Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы. Противодействие коррупции на местном уровне: ограничение прав и свобод муниципальных служащих

Аннотация.

В статье указывается, что противодействие коррупции в сфере местного самоуправления путём ограничения прав и свобод муниципальных служащих является одним из антикоррупционных механизмов и служит реализации принципа открытости и публичности в деятельности органов местного самоуправления. Установление ограничений прав лиц, поступающих на государственную и муниципальную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установлению препятствий возможному злоупотреблению государственных и муниципальных служащих, гарантированию осуществления служащими гражданских прав.

10.7256/2306-0158.2013.2.426

Дата направления в редакцию:

06-04-2019

Keywords:

Corruption, anti-corruption policy, corruption management, anti-corruption laws, local self-government, municipal service, municipal officer, restriction of rights, restriction of freedoms, legal methods

Коррупция в России является негативной системной характеристикой институтов государственного и муниципального управления, которая является существенным препятствием для обеспечения устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности экономики и благосостояния граждан.

Причины коррупционных проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции .

При этом рассматриваемый феномен является сложной, комплексной социально-правовой проблемой, требующей к себе и соответствующего отношения, то есть комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства. Необходимы целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, соответствующая антикоррупционная политика, конечной стратегической целью разработки которой является завершённость концептуального осмысления перспектив развития феномена коррупции во всех проявлениях последнего.

До принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее по тексту - Федеральный закон «О противодействии коррупции») единого подхода к определению понятия «коррупция» не существовало. Некоторыми учёными делалось предположение о том, что одной из проблем, препятствующей эффективной борьбе с коррупцией в России, являлось отсутствие нормативного закрепления понятия «коррупция». Однако, анализ зарубежного законодательства позволял с уверенностью утверждать, что отсутствие чёткой законодательной формулировки понятия «коррупция» вовсе не является препятствием в борьбе с этим негативным явлением. Наиболее точно в этой связи высказывался в своё время А. Ф. Ноздрачев, по мнению которого «врачи не стремились дать определение понятия «болезнь», «здоровье», а с древнейших времен выявляли конкретные заболевания и лечили их» .

Во многих государствах (в Австрии, Великобритании, Дании, Индии, Китае, Соединённых Штатах Америки, Швейцарии, Финляндии и др.) законодательного определения понятия «коррупция» не существует. Наказание осуществляется за конкретные правонарушения на основе определений соответствующих составов: «взятка», «подкуп», «злоупотребление властью» и т.д.

В других странах в нормативных правовых актах термин «коррупция» определён, но нельзя сказать, что эти определения отличаются чёткостью и логичностью.

В Федеративной Республике Германия под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе) .

В Японии «коррупция» определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц.

В Греции под определение коррупции подпадает получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.

Таким образом, в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений. Тем не менее, данное обстоятельство не мешает этим странам проводить эффективную антикоррупционную политику.

В настоящее время Федеральным законом «О противодействии коррупции» понятие коррупции сформулировано. Согласно указанному закону, под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Однако, следует констатировать, что определение установленное законом, является по своей сути «набором» составов преступлений коррупционной направленности, да и его появление не решило проблем в сфере борьбы и противодействия коррупции.

Как уже отмечалось выше, коррупция - сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления. Характерным признаком коррупции можно считать конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества .

Коррупция, по мнению Т. О. Дидыч, явление многогранное, отражающее уровень развития общества, государства и правовой системы. Коррупция возникает, развивается и трансформируется одновременно с государством и правом, с одной стороны как институтов, где она существует, а с другой - как институтов, являющихся средствами противодействия коррупции .

Из всего этого можно сделать вывод, что коррупция как антисоциальное явление оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей государственной власти и готов за это платить .

Ряд исследователей высказывает мнение, что суть проблемы в том, что бюрократия как была, так и остаётся единственным правящим классом России. По степени закрытости, отдалённости от народа современный бюрократический аппарат превзошёл своих предшественников . Это всесильный, замкнутый круг, действующий по законам иерархии, жёсткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества . В конце концов, эта власть, если с ней не бороться цивилизованно, превращается в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные интересы, игнорируя общественные .

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путём принятия или непринятия тех или иных решений. «Государственный служащий обязан принимать решения исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощёнными в конкретных действиях» .

Коррупция - это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий или других общественно значимых функций и благ. Иными словами, отдельными государственными, муниципальными и приравненными к ним служащими на время их полномочий сами эти полномочия как бы приватизированы. Глубина этого процесса зависит как от личных качеств служащих, предопределяющих мотивацию коррупционного поведения, так и от коррупциогенных системообразующих факторов, среди которых важнейшую роль играет коррупционная составляющая законодательства .

Ни для кого не секрет, что коррупции в большей степени подвержен государственный аппарат, коррупция подразумевает, прежде всего, коррупцию в сфере государственной службы. Не менее подвержен этому асоциальному явлению и аппарат муниципальной службы.

В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, как констатирует В. И. Васильев, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки .

Невозможно точно определить степень «заражённости» коррупцией органов местного самоуправления, но и приблизительные оценки свидетельствуют о том, что здесь не всё благополучно. Причем коррупция характерна в большей степени для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Чем крупнее муниципалитет и более разветвлён аппарат исполнительно-распорядительных органов, тем чаще в нём «гнездится» коррупция .

Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции, в системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определён, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Различные исследования показывают, что коррупция возникает именно в тех сферах, где государственные служащие (как, впрочем, и муниципальные) реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Вот почему в настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим минимизации коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих .

Противодействие коррупции - сложная и ответственная задача, решаемая множеством субъектов: от международных организаций до муниципальных образований, институтов гражданского общества и частных лиц. Попыткам решения этой проблемы посвящено множество научных исследований и нормативных правовых актов различного уровня .

Наиболее эффективными средствами противодействия коррупции являются средства правовые. «Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло» .

Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства: формирование институтов, позволяющих эффективно функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также её государственным институтам, создавать имидж России на международной арене .

В любом случае целями правовых средств противодействия коррупции являются полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности .

Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приёмы, способы противодействия коррупционным отношениям, и юридические технологии, сопряжённые с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и порождающих её причин .

Одним из способов противодействия коррупции в сфере муниципальной службы Российской Федерации, предполагающим информационную открытость деятельности должностных лиц местного самоуправления и позволяющим противодействовать совершению коррупционных преступлений, является институт ограничения прав муниципальных служащих.

Установление ограничений прав лиц, поступающих на государственную и муниципальную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, установлению препятствий возможному злоупотреблению государственных и муниципальных служащих, гарантированию осуществления служащими гражданских прав и др. .

По мнению А. В. Малько, прообраз идеи правового государства возник по сути дела как противоядие от злоупотреблений политической властью, как реакция на произвол, деспотизм, тиранию. Именно в связывании, ограничении правом государства и заключается сущность правового государства. Правовые ограничения необходимы именно для того, чтобы недостатки властной личности не превратились в пороки государственной власти. Вот почему можно сказать, что правом ограничиваются не собственно управляющие воздействия со стороны государственных структур на личность, а лишь препятствия, вредные возмущающие факторы, необоснованные и противоправные ущемления интересов граждан .

Возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, установление оснований, пределов такого ограничения являются наиболее актуальными аспектами проблематики регулирования, реализации и защиты закреплённых в Конституции Российской Федерации прав человека и гражданина. Надлежащее их решение имеет важное значение как для формирования теории прав человека в России, так и для развития государственно-правовой практики .

Не вызывает сомнений, что государство при решении возложенных на него обществом задач, связанных с обеспечением безопасности граждан и государства, защиты конституционного строя, вправе допускать определённые ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Подобные шаги есть цивилизован-ный способ регулирования меры свободы в обще-стве. Однако здесь недопустимы злоупотребле-ния и волюнтаризм. Именно поэтому в большин-стве стран мира законодательство, допуская ограничения прав и свобод личности, чётко регламентирует основания, пределы и порядок их применения .

Конституция России впервые установила универ-сальный в смысле распространения на законода-тельную, исполнительную и судебную власть принцип: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным за-коном и только в той мере, в какой это необходи-мо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации ).

Таким образом, определение границ допусти-мого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции отсылки к феде-ральному закону относится к полномочиям зако-нодателя, однако он не свободен в своих решени-ях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что та-кие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений, и соответство-вать характеру и природе отношений государства и человека.

Уяснение вопросов связанных с конституционным ограничением прав и свобод муниципальных служащих в Российской Федерации невозможно без теоретико-правового осмысления данной проблемы, без определения базового понятия - понятия ограничения прав и свобод личности в целом.

Наиболее точную трактовку, исходя из определений ограничения прав и свобод, предлагаемых различными учёными, с учётом специфики Конституции Российской Федерации как правового акта особого рода и концепции свободы личности, закреплённой Основным Законом России, на наш взгляд предлагает А. А. Подмарев. Согласно его точке зрения «ограничение права (свободы) человека (гражданина) - это установленные законодательством пределы (границы) реализации (осуществления) человеком (гражданином) прав (свобод), выражающееся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано (предопределено) необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства» .

Анализ федерального законодательства позволяет выделить из института ограничений прав и свобод личности ограничения, по признаку особого статуса субъекта, то есть когда специфический субъективный состав объективно, по мнению законодателя, предполагает возникновение конституционных случаев правомерного ограничения прав и свобод, предусмотренных частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. К такому роду ограничений прав и свобод относятся, в частности, ограничения прав и свобод муниципальных служащих.

Регламентируя правовое положение муниципальных служащих, порядок поступления на муниципальную службу и её прохождения, государство, как уже отмечалось выше, вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.

Установление таких правил обусловлено задачами, принципами организации и функционирования как государственной, так и муниципальной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня её отправления (в том числе за счёт обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должностям муниципальной службы .

С формированием законодательства о государственной и муниципальной службе встала проблема ограничений прав и свобод - в первую очередь, установленных в Конституции Российской Федерации, - лиц, поступающих на государственную или муниципальную службу или состоящих на ней.

Установление ограничений и запретов на государственной и муниципальной службе соответствует международным правовым актам. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 года , допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Законодательно деятельность муниципальных служащих регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о муниципальной службе). Этим же законом устанавливаются и ограничения прав и свобод муниципальных служащих. Рассмотрим некоторые из них.

Специфика муниципальной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления предопределяет особый правовой статус муниципальных служащих в трудовых отношениях. Как уже отмечалось ранее, к лицам, поступающим на государственную службу, предъявляются специальные требования.

В число квалификационных требований к должностям муниципальной службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, принадлежности к гражданству и др.

Как уже отмечалось, государство вправе определять особые правила в сфере муниципальной службы, устанавливая определённые ограничения для своих служащих. При этом такие ограничения признаются обоснованными при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищённости, что и нашло отражение в Законе о муниципальной службе. С принятием указанного закона правовое регулирование ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, получило новый импульс.

Ограничения прав и свобод в системе муниципальной службы, как и в любой другой отрасли, реализуются различными способами.

На основе анализа действующего законодательства, регулирующего деятельность муниципальных служащих, а также так называемого антикоррупционного законодательства, можно сделать вывод о том, что ограничение прав и свобод муниципальных служащих предполагает использование ограничивающего или запрещающего воздействия на поведение субъектов в следующих формах: ограничение, запрет, обязанность, ответственность, наказание.

Ограничение как один из способов ограничения прав и свобод муниципальных служащих реализуется в следующих положениях вышеупомянутого закона.

Так, в частности, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае: а) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; б) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу; в) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений; г) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому; д) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу; е) непредставления предусмотренных Законом о муниципальной службе, а также Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Кроме того, гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сёстры, а также братья, сёстры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования, а также гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

Что касается запретов, то в литературе правовое ограничение применительно к запрету рассматривается в разных плоскостях. Первый подход характеризует ограничение как частичный запрет. «Ограничение близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жёстко ограничиваемых рамках» .

Другая точка зрения исходит из того, что ограничение есть самостоятельный способ правового регулирования, существующий наряду с запретом. «Запреты и ограничения, - пишет А.Г. Братко, - два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определённого поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. В отличие от запрета, правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причём такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц» .

По мнению А. В. Малько «соотношение запрета и правового ограничения можно выразить иначе: всякий запрет - есть ограничение, но не всякое ограничение в сфере права - запрет. Иначе говоря, понятие «ограничение» является родовым, а понятие «запрет» видовым. Запрет - есть лишь определённая форма правового ограничения» . И на наш взгляд, представленная точка зрения единственно верно отражает соотношение двух представленных правовых категорий.

Согласно статье 14 Закона о муниципальной службе государством устанавливаются следующие запреты, связанные с прохождением муниципальной службы.

Так, в частности, в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается: а) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; б) замещать должность муниципальной службы в случае: 1) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы; 2) избрания или назначения на муниципальную должность; 3) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования; в) заниматься предпринимательской деятельностью; г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами; д) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); е) выезжать в командировки за счёт средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями; ж) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество; з) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; и) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности; к) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; л) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; м) использовать своё должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего; н) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур; о) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора.

Таким образом, для муниципальных служащих установлены довольно жёсткие ограничения прав как личных, так и политических. В числе таких прав, например - свобода слова, свобода вероисповедания, свобода передвижения, право заниматься предпринимательской деятельностью, право иметь гражданство иностранного государства, право на неприкосновенность частной жизни, право на объединение и др.

Изложенное позволяет придти к выводу, что в самом общем виде, права и свободы лиц, находящихся на муниципальной службе, их конкретное ограничение Законом о муниципальной службе служит выполнению обязанностей, возлагаемых на указанных лиц.

Закон о муниципальной службе также устанавливает запреты для граждан после увольнения с муниципальной службы (часть 3 статьи 14). Так, гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Кроме того, гражданин, замещавший должность муниципальной службы, включённую в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое даётся в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше, одним из способов ограничения прав и свобод муниципальных служащих являются их обязанности, связанные с прохождением ими муниципальной службы. К таким обязанностям, согласно Закону о муниципальной службе (статья 12), относятся следующие.

Так, муниципальный служащий обязан: а) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; б) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; в) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; г) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; д) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; е) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; ж) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; з) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи; и) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; к) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены законодательством; л) уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Кроме того, муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В качестве наказания за нарушение положений анализируемого закона в большинстве случаев предусматривается увольнение муниципального служащего с муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности.

За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, налагаются следующие дисциплинарные взыскания.

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения следующих правонарушений:

1) возникновения и непринятия муниципальным служащим мер по предотвращению или урегулированию, так называемого, конфликта интересов. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

2) непредставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предусмотренных Законом о муниципальной службе.

Все без исключения вышеперечисленные взыскания применяются работодателем в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, на основании: 1) доклада о результатах проверки, проведённой подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений; 2) рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию; 3) объяснений муниципального служащего; 4) иных материалов.

При применении указанных взысканий, учитываются характер совершённого муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.

Именно таким образом государство посредством законодательного введения ряда ограничений пытается поставить барьер на пути злоупотреблений должностными лицами своим положением, при исполнении возложенных на них обязанностей.

Проведённый анализ позволяет полагать, что ограничение прав и свобод муниципальных служащих предусматривается, во-первых, с целью недопущения ущемления прав и интересов других лиц и общества в целом; во-вторых, в целях защиты здоровья других лиц; в-третьих, для обеспечения безопасности государства и защиты конституционного строя, что вполне соответствует Конституции Российской Федерации и нормам международного права. Следует, однако, заметить, что указанные ограничения не должны умалять достоинства личности, а также не перерастать в злоупотребления.

Выступая, в качестве так называемого антикоррупционного механизма, ограничения прав муниципальных служащих должны способствовать повышению стабильности российского общества и эффективности работы государственного механизма.

Библиография

References (transliterated)

магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация:

В настоящей статье автором анализируется проблематика в правоприменительной практике реализации мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне. В заключении автор делает вывод о том, что реализация мер по предотвращению и противодействию коррупции на муниципальном уровне, никогда не может являться самоцелью. Это только способ, направленный на решение ключевой задачи, положенной в основу существования системы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, – обеспечение и поддержание необходимого уровня качества жизни населения на местах.

Ключевые слова:

муниципальное образование, муниципальный уровень, коррупция, противодействие, практика, проблематика, национальный план.

В рамках реализации Национального плана противодействия коррупции на 2016 – 2017 гг. высшие должностные лица субъектов Российской Федерации обязаны в пределах своих полномочий оказывать содействие органам местного самоуправления в организации работы по противодействию коррупции .

Данное положение является одним из примеров взаимодействия различных уровней власти в рамках реализации масштабной общегосударственной стратегии по борьбе с коррупцией. Местное самоуправление в Российской Федерации, будучи независимым в рамках своих полномочий , самостоятельно реализует политику в обозначенной сфере, в то же время она является составной частью рассматриваемой программы.

Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена Указом Президента Российской Федерации в 2010 году, однако исследователи отмечают, что ряд ее положений до сих пор не осмыслен должным образом как на теоретическом, так и на практическом уровнях . Особенно справедливо данное утверждение в отношении реализации антикоррупционных мер на муниципальном уровне.

Так, в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О противодействии коррупции» ключевым моментом в определении понятия «коррупция» является факт получения материальной выгоды «в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» . Однако в принятой в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции наряду с указанной выше материальной заинтересованностью к данному явлению отнесены также обещание, предложение или предоставление какого-либо неправомерного преимущества публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, так называемая нематериальная коррупция, что соответствует мировым стандартам понимания рассматриваемого нами феномена . Таким образом, в целях наиболее последовательной и эффективной реализации мер по противодействию коррупции необходимо провести уточнение природы рассматриваемого явления на уровне федерального законодательства и в соответствии с ним скорректировать положения нормативно-правовых актов остальных уровней, в том числе уставов муниципальных образований .

Очевидно, что знание источника проблемы позволяет своевременно предотвратить ее, однако на данный момент в ответе на вопрос о причинах возникновения коррупции среди ученых нет единогласия, что, возможно, связано с многомерным характером данного явления .

Анализ имеющейся практики по противодействию коррупции показал, что привлечение к ответственности лиц, виновных в данном виде нарушений, не решает проблемы: «необходима система правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, устранение причин, ее порождающих» . Иными словами, степень реализации положений антикоррупционного законодательства напрямую связана с качеством кадровой работы: при отборе кандидатов, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, необходимо оценивать не только уровень их профессионализма, но и разработать критерии, позволяющую оценивать уровень личностных качеств. Так, несмотря на закрепление в федеральных законах, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы , требований к служебному поведению соответствующих лиц, в некоторых органах государственной власти были приняты нормативные документы, которые более тщательно раскрывают постулируемый принцип приоритета публичных интересов над личными. Например, Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации (утвержден приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 г. N 192/кд) . Однако на муниципальном уровне данный вопрос не получает проработки на должном уровне результатом чего становится ежегодно фиксируемый факт значительного числа коррупционных преступлений в органах местного самоуправления .

В продолжение разговора о качестве кадровой работы в сфере муниципального управления в связи с рассматриваемой нами проблемой необходимо отметить недостаточное количество квалифицированных сотрудников в органах местного самоуправления, что, безусловно, также негативно сказывается на реализации мер по противодействию коррупции в муниципальных образованиях. Очевидно, что только опытным специалистам под силу разработать четкий план антикоррупционных мероприятий, осуществляемых органом местного самоуправления, а также обеспечить его выполнение и контроль. Отметим, что нехватка квалифицированных кадров наблюдается на данном уровне не только в области предотвращения коррупции, но характеризует ситуацию, сложившуюся на уровне местного самоуправления в целом .

Вместе с тем, проблему данного феномена невозможно решить только на уровне органов и лиц, наделенных определенными полномочиями в сфере муниципального управления: необходимо активное участие как отдельных граждан, так и их объединений в процессе реализации мер по противодействию коррупции. Несмотря на принятие и на федеральном, и региональном уровнях законов, существенно расширяющих полномочия населения в сфере общественного контроля , среди граждан нет полного осознания своих возможностей, а главное понимания своей роли в реализации Национальной стратегии по противодействию коррупции. Представляется, что наиболее эффективным в решении данной проблемы станет создание различных стимулов с целью вовлечения населения в процесс реализации антикоррупционной политики .

Все положения, перечисленные нами выше, являются значимыми препятствиями в реализации мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне. Скорейшее их решение позволит выстроить грамотную и эффективную политику, направленную на борьбу с обозначенным нами в настоящей статье феноменом, пониманию природы которого посвящены исследования не только юристов, но и политологов, экономистов, социологов, психологов и т.д. Однако нельзя забывать, что реализация мер по предотвращению и противодействию коррупции на муниципальном уровне, никогда не может являться самоцелью. Это только способ, направленный на решение ключевой задачи, положенной в основу существования системы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, – обеспечение и поддержание необходимого уровня качества жизни населения на местах.

Литература:

Андреева Л.А., Кирьянов А.Ю. Планирование противодействия коррупции на муниципальном уровне: проблемы и перспективы // Российская юстиция.2012. № 11.

Бышков П.А., Галушкин А.А., Ежевский Д.О., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы муниципальной службы в Российской Федерации. М.: РУДН, 2016.

Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.

Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации (утвержден приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 № 192/кд) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

Лепехин И.Я. Перспективы развития антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне // Российская юстиция. 2016. № 2.

Национальный план противодействия коррупции на 2016 – 2017 гг. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Социально-экономический факультет

Кафедра экономики, управления и бизнеса

Курсовая работа по дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»

На тему: «Реализация политики противодействия коррупции на муниципальном уровне»

Выполнил: студент 1 курса

социально-экономического факультета

очной формы обучения

Алексеев А.Р.

Научный руководитель:

Кандидат экономических наук,

Зав. Кафедры экономики, управления и бизнеса, доцент Каменских Н.А.

Орехово-Зуево 2016

Введение

1. Теоретические аспекты формирования государственной антикоррупционной политики

1.1 Законодательные аспекты и содержание антикоррупционной политики государства

1.2 Международный опыт в области противодействия коррупции

1.3 Возможности использования опыта зарубежных стран в борьбе с коррупцией в России

2. Проведение анализа реализации политики противодействия коррупции на муниципальном уровне

2.1 Органы местного самоуправления: определение, полномочия, функционал

2.2 Примеры коррупционного поведения в системе органов местного самоуправления

2.3 Обзор программ борьбы с коррупцией на муниципальном уровне

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. В последние годы борьба с коррупцией стала в России одним из приоритетов государственной политики. Для выработки адекватных и эффективных мер противодействия этому негативному явлению необходимо привлечение всех ветвей и уровней власти, представителей бизнеса, общественных организаций и самое главное, граждан. Одним из направлений борьбы с коррупцией является реализация антикоррупционной политики в органах местного самоуправления.

Согласно результатам исследования международной аудиторско-консалтинговой компании Ernst & Young (EY), уровень коррупции в России сравнялся с масштабами этого явления в США, сообщает ТАСС. Для исследования были опрошены 2,8 тыс. принимающих решения руководителей высшего звена. Опрос проводился с октября 2015 по январь 2016 года в 62 странах. В России 34% респондентов заявили, что коррупция является распространенным явлением в стране. Согласно результатам исследования, аналогичный уровень распространенности коррупции наблюдается в США и Польше. «Россия продолжила развивать и расширять область антикоррупционного законодательства, увеличив число госслужащих, обязанных раскрывать информацию о доходах и возможных конфликтах интересов», - отмечается в исследовании. «Россия также сохранила нацеленность на борьбу с коррупцией на региональном уровне, о чем свидетельствуют проводимые следствия в отношении нескольких губернаторов и других чиновников», - подчеркивают аналитики EY. В тройку лидеров стран с наивысшим уровнем распространения коррупции попали Бразилия (90%), Украина (88%) и Таиланд (86%).

О том, что в их стране с коррупцией сталкиваться не приходилось, заявили только жители Финляндии (0%). Следом идут Саудовская Аравия, Швеция и Дания (по 4% каждая). Исследования международной аудиторско-консалтинговой компании Ernst & Young о коррупции.

В 2015 год за преступления коррупционной направленности были осуждены 11 499 человек. К примеру, в 2014 году за аналогичные преступления предстали перед судом 10 784 человека, а в 2013 году 8607. За последние 3 года рост коррупции в стране увеличился и в настоящее время эта проблема настоящий бич России. Коррупция процветает и в бизнесе, и в политике, и в бытовой сфере. В марте 2015 года по подозрению в получении взятки был задержан губернатор Сахалинской области Хорошавин Александр Вадимович. В ходе обыска по месту жительства был изъят 1 миллиард рублей наличными. Федеральная служба безопасности 15 марта 2016 года заявила о возбуждении уголовного дела в отношении ряда руководителей Минкультуры России и нескольких предпринимателей по подозрению в хищении средств на реставрацию объектов культурного наследия. Российское антикоррупционное законодательство основывается на Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. От 15.02.2016) «О противодействии коррупции». Его дополняет Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, а также принятием Федерального закона «О противодействии коррупции») Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (с изменениями и дополнениями)

Однако несмотря на все меры по пресечению коррупции, ее динамика является положительной. Правовая система в России все еще не является идеальной, а менталитет граждан мешает работе новых законодательств.

Степень разработанности темы исследования. При написании исследования использовались работы следующих авторов: Д.Н. Колчеманова, В.Н. Агеева, А.Ю. Кирьянова, А. Е. Клышевой, С.Е. Чаннова, В.В. Астанина, Моисеева В.В. В научной литературе недостаточно исследованы методы борьбы с коррупцией на муниципальном уровне при помощи опыта других стран, также отсутствуют работы, рассматривающие коррупцию не только как угрозу для муниципальной власти, но и для всего государства в целом.

Объектом исследования являются органы местного самоуправления Российской Федерации. Предметом исследования выступает целеполагание и функционал органов местного самоуправления по противодействию коррупции.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1.Рассмотреть законодательные аспекты и содержание антикоррупционной политики государства.

2.Провести анализ международного опыта в области противодействия коррупции.

3.Определить возможности использования опыта зарубежных стран в борьбе с коррупцией в России.

4.Представить характеристику органов местного самоуправления.

5. Привести примеры коррупционного поведения в системе органов местного самоуправления.

6. Провести обзор программ борьбы с коррупцией на муниципальном уровне.

Методы исследования. В работе использовались общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования, в том числе: сравнение, измерение, описание, статистический метод, аксиоматический метод, гипотетико-дедуктивный способ, анализ и синтез.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов работы в практической деятельности органов муниципальной власти при совершенствовании механизма антикоррупционной политики.

1. Теоретические аспекты формирования государственной антикоррупционной политики

1 .1 Законодательные аспекты и содержание антикоррупционной политики государства Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "О противодействии коррупции"

Национальный план противодействия коррупции -- системный документ программного характера, направленный на борьбу с коррупцией и её предупреждение, утверждаемый Президентом РФ сроком на два года. Впервые утверждён Президентом РФ Д. А. Медведевым 31 июля 2008 г. Выпускался 4 раза - в 2008, 2010, 2012 и 2014 гг. Действующим на данный момент является Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденный Президентом РФ В. В. Путиным 11 апреля 2014 г. Ключевой задачей документа является координация усилий по противодействию коррупции в России. Национальный план противодействия коррупции является рамочным документом для внедрения внутриведомственных антикоррупционных планов. Исполнителями Национального плана Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы (утв. Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226) назначены все ветви федеральной и региональной власти, общественные организации и СМИ. Конкретные задачи противодействия коррупции отражены в перечне мер, предложенном текущим Национальным планом.

Национальный антикоррупционный комитет (НАК) -- российская общественная организация, созданная 29 сентября 1999 года группой из 49 известных российских общественных и политических деятелей. Многие из них ранее были членами правительства или занимали должности в государственном аппарате. Первым председателем Комитета был избран С. В. Степашин. Основная задача Комитета -- способствовать устранению условий, порождающих коррупцию в России.

Национальный антикоррупционный совет (НАС) -- некоммерческая организация созданная 3 сентября 2004 года для организации научных исследований и реализации прикладных исследовательских проектов, направленных на преодоление коррупции в Российской Федерации.

19 апреля 2005 года НАС организовал дочернюю некоммерческую организацию «Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации», которая пользуется полной автономией.

Управление Президента по вопросам противодействия коррупции.

Основными задачами Управления являются участие в обеспечении реализации Президентом его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции; осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента по вопросам противодействия коррупции; подготовка предложений по вопросам противодействия коррупции в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления и организациях, а также урегулирования конфликта интересов; содействие Президенту в пределах своей компетенции в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций по вопросам противодействия коррупции. Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 года «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»

Антикоррупционная политика - это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. антикоррупционный муниципальный законодательный

Направл ения антикоррупционной политики РФ

1) коррекция законодательства

2) более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти

3) упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти

4) изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль над имущественным положением представителей власти

5) создание условий для эффективного контроля над распределением и расходованием бюджетных средств

6) укрепление судебной власти;

7) совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб)

8) координация антикоррупционной политики.

Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика. В то же время мы должны иметь в виду, что в зависимости от разных критериев по-разному и классифицируются составные части антикоррупционной политики. Поэтому разобьем элементы антикоррупционной политики по нескольким критериям.

Длительность антикоррупционных мер Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы. Под редакцией профессора Долговой А.И. М., Российская криминологическая ассоциация, 2015. - С. 145.

По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры. К разовым мерам в современной России можно отнести, например: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами завершение перевода обслуживания всех счетов федерального бюджета в казначейство; ликвидация института «уполномоченных банков». Конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована.

Постоянные меры включают в себя :

1) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;

2) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу; 3) контроль над реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности

4) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан)

5) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции

6) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния; 7) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных, парламентские расследования и др.)

Стадии антикоррупционной политики .

1) разработка антикоррупционных программ

2) планирование антикоррупционных мероприятий

3) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии

4) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов

5) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов

6) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции

1.2 Международный опыт в области противодействия коррупции

Швеция

Швеция до середины XIX века считалась страной, насквозь пораженной коррупцией. Но после принятого элитой и руководством страны стратегического решения о полной модернизации страны в ней был разработан и начал исполняться комплекс мер, направленных на полное исключение меркантильных соображений у чиновников. Госрегулирование было основано на стимулах честного и ответственного управления - через налоги, льготы и субсидии, а не с помощью запретов и разрешений, получаемых из тех или иных органов власти. Для граждан был открыт доступ к внутренним документам государственного управления, позволивший всем желающим понимать, как работает государство, а главное - была создана независимая и эффективная система правосудия. Одновременно шведский парламент и правительство установили высокие этические стандарты для чиновников и стали добиваться их исполнения. Спустя всего несколько лет честность стала престижной нормой среди государственной бюрократии. Зарплаты чиновников поначалу превышали заработки рабочих в 12-15 раз. Однако со временем целенаправленными усилиями правительства страны эта разница снизилась до двукратной. Сегодня в Швеции один из самых низких уровней коррупции в мире. В Швеции большую роль в противодействии коррупции играют церковь и общественное мнение, благодаря которым в этой стране с подозрением отнесутся к любому бизнесмену, который сумел за короткий период получить очень высокий доход, или к чиновнику, доходы которого существенно ниже его расходов. Общественное мнение превратит такого бизнесмена в неприкасаемого, потому что ему никто не будет доверять ни в бизнесе, ни в бытовом общении.

Нидерланды

Нидерланды относятся к числу стран с одним из самых низких уровней коррупции. Система борьбы с коррупцией и ее предупреждения в Нидерландах включает следующие меры:

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции, обсуждение последствий коррупционных действий и наказания за них. Ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики.

4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

5. В наиболее значимых организациях, в частности, в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, задачей которых является выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и последствий этих действий.

6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке обнародуются.

8. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая вред коррупции.

9. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией, обладающая значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

10. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.

11. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят расследования.

Германия

В Германии, независимо от конкретных специфических функций, госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо на благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В Германии госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде. Госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как госслужба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность, какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления. Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние 5 лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении 5 лет с момента окончания служебных правоотношений. Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

Китай

Основой созданного в Китае механизма борьбы со взяточничеством является Центральная комиссия Коммунистической партии Китая по проверке дисциплины, которая действует в стране с декабря 1978 года. В 2007 году было создано Государственное управление по предупреждению коррупции, главой которого была назначена министр контроля Ма Вэнь. В задачи ведомства входят изучение причин возникновения коррупции, анализ методов ее уничтожения, контроль над использованием чиновниками властных полномочий, изучение действующего законодательства с целью исключения из него лазеек, позволяющих администраторам взяточникам уходить от наказания. Последнее для Китая имеет особое значение. Коррупция здесь порой приобретает столь причудливые формы, что приводит в изумление даже опытных следователей. Именно поэтому Госсовет КНР распространил циркуляр, запрещающий чиновникам получать биржевые акции «в качестве подарков», «покупать дома и автомобили по удивительно низкой цене», «отмывать взятки через азартные игры» и договариваться об устройстве на хорошо оплачиваемую работу после отставки. Одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, является ротация кадров во всех органах власти Китая. Также в рамках активизированной кампании по борьбе с коррупцией усилен контроль за провинциальным звеном партийного и государственного аппарата, ограничена излишняя самостоятельность и политический вес провинциальных элит, которые были поставлены в более жесткие условия необходимости следовать линии центра.

Япония

Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение придается запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Эти запреты, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса, как во время службы, так и после ухода с должности. Японским законодательством установлены строгие ограничения финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций, введен жестко регламентированный порядок осуществления пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов, определен порядок отчетности по поступающим к ним и расходуемым ими средствам. Нарушение положений закона влечет применение санкций, распространяющих своё действие на ответственных лиц как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также на посредников между ними. В Японии, как и во многих странах, одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда.

Южная Корея

Южная Корея является примером «культуры прозрачности». Здесь с 1999 года действует программа «OPEN» - онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ. Эталонным назвали и новый закон Южной Кореи «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года и уже получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению

1.3 Возможности использования опыта зарубежных стран в борьбе с коррупцией в России

И что же поможет российским правоохранителям успешно реализовать компанию по борьбе с коррупцией? К основополагающим условиям следует отнести:

Во-первых, наличие развитых демократических институтов, таких как: свободные СМИ и развитый институт гражданского общества. Это надо для того, чтобы ни от кого не зависимые средства массовой информации имели возможность на законных основаниях, без опаски для себя быть подвергнуты какому-либо давлению, публиковать всю информацию о происходящих событиях. Немаловажен институт гражданского общества, так как только его представители могут побудить правоохранительные органы к активным действиям, а также стать гарантом соблюдения общественных интересов.

Во-вторых, это изменение кадровой политики, которая так присуща азиатским странам. Отбор будущих высоконравственных государственных служащих должен вестись уже университетской скамьи.

В-третьих, это создание независимого и автономного органа, который отвечает за предотвращение, расследование и судебное решение по случаям коррупции, что вытекает логически из принципов, изложенных в Резолюции Совета Европы №97, но при этом гармонирует с тенденцией «Построения демократического общества». Можно надеяться, что существующий сейчас довольно высокий уровень распространённости коррупции в нашей стране не означает невозможности эффективного противодействия этому социальному явлению с целью снижения его уровня до приемлемого. Мы имеем возможность использования зарубежного опыта в борьбе с этим недугом.

Использование зарубежного опыта в нашей стране не может производиться с помощью простого копирования тех или иных мер государственного или муниципального управления, ассоциаций частного бизнеса или общественных организаций, которые показали свою эффективность в других странах. Коррупция постоянно адаптируется к изменению политических, экономических и социальных условий деятельности, имеет национальные особенности и стереотипы восприятия. Поэтому те меры, которые несколько лет назад, а тем более, несколько десятилетий назад были эффективны в других странах мира, вряд ли будут эффективны в современной России. Эти меры всегда необходимо будет адаптировать для применения в нашей стране, приспособления к российской специфике. Кроме того, для реального снижения уровня коррупции в силу её широкого распространения в нашей стране, необходимо будет применять не одну какую-то антикоррупционную меру, а всю систему мер и условий, обеспечивающих эффективность противодействия коррупции.

В России у людей особый менталитет и зарубежный опыт нам особо не поможет, даже расстрелы. Возможно с помощью увеличения заработной платы госслужащих получится сократить уровень коррупции в России, именно сократить, потому что полностью искоренить взяточничество невозможно. Например, у некоторого муниципального служащего заработная плата равна 15 тысяч рублей и если у этого чиновника будет шанс «заработать» за подпись 20 тысяч рублей, он его не упустит, потому что это сумма равна полуторомесячной заработной плате. Если бы зарплата данного сотрудника была равна 75 тысячам рублей, он бы не взял эти 20 тысяч, маленькая сумма, а риск огромный. Госслужащий с такой заработной платой начнет держаться за свою должность, строить планы на будущее, возможно возьмёт кредит или ипотеку, что также в свою очередь будет его мотивировать к честному заработку. Запросы чиновника повысятся. Он будет готов поставить свою подпись, но уже не за 20 тысяч рублей, а за 90-100. Людей, которые будут готовы заплатить такую большую сумму за символическую подпись окажется очень мало. Для того чтобы повысить заработные платы государственных и муниципальных служащих требуется сократить штат сотрудников власти хотя бы на 40%, а также увеличить финансирование аппарата чиновников. Здесь можно будет позаимствовать опыт шведских коллег. Правительство Швеции сначала увеличило заработную плату чиновников по отношению к рабочим в 15 раз, но постепенно оклад госслужащих начал уменьшатся и на данный момент превышает заработок рабочего в 2 раза.

Система отчетности о личных расходах чиновника помогла бы отслеживать количество денег, потраченных госслужащим и его семьей за месяц. Такой отчет должен носить ежемесячный характер и содержать в себе все чеки. Общая сумма чеков не должна превышать ежемесячный доход семьи чиновника. Отчет должен производиться только в письменной форме, потому что с помощью электронной можно фальсифицировать данные.

2. Проведение анализа реализации политики противодействия коррупции на муниципальном уровне

2 . 1 Органы местного самоуправления: опре деление, полномочия, функционал

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения

Полномочия органов местного самоуправления:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов

2) установление официальных символов муниципального образования

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами

Функции органов местного самоуправления это основные направления деятельности органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих органов, направленные на реализации права граждан на местное самоуправление.

Основные функции местного самоуправления:

Обеспечение реализации права граждан на решение вопросов местного значения, путем использования механизмов непосредственной демократии (местные выборы и местный референдум), деятельности выборных и представительных органов местного самоуправления, обеспечения гарантий местного самоуправления.

Управление муниципальной собственностью, выполняемое специальными органами местного самоуправления

Охрана общественного порядка, в соответствие со статьей 132 Конституции РФ

Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования

Удовлетворение социальных и социально-бытовых потребностей населения.

2.2 Примеры коррупционного поведения в системе органов местного самоуправления

4 марта 2015 года губернатор Сахалинской области Александр Вадимович Хорошавин был задержан Федеральной Службой Безопасности по подозрению в коррупции. В Следственном комитете считают, что за последние два года Хорошавин получил взятки на общую сумму свыше 5,6 миллиона долларов. В ходе обысков по месту жительства главы региона сотрудниками было изъято около 1 млрд рублей в разных валютах наличными, а также многочисленные дорогие украшения и часы. В декабре 2015 года Генпрокуратура сообщила, что семья экс-губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина «спустила» около 1 млрд 100 млн рублей всего за пять лет. Эта сумма в 22 раза превышает официальный доход семьи. При этом, формально бывшему главе региона принадлежат всего два автомобиля и несколько совместных с супругой банковских счетов на общую сумму в 14 миллионов рублей. Оказывается, все недвижимое и движимое имущество Хорошавин зарегистрировал на своего 28-летнего сына Илью, работающего, как выяснилось, главным специалистом управления регионального развития и взаимодействия с органами власти субъектов Федерации в корпорации «Роснефть». Хорошавины с 2009 по 2014 год потратили 1 миллиард 100 миллионов рублей на квартиры, земельные участки, автомобили, предметы роскоши и ювелирные украшения.

В Петушинском районном суде Покрова закончилось разбирательство громкого дела бывшего градоначальника Евгения Саса. Решением суда ближайшие 11 лет экс-мэр проведет в колонии строгого режима, а также выплатит штраф в размере 290 млн рублей. Такое наказание судья назначил бывшему чиновнику, признав его виновным в получении двух взяток. Как было установлено следствием, первую взятку в размере 1 млн рублей Евгений Сас, будучи мэром города, получил в ноябре 2013 году от московского предпринимателя, который надумал построить в Покрове «Макдональдс». Чтобы избежать бюрократической волокиты, коммерсант решил напрямую обратиться к градоначальнику и договориться обо всем «без лишних проблем». При этом первую часть взятки в размере 500 тыс рублей Евгений Сас получил лично, а оставшиеся полмиллиона ему были переданы через его первого зама Алексея Бондаренко, ставшего посредником в совершении преступления. Второй доказанный в суде эпизод взяточничества относится уже к 2014 году и местному покровскому предпринимателю, который построил на территории города несколько жилых домов. Здесь уже имел факт вымогательства взятки, поскольку администрация города отказывалась вводить в эксплуатацию данные дома без соответствующего вознаграждения. Мэр согласился помочь бизнесмену в обмен на 4 млн рублей. Передача данной взятки также планировалась через Бондаренко, однако получить ее чиновники не успели. В октябре 2013 года Бондаренко был пойман с поличным при получении оговоренной суммы. Вскоре был пойман и Евгений Сас.

В период времени с июня 2011 года по декабрь 2011 года глава муниципального образования городское поселение город Киржач 34-летний Антон Струков лично получил от директора одного из муниципальных унитарных предприятий Киржачского района взятку в крупном размере в сумме 900 000 рублей, из расчета по 100 000 рублей ежемесячно, за каждый месяц его работы в период с апреля 2011 года по декабрь 2011 года за совершение бездействия в пользу директора МУП «Водоканал», выраженного в непринятии должных мер по проверке эффективности управления указанным предприятием и, соответственно, в непринятии решения об его увольнении. Денежные средства в виде взятки передавались Антону Струкову директором МУП «Водоканал» частями лично либо через посредника.

Глава Приволжского муниципального образования Валентина Трифонова признана виновной в получении взятки должностным лицом за незаконные действия в пользу взяткодателя и служебный подлог. Как установил суд, 15 сентября 2015 года Трифонова, находясь в здании поселковой администрации, получила от гражданина взятку за выдачу ему справки о наличии личного подсобного хозяйства. После передачи денег глава администрации была задержана сотрудниками полиции ОМВД по Марковскому району Саратовской области. В ходе следствия Трифонова вину не признала. Однако суд счел достаточными собранные в ходе следствия доказательства для вынесения ей обвинительного приговора. Приговором суда женщине назначено наказание в виде 5пятилет лишения свободы с отбыванием в колонии-поселения со штрафом в размере 250 тысяч рублей с лишением права занимать должности на государственной службе и в органах местного самоуправления сроком на 2 года.

Глава МО «Катунинское» подозревается в получении взяток. По версии следствия, должностное лицо решило в корыстных целях воспользоваться ликвидацией аэродрома Лахта. Чиновник брал по 7 тысяч рублей за каждую вывезенную с аэродрома железобетонную плиту, в итоге, занимавшееся демонтажем общество выплатило подозреваемому 17, 5 миллионов рублей. При получении очередной части взятки в размере 700 тысяч рублей посредник во взяточничестве был задержан сотрудниками правоохранительных органов, сообщает пресс-служба регионального следкома. Уголовное дело возбуждено на основании результатов оперативно-розыскной деятельности, представленных Региональным управлением ФСБ России по Архангельской области и ОЭБиПК ОМВД России «Приморский». В настоящее время проводятся следственные мероприятия, направленные на установление всех обстоятельств совершенного преступления.

Бывшего главу администрации МО «Купчино» Станислава Татаренко подозревают во взятке в 20 миллионов рублей. По данным следствия, чиновник заключил контракт со «СМУ-31» на сумму более 43 миллионов рублей. Однако позже выяснилось, что работы были выполнены не полностью, тогда как чиновник за вознаграждение подписал акт о приемке. В феврале-июне 2014 года были подписаны акты о приемке работ, в то время как они были выполнены не в полном объеме, в результате чего государству был причинен ущерб на сумму не менее 2 миллионов 190 тысяч рублей. В ходе расследования установлено, что Татаренко получил от представителя «СМУ-31» взятку на общую сумму не менее 20 миллионов рулей за подписание данных актов о приемке работ.

Помимо взяток в виде денежных средств существуют также взятки ценными бумагами, земельными участками, антиквариатом, банковскими бумагами, путевками на отдых, купонами SPA-процедур, подарочными сертификатами, недвижимым и движимым имуществом и др.

2.3 Обзор программ бо рьбы с коррупцией на муниципальном уровне

Региональные власти активно пропагандируют создание муниципальных планов или программ противодействия коррупции. Один из самых эффективных способов противодействия коррупции - обеспечение максимальной прозрачности в деятельности чиновников. В этом направлении уже создан довольно большой программный инструментарий. Очень распространенным является создание «горячих линий» и «телефонов доверия» в различных модификациях.

Часто в программных мероприятиях пишутся очевидные вещи, предлагаются действия, которые и так выполняются или должны выполняться, например: «обеспечение регулярного участия должностных лиц органов местного самоуправления в программах телерадиокомпаний и размещение информации в печатных изданиях с целью доведения до населения города социально значимой информации», «создание системы отчетов должностных лиц в Интернете, в средствах массовой информации, на собраниях граждан», «публикация нормативно-правовых актов в информационном бюллетене». Большой интерес вызывают меры, связанные с использованием возможностей сети Интернет. «Размещение в Интернете административных регламентов», «должностных инструкций» и т.д. В значительной степени успех (или неуспех) программы определяется правильно построенным механизмом ее реализации.

Используемые в большинстве действующих программ механизмы трудно назвать правильными: исполнителем программы чаще всего определена администрация муниципального образования, контроль осуществляет ее руководитель (иногда контрольные функции разделяются, «общий контроль над главой муниципального образования, непосредственный контроль - за руководителем аппарата», что не меняет сути проблемы). Сложности с распределением ответственности начинаются еще на этапе разработки программы, когда заказчиком программы выступает администрация, разработчиком - она же.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ " Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 23.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2016) предусматривает, что «долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования» (ст. 179 БК РФ). Не вдаваясь в обсуждение коррупционности этой нормы, примем как факт, что по формальным требованиям заказчиком программы должна выступать администрация муниципалитета. Однако в соответствии со ст. 35 п. 10-4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Таким образом, окончательное решение об утверждении программы (точнее, о выделении средств на ее реализацию) остается за депутатами. Однако из этого следует, что администрация как таковая не должна быть ни разработчиком, ни исполнителем программы. Правильное решение - создание специального органа либо закрепление этой функции за одним из существующих подразделений администрации. Программа носит комплексный характер, поэтому логично создание специальных рабочих групп для разработки и исполнения программы. Учитывая, что исполнители программы так или иначе находятся в составе администрации, контроль за реализацией программы правильней было бы передать внешнему органу (специальной депутатской комиссии, координационному совету по противодействию коррупции, общественной палате и т.п.).

Действующие программы, как правило, весьма скромны по расходам, достаточно серьёзные программные бюджеты могут себе позволить только большие города, но и те на порядок меньше средств, которые выделяют на аналогичные программы региональные власти.

Пока местные администрации экономят на противодействии коррупции, избегают реальных действий, ссылаясь на недостаток средств. По аналогии с расчетами счетной палаты можно предполагать огромную эффективность программы даже в денежном измерении (при том, что основные выгоды программы трудно измерить в рублях). В одной из типовых программ в разделах, предусматривающих привлечение подрядных специализированных организаций, указаны примерные расходы: социологическое исследование - 150 тысяч рублей, разработка списка отраслей с повышенным риском коррупции - 80 тысяч рублей, разработка перечня должностей, наиболее подверженных коррупции, - 100 тысяч рублей, антикоррупционная экспертиза нормативного акта - 20 тысяч рублей, проведение обучающих семинаров по антикоррупционной экспертизе, семинаров для муниципальных служащих и тренингов для общественных организаций по формированию навыков антикоррупционного поведения - по 100 тысяч рублей, создание Интернет - страниц по антикоррупционной тематике - 30 тысяч рублей, издание брошюр с антикоррупционной пропагандой и правилами поведения в коррупционных ситуациях - 100 тысяч рублей.

На уровень муниципалитетов действия по борьбе с коррупцией нисходят редко. Хотя именно на муниципальном уровне эти действия могли бы быть наиболее эффективными, поскольку для этого есть предпосылки как положительного, так и отрицательного характера.

В отличие от регионального уровня, где отношения власти и общества определяются не напрямую гражданами, а различными институтами, их представляющими, в муниципалитете заинтересованной стороной может выступать все местное сообщество, а не только органы власти.

В Краснодаре был создан городской филиал «Общественной комиссии по борьбе с коррупцией». Целью создания и работы комиссии является объединение усилий общества, государства, бизнеса для противодействия взяточничеству в государственных и других организациях. Одной из основных функций гражданского общества, а также одним из ключевых механизмов противодействия коррупции является общественный контроль. По данным антикоррупционного мониторинга Общественной палаты, наиболее эффективными формами участия общественности в противодействии коррупции респонденты считают проведение общественных расследований по фактам коррупции, а также общественный контроль и мониторинг административных практик в сферах с высокими коррупционными рисками.

К настоящему времени наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией - усиление контроля общества над деятельностью органов власти - в России на сегодняшний день реализованы слабо. Так, структуры гражданского общества не наделены необходимыми полномочиями в этой сфере, не определены их права и обязанности, не регламентированы соответствующие процедуры.

В других регионах создаются программы поддержки местного самоуправления, к примеру, в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы и продление ее на 2012-2014 годы. В Санкт-Петербурге создана справочная база данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. С одной стороны, позволяет проводить экспертизу правовых актов и осуществлять контроль над своевременным внесением в них изменений антикоррупционной направленности не только «постфактум», но и на стадии разработки проектов, с другой стороны, предоставляет возможность муниципальным служащим использовать нормативные правовые акты, уже внесенные в базу данных как модельные. В 2011 году работа по составлению модельных актов была продолжена. Двенадцать модельных муниципальных правовых актов, в том числе по вопросам регламентации деятельности главы муниципального образования, распоряжения муниципальным имуществом, размещения муниципального заказа, позволяют понятно и прозрачно регламентировать наиболее важные аспекты деятельности органов местного самоуправления.

В качестве еще одного положительного примера работы в этом направлении можно отметить следующее: в 2011 году администрацией города были разработаны 11 модельных муниципальных регламентов муниципальных услуг, что существенно ускорило и упростило утверждение указанных регламентов всеми 111 муниципальными образованиями.

Перспективным является переход на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении услуг. Увеличение количества многофункциональных центров должно стать одной из действенных составляющих антикоррупционной политики. Это должно не только упростить получение гражданами муниципальных услуг, но и сократить сроки их предоставления, повысить комфортность получения и качество предоставленных услуг, внедрить практику интерактивного взаимодействия с заявителем. Принцип работы «одного окна» позволит сократить количество потенциально коррупционных ситуаций, что является одним из эффективнейших способов борьбы с коррупцией. Во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы. Однако они пока еще слабы и недостаточно профессиональны. Это подтверждается результатами проверок, проводимых Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга. Создание по-настоящему эффективных муниципальных контрольных органов в каждом муниципальном образовании требует бoльших затрат средств местных бюджетов и кадровых ресурсов. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга для усиления этой работы принят закон, которым в соответствии с Федеральным законом определен порядок заключения соглашений между муниципальными советами и Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга о передаче ей полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Благодаря этому муниципальные советы смогут воспользоваться опытом Контрольно-счетной палаты для организации муниципального финансового контроля, существенно улучшить качество бюджетной дисциплины, повысить эффективность расходования средств местных бюджетов без увеличения штатов муниципальных органов.

В субъектах Федерации видят необходимость дальнейшей работы общественности и органов государственной власти по многим направлениям, в том числе по дальнейшей оценке доходов и расходов государственных служащих. Так, Общественная палата Республики Дагестан следующим образом оценивает проблему: «Система контроля над соблюдением установленных законом ограничений для государственных служащих в должной мере не работает. Об этом свидетельствуют приводимые прокуратурой Республики Дагестан в представляемых в органы государственной власти Республики Дагестан информациях факты нарушений в республиканских министерствах и ведомствах. Не внедрен механизм ротации государственных гражданских служащих, а система подбора и расстановки кадров не исключает коррупционных проявлений. Необходимо продолжить работу по совершенствованию механизма контроля над государственными служащими, повышению ответственности органов государственной власти Республики Дагестан и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов Республики Дагестан и их работников».

Одно из направлений антикоррупционной работы - создание ведомственных программ, ведь специфика коррупционных преступлений в медицинских учреждениях и на предприятиях ЖКХ весьма различна. Однако в нашей стране такой опыт почти отсутствует, примеры для подражания единичные: «разработать ведомственные планы по противодействию коррупции, проанализировать их исполнение», «в целях противодействия коррупции в муниципальных образовательных учреждениях обеспечить усиление контроля за образовательными учреждениями в период выпускных экзаменов», «на официальном сайте администрации ввести постоянную рубрику по вопросам противодействия коррупции в сфере образования». Наиболее распространенный механизм, встречающийся во всех без исключения антикоррупционных программах, вплоть до программ, созданных в сельских поселениях, это антикоррупционная экспертиза, предложения по составлению регламентов предоставления муниципальных услуг: «создание реестра сфер деятельности структурных подразделений муниципального образования с повышенным риском коррупции.

Подобные документы

Антикоррупционная деятельность государства. Организационно-управленческие основы антикоррупционной политики. Направления и особенности противодействия коррупции в системе муниципального управления. Проблемы антикоррупционной политики на местном уровне.

курсовая работа , добавлен 17.04.2015


Понятие коррупции и исторические этапы формирования антикоррупционной политики в России. История формирования концепции противодействия коррупции, ее доктринальное определение. Причины и условия коррупции в России, правовые меры противодействия ей.

дипломная работа , добавлен 21.10.2013


Характеристика законодательства по борьбе с коррупцией. Понятие коррупции и ее субъектов. Статистика коррупции в мире и в России. Организационные основы, принципы и субъекты противодействия коррупции. Полномочия субъектов противодействия коррупции.

дипломная работа , добавлен 14.01.2017


Особенности квалификации коррупционных преступлений. Социальный аспект противодействия коррупции. Воспитательная функция юридического образования в разрезе антикоррупционной политики. Основные модели взаимодействия правовых и религиозных систем.

курсовая работа , добавлен 20.05.2014


Понятие и общие признаки коррупции, исторические аспекты развития антикоррупционной деятельности, меры ее профилактики. Предпосылки распространения коррупции в современной России, этапы становления и перспективы развития антикоррупционной политики.

курсовая работа , добавлен 10.01.2010


Последствия коррупции для экономики и развития государства в целом. Превенция коррупции, оценка и контроль качества государственных услуг. Условия формирования антикоррупционной культуры. Вопросы противодействия коррупции в сфере предпринимательства.

презентация , добавлен 02.04.2016


Характеристика сущности и основных проявлений коррупции в российском обществе. Особенности правовой политики в сфере противодействия коррупции в России. Изучение предложений для разработки мер противодействия распространению этого криминального феномена.

реферат , добавлен 07.12.2010


Нормативное правовое обеспечение реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. Направления совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в антикоррупционных программах, оценка их результативности.

реферат , добавлен 14.05.2014


Правовая основа экономической безопасности России. Меры по противодействию коррупции. Обзор нормативной базы противодействия коррупции в системе государственных закупок в России. Рекомендации международной конференции и антикоррупционная экспертиза.

дипломная работа , добавлен 09.11.2011


Нормативно-правовая база противодействия коррупции в России. Конституционные основы предотвращения угрозы экономической безопасности и доверия граждан к государственным институтам. Трудовое и гражданское законодательства и предупреждение коррупции.

Одна из основных проблем противодействия коррупции на муниципальном уровне – проблема эффективного управления муниципальной собственностью, определение надлежащего порядка учета муниципального имущества.

При этом необходимо учитывать, что в результате решений еще принятых в начале 1990 годов, а также передачи в муниципальную собственность ведомственных социальных объектов муниципалитеты сосредоточили в своих руках значительные объемы собственности. В первую очередь это жилищный фонд, учреждения образования и здравоохранения, клубы, стадионы, другие объекты социальной сферы. Кроме того, это муниципальные унитарные предприятия и организации в сфере обслуживания жилищного фонда, тепло– и водоснабжения, других отраслей коммунального хозяйства, транспорта и др.

Эффективное управление данной собственностью, повышение экономической отдачи от ее использования, грамотная политика приватизации являются главными факторами эффективной финансовой деятельности муниципальных образований. При проведении нынешних реформ ЖКХ, социальной сферы, государственных и муниципальных предприятий важно не допустить коррупционных проявлений, особенно при управлении бюджетными ресурсами по обеспечению муниципальных заказов.

До настоящего времени законодательно не урегулированы отдельные вопросы по разграничению и перераспределению муниципальной собственности, а также по учету муниципального имущества, что создает предпосылки для злоупотреблений, связанных с отчуждением и незаконной приватизацией муниципального имущества и, как следствие, приводит к не допоступлению доходов в бюджеты муниципальных образований.

Когда нет порядка в учете земли, нет контроля над собственностью поселений, существует реальная опасность криминализации этого сектора экономики. По оценкам Счетной палаты на балансе муниципальных образований находится собственности на сумму около 10,5 трлн. рублей. В нарушение статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Поэтому в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества регулируют внутренними нормативными правовыми актами. Отсутствие однообразия в части учета имущества не позволяют качественно организовать эффективную систему контроля использования муниципального имущества, в полной мере осуществлять антикоррупционные мероприятия.

До сих пор остаются проблемы, возникающие при оформлении собственности на земельные участки, государственной кадастровой оценке земли, формировании электронной базы для обеспечения налоговых органов сведениями для начисления земельного налога.

В связи с не урегулированностью федеральным законодательством многих финансово-экономических вопросов местного самоуправления, в муниципальных образованиях принимаются нормативные правовые акты, содержащие много коррупциогенных факторов. Это широкие пределы необоснованного применения исключений из общих правил, положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

После вступления в действие в полном объеме Федерального закона №ФЗ-131, антикоррупционных нормативных правовых документов, Минюстом РФ проводится экспертиза местных правовых актов на соответствие действующему федеральному законодательству. По сообщению Минюста РФ, принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты в большинстве случаев не соответствовали действующему законодательству.

Большая работа проведена по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления с целью выявления в них коррупциогенных факторов и последующего их устранения в связи с принятием Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

Так, анализ нормативных правовых актов в Тамбовской области, проведенный в 2009 году показал, что лишь 10 процентов представленных документов соответствовали федеральному законодательству. В настоящее время этот показатель значительно лучше.

По данным федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в России всего действует более 10 тысяч региональных нормативных правовых актов, принятых во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ.

Основными нарушениями федерального законодательства, выявляемыми экспертами являются превышение полномочий субъектов РФ по регулированию вопросов местного значения, не соблюдения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления контроля исполнения указанных полномочий, несоблюдения порядка прохождения муниципальной службы и др.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты антикоррупционные законы. В законах, принятых в 2006 – 2008 гг. до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», содержатся определения коррупции, отличающиеся друга от друга и от формулировок, принятых в законе, предусмотрен комплекс мер, направленных на предотвращение коррупции. Действие не всех законов распространяется одновременно на государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, и муниципальных служащих.

Проведение антикоррупционных действий на муниципальном уровне весьма необходимо и оправдано. Эту работу в основном проводят прокуратура и другие правоохранительные органы.

На муниципальном уровне субъектами преступлений коррупционной направленности могут быть лица, обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями в муниципальных учреждениях.

В целях предотвращения коррупционного поведения должностных лиц органов местного самоуправления осуществляется депутатский и общественный контроль индивидуальных правовых актов, принятых в областях наибольшего коррупционного риска.

Областями наибольшего коррупционного риска являются экономические:

Размещение муниципального заказа;

Сдача муниципального имущества в аренду;

Приватизация муниципального имущества;

Предоставление муниципальной гарантии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

6 января 2012 года президиум президентского Совета по противодействию коррупции рассмотрел доклад следственного комитета об итогах антикоррупционной работы в 2011 году. Наибольшее число коррупционных нарушений выявлено в здравоохранении, образовании и жилищно-коммунальном комплексе. В суды были направлены обвинения в коррупции в отношении 255 выборных глав муниципальных образований, 253 работников муниципальных учреждений и предприятий. В отношении работников здравоохранения и социального обеспечения возбуждено 1990 уголовных дел, около 2 тысяч уголовных дел – в сфере образования и науки, 302 дела – в отношении работников ЖКХ.

На заседании обсуждена концепция взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая разработана с участием Минюста, Ассоциации юристов и представителей экспертного сообщества. В концепции есть предложение ввести возможность подачи «коллективных исков» против коррупционеров, создать в интернете реестр лиц, осужденных за коррупционные правонарушения. Концепция была принята Советом по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации. Также в концепции предусматривается формирование антикоррупционного настроя в обществе. Было подчеркнуто, что участие в коррупционных схемах, взяточничество должны стать аморальными, позорными фактами.

Выступая 11 февраля 2015 года на Всероссийском совещании судей Председатель Верховного суда В.М. Лебедев отметил, что в России увеличилось число коррупционеров как берущих, так и дающих взятки. Среди взяткополучателей лидируют государственные и муниципальные чиновники (более 40 %), работники здравоохранения (свыше 20 %) и образования (более 10 %). Всего в 2014 году в России за коррупционные преступления были осуждены 11 тысяч человек, из них 65 % – за получения взяток на суммы до 10 тысяч рублей.

Депутаты в соответствии с их правами и гарантиями вправе затребовать интересующую их информацию и объяснения у должностных лиц органов МСУ. В случае если депутаты усматривают возможность возникновения конфликта интересов при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей, они уведомляют руководителя органа МСУ, а при обнаружении данных, указывающих на признаки преступления, депутаты передают материалы в правоохранительные органы.

30 октября 2013 года Совет при Президенте по противодействию коррупции рассмотрел вопросы реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, эффективности принятых в последнее время законодательных и административных мер. Выступая на заседании Совета, В.В. Путин подчеркнул, «что в стране необходимо создать атмосферу нетерпимости к коррупции. Необходимо выстроить надежную систему обратной связи между обществом и государством, чтобы каждый сигнал о коррупционных проявлениях получал адекватную реакцию». Говоря об основных направлениях борьбы с коррупцией, Президент подчеркнул: «Необходимо жестко пресекать коррупцию внутри правоохранительных органов и судебной системы, ЖКХ, потребительского рынка, при ликвидации последствий стихийны бедствий, строительстве и ремонте различного рода объектов. Здесь берут «возвраты», или так называемые «откаты», от 30 до 50 процентов выделяемых бюджетных средств. Только за первое полугодие 2013 года выявлено 29,5 тысяч преступлений коррупционной направленности. Число привлеченных к ответственности взяточников выросло на 32 процента, осуждено 692. Однако только 8 процентов осужденных взяточников за коррупцию приговорены к реальным срокам и сели в тюрьму, остальные привлечены к различным штрафам, которые не платят, ищут и находят всякие лазейки. Судами вынесено штрафов на 20 млрд. рублей, внесено оштрафованными всего 20 млн. рублей».

По данным Следственного Комитета России за прошедшие полгода к уголовному преследованию привлечено 589 лиц особого правового статуса. В их числе около 400 депутатов и выборных глав муниципальных образований органов МСУ. работников муниципальных учреждений и предприятий. Возбуждены уголовные дела в отношении работников здравоохранения и социального обеспечения, образования и науки, служб ЖКХ.

Критерием для отнесения работников муниципальных учреждений к категории должностных лиц как субъектов коррупционных правонарушений, например, взятки, является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять, или прекращать правовые отношения, т. е. действия организационно-распорядительного характера. В тоже время ответственность должна стать неотъемлемым элементом статуса муниципального служащего. Отсутствие нормативно закрепленной ответственности, а также фактической ответственности соответствующих должностных лиц поощряет коррупционные проявления.

Организация эффективного противодействия коррупции на муниципальном уровне является достаточно реальным делом:

1. На местном уровне органы власти и депутаты более доступны для населения, большинство общественных организаций также действуют на местном уровне. На муниципальном уровне легче обсудить, а при необходимости изменить местные нормативные акты, чем на уровне субъекта Федерации;

2. Некоторые коррупционные преступления, не попадающие под действие уголовного законодательства, а также преступления мелкого масштаба и значимости могут быть пресечены на местном уровне путем применения не силовых, «домашних» методов, таких как публичное оповещение, общественное порицание, ограничения на занятие муниципальных должностей, ограничение на участие в тендерах и др.;

3. Общественный контроль осуществляется отдельными гражданами и их объединениями с использованием прав, закрепленных в федеральных законах № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

4. В ходе реформы местного самоуправления проявились проблемы с муниципальной собственностью – обязательная приватизация непрофильных объектов, передача полномочий между уровнями власти вместе с соответствующей собственностью, необходимость составления реестров муниципальной собственности, оформление муниципальных земель.

Увеличение в связи с этим количества коррупционных преступлений обуславливает необходимость проведения мер именно на уровне муниципалитета.

Региональные власти активно пропагандируют создание муниципальных планов или программ противодействия коррупции. Один из самых эффективных способов противодействия коррупции - обеспечение максимальной прозрачности в деятельности чиновников. В этом направлении уже создан довольно большой программный инструментарий. Очень распространенным является создание «горячих линий» и «телефонов доверия» в различных модификациях.

Часто в программных мероприятиях пишутся очевидные вещи, предлагаются действия, которые и так выполняются или должны выполняться, например: «обеспечение регулярного участия должностных лиц органов местного самоуправления в программах телерадиокомпаний и размещение информации в печатных изданиях с целью доведения до населения города социально значимой информации», «создание системы отчетов должностных лиц в Интернете, в средствах массовой информации, на собраниях граждан», «публикация нормативно-правовых актов в информационном бюллетене». Большой интерес вызывают меры, связанные с использованием возможностей сети Интернет. «Размещение в Интернете административных регламентов», «должностных инструкций» и т.д. В значительной степени успех (или неуспех) программы определяется правильно построенным механизмом ее реализации.

Используемые в большинстве действующих программ механизмы трудно назвать правильными: исполнителем программы чаще всего определена администрация муниципального образования, контроль осуществляет ее руководитель (иногда контрольные функции разделяются, «общий контроль над главой муниципального образования, непосредственный контроль - за руководителем аппарата», что не меняет сути проблемы). Сложности с распределением ответственности начинаются еще на этапе разработки программы, когда заказчиком программы выступает администрация, разработчиком - она же.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 23.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2016) предусматривает, что «долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования» (ст. 179 БК РФ). Не вдаваясь в обсуждение коррупционности этой нормы, примем как факт, что по формальным требованиям заказчиком программы должна выступать администрация муниципалитета. Однако в соответствии со ст. 35 п. 10-4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении» находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Таким образом, окончательное решение об утверждении программы (точнее, о выделении средств на ее реализацию) остается за депутатами. Однако из этого следует, что администрация как таковая не должна быть ни разработчиком, ни исполнителем программы. Правильное решение - создание специального органа либо закрепление этой функции за одним из существующих подразделений администрации. Программа носит комплексный характер, поэтому логично создание специальных рабочих групп для разработки и исполнения программы. Учитывая, что исполнители программы так или иначе находятся в составе администрации, контроль за реализацией программы правильней было бы передать внешнему органу (специальной депутатской комиссии, координационному совету по противодействию коррупции, общественной палате и т.п.).

Действующие программы, как правило, весьма скромны по расходам, достаточно серьёзные программные бюджеты могут себе позволить только большие города, но и те на порядок меньше средств, которые выделяют на аналогичные программы региональные власти.

Пока местные администрации экономят на противодействии коррупции, избегают реальных действий, ссылаясь на недостаток средств. По аналогии с расчетами счетной палаты можно предполагать огромную эффективность программы даже в денежном измерении (при том, что основные выгоды программы трудно измерить в рублях). В одной из типовых программ в разделах, предусматривающих привлечение подрядных специализированных организаций, указаны примерные расходы: социологическое исследование - 150 тысяч рублей, разработка списка отраслей с повышенным риском коррупции - 80 тысяч рублей, разработка перечня должностей, наиболее подверженных коррупции, - 100 тысяч рублей, антикоррупционная экспертиза нормативного акта - 20 тысяч рублей, проведение обучающих семинаров по антикоррупционной экспертизе, семинаров для муниципальных служащих и тренингов для общественных организаций по формированию навыков антикоррупционного поведения - по 100 тысяч рублей, создание Интернет - страниц по антикоррупционной тематике - 30 тысяч рублей, издание брошюр с антикоррупционной пропагандой и правилами поведения в коррупционных ситуациях - 100 тысяч рублей.

На уровень муниципалитетов действия по борьбе с коррупцией нисходят редко. Хотя именно на муниципальном уровне эти действия могли бы быть наиболее эффективными, поскольку для этого есть предпосылки как положительного, так и отрицательного характера.

В отличие от регионального уровня, где отношения власти и общества определяются не напрямую гражданами, а различными институтами, их представляющими, в муниципалитете заинтересованной стороной может выступать все местное сообщество, а не только органы власти.

В Краснодаре был создан городской филиал «Общественной комиссии по борьбе с коррупцией». Целью создания и работы комиссии является объединение усилий общества, государства, бизнеса для противодействия взяточничеству в государственных и других организациях. Одной из основных функций гражданского общества, а также одним из ключевых механизмов противодействия коррупции является общественный контроль. По данным антикоррупционного мониторинга Общественной палаты, наиболее эффективными формами участия общественности в противодействии коррупции респонденты считают проведение общественных расследований по фактам коррупции, а также общественный контроль и мониторинг административных практик в сферах с высокими коррупционными рисками.

К настоящему времени наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией - усиление контроля общества над деятельностью органов власти - в России на сегодняшний день реализованы слабо. Так, структуры гражданского общества не наделены необходимыми полномочиями в этой сфере, не определены их права и обязанности, не регламентированы соответствующие процедуры.

В других регионах создаются программы поддержки местного самоуправления, к примеру, в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы и продление ее на 2012-2014 годы. В Санкт-Петербурге создана справочная база данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. С одной стороны, позволяет проводить экспертизу правовых актов и осуществлять контроль над своевременным внесением в них изменений антикоррупционной направленности не только «постфактум», но и на стадии разработки проектов, с другой стороны, предоставляет возможность муниципальным служащим использовать нормативные правовые акты, уже внесенные в базу данных как модельные. В 2011 году работа по составлению модельных актов была продолжена. Двенадцать модельных муниципальных правовых актов, в том числе по вопросам регламентации деятельности главы муниципального образования, распоряжения муниципальным имуществом, размещения муниципального заказа, позволяют понятно и прозрачно регламентировать наиболее важные аспекты деятельности органов местного самоуправления.

В качестве еще одного положительного примера работы в этом направлении можно отметить следующее: в 2011 году администрацией города были разработаны 11 модельных муниципальных регламентов муниципальных услуг, что существенно ускорило и упростило утверждение указанных регламентов всеми 111 муниципальными образованиями.

Перспективным является переход на межведомственное и межуровневое взаимодействие при предоставлении услуг. Увеличение количества многофункциональных центров должно стать одной из действенных составляющих антикоррупционной политики. Это должно не только упростить получение гражданами муниципальных услуг, но и сократить сроки их предоставления, повысить комфортность получения и качество предоставленных услуг, внедрить практику интерактивного взаимодействия с заявителем. Принцип работы «одного окна» позволит сократить количество потенциально коррупционных ситуаций, что является одним из эффективнейших способов борьбы с коррупцией. Во всех муниципальных образованиях созданы контрольные органы. Однако они пока еще слабы и недостаточно профессиональны. Это подтверждается результатами проверок, проводимых Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга. Создание по-настоящему эффективных муниципальных контрольных органов в каждом муниципальном образовании требует бoльших затрат средств местных бюджетов и кадровых ресурсов. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга для усиления этой работы принят закон, которым в соответствии с Федеральным законом определен порядок заключения соглашений между муниципальными советами и Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга о передаче ей полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Благодаря этому муниципальные советы смогут воспользоваться опытом Контрольно-счетной палаты для организации муниципального финансового контроля, существенно улучшить качество бюджетной дисциплины, повысить эффективность расходования средств местных бюджетов без увеличения штатов муниципальных органов.

В субъектах Федерации видят необходимость дальнейшей работы общественности и органов государственной власти по многим направлениям, в том числе по дальнейшей оценке доходов и расходов государственных служащих. Так, Общественная палата Республики Дагестан следующим образом оценивает проблему: «Система контроля над соблюдением установленных законом ограничений для государственных служащих в должной мере не работает. Об этом свидетельствуют приводимые прокуратурой Республики Дагестан в представляемых в органы государственной власти Республики Дагестан информациях факты нарушений в республиканских министерствах и ведомствах. Не внедрен механизм ротации государственных гражданских служащих, а система подбора и расстановки кадров не исключает коррупционных проявлений. Необходимо продолжить работу по совершенствованию механизма контроля над государственными служащими, повышению ответственности органов государственной власти Республики Дагестан и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов Республики Дагестан и их работников».

Одно из направлений антикоррупционной работы - создание ведомственных программ, ведь специфика коррупционных преступлений в медицинских учреждениях и на предприятиях ЖКХ весьма различна. Однако в нашей стране такой опыт почти отсутствует, примеры для подражания единичные: «разработать ведомственные планы по противодействию коррупции, проанализировать их исполнение», «в целях противодействия коррупции в муниципальных образовательных учреждениях обеспечить усиление контроля за образовательными учреждениями в период выпускных экзаменов», «на официальном сайте администрации ввести постоянную рубрику по вопросам противодействия коррупции в сфере образования». Наиболее распространенный механизм, встречающийся во всех без исключения антикоррупционных программах, вплоть до программ, созданных в сельских поселениях, это антикоррупционная экспертиза, предложения по составлению регламентов предоставления муниципальных услуг: «создание реестра сфер деятельности структурных подразделений муниципального образования с повышенным риском коррупции.

Еще одна криминализированная сфера муниципального управления - распоряжение собственностью муниципалитета. Крупнейшие коррупционные скандалы в муниципалитетах связаны с распоряжением землей, недвижимостью, приватизацией. Однако острота проблемы пока не привела к созданию механизмов противодействия. «Они, скорее всего ограничиваются утверждением процедуры информирования граждан через средства массовой информации и Интернет о возможной аренде недвижимого имущества, земли, о результатах приватизации, о предстоящих торгах», «анализ результатов аренды муниципального имущества», «инвентаризацией муниципального имущества с целью выявления имущества, не используемого для реализации полномочий муниципального образования». Учитывая, что степень прозрачности процедур в сфере распоряжения имуществом напрямую связана с уровнем деловой коррупции, следует ожидать противодействия со стороны заинтересованных групп любым попыткам усилить данный раздел программы.

Кроме перечисленных мер ограничения возможностей для коррупции, в программах предлагается: «регулярно проводить оптимизацию и конкретизацию полномочий органов местного самоуправления и их работников», «внедрять механизм управления по целям». Задачи эти взаимосвязаны, поскольку целевое управление автоматически влет за собой оптимизацию структуры. Однако следует понимать, что внедрение управления по целям непростая задача, требующая ресурсов и соответствующих масштабов. Это позволит развивать политическую конкуренцию на местах, тем самым стимулируя появление общественного контроля над властью на местах, на региональном и федеральном уровнях. Только гражданский контроль и реальная оппозиция смогут ликвидировать политические и общекультурные причины порождения коррупции, способствовать зарождению новых культурных ценностей и традиций.