Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Аппарат муниципальной власти

Решая правовые вопросы, нередко возникает потребность обратиться в органы местного самоуправления, однако что это значит, какие органы сюда входят, знает далеко не каждый. Многие считают, что это лишь местная администрация, на самом деле это не так.

Под данным понятием подразумевают органы, наделенные возможностями решать проблемы жителей, выбираемые населением или образованные представительным органом муниципалитета.

Вконтакте

Местное самоуправление

Исполнительные органы местного самоуправления – это не просто местная администрация определенного населенного пункта.

В России признается и реализуется местное самоуправление , не имеющее ничего общего с федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих возможностей.

Муниципальные органы власти создаются по принципу выбора из населения. Работа структуры касается сугубо индивидуальных вопросов, муниципального уровня, касаются они земельных отношений, личных вопросов граждан.

Форма власти осуществляется согласно законам РФ, Конституции. Под свою ответственность населением принимаются решения касающиеся истории, традиций своего народа.

Основой такого самоуправления считаются юридические , прописанные нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по решению экономических, территориальных, финансовых вопросов. Состав организации избирается самими жителями, иной вариант – подбирается и назначается областными структурами. Подобная организация – полноправное юридическое лицо , однако она не является звеном государственной власти.

Учитывая специфику деятельности таких организаций, определяется структура, дальнейшие функции с учетом потребностей жителей. Аббревиатура муниципальных исполнительных органов местного самоуправления – МСУ.

Структура

Органы местного самоуправления имеют четкую структуру и строгое распределение обязанностей между подразделениями . В разных субъектах РФ названия отдельных подразделений может отличаться, но суть будет подобна схеме, так как она определена Конституцией РФ и федеральными законами. Схематично эту иерархию местной власти можно изобразить так:

На практике структура МСУ формируется согласно следующим этапам:

• созывается представительный орган;
• определяется, кто будет главой;
• формируется администрация с ее исполнительно-распорядительными функциями;
• создается контрольный комитет или иная структура.

Представительный орган выполняет свои функции, если избрано как минимум 2/3 депутатов . Создается рабочий коллектив по уставу муниципального образования. Их полномочия касаются определенных сфер жизни: , спорта, молодежи, строительства, ЖКХ, образования, пр. Полномочия органов местного самоуправления не выходят за рамки закона.

Важно! Представительный орган – юридическое лицо с широкими правами, обязательно имеется в любом МСУ. Ему разрешается представлять интересы своего населения, принимать решения от его имени. Любые решения принимаются совещательно, по регламенту.

Состав представительного органа:

• председатель, заместители;
• комиссии, комитеты.

Состав определяется уставом, регулируется законодательством РФ. Назначается путем выбора населением (округа, района, поселения) или назначается муниципалитетом.

В небольшом поселении выполнять подобные действия могут несколько депутатов, на муниципальном уровне – это целая система.

При создании устава муниципального образования сразу прописывается, будет избираться главное должностное лицо или в этом нет необходимости.

Его функция – возглавлять общую деятельность . Выбрать главу можно из жителей, из членов представительного органа, нанять по контракту.

Структура органов местного самоуправления определяется согласно законам РФ, а членов выбирают муниципальным голосованием. Депутаты выбираются по определенным правилам.

На муниципальном районном уровне число депутатов должно быть больше пятнадцати, в представительном органе города, десять и более. Депутаты могут быть распущены досрочно, по законодательству РФ или уставу муниципального образования.

Глава

Система органов местного самоуправления возглавляется главой, избираемым, назначаемым, отправляемым в отставку муниципалитетом. Глава работает по уставу, решает вопросы территориального характера.

Функциональная нагрузка главы определяется разными способами. Глава может быть включен в состав представительной системы , иметь право голоса, оставаться ее председателем, а может руководить лишь на территориальном уровне, выполняя задачи главы местной администрации.

Глава согласно уставу решает задачи муниципального значения. Является главным представителем, руководит, выполняет исполнительные, распорядительные функции. Дает отчет населению, представительному органу.

Важно! Срок полномочий главы указан в уставе и может составлять от 2 до 5 лет.

В компетенцию главы входит несколько направлений:

• представительство;
• нормотворчество;
• контроль.

Охват полномочий и обязанностей напрямую связан с ролью главы в системе, то есть у руководителя администрации села и у председателя думы функции разные .

Однако на уровне представительства относительно органов власти, граждан, организаций их полномочия схожи. Причины прекращения обязанностей главы: смерть, отставка, отзыв, отрешение, и пр.

Главам запрещено быть членом Совета Федерации; депутатом Госдумы, региона. Запрещена предпринимательская деятельность, по некоторым направлениями. Зато при некоторых нюансах на их персону распространяется неприкосновенность. Сюда относится арест, допрос, обыск, уголовная ответственность.

Контрольный орган

Сложно одним словом рассказать, что такое контрольный отдел местного самоуправления. Чаще всего функциями контроля наделено одно или несколько лиц. Основная деятельность направлена на контроль того, как правильно расходуется, исполняется бюджет, соблюдается регламент, используется имущество. Анализируются отчеты об исполнении.

Контроль может выполняться следующими формами:

• инициатива граждан правотворческого характера;
• собрания;
• выборы;
• голосование;
• слушания;
• опрос.

В крупных представительных органах муниципального образования наличие контроля считается обязательным . Название структура получает исходя от предполагаемых функций. Это какие-то определенные отделы, например, счетная палата города, ревизионная комиссия, которая будет отслеживать движение средств и то, как используется имущество.

Учитывая специфику предполагаемой деятельности, территориального уровня такое подразделение не имеет, ведь именно оно должно вести контроль над деятельностью.

Администрация муниципального образования

Под понятием местная администрация подразумевается исполнительная структура, главный представитель – глава администрации. Конкретный человек – избирается народом, назначается властью по конкурсной основе.

Глава администрации функционирует как единственное лицо либо имеет заместителей, работающих по разным направлениям, – хозяйственной деятельности, спорту и т. д.

Занимается юридическое лицо проблемами населения, имущества, земли. Рассматривает возможные обращения, решает их по мере своих полномочий.

Работает на основе имеющегося устава, государственных законов. Принцип работы простой: глава издает положения (не касающиеся глобальных государственных вопросов), организует работу самой администрации, выполняет определенные функции, переданные государством.

Назначаются комитеты, рассматривающие экономические, социальные, текущие проблемы района. Финансирование подразделений выполняется бюджетом района, области. Администрация имеет собственный лицевой счет, считается юридическим лицом. Имеет право выставлять имущественные права, представительство в суде.

Подобная структура, учитывая то, какие вопросы решает местное самоуправление, включает управления, департаменты, службы, инспекции, комиссии, сектора. При условии больших территорий, высокого финансирования структурных организаций может быть много . Состав должностных лиц определяется на территориальном уровне.

Полномочия МСУ

Несмотря на то, что местное самоуправление не считается государственной властью, некоторые функции государство все-таки ему передает, такое право позволяет:

• принимать решения о назначении пособий, пенсий (социальный отдел);
• решать вопросы попечительства, опеки, (народное образование);
• следить за порядком;
• издавать нормативные акты, постановления, решения, касающиеся граждан;
• распоряжаться собственностью муниципалитета;
• распоряжаться казной, использовать земли, угодья, леса, водоемы;
• принимать решение о сборах определенных видов налога.

То, какие проблемы решает система, напрямую зависит от ее полномочий, объема и статуса структурного подразделения. Принимающиеся документы действуют только на территории муниципалитета , касаются его населения, угодий. Полномочия органов местного самоуправления обосновываются законами РФ.

Исходя от того, на какой территории располагается представительный орган муниципального образования, его бюджета, зависит, какие вопросы он решает. Возможности на самом деле широкие:

• принятие актов, устава, внесение изменений, дополнений;
• утверждение бюджета;
• определение налогов определенного уровня, их изменение, отмена;
• создание программ, реализация их с ведением полной отчетности;
• распоряжение имуществом, которое считается муниципальным;
• определять порядок создания, ликвидации, реорганизации учреждений , устанавливать тариф за их услуги;
• определять, как будут решаться организационные, материальные, технические вопросы, проблемы определенного уровня;
• представительный орган муниципального образования самостоятельно определяет сотрудничество с другими организациями межмуниципального уровня;
• выполняется контроль за работой структуры, исполнением обязанностей.

Важно! Представительный орган решает вопросы, касающиеся исключительно подведомственной ему территории. Любые действия реализуются только через сформированные структуры власти, самим населением по личной инициативе, например, открытие выставок, музеев.

Полезное видео

При каждом населенном пункте обязательно существует своя система, полномочия определяются индивидуально, касаются они жилищных, земельных, культурных, образовательных, экономических, надзорных вопросов. Самоуправление наделено определенными полномочиями, правами, имеет обязанности перед населением.

Местное самоуправление – это одна из форм осуществления власти народом. Являясь институтом гражданского общества местное самоуправление выступает как способ формирования публичной власти на местах и одновременно как форма участия граждан в управлении государством.

Местное самоуправление как форма осуществления власти возникла еще в глубокой древности4. В наиболее полной степени местное самоуправление развивается в условиях демократии. Именно при демократическом политическом режиме местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения непосредственно и через своих представителей.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных структур.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и местных референдумах решения, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают особой природой. Согласно Конституции Российской Федерации они не входят в систему государственных органов. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на правовых принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным

4 Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002.

законодательством и законодательством субъекта Федерации о местном самоуправлении.

Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, но они находятся в системе государственновластных отношений. Будучи организационно отделенными от государственной власти, органы местного самоуправления функционально связаны с ней. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государство устанавливает общие правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, разграничив предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Перечень вопросов по совместному ведению – это вопросы, которые требуют единства правового регулирования на всей территории страны и могут привести к нарушению экономического либо политического пространства страны.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые очерчены рамками права. Свои полномочия они осуществляют самостоятельно, по своему усмотрению в пределах полномочий, установленных законом. Собственные полномочия – это их собственная политическая ответственность перед избирателями, перед гражданами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Основания и порядок решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти могут делегировать определенные вопросы (часть своих полномочий) органам местного самоуправления. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Вопрос ответственности за выполнение соответствующих делегированных функций решается в каждом конкретном случае отдельно.

По своей природе в федеративном государстве муниципалитеты в различных субъектах Федерации имеют свои особенности, связанные с историческими и иными местными традициями. Структура, принципы образования и деятельности муниципальных образований устанавливаются федеральным законодательством. А законодательство субъекта Федерации более подробно регулирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления.

Субъекты Федерации самостоятельно решают вопросы о способах формирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления избираются всем населением непосредственно или же органы местного самоуправления формируются за счет выборных должностных лиц малых городов и поселков, которые входят в состав района.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся следующим образом: во-первых, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции; во-вторых, контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется органами судебной власти и органами прокуратуры; в-третьих, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться некоторыми государственными полномочиями.

Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти. Органы государственной власти в этом случае осуществляют прямой контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений.

Законодательство о местном самоуправлении четко закрепляет полномочия органов местного самоуправления, порядок их формирования, их ответственность и способы обеспечения их ресурсов.

Функции местного самоуправления, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, это – жилищнокоммунальное хозяйство, благоустройство территорий, организация электро-,

тепло-, газо-, водоснабжения жителей, организация транспортного обслуживания населения, охрана общественного порядка, организация и содержание образовательных учреждений для предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи и другие вопросы местного значения.

Формами осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы. Для непосредственного решения населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Муниципальные выборы проводятся с целью избрания выборных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательная комиссия муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов включает в себя:

а) устав муниципального образования;

б) оформленные в виде актов решения, принятые на местном

референдуме, решения, принятые на сходе граждан, решения представительного органа муниципального образования;

в) распоряжения и приказы главы муниципального образования, распоряжения и приказы главы местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое государственный аппарат? 2. Основные правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти.

3. В чем особенность государственной службы в Российской Федерации?

4. Место и роль органов законодательной власти в государственном аппарате.

5. Судебная власть в системе государственных органов. 6. Система исполнительных органов в Российской Федерации. 7. Назовите функции контрольно-надзорных органов. 8. Назовите принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Еще по теме 4.4. Органы государственной власти и местное самоуправление:

1. § 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление
2. § 9. Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления
3. 4.5. Арбитражный суд и иные органы государственной власти, органы местного самоуправления
4. Вопрос 6. Органы государственной власти и местного самоуправления
5. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
6. 4. Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве
7. Глава вторая РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
8. Глава 1 4 ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА: ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
9. 16.2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
10. 5.3.4. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
11. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
12. § 4. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
13. 3. ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
14. ГЛАВА 36 Законодательные функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
15. 16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право -

Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.

Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:

Их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,

единой правовой системе государства;

Их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);

Их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).

Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:

Определяют общие принципы организации местного самоуправления

(только федеральные органы государственной власти);

Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

Осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:

1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);

2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;

3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);

4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).

М.Н.Матвеев*

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ЧАСТЬЮ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

В статье анализируется опыт местного самоуправления России в XX веке - земств, Советов, современных муниципалитетов с точки зрения споров о природе местного самоуправления, а также степени его автономности от государственной вертикали власти.

История местного самоуправления в России в XX веке ставит вопрос: «Не является ли местное самоуправление в России тупиковой ветвью местного государственного управления?» Действительно, и теоретические споры о природе местного самоуправления, и существующая практика - от земств, через Советы, к современным муниципалитетам и думам так или иначе возвращают нас к проблеме взаимоотношения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, к вопросу «управление или самоуправление?»

Местное самоуправление в России никак не станет аксиомой. В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления, приводящий к его ликвидации. Так было с земским самоуправлением в 1918 году, так было и с пришедшими ему на смену Советами в 1993 году. В итоге до сих пор страна не имеет сильного и развитого местного самоуправления - основы демократического государства, решая на протяжении столетия один и тот же вопрос: «Как сделать так, чтобы местное самоуправление в стране заработало?» С особой актуальностью этот вопрос зазвучал в наши дни, когда почти одновременно с новой реформой местного самоуправления обществу стали подбрасывать отнюдь не новую идею встраивания органов местного самоуправления в государственную вертикаль управления.

В отечественной историографии лакмусовой бумагой природы местного самоуправления являются взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной властью. Существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хоть и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Согласно статье 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

* © Матвеев М.Н., 2005

Матвеев Михаил Николаевич - соискатель кафедры российской истории Самарского государственного университета

чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью... Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.... Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видим, слово «самостоятельно» звучит постоянным рефреном главы о местном самоуправлении. Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В статье 133 подчеркивается, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, взаимоотношения с государственной властью (и система «подконтрольности») у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Основного закона местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти. На чем же строятся надежды апологетов «вертикали» и почему многие эксперты склонны считать, что в ближайшие годы будет найдено решение, позволяющее обойти и ст.12 Конституции РФ, и ст.133?

Разделение теорий природы местного самоуправления и раньше, и теперь проходит по базовому различию в подходе к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на данном критерии, исследователи делят все имеющиеся теории на «общественные» и «государственные». В общественных теориях местного самоуправления ключевым является тезис о приоритете общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше. Согласно этому взгляду, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. При этом государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной организации их во всех своих частях. В силу того, что государство требует единства действий, местное самоуправление согласовывается с государственным управлением, при этом местные органы предстают, прежде всего, агентами государства. Сформулированная юристами в конце XIX века «государственная» теория самоуправления утверждает, что не существует особых местных вопросов, а все местные дела являются государственными, переданными в ведение органов местного самоуправления.

В советские годы главенствующей теорией была идея о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы - Советы народных депутатов - являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе - органами социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управ-

ления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством» .

В период поздних советов в начале 90-х годов тема изучения природы местного самоуправления впервые начала обсуждаться с позиций разделения властей. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами, с одной стороны, и местным самоуправлением и государственной властью - с другой. При этом «сутью нынешнего этапа становления» виделось «превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления» .

В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное, каждое из которых по-своему отвечало на вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления с государственным управлением.

Выход в свет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породил обширную литературу. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе государственной власти и решали задачи идеологического обоснования встраивания его в т.н. «вертикаль». Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда этих исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Либеральные авторы отмечали противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления . Так, С.И.Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. «Местное самоуправление как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня, - констатировал исследователь. Это означало, что центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления как властного института» .

Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов и нерешенность проблем муниципальной собственности, в частности на землю, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании» .

О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России

заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью. «Идея же народовластия в практической плоскости, - отмечала она, - самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения осталась terra incognita для абсолютного большинства населения. Таким образом отсутствие полноценного института местного самоуправления в России- это не столько проблема государственного произвола или несовершенства законодательства, сколько в первую очередь проблема общественного сознания, не готового к внедрению этого института» .

Сторонник земского течения А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «Власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить». «Построение земства, - предупреждал А.И.Солженицын, - встретит множество препятствий, оно встретит препятствия правящей олигархии, оно встретит препятствия партийных функционеров, оно встретит препятствия некоторых элит, которые пользуются сегодняшней преимущественной системой. Но пропасть между властями и народом должна быть заполнена...живой народной инициативой. Иначе России не быть и не жить». «Беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином», Солженицын считает одной из основных опасностей для современного местного самоуправления.

С.Н.Федоров считал, что «ныне существующее федеральное (а на его основе и региональное) законодательство о местном самоуправлении в значительной мере вступило в противоречие с духом и буквой Конституции и низвело местное самоуправление в придаток государственной власти». По мнению академика, «местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в начальной стадии становления и не является жизнеспособным и подлинно демократическим, .государственная и муниципальная власть продолжают действовать таким образом, как будто вся территория государства, в том числе и муниципальные образования, являются сферой только их функционирования, а уж муниципальная собственность - неотъемлемая часть их власти. Для государственной власти не существует прав местного самоуправления, а для муниципальной власти - прав автономии, коей является территориальное общественное самоуправление». Согласно убеждению С.Н.Федорова, «если мы не начнем строить местное самоуправление «снизу» - с фундамента - территориальных сообществ на принципах добровольности, а по-прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху» - с крыши - народовластие обречено на провал. И тогда, не имея организованного населения, способного защищать свои гражданские права и законные интересы, сочетающие их с властными структурами на основе взаимопонимания, обречена на провал сама идея стабильности в нашем многострадальном обществе».

Интересно, каким образом на вопрос «управление или самоуправление?» отвечает мировой. Сложившаяся за рубежом практика местного самоуправления основывается на двух моделях муниципальной организации: первая предполагает формирование за счет гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англосаксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в основном в англоязычных странах, и континентальную, распространенную в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетен-

ции, и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, и любая местная община представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам, пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам. Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный характер, описываемый с помощью триады «roads, rats and rubbish» («дороги, крысы и мусор»). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус, сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в политической жизни .

Вопрос о природе местного самоуправления и его соотношении с государственной власти вновь вспыхнул в последние три года, когда стало очевидно, что Россию ждет новая реформа МСУ. Оценивая развитие местного самоуправления после 2000 года, авторы отмечают, что проводимая в настоящее время по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничит местную автономию, «фактически выстраивая здесь третий уровень государственной власти». Оставляя нерешенным вопрос, «насколько нынешние преобразования соответствуют самому духу самоуправления», авторы делают вывод, что, по-видимому, они «позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период», имея в виду прежде всего местное самоуправление крупных городов: «если ранее источником давления на местную автономию выступали исполнительные власти регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр».

Определение природы местного самоуправления важно в первую очередь потому, что в зависимости от его понимания властью, в том числе первыми лицами государства, местное самоуправление в России либо приобретало дополнительные права, либо в них ограничивалось. Несколько слов об азбучной истине: для чего вообще государству необходимо местное самоуправление. В первую очередь для того, чтобы эффективно реагировать на потребности населения, одновременно разгрузив государство от избыточных функций.

Расширение или сужение полномочий и политического значения органов местного самоуправления стало одним из вопросов отечественного МСУ, периодически возникающим со времен земств, через Советы, к органам современной муниципальной власти. По мнению К.П.Ланге, «несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву». Однако, отмечает автор, «этот процесс до сих пор не носит необратимого характера» . По мнению С.И.Рыженкова, «центральный вопрос реформы местного самоуправления.^ переходе от существовавшей системы государственного управления на местах к системе местного самоуправления, основанной на самостоятельном заведовании ме-

стными делами органами местного самоуправления, т.е. к автономии местного самоуправления от государства, так и не был решен за годы реализации закона 1995 года». Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти.

В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к «жесткой руке». Отмечалось, что в целях обеспечения устойчивого экономического подъема необходима «деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру» .

Современные исследователи отмечают, что «федеральные исполнительные органы государственной власти воспринимают органы местного самоуправления в качестве своей низовой управленческой структуры». При этом государственная власть, кроме управленческих решений, преследует и политические цели: с одной стороны - «переориентировать органы местного самоуправления на прямую связь с федеральной исполнительной властью, в первую очередь посредством прямой финансовой помощи» (т.е. создание зависимости местного самоуправления), а с другой - «в случае неудач органов местного самоуправления снять с себя всякую ответственность за положение дел на местах» .

Отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России И.Г.Мачульская видит не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения. «Самоуправление создать «сверху», даже на основе конституционного акта, невозможно, - делает вывод исследователь. - Оно может возникнуть только по инициативе населения, согласно его потребностям и интересам. Если их нет, нет и самоуправления» .

И.Г.Мачульская критически относится к передаче органам местного самоуправления всей полноты власти после регионального уровня, считая, что это приводит к «фактическому безвластию на местах». «Полностью автономное местное управление», по мнению автора, препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, увеличению аппарата управления и, как следствие - к ухудшению жизни населения. Автор указывает, что Европейская хартия местного самоуправления не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. «Более того, - подчеркивает исследователь, - ст.8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение

которых поручено органам местного самоуправления». Решение проблемы места самоуправления в системе власти И.Г.Мачульская видит в частичном пересмотре концепции конституционно-правовой модели местного самоуправления в сторону сочетания функций государственного управления и местного самоуправления «на конкретной территории в переходный период становления российской демократической государственности» .

Начиная с 2003 года Москва активно занялась вопросами местного самоуправления, вылившимися в принятие в конце того же года нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Одновременно с постепенным введением в действие нового закона стала разворачиваться кампания по строительству т.н. «вертикали власти», объективно ставя вопрос о возможном встраивании в государственную вертикаль и независимого по Конституции местного самоуправления. Наиболее активно новая угроза для местного самоуправления проявилась с сентября 2004 г., когда после потрясшего весь мир террористического акта в Беслане президент заявил о необходимости во имя большей эффективности управления страной перейти от прямых выборов глав субъектов федерации к их фактическому назначению. В качестве «компенсационной меры» для губернаторов политическая элита России тут же пожелала дарование им права назначать глав местного самоуправления, мэров городов. «Объективным» обоснованием доведения «вертикали» до органов местного самоуправления для адептов этой идеи стали как традиционные для многих регионов факты противостояния местной и региональной власти, так и примеры низкой хозяйственной эффективности ряда руководителей местного самоуправления.

Зависимость судьбы местного самоуправления от реформы структуры государственной власти очевидна. При этом ряд экспертов полагает, что у центральной власти нет четкой внутренней политики и декларируемые ею цели часто расходятся с реальной практикой. По оценке «Новой газеты» с февраля 2000 г. по декабрь 2002 г. президент В.В.Пу-тин не менее шести раз говорил, что не будет отменять прямые выборы глав регионов. Так, 6 мая 2000 г. президент заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным, и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». В результате же под аргументом укрепления единства страны и борьбы с терроризмом прямые выборы глав регионов населением в декабре 2004 г. были отменены .

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось среди политической элиты. Однако следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и менталитетом российского населения, традиционно не разделяющего различные уровни власти и полагающего власть единой субстанцией, ответственной за все. По мнению Н.И.Емельянова, «в условиях тоталитаризма люди привыкли к нерасчлененности власти и не привыкли поэтому определять меру ответственности тех или иных ее ветвей. Такое положение не может исчезнуть сразу, оно сохраняется и сейчас» . Некоторые исследователи считают, что «сами граждане не осознали еще необходимости замены государственного управления местным самоуправлением, не испытывают потребности, желания участвовать во внедрении новых форм местного самоуправления. Поэтому повсеместно местное самоуправление находится в сильной зависимости от администраций и центральной власти». Многие также отмечают, что развитое самоуправление напрямую связано с экономической и политической стабильностью в обществе. Так, по мнению К.П.Лан-

ге, дестабилизация ситуации в СССР и постсоветской России начала 90-х во многом связана с «отсутствием развитой политической культуры и традиций самоуправления» . По распространенному мнению современных исследователей, местное самоуправление является «одним из важнейших институтов гражданского общества, дающего возможность гражданам... в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня».

В качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, может быть его близость к населению, которую местное самоуправление занимает, и объективно, по своей природе являясь резонатором народных настроений, в кризисные моменты превращаясь в органы оппозиции правительству. В этом ключевой признак органов местного самоуправления, определяющий их политическое значение в государстве, являющийся одновременно и его силой, и его слабостью. Органы местного самоуправления, являясь местной властью, одновременно и проводят в жизнь государственную политику, и являются проводниками настроений низов в отношениях с государственной властью. Исходя из этого, они становятся полем битвы власти и общества, часто становясь заложником этой борьбы в период кризисных моментов истории. Следуя логике своей выборности, представительства интересов населения, органы МСУ ориентируются на защиту прав своих избирателей и на самоуправление. Следуя же логике государства, МСУ должно быть включено в аппарат управления.

В этом противоречии кроется причина всех бед местного самоуправления России, т.к., как правило, и в 1918, и в 1993 гг., и сейчас в этих спорах побеждает государство, которое, если органы МСУ включаются в политический процесс и накапливают оппозиционность настроений масс, просто ликвидирует их и на их месте создает новые. В этой связи центральная власть считает необходимым иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, проводимых в период второго президентского срока Путина, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. «монетизации», или называемый в народе «об отмене льгот», была отрицательной.. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и реформ в области здравоохранения и образования потребует от органов местного самоуправления значительных усилий, что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости создания на местном уровне эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.

Фактическая борьба за органы местного самоуправления уже идет и через их постановку под партийный контроль через создание в их представительных органах фракций проправительственной «Единой России», и через изменения выборного законодательства, предоставляющего возможность перехода от всенародных выборов глав исполнительных органов местного самоуправления к их избранию из числа депутатов, либо через переход полномочий мэров к нанятым по контракту менеджерам. Ряд экспертов считают, что в ближайшее время на муниципальном уровне может быть реализован сценарий, аналогичный замене всенародных выборов губернаторов их фактическому назначению, когда глав городов будут избирать депутаты представительных органов по представлению руководителя субъекта Федерации.

Какой прогноз возможен на перспективы развития местного самоуправления в России в условиях современного кризиса во взаимоотношениях власти и общества? Не исключено, что местное самоуправление на уровне муниципальных образований, городов и районов будет ликвидировано и преобразовано в местный, низовой уровень государ-

ственного управления. Потребуется ли для этого изменение Конституции РФ или власть пойдет по пути максимального изъятия полномочий МСУ с последующей их передачей обратно, что в строгом соответствии со ст.132 и 133 Конституции РФ создаст местному самоуправлению условия «подконтрольности» государству? Очевидно, что при таком сценарии самоуправленческие начала могут уйти в территориальное общественное самоуправление, что в принципе может привести к бурному развитию малых форм местного самоуправления, таких как товарищества собственников жилья, домовые и микро-районные комитеты и т.п. ячейки инициативы населения. При этом политические функции полностью уйдут к чиновникам госвласти, а все народное самоуправление будет строиться вокруг сервисных функций ЖКХ. Начнутся ли затем когда-либо, с этого коммунального уровня, рост народного самосознания и строительство нового здания местного самоуправления?

Библиографический список

1. Большая советская энциклопедия. М.,1975.Т.22.

2. Бусыгина И., Захаров А. Самоуправление // Общая тетрадь. Вестник московской школы политических исследований. 2004. №2 (29).

3. Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. М.,1995.Т.9.

4. Гмельянов Н.И. Местное самоуправление в России: генезис, тенденции развития. М.; Тула,1988.

5. Ланге К..П. Становление современной системы органов государственной власти в 19931999 годах (на материалах Самарской области). Самара,2000.

6. Мачульская И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. ... канд.юрид.наук. М.,2001.

7. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Московский общественный научный фонд. Библиотека местного самоуправления. Вып.32.

8. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандг при участии В.Я.Гель-мана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

9. Новая газета. 14.02.2005.

10. Попов Г.Х. Что делать? М., 1992.

WHETHER THE LOCAL GOVERNMENT IS A PART OF THE REGIONAL ACTIVITY OF THE FEDERAL GOVERNMENT IN RUSSIA

The article analyses the experience of the Russian local government institutions in XX century - “zemstvo”, soviets and modern municipality from the point of view of the disputes about the nature of the local government and the degree of its independence from the federal government.

В современных государствах есть два основных типа административно-политического самоуправления - местное и государственное. Что их характеризует?

Что такое местное самоуправление?

Местное самоуправление , если говорить о российской системе власти, - это механизм выстраивания административно-политического управления в муниципалитетах - городах, округах, а также районах. Население соответствующих населенных пунктов и территорий самостоятельно избирает органы власти - законодательно-представительные (например, в виде городских или районных советов) и исполнительные (которыми чаще всего являются администрации, имеющие своих глав).

Ключевая задача местного самоуправления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Органы власти на соответствующем уровне имеют свой собственный бюджет, который может пополняться местными налогами, издают местные законы. Можно отметить, что в России приличный объем финансирования муниципалитеты получают также в виде субвенций и дотаций, направляемых со стороны государства.

По Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственного. То есть глава администрации того или иного города формально не подотчетен, к примеру, премьер-министру России или главе субъекта РФ. Однако стоит отметить, что местные законы не должны противоречить тем, что изданы на уровне государственной власти. Поэтому на уровне нормативного регулирования субординация между муниципальными и государственными органами все же сохраняется.

Что такое государственное самоуправление (управление)?

Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление» , представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.

Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня - федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.

Главная задача государственного управления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно - они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.

В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ - Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.

Сравнение

Главное отличие местного самоуправления от государственного - в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня - с учетом интересов конкретных регионов.

Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые - независимы от вторых.

Определив то, в чем разница между местным самоуправлением и государственным управлением, зафиксируем соответствующие ей критерии в таблице.