Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные)

Власть как главное орудие государственного управления

Государственная власть - это прежде всего власть политичес­кая. Известий, что в научной литературе, в зарубежной и отече­ственной, нет единого определения государственной власти. Та­кая ситуация объясняется не столько «социологической аморф­ностью» данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государствен­ную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли (1469-1527), английский философ Т. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего полити­ческая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономи­чески доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г.В. Плехановым, В.И. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политической науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуж­дение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акценти­руют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способ­ность принимать решения и добиваться их обязательного выпол­нения» . Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пи­шет: «...власть - это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов» . В наших работах политическая власть определя­ется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фак­тор управления обществом .

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учены­ми-юристами. Например, авторы учебника по административно­му праву Российской Федерации характеризуют власть как «спе­цифическое средство, обеспечивающее подчинение воли управля­емых воле управляющих» . В государственно-правовом выра­жении - это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А.Б. Венгеров) отмечается: «Политичес­кая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посред­ством экономических, идеологических и организационно-право­вых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, на­силия. Это мощный фактор организации и регулирования совме­стной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоот­ношений, способ обеспечения порядка и стабильности» . По­литическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обла­дает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государствен­ной власти не только как способности и возможности доминиру­ющего воздействия управляющего субъекта (государственных ор­ганов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе госу­дарственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечи­вающая отношение подчинения - важнейший компонент управ­ления. Сказанное и дает основание рассматривать власть глав­ным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сво­дится к властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государ­ственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего под­чинение управляемых управляемым. Через отношение подчине­ния власть реализует функции управления: организации, конт­роля и др. Субъект государственной власти одновременно явля­ется субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая от­ношения «господство - подчинение» и «управляющий - управ­ляемый», служит источником односторонних толкований ее вза­имосвязи с управленческой деятельностью государственного субъек­та. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управля­ющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно-правовой, политической и пр.) был доминирую­щим в политической культуре советских чиновников; он остает­ся таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически раз­граничить понятия «власть» и «управление», выявить функцио­нальную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отноше­ний.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление - тип творческой деятельности, важнейши­ми компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим зако­нам и нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фик­сированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функци­онировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой дея­тельностью в советское время приводило к тому, что люди оказы­вались «винтиками», потому что власть была «революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винти­ками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть «винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано» . Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которо­го просто нет; 2) власть «склеивается» с управлением, тогда воз­никает "революционная" власть; 3) управленческие и политичес­кие методы подменяют властные решения; «путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти» .

Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бес­спорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление». Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных поня­тий фактически ведет к подмене управленческих решений власт­ными действиями, представляющими собою технологическую сто­рону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обще­стве «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемос­ти» ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «револю­ционную» власть, позицию «склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и власти», не дока­зывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпыва­ется установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельно­сти властных институтов? Таит ли в себе власть какую-либо уг­розу для управления? Ответ на данные вопросы один: положи­тельный. Двуединая сущность функций государственной власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные проти­воречия, а также возможные негативные воздействия на функци­онирование управляющей системы. Отношения «господство-под­чинение», «властвующий-подвластный», принудительные санк­ции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и зада­чи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть - та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворе­ние в жизнь государственных решений. В действиях власти реа­лизуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо», - писал великий французский писатель и философ Жан Жак Руссо (1712- 1778).

Осуществление властью своих функций - принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами -

составляет условие и важнейший аспект государственного управ­ления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохра­нения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порож­дает почву для проявления тенденций поглощения властью уп­равленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно ре­шаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными про­цессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходи­мую нормативную базу - источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнитель­ными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руковод­ство всей государственной машиной. Однако жесткой разграни­чительной линии между функциями аппаратов провести невоз­можно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту - государству и объекту - данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения - это аспект реа­лизации функций власти как орудия государственного управле­ния. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления - источник противоречий между ними. По своему существу - это противоречия между социальным (обществен­ным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно - это и противоречия реа­лизации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде все­го включает выбор субъектом целей и вариантов действий - твор­ческий процесс, новации, риск, что задается интересом управля­емого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рам­ках которых действия управляющего субъекта признаются леги­тимными, оправданными государством, и принуждает управляе­мых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничи­вает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимос­тью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противо­речия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ре­сурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она распо­лагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В ар­сенале же субъекта управления методы принуждения - не основ­ные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воз­действия на управляемых разнообразны: организационные, эко­номические, социальные, информационные, материальное и мо­ральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и по­требность действовать в соответствии с намеченной управляю­щим субъектом целью - таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление - это тип соци­альной инженерии; деятельность по преобразованию управляе­мого объекта общественного организма, придающая ему рацио­нально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на стра­же стабильности управляемого организма в рамках конституци­онных основ. Данные противоположности, однако, не тождествен­ны тем, которые подчеркиваются автором: «динамичность» уп­равления и «фиксированность» действий власти; «активность»

первого и «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. На­пример, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-истори­ческой ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками» государствен­ной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процес­са. Процесс исполнения закона - это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правопримени­тельной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ро­лью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, фун­кционирующего на основе объективного, по отношению к отдель­ной личности, правового закона, - атрибут власти. В демокра­тической системе государственная власть - это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в боль­шей мере, нежели властные, правовые, «населены» активно дей­ствующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность де­ятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного инсти­тута. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следо­вательно, описываемое противоречие - это противоречие в фун­кционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рам­ках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных проти­воречивых аспектов и способов действий в единой системе госу­дарственного управления? Не только возможно, но и необходи­мо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема - в осознании кадрами чиновников различных уровней им­манентных противоречий системы и умении учитывать их в стра­тегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государ­ственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляе­мых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъек­та. Командно-административная авторитарная система управле­ния строится именно на такой основе. Типичная модель управ­ленческого отношения в этой системе: «приказ - исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расши­рение влияния властных институтов за пределы, допустимые при­родой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социаль­ному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве зако­нодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка В.О. Ключевского (1841-1911), реша­ются силой, когда отсутствует закон.

Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться ответственности управляемых за испол­нение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в меньшей мере, чем эко­номическая; «государственная власть всегда была и остается опас­ным, но неизбежным злом». Опасность власти, по мнению анг­лийского философа, блокируется ее институционализацией. «Вся­кая широкомасштабная политика должна быть институциональ­ной, а не личностной» . К. Поппер (1902-1994) сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проекти­рование правовой структуры и протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предос­тавление некоторым государственным органам свободы действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод - это косвенно институциональная процедура; а второй - «личное»

или «прямое» вмешательство. Первый метод автор рекомен­дует применять в демократическом управлении; применение же второго - ограничивать, где только возможно. Первый - раци­ональный, второй - иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия . К. Поппер меж­ду тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа - отнимать ее. И те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опаснос­ти власти, хотя, конечно, безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, - наиболее надежная и эф­фективная форма контроля за властью, форма управления ею.

Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель ус­тойчивых общественных отношений, которая копируется конк­ретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два эле­мента института: структурная модель и совокупность коллектив­ных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть орудием соци­ального контроля, в том числе административно-государственно­го и политического.

Институт - посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответствен­ность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия и действия. В этом пре­имущество государственного института по сравнению с организа­циями непосредственного выражения воли граждан.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализа­ции любой полезной общественной цели. Государственный инсти­тут - наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов дан­ного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) власт­ных полномочий институту - определенному человеческому кол­лективу, объединенному общей идеологией, корпоративным ин­тересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам,

Таит в себе реальную возможность многих негативных превра­щений делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, - трансформи­рующих его в некую самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих случаях действует как субъект-самопричина саиеа ей! своей власти. В результате делегирован­ная власть превращается в самовластие, воля государства - в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реали­зация полномочий - в процесс действия диктаторской власти.

Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящую­ся возвыситься над государством, прежде всего присуще админи­стративно-государственным аппаратам (как разновидности инсти­тутов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые М. Понятовский и Ален подчеркивают, что административный аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления . Такая тенденция издавна составляет неотъемлемую черту государственной власти и управления в Рос­сии. Царская бюрократия, партийно-государственный номенкла­турный аппарат в советской системе, всемогущий аппарат прези­дентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России - все эти институты правящей власти стре­мились и стремятся стоять над государством - воплощением еди­ной воли народа.

Трансформация государственного института в самостоятель­ную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть в собствен­ную корпоративную власть, характерна и для руководящих, пра­вящих должностных лиц и институтов. Диалектика процесса пре­вращения коллективного органа делегированной власти в персо­нальный субъект в принципе та же, что и трансформация госу­дарственных полномочий во власть по сути закрытого сообще­ства чиновников, объединенных солидарностью, направленной на сохранение своих привилегий.

Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его вождей в свою противоположность: из представи­телей народа - в аппарат, господствующий над ним. Речь идет о коммунистической партии, ее политическом штабе - ЦК, ее быв­ших вождях. Установленная в советском режиме система поли­тических отношений: массы - партия - ее руководящий центр ЦК - государственные учреждения - рассматривалась как же­лаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых зарубежных коммунистов относительно возможности возникнове­ния в рамках такой модели «диктатуры партии» или «диктату­ры вождей» во внимание не принимались.

Что же выработал исторический опыт политического разви­тия передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противополож­ную народу и государству властную силу? Политическую демок­ратию как способ общественного контроля за властью, как фор­му самоуправления государства.

Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к ти­рании, к безграничному господству над людьми. Демократия ут­верждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого произвола и «надеть уздечку закона на непокорного коня». Важнейшими правилами политической демократии стали: первое - недопустимость концентрации госу­дарственной власти в руках одного или группы правителей, раз­деление центров власти и автономность ее субъектов; второе - выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; тре­тье - контроль общества над всеми видами власти через посред­ство всеобщих выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое - гос­подство правового закона.

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов госу­дарственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями.

Это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти.

У правоотношений есть своя структура:

• 1) субъекты (участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности;
• 2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
• 3) объект правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
• 4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события). правоотношение правовое регулирование

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. Управленческие отношения по их субъектам и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями.

Внутриорганизационные отношения имеют место в структурном субординационно - иерархическом плане: между начальниками и подчиненными.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества.

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

• а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Материальные отношения регулируются посредством процессуальных.
• б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;
• в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные .

Сфера правового регулирования государственного управления определяется границами практического осуществления государственной власти и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

• - разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, в общефедеральных и региональных целевых программах;
• -установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности и т.п.;
• - создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования, национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
• -- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
• - осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет, здесь имеется и свой особый метод правового регулирования. Его составляют юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций.

Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной деятельности органов государственной власти. Планомерная деятельность государства не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Это является формой демократии, так как позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования участников этих отношений.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма.

В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере:

• - конституционный,
• - законодательный
• - договорный.

Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

• 1. положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.).
• 2. компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.
• 3. организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

• - государством и обществом; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;
• - государственными органами по поводу их статуса;
• - людьми в связи с их участием во властно-управленческих отношениях.

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:

• а) он свойствен только государству в лице его органов;
• б) касается лишь юридических норм;
• в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений единые правовые средства в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода.

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:

• А) централизованное,
• Б) децентрализованное
• В) субсидиарное.

Централизованное регулирование ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.

Децентрализованное, диспозитивное регулирование, которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

• 1) дозволение совершать известные действия правового характера;
• 2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;
• 3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Субсидиарное регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

правовой государственный власть законодательный

Общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления. Для возникновения, изменения или прекращения государственно-управленческих отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты, действия и события.

Юридические факты - это обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Особенностью юридических фактов в сфере государственного управления является то, что основным "видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся (адресованные) к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение государственного управленческого отношения. Например, государственно-правовой акт (Указ, приказ) о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан, их объединений и всех иных возможных участников административно-правовых отношений.
Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и адресатом (как правило, исполнительным органом, должностным лицом).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это - дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).

Основанием прекращения государственного управленческого отношения

Государственно-управленческие отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Основанием возникновение государственно-управленческих отношений могут являться различные факты и события, как связанные, так и не связанные с волей участников государственного управления. В любом случае, эти события будут являться основанием реализацией правового статуса участниками государственного управления. Например, обращение гражданина с заявлением на имя руководителя структурного подразделения органа внутренних дел о защите его от произвола сотрудников данного органа, нарушающих его конституционные права, является основанием возникновения государственно-управленческого отношения, выраженного в виде обязательной служебной проверки, направленной защиту прав заявителя и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управляющего органа власти.

Основными элементами отношений в сфере государственного управления являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами государственных управленческих отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта эти отношения могут возникать, изменяться и прекращаться.

Управленческие отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами, складывающимися в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, при осуществлении ими функций и задач государства, обладают специфическими особенностями, отличающими их от всех иных общественных отношений.

В отличие от гражданско-правовых отношений, правовые отношения в сфере государственного управления имеют односторонний юрисдикционный, государственно-властный характер при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления. Управляющий субъект при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т.п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.

Сусликов В.Н., декан юридического факультета Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Формирование гражданского общества и правового конкурентоспособного государства предполагает, в частности, формирование механизма государственно-управленческих, предпринимательских и гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости и правового предпринимательства, их правового регулирования, приведение статуса участников этих отношений в соответствие с условиями создания высокоэффективной, гибкой рыночной экономики <*>. Важное значение имеют права, свободы и законные интересы всех субъектов этих отношений, и прежде всего граждан, вступающих в отношения недвижимости, их механизм, который призван служить не только публичным целям, но и конкретным лицам. Недопустима односторонность приоритета как государственных, так и личностных интересов. В недавнем прошлом наблюдалась недооценка личности, ее имущественных прав и интересов. Сейчас наблюдается недооценка обязанностей. Предстоит решить задачи оптимизации прав, свобод и обязанностей граждан как участников наведения правового порядка в отношениях недвижимости.

<*> См.: Язев В.А. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России // Материалы научно-практической конференции. Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ. М., 2005. С. 15 - 25.

Характер процессов, происходящих в обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления, а также гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости.

Характерные для отечественной литературы прошлых лет заверения о том, что мы якобы способны "научно управлять" не только производством, но и всеми имущественными делами, и даже делами общества, не выдерживают критики ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Управление недвижимым имуществом способно принести обществу не только пользу, но и значительный вред. Необходимо признать, что миф о "научном управлении" долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности, полного отказа от государственного регулирования имущественных отношений. Необходим поиск оптимальных пределов и методов управления в форме системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте и социальной, и региональной ориентаций рынка недвижимости.

Государственное управление в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы.

И адаптация его к этой системе, причем не только к организационно-правовому, государственному и хозяйственному механизмам, но и к политике, официальной идеологии и системе ценностей, происходила весьма активно и отнюдь не безуспешно. Выполнение плана любой ценой вместо удовлетворения реальных материально-имущественных потребностей; создание предприятий-гигантов, увеличение объема выпуска продукции, безотносительно к повышению ее качества и экономному использованию ресурсов; стабильность доводилась до стагнации вместо динамики; унификация - вместо разнообразия; подчинение - без инициативы и свободы. Эти требования системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления, далекие от формирования системы управленческих и гражданских правоотношений в сфере недвижимости.

Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело какую-то линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически почти не ограничены. Через официальную идеологию, под влиянием направляемых "сверху" средств массовой информации люди тоже постигали многочисленные "можно" и "нельзя".

Строя правовое государство, необходимо исполнительную власть, органы государственного управления недвижимостью связать с законом, законностью, правопорядком, интересами предпринимательства. Сегодня, к сожалению, многие стороны деятельности аппарата управления собственностью неполно и плохо по существу урегулированы, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность объектов рыночного, особенно гражданско-правового регулирования, в жизнь конкретных людей.

Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что объекты управления недвижимостью являются и объектами гражданско-правовых отношений, носителями прав и обязанностей граждан. Когда органы государственного управления вступают с ними во взаимоотношения, они своими действиями не должны нарушать права управляемых, более того, одна из задач этих органов - способствовать реализации гражданских прав.

Механизм правового регулирования имущественных отношений должен быть увязан с регулированием экономических, социальных и других общественных отношений недвижимости. При этом следует учитывать, что управленческие отношения более подвижны, чем экономические и иные, и в большей мере, чем они, поддаются правовому регулированию.

К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих, предпринимательско-правовых и гражданско-правовых отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция формирования системы государственно-управленческих и гражданско-правовых отношений в контексте рынка недвижимости. Не нашла своего отражения не только категория "система управленческих и гражданских правоотношений", но и категория "государственно-управленческие отношения" в рассматриваемой системе.

Для выяснения сущности государственно-управленческих отношений в сфере недвижимости большое значение имеет теоретический анализ государственного управления как особого вида государственной деятельности, его роли в обеспечении нормального функционирования и развития системы государственных и гражданских правоотношений. Без этого невозможен анализ и проблем правового регулирования такого рода отношений. Инструментом их реформирования служит закон. В праве закрепляются перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения с гражданско-правовыми институтами, процедуры деятельности.

Кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали, в частности, необходимость кардинального изменения всей системы правового регулирования отношений недвижимости. Между этими явлениями существует самая тесная связь. Если государственно-управленческая деятельность и гражданские отношения недвижимости не регламентируются должным образом правовыми нормами, то тем самым недоиспользуются возможности права, создается опасность "свободного усмотрения" и произвола, чрезмерного "вторжения" субъектов управления в жизнь и деятельность управляемых, а в результате и сама государственно-управленческая деятельность не будет эффективной и конструктивной, более того, причинит вред развитию и государственных, и гражданско-правовых отношений. Необходимо, по существу, обеспечить сейчас качественно новый уровень связанности правом процессов управления, предпринимательского и гражданско-нормативного регулирования, сформировать новую систему этих взаимоотношений с помощью публично- и гражданско-правовых институтов.

Предпринимательское право стабилизирует, охраняет и регулирует имущественно-правовые отношения, в результате чего они приобретают упорядоченную правовую оболочку, правовую форму в виде предпринимательских правоотношений. К сожалению, на практике нередко встречаются фактические управленческие отношения без правовой основы, что противоречит идее правового государства. Нормам, которые регулируют государственно-управленческие, предпринимательские и гражданско-правовые отношения, должна быть присуща системность, и прежде всего механизм, обеспечивающий достаточную полноту регулирования и его слаженность. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования, ни внутренних противоречий.

При всей важности системы правового регулирования государственно-управленческих отношений ее анализ без учета предпринимательских и гражданско-правовых отношений остается эпизодическим и неполным. Так, при довольно значительном количестве статей по различным, но часто узким вопросам регулирования управленческих и гражданско-правовых имущественных отношений уровень концептуального его обобщения остается низким. Нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих механизм регулирования отношений, многообразные элементы регулирования данных отношений.

Цель и задачи рассматриваемого механизма очевидны. Целью данного механизма является использование основных закономерностей и форм правового регулирования системы данных отношений, развитие концептуальных основ ее совершенствования, определение перспектив возможных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, а также дополнение и изменение правового обеспечения управленческих отношений в современных условиях.

Отношения недвижимости - это особый вид общественных отношений, а не элемент каких-либо ограниченных отношений. Они возникают в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления как деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения устанавливаемые в ходе взаимной деятельности. Участники этих отношений (государственные, муниципальные органы, организации, граждане) испытывают на себе государственно-управленческое и гражданско-правовое воздействие, соответствующее целям государства, предопределяемым экономическими, политическими основами конституционного строя. Они имеют сложное строение и влияют на другие общественные отношения, испытывая на себе обратное влияние.

Правоотношения недвижимости имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный. Наличие у этих отношений общих черт свидетельствует о том, что каждой подсистеме этих отношений присущи специфические свойства и под влиянием сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются данные правоотношения.

Особыми участниками государственно-управленческих отношений выступают органы государственного управления и должностные лица, так как эти отношения появляются в ходе руководства различными сферами хозяйствования, которые как бы фокусируют непосредственное или косвенное влияние множества факторов, прежде всего объективных процессов, происходящих в обществе и нуждающихся в силу своей значимости в единообразном правовом регулировании. Участниками, т.е. элементами, этого механизма являются также управляемые объекты - предприятия, учреждения и организации, а также граждане. Причем эти объекты являются носителями не только обязанностей, но и прав, с которыми должны считаться и о реализации которых должны заботиться органы государственного управления и должностные лица.

В конечном счете участником имущественных отношений, без которых они не могут существовать, является человек, гражданин, который выступает то в роли управляемого объекта, то в роли управляющего субъекта. Его знания, воля и даже черты характера налагают отпечаток на конкретное правоотношение. С учетом этого должно строиться законодательство о развитии системы отношений в гражданско-правовой сфере <*>.

<*> См.: Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 128 - 149.

Необходимы оптимальные пределы влияния, воздействия государства в лице его органов на предпринимательско-правовые отношения.

Анализ прямых и обратных связей в механизме правового регулирования отношений недвижимости позволил сделать выводы об особенностях содержания и разных видах имущественно-правовых отношений. Так, содержание государственно-имущественных отношений определяется властным характером самого государства, комплексом функций управления и стадиями управленческого цикла. Происходит воплощение в этих отношениях социальной ценности демократии как многоаспектного явления, соотношения народовластия и самоуправления, что позволяет выяснить пути и формы непосредственной реализации функций народовластия, становления действенного самоуправления народа. В практическом плане решение этой проблемы имеет ключевое значение для предотвращения и разрешения конфликтов и кризисов, обеспечения законности и правопорядка.

Интересы гражданина являются глубинным источником возникновения, существования и прекращения имущественно-правовых отношений. Они оказывают влияние на механизм правового регулирования тогда, когда познаны, поняты участниками этих отношений. Противоречия интересов являются источником многих противоречий в механизме регулирования, и само правовое регулирование служит инструментом разрешения противоречий интересов.

В условиях формирования социального, демократического государства правовое регулирование отношений недвижимости приобретает новые черты. Недопустимо регулирование рынка недвижимости без правового регулирования и тем более с нарушениями закона. Субъекты регулирования могут делать то, что разрешено, в то время как для граждан достаточно отсутствия запрета. Социально-юридическое воздействие права на отношения недвижимости связано с такими ролями права, как регулятор, координатор и стабилизирующий фактор. С помощью права государство дотирует властную организующую деятельность разных своих органов. Причем делает это, чтобы верно распределить между ними труд и чтобы они своим внешним действием "не задушили" инициативу предприятий, всех объектов недвижимости, не нарушали интересы граждан. При этом саморегулирование должно содействовать устранению излишней административной опеки над предприятиями. Недостатки регулирования с таким "опекунством" проявляются в противоречиях между новым и старым (стабильностью и динамизмом), абстрактным и конкретным (общим и особенным), между целями и средствами их достижения, содержанием правовой нормы и уровнем законодательной техники, формой и содержанием, а также внутренним и международным правом и др. Все это не только осложняет развитие имущественных отношений, но и деформируют их.

Право, благодаря указанным выше свойствам механизма правового регулирования, служит инструментом реформирования системы управления. Поэтому происходящие сейчас реформы требуют значительного изменения текущего законодательства, посвященного управлению объектами недвижимости и его гражданско-правовому регулированию.

Обеспечение ведущей роли закона в регулировании данных отношений, устранение конкуренции с ним подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов обеспечивается исходя из принципов законодательной политики государства.

В механизме правового регулирования отношений недвижимости обеспечивается принципы законности и контроля за соблюдением норм, которые способствуют правовому порядку в сфере недвижимости. В то же время, действуя на основе законов, органы управления вносят вклад в укрепление законности и правопорядка в обществе.

Особое значение имеет конституционная законность как составная часть правовой системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте социально- и регионально-ориентированного рынка.

Причем сами отношения регулируются нормами не только материального, но и предпринимательского процессуального права. Процедуры должны отвечать определенным критериям: иметь ясную целевую направленность; быть ориентированы на конкретный объект или субъект управления; быть непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме. Процедуры должны четко отражать стадии управленческого цикла, права участников процесса на каждой стадии, последовательного совершенствования процессуальных действий и их документальную фиксацию с учетом того, чтобы процедуры обеспечивали реализацию материальных правовых норм, регулирующих государственные и предпринимательско-правовые отношения.

Принятие новых законов в сфере недвижимости поможет обеспечить повышение научного уровня правового регулирования имущественных отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостного механизма правового регулирования отношений в сфере недвижимости.

Административное право регулирует, таким образом, достаточ­но разнообразные, но однотипные отношения, управленческие по своей природе. В их числе:

а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) отношения внутриорганизационного характера, возникаю­щие в процессе деятельности субъектов законодательной (предста­вительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры;

в) отношения, возникающие с участием исполнительных орга­нов системы местного самоуправления, если последние наделяют­ся полномочиями государственно-властного характера;

г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях, прямо предусмот­ренных действующим законодательством (например, при осущест­влении государственной регистрации и государственного надзора за их деятельностью).

Следует также учитывать, что управленческие отношения, ре­гулируемые административным правом, можно подразделить в за­висимости от их назначения и целей регулирования на две группы. В подобном смысле различаются внутренние и внешние отноше­ния. В чем суть такой их классификации?

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) отношения выражают интересы самоорганизации системы испол­нительной власти (формирование управленческих структур, опре­деление основ их взаимодействия, распределение обязанностей, прав и ответственности и т.п.). Участниками этой группы отноше­ний являются соподчиненные исполнительные органы, их струк­турные подразделения, должностные лица.

Например, это отношения между федеральным министерством и однопрофильными с ним исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Внешние отношения возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием со стороны органов исполнительной власти на поведение граждан, государственных и негосударствен­ных предприятий, учреждений и организаций.

В принципе эта группа управленческих отношений наиболее полно выражает суть как самой исполнительной власти, так и ад­министративно-правового регулирования.

В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения, включаемые в предмет административного права, под­разделяются на следующие наиболее типичные виды:

а) между соподчиненными органами исполнительной власти (например, между вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами);

б) между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между министерством и администрацией области);

в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предпри­ятиями и учреждениями (например, между министерством и ка­зенными предприятиями);

г) между органами исполнительной власти и негосударствен­ными хозяйственными и социально-культурными объединения­ми, предприятиями и учреждениями (например, между антимоно­польными органами и коммерческими структурами);

д) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, преду­смотренных действующим законодательством;

е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между органами исполнительной власти и гражданами.

Результатом административно-правового регулирования уп­равленческих общественных отношений является преобразование их в отношения административно-правового характера.

В управленческих отношениях имеется определенный объект.

Имеется в виду то, по поводу чего они возникают. Из изложен­ных ранее положений вытекает следующий вывод: администра­тивно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон этих общественных отношений, которые могут быть реализованы в их действиях. Эти обязанности и права теснейшим образом связаны с должным поведением сторон в сфере государст­венного управления, т.е. с совершением ими определенных дейст­вий. Значит, и сами управленческие отношения реализуются в этих действиях.

Соответственно объектом управленческих отношений, а следо­вательно, и административно-правового регулирования является поведение участников этого вида общественных отношений. И это понятно, так как в сфере государственного управления функцио­нируют люди и их соответствующие коллективные образования (например, исполнительные органы, предприятия и учреждения, общественные объединения).

В силу этого в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежит регулиро­ванию.

Действия людей различны по своему назначению и конкретно­му содержанию. Они могут быть связаны с осуществлением повсе­дневных задач по реализации исполнительной власти (например, издание правовых актов), с взаимоотношениями исполнительных органов и других участников регулируемых общественных отно­шений (например, подача и разрешение жалобы гражданина) и т.п. Во всех случаях налицо соответствующие взаимные дейст­вия сторон.

Действия людей могут быть связаны с материальными предме­тами (вещами). Например, в компетенцию Министерства государ­ственного имущества Российской Федерации входит принятие односторонних властных решений о передаче имущества от одного субъекта другому; работники милиции при осуществлении своих правоохранительных обязанностей вправе использовать оружие; люди широко используют различного рода транспортные средства и т.п. Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношения, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации. Соответст­венно административно-правовые нормы определяют обязанности и права сторон в связи с передачей или эксплуатацией (использо­ванием) вещей.