрешенность пороков организации уголовной юстиции приписанной ей целью. Если целью юстиции провозглашается борьба с преступностью, то на первый по значению план должны выходить ближайшие к "переднему краю" правоохранительные органы, а роль последующих "эшелонов" не может не стать второстепенной и даже третьестепенной.
Сложилась практика, когда преступления (особенно хозяйственные) фактически раскрывают оперативные службы до возбуждения уголовного дела. Ответственность за раскрытие преступлений несут оперативные службы МВД - уголовный розыск, подразделения по борьбе с хищениями и другими правонарушениями. Работники этих служб оказывают давление на следователя, поскольку они состоят в одном с ним управлении (отделе) внутренних дел и подчинены одному начальнику. Нередко следователю предлагают доказывать лишь ту версию, которая возникла при проведении негласной работы. Ему показывают оперативные материалы, привлекают к тайным операциям. Нередко его вынуждают принять поспешное решение о привлечении лица в качестве обвиняемого и об избрании меры пресечения.
Именно работа милиции по выявлению преступлений и преступников, ярче всего проявляющаяся в задержании подозреваемых, непосредственно воспринимается как борьба с преступностью, то есть наиболее полно отвечает ложным ожиданиям общества. Суд же лишь разрушает картину успеха. Поэтому обыденное сознание, а также многие сотрудники оперативных служб, следственных подразделений полагают, что суд не должен им мешать. Суд обвиняют в потакании преступникам, если он с "излишней критичностью" относится к достоверности улик. Падение до неразличимых величин показателя оправдательных приговоров весьма характерно. Суд превращается в придаток милиции и прокуратуры, обслуживает их.
До сих пор не проведена четкая грань между процессуальной и непроцессуальной деятельностью: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР использует многочисленные административные процедуры (особенно в главе о возбуждении уголовных дел); одинаковое юридическое значение придается дознанию, следствию и протокольной форме досудебной подготовки материалов; начальник следственного отдела, то есть административный руководитель, наделен процессуальными функциями.
Наряду с умалением роли суда и перенесением центра тяжести на непроцессуальную деятельность ошибкой, нуждающейся в исправлении, является возложение на различные органы уголовной юстиции общих задач.
В силу статьи 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган дознания в равной степени обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, к их наказанию. Все уголовное судопроизводство подчинено задаче быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных (статья 2 УПК РСФСР). Между тем не вызывает сомнений, что суд, стремясь изобличить преступника и привести в движение механизм уголовного преследования, теряет качество объективности, оказывается "в одной упряжке" с прокурором, следователем и органом дознания.
Практически законодательство во многих случаях отрицает функциональную дифференциацию внутри системы уголовной юстиции, что противоречит требованиям теории организации. Иногда это бывает выражено не только в общности задач, но и получается вследствие соединения в лице одного субъекта различных по юридической природе видов деятельности. Например, суд, принимая подготовленные в протокольной форме материалы, возбуждает уголовное дело, формулирует обвинение, привлекает в качестве обвиняемого и предает суду. Прокурор сочетает в своей деятельности надзор за расследованием, процессуальное (в отношении следователей прокуратуры - и административное) руководство следствием, а при желании - и непосредственную расследовательскую деятельность. Сотрудники уголовного розыска выступают и как лица, производящие дознание, и как исполнители негласной оперативно-розыскной работы.
В итоге должностное лицо, персонифицирующее разные виды деятельности, либо подчиняет всю свою работу задачам одной из них, либо не в силах осуществить выбор между равно влекущими предметами, не делает хорошо ни того ни другого.
В особенности нетерпимо, когда тот или иной из органов, ведущих процесс, вынужден прямо или косвенно оценивать результаты собственной деятельности, как, например, происходит со следователем, разрешающим ходатайства защиты о дополнении расследования новыми материалами.
Совпадение задач у органов, выполняющих функцию обвинения, и суда, призванного разрешить дело по существу, ошибочное определение целей юстиции предопределяют карательный уклон в деятельности правоохранительных органов, инквизиционный характер судопроизводства, в котором нет реальной силы, противостоящей обвинению.
5. Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции
Призванный занимать центральное место в системе юстиции, суд продолжает находиться в зависимости от внешних воздействий. Собственно говоря, если его назначение видели в борьбе с преступностью, если эта ошибочная точка зрения завоевала приверженцев среди самих вершителей правосудия, суд не мог быть независимым и не нуждался в свободе, ибо, с одной стороны, не имел в виду собственных истинных целей, а с другой - послушностью начальственной воле подавлял комплекс собственной вины перед директивными органами за постоянные поражения в "битве с уголовщиной".
До недавнего времени причину неправого суда видели во вторжении, беспардонном или завуалированном, партийных или советских властей в сферу юстиции. Как показывает социологическое исследование, проведенное ИГП АН СССР, четверть судей из 736 опрошенных подвергались незаконным посторонним влияниям. По данным ВНИИ советского законодательства, в 1990 году число таких судей превысило треть.
Теперь появились новые формы вмешательства в отправление правосудия: блокирование зданий судов, проведение демонстраций и митингов с выдвижением адресованных судам требований, истребование дел народными депутатами всех уровней и их указания судьям о том или ином разрешении этих дел, тенденциозный подбор кандидатов на судебные должности по политическим мотивам, запросы депутатов в прокуратуру и органы внутренних дел о репутации избираемых судей. Кстати, фактически был упрощен порядок отзыва народных судей. Судьи по-прежнему зависимы от местной власти, которая обеспечивает суды помещениями, топливом, транспортом, а их работников - квартирами, телефонами, путевками, продовольственными заказами.
Не были затронуты многие прежние каналы зависимости. Хотя организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции СССР и его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов (статья 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик) и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах, заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их подготовка, и внесение в Советы народных депутатов предложений по вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и материально-техническое обеспечение судов.
Судебный надзор не является единственной формой контроля в судопроизводстве, поскольку сохраняется еще непроцессуальное руководство нижестоящими судами. Судьи, рассматривающие дела, обращаются за советами к членам судов, курирующим органы правосудия, расположенные на определенной территории, докладывающим кассационные жалобы и протесты на их приговоры и решения. Широко распространены случаи критики членами вышестоящих судов приговоров и решений по отдельным делам до их пересмотра в установленном процессуальном порядке.
Совершенно недопустима и обратная зависимость: куратор из вышестоящего суда несет ответственность за ошибки, допускаемые опекаемыми им народными судьями. Такой куратор охотно закрывает глаза на просчеты подопечных, когда исполняет обязанности докладчика в кассационной инстанции. Интересно, что кассационная инстанция оказывается ненадежным фильтром, поскольку выявляла примерно столько же неправосудных судебных решений, сколько и надзорные инстанции. Лишь в 1990 и 1991 годах основная масса (примерно две трети) судебных ошибок начала исправляться в кассационном порядке, до вступления приговоров в законную силу.
Как это ни парадоксально звучит, но принцип ответственности судей за собственные решения играет скорее негативную роль. Разумеется, речь не идет о случаях грубой небрежности и преступного умысла. Но начальственная критика за допущенную ошибку или даже простое взятие на учет добросовестных заблуждений судьи или случаев несовпадения его позиции с мнением вышестоящей инстанции отнюдь не способствуют его раскрепощенности. Опасаясь последствий свободно выраженного внутреннего убеждения, судья начинает ориентироваться на позицию кассационных и надзорных инстанций, то есть утрачивает самостоятельность.
Не обеспечена и процессуальная самостоятельность следователя, не говоря уже о других лицах, выполняющих процессуальные функции. Известно, что самостоятельность следователя и его личная ответственность за проведение следствия должны отличать следователя от чиновника администрации - они являются необходимыми условиями успешности и законности расследования дела. Провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования. Эти указания являются обязательными. Только в некоторых случаях следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который поручает расследование другому следователю или отменяет указания. Но прокурор, дающий следователю указания, - его руководитель по должности. Так как от него зависят аттестация следователя прокуратуры, его продвижение по службе, решение вопросов о предоставлении ему жилья, отпусков и т.п., конфликты между ними крайне редки.
Со следователем же органов внутренних дел прокурор в непосредственные процессуальные отношения обычно не вступает, давая указания начальнику следственного отдела, который переадресовывает их следователю от своего имени. Следователи РОВД (РУВД) находятся в двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного (краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором состоят. Выглядит парадоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему непосредственному начальнику, возглавляющему орган дознания и обязанному содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального закона на практике не реализуется. Сложные связи министра или начальника органа внутренних дел с подчиненными оперативными службами, а равно внешние связи с другими министерствами, учреждениями и организациями, представленными своими руководителями в исполнительном органе Совета народных депутатов или Совете Министров, зависимость от депутатов разных уровней - все это неизбежно дает повод для повседневного незаконного вмешательства в следственную работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности следователя.
Следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать последнему в обосновании обвинения. Статус следователя органа внутренних дел еще более низок: он - заложник оперативных служб. При таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор за его законностью.
Не решив проблем независимости суда и самостоятельности сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими процессуальных функций, нельзя рассчитывать на успешность судебной реформы. Юстиция не может быть прислужницей администрации.
6. Ориентация на интересы государства
и негуманность юстиции
Длительное время государство оставалось враждебной силой по отношению к гражданскому обществу и личности. Для современной юстиции характерны преувеличенная забота об интересах государства в ущерб другим субъектам правоотношений, подмена общественных и частных начал государственными. Государство оказывается на земле тем же, что и Бог на небе: создателем заповедей, всепроникающим куратором, всеведущим вершителем судеб.
Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными заседателями. В государственных "судебных местах" не обеспечена общественная функция правосудия - оно оказалось в безраздельной власти государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах. Третейское производство также не получило должного развития.
Государство объявляет сферой публичного интереса и, следовательно, применения властных начал области, традиционно считавшиеся частным делом граждан. Поэтому, например, расширительно толкуется понятие "сделка, заведомо противная интересам государства и общества"; органы власти могут вмешиваться в семейную жизнь, заглядывать без достаточных к тому оснований в карман обывателю посредством истребования деклараций; уголовное законодательство преследует ненасильственный гомосексуализм, а также потребление наркотических средств без рецепта врача. Стремление охватить своим влиянием все и вся очевидно.
Пора от слов об экономии мер уголовной репрессии перейти к делу. По данным 1990 года, РСФСР занимает первое место среди прочих союзных республик по коэффициенту судимости: 465 человек на 100 тысяч населения. Уголовный кодекс России переполнен деяниями, не являющимися по своей природе преступными. Подавляющее большинство внесенных в него изменений направлено на расширение сферы действия уголовных законов или усиление наказаний. Ряд негуманных, нарушающих права собственника норм содержит и ГК РСФСР (статьи 141 - 143, 150 и другие). Правоохранительные органы вынуждены исполнять такие законы.
Советский уголовный процесс на первый взгляд относится к категории континентального, или смешанного, то есть организованного инквизиционно на предварительных стадиях и содержащего элементы состязательности в суде. Реально же и следователь, и прокурор, и даже в какой-то мере суд выполняют функцию обвинения. Суд, например, вправе возбудить уголовное дело, при протокольной форме досудебной подготовки материалов он формулирует обвинение, во всех случаях он предает обвиняемого суду, оглашает обвинительное заключение; как правило, первым допрашивает подсудимого и свидетелей; суд может вынести обвинительный приговор, несмотря на отказ прокурора от обвинения.
Судебное производство и перспектива сотрудничества с правоохранительными органами вызывают у населения не самые положительные эмоции. Мы не имеем суда, доступного населению, пользующегося его доверием и уважением. Суд над человеком должен быть заменен судом для человека.
Не обеспечено в полной мере право каждого на судебную защиту от незаконных действий государственной администрации, общественных организаций, должностных лиц. Сохраняются изъятия из предусмотренной во Всеобщей декларации прав человека принципиальной возможности "эффективной защиты перед национальными судами" любого нарушенного права, так как закон может установить иной, не судебный порядок защиты прав.
Наше правосудие неперсоницифировано - служитель юстиции предстает не в личном качестве, а как заменимый типовой механизм. Поэтому, хотя об этом и молчат, современная юстиция негуманна и по отношению к собственным служителям.
7. Кадровый и ресурсный голод
О нехватке квалифицированных кадров работников правоохранительных органов многое уже говорилось. Проблема состоит в том, чтобы обеспечить пополнение органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, преодолеть дефицит правовой помощи населению.
Не менее важно сформировать особое самосознание судей, отличное от чиновничьего настроя на составление приглаженных бумаг и угождение вышестоящим. Служение юстиции не должно подменяться для судей рутинной службой по судебному ведомству. Иными словами, речь идет не только о формировании достаточного судейского корпуса, но и о культивировании его корпоративной этики.
Финансовое и материально-техническое обеспечение правоохранительной деятельности должно быть приведено в соответствие с объемом и характером работы. Необходимо освобождение должностных лиц юстиции от рутинной деятельности. Нельзя допустить отставания в оснащенности правоохранительных органов техникой и интеллектуальной продукцией - компьютерными программами, методическими материалами, информационными технологиями.
Не имеют своего стройного организационного оформления службы, обеспечивающие применение специальных познаний в деятельности уголовной юстиции. Экспертные учреждений находятся в ведении МВД, КГБ, министерств юстиции и порою идут на поводу интересов своих "хозяев". Они ощущают постоянный недостаток в кадрах и технике, неповоротливы. Чрезмерная длительность проведения криминалистических и ряда других судебных экспертиз объясняется нередко тем, что экспертные учреждения в первую очередь проводят исследования по хозяйственным договорам с другими организациями, предприятиями, а потом уже - по постановлениям лиц, производящих дознание, и следователей. В конечном счете состояние экспертной деятельности и ее качество не удовлетворяют потребностей юстиции.
Наконец, занятые латанием дыр, мы не знаем, сколько материала понадобится израсходовать на новое готовое платье: не разработаны научно обоснованные нормы нагрузки для судей и следователей, не выявлены потребности в технике, отсутствуют расчеты потребной инфраструктуры юстиции.
8. "Кривое зеркало" статистики
Много вреда приносят как недостоверность судебной статистики, так и то значение, которое ей придают.
Больным вопросом является регистрация преступлений. При проведении прокурорских проверок выявляются ежегодно десятки тысяч случаев сокрытия преступлений от учета. Поскольку учет и регистрация преступлений ведется МВД, то есть органом, ответственным за раскрытие преступлений, понятно стремление уклониться от правдивого отражения поступающей информации: чем больше зафиксировано преступных деяний, тем больше предстоит их раскрывать. Отсюда и нежелание возбуждать дела, и сетование на ненужную "бумажную" работу по оформлению отказов в возбуждении уголовных дел.
Существующие способы учета преступлений не отражают реальной картины преступности. Отсутствуют необходимые данные и критерии оценки объема и качества работы юстиции. Например, не проводится различия между уголовными делами по их трудоемкости. Высокопрофессиональная работа по многотомному уголовному делу фактически приравнивается к раскрытию преступления, совершенного в условиях очевидности. Прекращенные по нереабилитирующим основаниям дела завышают показатель раскрываемости. Отсюда - сильное стремление добиться самооговора в обмен на обещание передать материал в товарищеский суд или для применения мер административного воздействия.
Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь, с неизбежностью влечет за собой падение профессионализма работников правоохранительных органов. Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью статистических показателей вообще нельзя - ни число преступлений, ни число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о качестве работы уголовной юстиции. Рост или снижение уровня преступности - результат действия сложной совокупности социально-экономических, идеологических и многих других причин, устранение которых не зависит от следствия или суда.
Тем более нелепо оценивать статистически работу конкретного сотрудника правоохранительных органов. Нельзя ставить в вину следователю "напрасное" возбуждение, а затем прекращение уголовных дел. Если возбуждение дела было предпринято при наличии законных поводов и оснований, а затем было установлено наличие обстоятельств, влекущих его прекращение, оснований для негативной оценки работы нет. Необходимо индивидуально оценивать также каждый случай оправдания подсудимого, прекращения дела судом, возвращения его для производства дополнительного расследования.
Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится идти непроторенной дорогой в постижении истины, а в особенности желание раздавать награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика", - тупиковый путь. Попытки перенесения центра тяжести с одного статистического показателя на другой приводят к ответной реакции системы, выражающейся в перераспределении искажений, вносимых в отчетные документы. Варьирование статистическими показателями и придание то одному из них, то другому ведущего значения для судеб и карьеры судей, прокуроров, оперуполномоченных и следователей порождает лишь все более изощренные манипуляции. Например, с некоторых пор уголовное дело считается раскрытым не с момента задержания подозреваемого, а при направлении дела в суд. Поднаторевшие органы дознания начинают зарабатывать "палочки" в статотчетности за счет прекращения дел по нереабилитирующим основаниям и отказов в их возбуждении со ссылкой на статью 10 УПК РСФСР. Хлопот меньше, а дело все равно "раскрыто", виновный изобличен, хотя и не признан таковым судом.
Проблемы уголовной юстиции должны быть преобразованы в конкретные задачи, решение которых и будет составлять содержание судебной реформы.
III. НЕОБХОДИМОСТЬ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ
Глубина, распространенность и всеохватность кризиса юстиции, влияющего на результаты ее деятельности, затронувшего ее кадры, ее идеологические, организационные и материально-технические основы, сам характер проблем, с которыми сталкиваются правоохранительные органы, с очевидностью доказывают необходимость и даже неизбежность судебной реформы в РСФСР. Но нельзя отмахнуться и от позиции людей, уповающих на локальные "улучшения и совершенствования". Концепция не станет научной, пока не будет опровергнута возможность эволюционного пути.
Достаточно распространено мнение, что "устранение социальных болезней застойного периода" явится само по себе важнейшим шагом по пути улучшения работы суда и правоохранительных органов. Многие предложения, направленные, на первый взгляд, на реализацию судебной реформы, не затрагивают сложившихся в области судопроизводства структур и процедур. Сторонники таких предложений полагают, что не следует излишне драматизировать ситуацию, что ломка действующей системы может повлечь за собой негативные последствия. Они уверены, что стоит только повысить требовательность к кадрам правоохранительных органов, провести с ними воспитательную работу и наладить их тщательный подбор - и это незамедлительно приведет к позитивным результатам.
Методологическая несостоятельность таких аргументов легко может быть продемонстрирована.
Во-первых, действительно неизбежны некоторые трудности реформы и более или менее продолжительный период "привыкания" к новым правоотношениям. Однако концепция преобразований лишь обосновывает желаемую модель юстиции, а смягчение негативного побочного эффекта - это вопрос не содержания, а тактики реформы, этапности в ее проведении.
Во-вторых, всяких призывов и мелких улучшений было достаточно и раньше. Логично предположить, что они будут столь же неэффективны и в дальнейшем. Наивно, например, думать, будто "расширенная коллегия народных заседателей" повысит качество судебных решений. До тех пор, пока сохранится суд шеффенов, предполагающий совместное совещание и голосование судьи - профессионала и простых граждан, пока стандарты кассационной инстанции будут определяющими для судьи, ответственного за окончательное решение, механическое увеличение голов, кивающих в такт словам председательствующего, ничего не даст.
Столь же безрезультатным, если исключить пропагандистский эффект, оказывается на поверку увеличение срока полномочий судей с 5 до 10 лет, в особенности при сохранении института их отзыва. Для достижения подлинной независимости важно, может ли в принципе судья быть смещен. Утвердительный ответ на этот вопрос равносилен признанию, что новелла была декоративной.
В-третьих, вера в развитие служащих юстиции под влиянием проповедей и ужесточения с них спроса необоснованна. Носители государственных функций включены в определенный механизм, который формирует их поведение. В конечном счете важно, в какую именно систему отношений они включены. Если строго взыскивать с прокурора за каждый случай оправдания подсудимого, автоматически выйдет, что он вместо предписанной ему борьбы за то, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден, сделает все возможное, чтобы всякий привлеченный к уголовной ответственности был признан виновным. Исследование ИГП АН СССР показало, что прокурор, обязанный по закону отказаться от обвинения, когда материалы судебного следствия не подтверждают виновности подсудимого, в 95% таких случаев требует его наказания.
Нет лучшего способа изменить в позитивную сторону поведение людей, чем сделать человечными процедуры и условия их деятельности. Творцы судебной реформы 1864 года и все российское общество были свидетелями появления на судебном поприще блестящих, талантливых юристов, востребованных и воспитанных новой юстицией. Долго же пришлось бы ждать, пока "дьяки, в приказах поседелые" улучшат негласное, канцелярское судопроизводство и превратят его в идеал демократизма и справедливости.
Нельзя надеяться на зорких и честных оперативников, добросовестных и проницательных следователей, справедливых и гуманных судей - такие качества рождает в специалистах не воспитательная работа и даже не подбор лучших. "Подобрать" можно квалифицированных, вырастить можно знающих - дальнейшее зависит от назначения и порядка деятельности. Не личности служат гарантами законности, а законы устанавливают гарантии от произвола и недобросовестности личностей.
В-четвертых, следует исключить из научной дискуссии риторические приемы, игру на "любви к отеческим гробам" в качестве аргументов в пользу того или другого решения.
Россия вынуждена начать и провести судебную реформу прежде всего потому, что меняется место и роль государства в жизни республики: из политического оно становится правовым. Преобразование организации управления государством на принципах разделения властей требует оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создания системы взаимных сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть достигнута одним лишь количественным наращиванием корпуса следователей, прокуроров и судей, мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками законодательства, поскольку речь идет об изменении роли юстиции.
Со дня провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР изменились, приближаясь к мировой практике, ценности, признанные и защищаемые государством, доктрина взаимоотношений государства и личности. Правосудие становится ареной диалога между ними о праве.
К сожалению, непоследовательность проводимых Союзом ССР реформ не оставляет надежд, даже если бы они и были возможны политически, на "дарование свыше" демократического судоустройства и судопроизводства. Одним из благоприобретенных свойств отечественной государственности была способность к мимикрии. Демократические принципы всегда декларировались, но редко были достаточно гарантированы, а чаще всего сводились на нет механизмом их реализации. В этом направлении действовали и политические, и социальные, и законодательные, и организационные факторы. Нечто подобное наблюдается и теперь.
Как известно, начало судебной реформы было объявлено на общесоюзном уровне резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 год). Проводится она довольно робко, непоследовательно. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятые 13 ноября 1989 года, оставили судебную организацию без изменений. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" и некоторые другие союзные законы хотя и способствовали укреплению независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. Ныне действующий вариант Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (от 2 ноября 1989 года, взамен принятых 30 июня и 20 октября 1987 года вариантов) хотя и признал в конце концов право гражданина на обжалование в суд неправомерных действий коллегиальных органов управления, но запретил оспаривать акты нормативного характера и ввел в качестве обязательного условия допустимости судебного обжалования предварительное обращение "по команде". Конечно, получить подобные законы - это лучше, чем не добиться ничего, но для устройства правосудия на демократических началах этого явно недостаточно.
По-видимому, никто, кроме парламента и правительства России, не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР и не будет способен провести его.
Реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.
Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:
- получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;
- назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;
- законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;
- судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая

Концепция судебной реформы в РСФСР (1991 г.)

24 октября 1991 г. постановлением Верховного Совета РСФСР одобрена «Концепция судебной реформы в РСФСР» , проведение которой признано одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности. В Концепции констатированы проблемы деятельности судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, ярко вскрывшиеся в последние годы существования СССР.

Концепция, являясь официальным документом, принятым на высшем законодательном уровне, на долгое время определила развитие законодательства РСФСР и Российской Федерации в реформировании судебных и правоохранительных органов. Многие законы, принятые в целях реализации приведенной концепции судебной реформы в РСФСР, действуют до настоящего времени.

В отношении органов следствия Концепция впервые на нормативном уровне закрепила идею об образовании единого самостоятельного следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от органов внутренних дел и государственной безопасности.

В. О. Пантелеев

Концепция судебной реформы в РСФСР

(извлечение)

IV. Основные идеи и мероприятия судебной реформы

7. Организация следственного аппарата

В настоящее время следственный аппарат рассредоточен по трем ведомствам: прокуратуры, МВД и КГБ. Более 90% уголовных дел, направленных в 1990 году и в первой половине 1991 года в суды, расследовалось органами внутренних дел, 9,1% - следователями прокуратуры, с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ, которому в последнее время стали поручать общеуголовные дела (бандитизм, вымогательство, крупные экономические аферы, организованные преступления).

Разные структурные формы организации следствия, по мнению ряда ученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора.

Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Несмотря на единство процессуального регламента, создаются объективно разные условия для взаимоотношений прокуратуры и расследования. Следователь в погонах МВД интенсивнее общается с собственным прямым начальником, нежели с советником юстиции - прокурором, а, мягко выражаясь, значительная независимость следственного аппарата КГБ от прокурорского надзора еще свежа в памяти общественности.

Идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев и, что называется, овладела массами. Где же следует сосредоточить следственные подразделения, в том числе специализированные?

Концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел РСФСР чревата опасным сращиванием функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы.

Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого министерства.

При подчинении Правительству или структурам президентской власти РСФСР следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей «епархии».

Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков и практиков, - это создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел, в частности и по делам о государственных преступлениях.

Видимо, у прокуратуры должны остаться полномочия по ведению, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), предварительного расследования, что позволит обвинительной власти выступать в качестве резервной (дублирующей) системы, когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.

Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования. Обобщенно говоря, законодательство Великобритании и Нового Света считает процессом лишь то, что происходит before the judge, то есть перед судьей, включая процедуру предварительного слушания {preliminary hearing).

Полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем, усиливает надежность системы, хотя и значительно увеличивает расходы на ее функционирование.

Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в РСФСР. Распределение полномочий между республиканскими и союзными органами расследования - предмет Союзного договора или иного соглашения между суверенными государствами.

Таким образом, идея создания единого самостоятельного Следственного комитета РСФСР не противоречит замыслам настоящей Концепции. Кроме того, сотни сотрудников правоохранительных органов связывают с его учреждением свои ожидания, надежды на улучшение условий работы и материальной обеспеченности.

Но нужно обратить внимание на производимую между дедом подмену тезиса. Методологически неверно связывать повышение эффективности следствия (процессуальная сфера) с возведением каких бы то ни было административных структур, раздачей кресел и чинов. Уголовно-процессуальное право не знает понятия «Следственный комитет», наделяет властными полномочиями только единоличного следователя.

Поэтому в грядущих реформах должно быть обеспечено при любом их варианте - в привычной нам «пирамиде» или заокеанской плюралистской системе - верховенство юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение в ткань правоотношения личности вместо механического исполнителя. Нам по пути со всякой системой, где следователь независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами процесса.

Следователь, в отличие от лиц производящих дознание, - не служитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можно и нужно указать на то, что в проектах устройства Следственного комитета РСФСР неприемлемо и должно быть отвергнуто. Недопустимы по крайней мере нижеследующие решения:

• - процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя;
• - определение правил подследственности в зависимости от уровня подразделения Следственного комитета;
• - иерархическая организация процессуальных связей, когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды;
• - объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства;
• - дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями Следственного комитета;
• - военизация Следственного комитета, обмундирование следователей в форму армейского или милицейского образца, введение в служебные отношения уставного духа и жесткой субординации.

Центральной фигурой в Следственном комитете должен быть следователь, существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом. Допустимо также создание органов «следовательского самоуправления», наделенных властными функциями (рассмотрение дисциплинарных дел следователей, постановка вопроса об увольнении начальников следственных подразделений, разработка мер по улучшению следственной работы и т.п.).

В связи с планами создания Следственного комитета следует обратить особое внимание на то, что организационно такая структура должна соответствовать принципу состязательности предварительного расследования. Следственный комитет и прокуратура - два подразделения структуры обвинительной власти, которая как на досудебных, так и на судебных стадиях уголовного процесса представляет свои действия и решения на рассмотрение суда. Суд наделяется правом разрешать все конфликты между обвинением и защитой в ходе расследования (если прокурор не примет удовлетворяющее защиту решение), давать разрешение на проведение действий, связанных с ограничением конституционных прав и свобод, рассматривать жалобы на следователя, разрешать и продлевать предварительное заключение, рассматривать отвергнутые следствием ходатайства защиты.

Уже на первом этапе реформы судебный контроль заменит прокурорский надзор за расследованием, при этом за прокуратурой сохранятся функции процессуального руководства следствием. Постепенно суд будет все в более полном объеме выполнять функции рассмотрения и разрешения всех вопросов, которые обвинение и защита будут перед ним ставить при проведении расследования. На этой стадии судья вправе признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные данные недостаточными для предъявления обвинения в суде. Фигура такого (следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, который не состоит при судебном ведомстве и при всей своей возможной независимости в Следственном комитете не может выполнять судебную по существу функцию в состязательном расследовании.

Возможны два пути формирования состязательного расследования: либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации.

М., 1992. С. 63-67 (Подготовка текста В. О. Пантелеева )

• Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.