Федерации нормативных правовых актов местных. Федеральный закон "о нормативных правовых актах в российской федерации". Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:

конституции республик, входящих в состав РФ;

законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так­же подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конститу­ции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Фе­дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представи­тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью; о территориальном общественном самоуправлении.

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле­ния, закреплены в конституциях республик в составе Российской Фе­дерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.

Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).

Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.

Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.

Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.

В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

порядок регистрации уставов муниципальных образований;

порядок проведения муниципальных выборов;

проведение местных референдумов;

осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;

межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;

установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);

административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

Страница
6

Отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с механизмом правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей (в котором признается местное самоуправление) так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении и дискредитирует саму идею местного самоуправления. Необходимо точно и строго развести контрольные и юрисдикционные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Эту функцию (функцию контроля) население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования (ревизионная или контрольно-ревизионная служба местного сообщества). (3)

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом Российской Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражаются в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроекцировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации несмотря на общую правовую основу по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так­же подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конститу­ции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Фе­дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представи­тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью; о территориальном общественном самоуправлении. В боль­шинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах. (8)

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле­ния, закреплены в конституциях республик в составе Российской Фе­дерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Феде­рации исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации принимают подзаконные акты о местном само­управлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Фе­дерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления. Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно. (5)

Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.

В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

· организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

· порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

· порядок регистрации уставов муниципальных образований;

· порядок проведения муниципальных выборов;

· проведение местных референдумов;

· осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

В ст. 72 Конституции РФ наряду с вопросами владения, пользования и распоряжения землей (п. «в») к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены и сопряженные с аграрным правом земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п.

Субъекты Федерации согласно Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон (п. 4 ст. 76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его собственного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Статьи 72, 73 и 76 Конституции РФ имеют особо важное значение в аграрном праве, так как именно в системе актов данной отрасли права во всей совокупности нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам разной подведомственности, занимают значительное место, тем более что нередко в этих актах не просто конкретизируется федеральное законодательство, но и содержатся первичные нормы права, отсутствующие в нем.

Рассмотрим на отдельных примерах нормативные правовые акты субъектов Федерации в их соотношении с федеральным законодательством.

Первая группа нормативных правовых актов федерального уровня, которыми были урегулированы земельная и аграрная реформы (гл. 4), занимает исключительное положение (реформирование хозяйствующих субъектов, либо преимущественное (верховенство) в регулировании земельных отношений).

Однако в разные периоды земельной реформы отдельные субъекты Федерации приняли свои законы о земле, руководствуясь федеральным законодательством, или по необходимости в связи со сложившимися обстоятельствами. Так, все 14 субъектов Федерации - республики, входящие в состав России, приняли свои законы о земле, в которых реализовали право самостоятельно определять формы собственности на землю согласно ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.) и Федеративному договору (1992 г.), установившему особые нор-мотворческие полномочия в регулировании земельных отношений. Этими актами была сохранена государственная собственность (и соответственно право постоянного (бессрочного) пользования) на земли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных организаций, т. е. не закреплялась обязанность этих организаций проводить приватизацию земельных участков и формирование коллективно-долевой собственности на них. В ряде названных субъектов такое положение осталось и сейчас.

Если принимались законы о земле по необходимости, то это связано, например, с тем, что Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федерации», отменивший 40% норм Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), создал правовой вакуум в земельных отношениях в сельском хозяйстве (например, утратила силу ст. 39 ЗК РСФСР, в которой были установлены основания прекращения прав на землю). Поэтому в ряде субъектов Федерации (Свердловская, Воронежская, Московская, Ленинградская области и др.) были приняты законы и иные нормативные правовые акты о регулировании земельных отношений. Многие субъекты Федерации принимали законы и иные нормативные правовые акты о плате за землю.

Аграрная реформа (реформирование колхозов и совхозов), за исключением республик, входящих в состав РСФСР, проводилась в субъектах Федерации в полном соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы», постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». В Татарстане указом Президента Республики от 10 мая 1993 г. было утверждено «Положение о порядке преобразования колхозов и совхозов и особенностях приватизации других государственных предприятий агропромышленного комплекса». В ряде субъектов Федерации в 1995 г. были приняты нормативные правовые акты по вопросам приватизации предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию и обслуживающих сельскохозяйственное производство во исполнение Указа Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса». Упомянутым и иным нормативным правовым актам других субъектов Федерации присущ правоприменительный характер.

Вторая группа нормативных правовых актов, регулирующих экономические отношения государства с сельскохозяйственными организациями и гражданами, осуществляющими сельскохозяйственную предпринимательскую (крестьянское хозяйство) и непредпринимательскую (личное подсобное хозяйство) деятельность, на федеральном уровне была ранее представлена Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), а сейчас Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.), Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (2002 г.) и соответствующим пакетом постановлений Правительства РФ. Аналогичные региональные программы и постановления государственных органов исполнительной власти приняты практически в каждом субъекте Федерации, где ведется сельское хозяйство, поскольку это обусловлено, во-первых, требованиями федерального законодательства, связанными с субсидированием сельского хозяйства из федерального бюджета, и, во-вторых, с использованием на те же или иные цели средств бюджетов субъектов Федерации.

Третья группа нормативных правовых актов, регулирующих агропродовольственные рынки, на федеральном уровне представлена Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (1994 г.), постановлениями Правительства РФ и актами Минсельхоза России. Во исполнение указанного Закона все субъекты, где ведется сельское хозяйство, приняли свои положения (или законы) о формировании региональных продовольственных фондов для государственных нужд, воспроизводя основные его нормы (Воронежская, Иркутская области, Красноярский край и др. приняли законы, Республика Марий Эл, Ставропольский край, Тульская область и др. - положения). Некоторые из этих актов, кроме правоприменительных норм, развивают федеральный закон, конкретизируя его и дополняя новыми, первичными нормами, что с позиции законодательной техники и общих правил нормотворчества вполне допустимо.

Четвертая группа нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус субъектов аграрного права, представлена федеральными законами «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г. - утратил силу, 2003 г. - действующий); «О сельскохозяйственной кооперации» (1995 г.); «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (1998 г.); «О личном подсобном хозяйстве» (2003 г.). Поскольку эти законы носят гражданско-правовой характер (согласно ст. 71 Конституции РФ их принятие относится к исключительному праву Российской Федерации), постольку субъекты Федерации не принимали аналогичные законы, за исключением законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, которые были приняты всеми республиками, входящими в состав Российской Федерации в 1991-1992 гг.

(позднее - в Омской области).

В законах всех республик не только воспроизведены положения Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.), но и имеются существенные отличия: земельные участки Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставлялись не на праве частной собственности как по федеральному закону, а на праве пожизненного (наследуемого) владения. Кроме того, в законе Республики Тыва в противоречии с федеральным законом установлены две правовых модели крестьянского хозяйства, из которых модель хозяйственного общества нельзя признать правомерной. Однако ряд правовых решений в нормативных правовых актах субъектов Федерации заслуживает положительной оценки: повышены квалификационные требования к главе крестьянского хозяйства при его создании (акты Ленинградской и Московской областей), установлены предельный возраст главы и условие постоянной прописки (Московская область), проживание на территории республики в течение 10 лет (Республика Саха). В Татарстане для создания крестьянского хозяйства гражданам, не имеющим опыта ведения сельского хозяйства, земельные участки предоставлялись в аренду сроком на три года с последующим переоформлением на праве собственности, если удовлетворены все требования.

Пятая группа нормативных правовых актов об отдельных видах производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций и граждан, которые составляют значительную совокупность федеральных законов: «О зерне» (1993 г.); «О ветеринарии» (1993 г.); «О племенном животноводстве» (1995 г.); «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (1996 г.); «О семеноводстве» (1997 г.); «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (1997 г.); «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (1998 г.); «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (2000 г.); «О карантине растений» (2000 г.).

Все названные законы, будучи по своему назначению и содержанию организационно-технологическими комплексными актами, имеют большое не только производственное (экономическое), но и социальное значение, поскольку все они носят публичный характер, направлены в конечном счете на самодостаточное обеспечение населения доброкачественным продовольствием и сохранение его жизни и здоровья. Естественно, такие законы должны приниматься Российской Федерацией, а не ее субъектами. Некоторые субъекты Федерации принимали аналогичные законы раньше федеральных (о племенном животноводстве - Ставропольский край, Республика Адыгея, о семеноводстве - Алтайский край). Однако, развивая Федеральный закон «О ветеринарии», в Республике Алтай принят указ «Об усилении ветеринарного контроля», а в Татарстане - закон «О ветеринарном деле в республике» (в последнем имелись противоречия федеральному закону).

Шестая группа нормативных правовых актов о социальном развитии села, как на федеральном, так и на региональном уровнях, представлена долгосрочными программами общего характера (Федеральная программа социального развития села до 2010 г.) или отдельными целевыми программами (по газификации, жилищному строительству и т. п.), которые принимались ранее и в субъектах Федерации.

В связи с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» программы социального развития села во многих субъектах Федерации стали составной частью общих программ развития агропромышленного комплекса.

К седьмой группе относятся нормативные правовые акты, определяющие систему органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и их компетенцию в сфере управления сельским хозяйством. После принятия Указа Президента РФ от 28 декабря 1991 г. «О реформировании системы органов государственного управления агропромышленным комплексом» статус Минсельхоза России и соответствующих отраслевых органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации неоднократно изменялся постановлениями соответствующих правительств, особенно в последнее время в связи с проведенной в 2004 г. административной реформой. При этом соотношение их полномочий определялось ст. 60 Конституции РФ, согласно которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом края, области и др., а республик - конституцией республики.

В последнее время возросла роль нормативных правовых актов субъектов Федерации в регулировании земельных отношений в связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым субъектам Федерации делегированы полномочия по решению ряда земельных вопросов, отнесенных согласно ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В числе важнейших из них можно назвать установление:

а) максимальных размеров земельных участков, которые вправе иметь в собственности гражданин и юридическое лицо в рамках территории административного района, но не менее 10% (ст. 4 Закона);

б) максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

в) момента приватизации.

При анализе 50 законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения выявлен большой разброс в подходах к решению указанных и других вопросов. Так, за исключением отдельных областей, субъекты Федерации в качестве максимальных размеров земельных участков, допускаемых на праве собственности гражданина или юридического лица, установили те же 10%, предусмотренных федеральным законом как минимальный размер, а в Саратовской и некоторых других областях - 30% (а один из субъектов Федерации - 50%). Более десятка разных решений принято по вопросу о моменте приватизации: 1) со дня вступления в силу своего закона - 8 субъектов Федерации; 2) с 1 января 2004 г. - 6; 3) через год, 3 года, 5, 10 лет после вступления в силу закона субъекта Федерации - 6; 4) с 1 января 2006, 2008, 2010, 2015 гг. - 5; 5)

через 49 лет - 5 субъектов Федерации (в том числе Краснодарский край, Курганская, Волгоградская области, Республика Дагестан); 6)

Федеральным законом поручено субъектам Федерации решить также ряд вопросов, касающихся прав и обязанностей органов местного самоуправления:

установить их преимущественное право на покупку земельной доли;

определить обязанности, произвести покупку земельной доли в случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести ее на торгах;

установить случаи обращения указанных органов в суд о принудительном изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием, повлекшим причинение вреда окружающей среде и др.

Следует отметить, что в системе источников аграрного права важное значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления особенно значима в регулировании земельных отношений в сельском хозяйстве. Так, законами («О земельной реформе», Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Земельным кодексом РФ) органы местного самоуправления управомочены не только осуществлять многие функции, связанные с управлением земельным фондом на территории муниципального образования, но и устанавливать отдельные нормы права (предельный размер земельного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства, среднерайонную норму бесплатной передачи земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и определения размера земельных долей при формировании коллективно-долевой собственности граждан на земельные участки сельскохозяйственных организаций и др.).

Еще по теме § 4. Акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их соотношение с федеральным законодательством:

1. Глава 40 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г. И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 2003 г.«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
2. РАЗВИТИЕ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
4. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
5. § 1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
6. ГЛАВА 8 Доходы бюджетов: федерального, субъектов РФ, органов местного самоуправления
7. 3.3. Компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации, органов самоуправления в области охраны окружающей природной среды
8. ГЛАВА 36 Законодательные функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
9. ТЕМА 5 Конституционная система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
10. §6. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
11. 26. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран -

Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации является интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей дея­тельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ве­дения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официаль­ному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих, обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключитель­ного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления еди­ных конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.

Эти характеристики следует иметь в виду в процессе правотворчества и правоприменения и особенно при анализе и оценке нормативного массива, формирующ егося на территории субъекта Федерации. Этот массив весьма неоднороден как применительно к разным видам актов, составляющих его, так и в отношении различ­ных субъектов. Если республики в той или иной степени создали свой законодательный массив, то в областях еще нет законов. По-

пытки принятия конституций в Свердловской, Вологодской и дру­гих областях, а также квазизаконов ранее носили не вполне закон­ный характер. В автономных же образованиях традиционно издавались акты представительных и исполнительных органов.

В идеальном смысле субъекты Федерации должны формиро­вать и развивать теперь свои нормативно-правовые массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Фе­дерации. Подсистема исходит из субъекта Федерации как такового и полномочий соответствующего правотворческого органа.

Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов.

В правовую систему субъектов Федерации входят различные акты – Конституция, устав, закон, положение, постановление, распоряжение, приказ. Иными словами, в нее включаются право­вые акты, издаваемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъекта Федерации. В прошлом это были Верховные Советы республик. Советы краев, областей, горо­дов и округов, правительства, министерства, ведомства, админи­страция. Теперь с изменением структуры законодательной (представительной) власти это – государственные собрания, кра­евые, областные думы, собрания представителей и т.п. Виды ис­полнительных органов и их актов остались по сути дела те же.

Все вышеназванные акты должны представлять собой систем­но связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. На практике так и бывает. Поэтому можно рекомендовать три способа системного упорядочения актов.

Во-первых, введение основных характеристик правовой сис­темы субъекта в соответствующие конституции республик и уставы краев, областей, городов. Пока это делается редко и в самых узких пределах. Хороший пример дает Краснодарский край, проект уста­ва которого включает много статей подобного рода. Так, ст. 81 по­священа структуре законодательства, ст. 82 – основаниям издания законов края, ст. 115 – развитию законодательных основ местного самоуправления, ст. 116 – юридическим актам края в отношении местных сообществ.

Во-вторых, придание особого смысла Конституции и уставу как основным актам правовой системы субъекта Федерации.

В-третьих, создание научно обоснованной типологии право­вых актов субъектов Федерации и ведение правотворчества на ос­нове программ. Удачным примером могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области и в рамках «" Сибирского соглашения» .

В-четвертых, представляется актуальной разработка содержа­тельных характеристик актов субъектов и нахождение их опти­мальных соотношений – в разных сферах – с актами федеральных органов. Полезный круглый стол по этим проблемам состоялся 3 февраля 1993 г. в Екатеринбурге с участием депутатов, ученых-юристов и специалистов .

Конституции республик не всегда строго связывают издавае­мые их органами законы, указы, постановления с соответствую­щими актами федеральных органов, допуская искусственную изоляцию их и юридические коллизии. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якут ия) признается, что федеральные законы, принятые в соответствии с полномочиями, переданными в ведение Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории Республики. А в ст. 41 предусмотрена их ратификация по вопросам совместной компетенции. Зачем?

В Конституции Республики Тыва не оговорена соотносимость федеральных и республиканских законов. В отношении же актов Президента и Правительства есть «связанность» актами федераль­ных органов (ст.ст. 73, 81).

В-пятых, новым способом гармонизации уровней правовой системы явится подготовка модельных (рекомендательных) за­конодательных актов. Опыт их разработки Институтом законо­дательства и сравнительного правоведения и принятия Межпарламентской Ассамблеей СНГ обнадеживает и дает осно­вание рассматривать модельные акты как способ ориентирован­ного нормативного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов по предметам совместного ведения. Они могут быть одобрены как палатами Федерального Собрания, так и готовиться научными учрежд ениями и выступать в качестве доктринальных модельных актов.

Рассмотрим теперь подробнее отдельные виды актов, издавае­мые органами субъектов Российской Федерации. Начнем с зако­нов, принятых в республиках в последние годы. Для иллюстрации обратимся к анализу законов Республики Карелия и Республики Саха (Якутия).

За 1990 – 1993 гг. в Республике Саха (Якутия) приняты многие законы – о государственной службе, о внешнеэкономи­ческой деятельности, о статусе столицы республики, об охране природы, о Конституционном Суде, о Национальном банке, о банках и банковской деятельности, о порядке применения Закона Российской Федерации об основах налоговой системы, о прива­тизации и приобретении государственного и коммунального жи-

лищного фонда, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, об охране труда, о полномочиях судей, о гражданстве, об иностранных инвестициях, о кочевой родовой общине малочис­ленных народов Севера, о физической культуре и спорте, об общественных объединениях.

В Республике Карелия приняты (1991 – 1992 гг.) в сфере го­сударственной власти и управления такие законы, как об измене­нии и дополнении Конституции Республики, о статусе народного депутата местного Совета, о статусе народного депутата Верховно­го Совета, о референдуме в Карельской АССР, о порядке примене­ния на территории Республики Карелия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», о правовом статусе нацио­нального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия, о внесении изменений в Закон Карельской АССР «О статусе народного депут ата местного Совета народных депутатов Карельской АССР».

В сфере экономики приняты законы о собственности, о крес­тьянском (фермерском) хозяйстве, о приватизации государствен­ных и муниципальных предприятий в Республике Карелия, о собственности Республики Карелия на имущество государствен­ных предприятий, расположенных на ее территории, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о целевом сборе районного (го­родского) Совета народных депутатов на создание Фонда до­школьного воспитания, о государственной бюджетной системе в 1991 году, о республиканском государственном заказе КАССР, о формировании бюджета в КАССР, о ставке налога на имущество предприятий.

В сфере природопользования и охраны природных ресур­сов – Земельный кодекс Республики Карелия, законы о порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия, о лесах Рес­публики Карелия.

В сфере социальной защиты – законы о занятости населения, о социальном развитии села, о единовременной денежной компен­сации в связи с потерей работником профессиональной трудоспо­собности или его смертью вследствие трудового увечья, о медицинском страховании граждан.

В сфере правоохранительной деятельности – закон об адми­нистративных правонарушениях.

Приведенные данные позволяют сделать некоторые обобщен­ные выводы.

Первый. Более четырех пятых всех законодательных актов республики издается в сфере их совместного – с Федерацией – ведения. Причем нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеоло­гии, их положения. Лучше же в законах республик регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.

Второй. Допускаются случаи прямого вторжения республи­канских законов в сферу исключительной законодательной компе­тенции Федерации. Издание законов об Иностранных инвестициях, банковской деятельности и т.п. в Республике Саха (Якутия), Кодекса торгового оборота в Калмыкии нарушает кон­ституционные основы разграничения предметов ведения Федера­ции и республик.

Третий. Республики пока мало принимают законов за преде­лами компетенции Федерации. Между тем законодательные акты по вопросам школьного дела, работы местных учреждений, куль­туры, здравоохранения, экологии, благоустройства и т.п. имели бы бесспорное преимущество перед актами-копиями.

Четвертый. Можно посоветовать законодателям республик лучше планировать деятельность в данной сфере. В Карелии она охватывается, к примеру, планами основных мероприятий на по­лугодие. Мы имеем в виду как обоснованные планы, так и темати­ческие программы законодательной деятельности. Их согласованность с аналогичными федеральными планами дает хо­рошие результаты.

Что касается актов органов исполнительной в ласти респуб­лик, то мы не рассматриваем в данной главе вопросы их подготов­ки и принятия. В главе о правитель ственных и ведомственных актах есть материалы и оценки, применимые к актам министерств, государственных комитетов и ведомств республик и их соотноше­нию с актами соответствующих федеральных органов.

§ 2. Акты орган ов краев, областей, городов федерального значен ия, автономн ых образований

Бесспорным новшеством дл я статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Фе­дерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о право­вых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относи­лось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты опре­деленного рода остальных субъектов Федерации.

Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, област­ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра­ции», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-

мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.

С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъек­тах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на тер­ритории субъектов Федерации осуществляют органы представи­тельной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенны­ми оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.

Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) ор­гана. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный ради­кализм в отношении органов представительной власти и их актов.

Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «област­ных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По пред­метам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправ­дан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федераль­ных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образова­ний возможны законы компактного нормативного объема, содер­жащие преимущественно конкретно-регулирующие н ормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве терри­торий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).

Словом, ещ е предстоит тщательно продумать типологию «об­ластных законов» и программы их принятия в ближайш ем и отдаленном будущем.

В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это нов ое явление в нашей практике. Например, Закон Москов­ской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в г ороде Москве».

В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и срав­нительного правоведения при Правительстве Российской Федера­ции внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.

Рассмотрим т еперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разно­видность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимаю­щие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и опера­тивной распорядительности свойственно каждому виду акта адми­нистрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида админист рации

И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответ­ствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным яв­ляется другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подго­товки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Ин­ститутом законодательства и сравнительного правоведения и одоб­ренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.

Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.

К таким актам относятся:

а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции админи­страции и принимаемый им единолично;

б) распоряжение главы администрации – оперативно-распо­рядительный акт, принимаемый единолично главой администра­ции или его заместителем;

в) приказ руководителей органов администрации – акт функ­ционально-отраслевого характера по общим и оперативным во­просам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;

г) Положение об органе администрации – акт, определяю­щий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и поря­док деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;

д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;

е) инструкция – методический акт, определяющий последо­вательность действий;

ж) план, программа;

Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестицион­ных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о ре­организации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных шко­лах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении де­нежных расчетов с населением, о распоряжении объектами госу­дарственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».

Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных админи­страций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью об­ласти, городов и районов, о фондах социальной поддержки насе­ления, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.

При подготовке актов администрации нужно точно опреде­лять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, пе­риодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохо­зяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяю­щиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое ре­шение (назначение пенсии и т.д.).

Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:

а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;

б) установочные, содержащие задания, директивы, поруче­ния;

в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;

г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;

д) по чрезвычайным обстоятельствам.

Для разрешения задач данной группы рекомендуется приме­нять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчле­нить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Напри­мер, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредито­вания, налогообложения, информация о рынке, обучение пред­принимателей и т.д.

Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составля­ется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.

Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи дейст­вий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приоб­ретает характер сравнительно длительного цикла, которому долж­на соответствовать циклическая связь между решениями.

С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники орга­нов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движе­ния стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.

Сложившаяся практика обсуждения проектов решений пре­дусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.

Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка про­ектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолич­но компетентным дол жностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Ана­логичным образом подписываются приказы и инструкции в отде­лах, управлениях.

В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задал и и предлагаемого содержания.

О традно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выпо лнен ия решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее ко митетов, управлений и отделов с федеральными органами ис­полнительной власти. Это способствует упорядочению управлен­ческой деятельности на всех уровнях.

Органы государственной власти субъектов РФ, решая задачи в соответствии со своей компетенцией, принимают решения, облекая их в правовую форму. Издаваемые нормативные правовые акты распространяются лишь на территорию соответствующих регионов. Согласно законодательству решения областного уровня (законы, распоряжения) доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их принятия, но не позднее даты вступления данного нормативного акта в силу.

Наряду с этим в теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и т.д. Краевая, областная администрация субъектов РФ (в некоторых регионах -правительство) вправе принимать постановления, распоряжения, приказы. Глава администрации по вопросам, отнесенным к его компетенции, может издавать указы, постановления и распоряжения.

Общим для всех видов подзаконных актов РФ является то обстоятельство, что они наряду с законами служат источником законности, т.е. граждане и юридические лица, выполняя нормы права, содержащиеся в подзаконных актах, укрепляют режим законности и правопорядка государства. На принимаемые правовые решения ориентируются граждане, должностные лица и организации. Как можно убедиться, среди подзаконных актов существует своя иерархия, производная от иерархии административной. Так, постановление Правительства РФ имеет приоритет перед аналогичным постановлением министерства, правительства области, главы администрации города и, соответственно, большую юридическую силу. Высшая ступень этой иерархии - указы Президента РФ, низшая - решения глав администраций муниципальных районов.

Продолжая анализ видов нормативных правовых актов подзаконного нормотворчества, следует указать также на локальные акты государственных и негосударственных учреждений и организаций различных форм собственности. В целях своего законного оформления, юридической институционализации эти организации создают различные правовые акты: приказы, издаваемые руководителем организации, уставы и положения, на основе которых они осуществляют свою деятельность. Эти акты составляют нижнее звено подзаконных правовых актов. В большинстве случаев для того, чтобы приобрести юридическую силу, они должны быть зарегистрированы в соответствующем государственном или муниципальном органе власти. Например, устав общества с ограниченной ответственностью (либо иной аналогичной организации) требует регистрации в органах государственной власти и только после этого приобретает юридическую силу, становясь обязательным для членов данного юридического лица.