История российской системы работы с документами. История делопроизводства в россии. Делопроизводство дореволюционной России

Возникновение и история развития делопроизводства в России

Столбцовое (приказное) делопроизводство.

На раннем этапе развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Становлению учреждений и системы делопроизводства в них предшествовал период возникновения и развития документирования, т.е. документационного оформления явлений частной и общественной жизни людей. Управленческие функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без сотрудников, либо с очень ограниченным штатом чиновников. В этих условиях единая система делопроизводства еще не в полной мере была востребована самой системой управления.

Постепенное накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяконов. Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений в документах, формуляры, т.е. типовые устойчивые формы отдельных наиболее распространенных документов, которые и становились своеобразными «пособиями» по делопроизводству.

Устанавливаются приемы засвидетельствования документов и их составления. Документы начинают проходить стадии написания - чернописи, редакции и беловика. Устанавливаются такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках)» элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии ее хранения и использования.

С образованием централизованного государства, центром которого стало Московское княжество, начинает складываться и аппарат его государственного управления, необходимый в хозяйственной и политической жизни любого государства. Одновременно на основе обычаев формируется и система документационного обеспечения этого аппарата.

Высшим государственным учреждением стала боярская дума, сложившаяся из эпизодически собиравшихся князем совещаний бояр и «ближних людей» для решения вопросов государственного значения. В целом полномочия думы были неопределенны и безграничны.

«Офисы» того времени, называвшиеся приказными избами, или приказами, формировались под практические потребности по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждении- приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII в.

В делопроизводстве приказов использовалась достаточно древняя «столбцовая техника делопроизводства» - собирался свиток из подклеенных друг к другу листов - столбец, столбик. Составные части столбца назывались «поставами», так же или мостами назывались и сами места склейки листов. Столбец мог быть и одним многостраничным документом, а мог включать совокупность документов по какому-либо признаку - географическому, корреспондентскому, вопросному.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:

поступление документа на рассмотрение;

подготовка дела к «докладу»;

рассмотрение и решение дела;

оформление документа, содержащего решение.

Видовой состав документов приказного делопроизводства не был особенно разнообразным, все существовавшие в тот период документы группируются в несколько основных видов: грамоты, приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей.

Таким образом, история делопроизводства в XVI-XV11 вв. показывает, что в связи с созданием системы центральных и местных учреждений образуется и система делопроизводства, складываются кадры служащих, появляются устойчивые формы документов, приемы их составления, хранения и учета.

Коллежское делопроизводство.

Отсутствие в приказном делопроизводстве установленного законом единообразного порядка, точных форм письменных документов, конкретных сроков их исполнения, громадное число учреждений, запутанность их взаимоотношений между собой и в управлении территориями побудили Правительство искать новые формы государственного устройства.

После переработки иностранных (шведских) образцов появляются учреждения, нового типа и нормативное обеспечение, точно определяющие их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Прежние учреждения - приказы - были заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I в 1720 г. «Генеральный регламент» ввел систему делопроизводства, получившую название коллежской по названию типа учреждений. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегий.

Следует отметить особенность регистрации документов в коллежской системе делопроизводства, которая заключалась в том, что регистрация сопровождала документы в течение всего процесса производства дела, а после - и в архиве. Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и, не распечатывая, передавал в присутствие.

В коллежском делопроизводстве существенные изменения претерпевают формы документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало их составлять. Также в коллежском делопроизводстве из текста выделяется и становится самостоятельным элементом формуляра документа дата, во многих документах она пишется теперь под текстом с левой стороны листа: «Сентября 16 дня 1746 года». Сама дата с того же 1700 г. переведена на летоисчисление не от Сотворения мира, а на 5508 лет позже, от Рождества Христова.

В делопроизводстве появились совершенно новые названия документов: векселя, облигации, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция и др. Между собой коллегии переписывались промемориями, в подведомственные места направляли указы, получая от них рапорты.

В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей. Однако даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не в силах были справиться с обилием дел.

XVIII в. в развитии делопроизводства - это усиление на законодательном уровне регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формирование и закрепление общих административных начал деятельности учреждений, их структуры и штатной численности.

Исполнительное делопроизводство.

«Общее учреждение министерств» от 25 июня 181 i г стало основным законодательным актом, определившим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век. Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Им были определены единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями.

Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие- единственный заместитель (товарищ министра). Министры и товарищи министров назначались императором и были ответственны только перед ним.

Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы. В каждом департаменте также создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие.

Получили окончательное и единообразное устройство канцелярии как специальные подразделения, где было сосредоточено все «письмоводство» (т.е. делопроизводство).

«Общим учреждением министерств» устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех учреждениях и их структурных подразделениях. Весь процесс делопроизводства стал подразделяться на следующие этапы:

порядок вступления дел;

движение их, или собственно так называемое производство;

отправление дел;

Таким образом, были выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, регистрация документов и контроль за их исполнением, отправка документов.

В исполнительном делопроизводстве сложился и определенный порядок составления документов. Во многом он также регламентировался законодательством.

До 60-х гг. XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он особенно строго соблюдался (и соблюдается сейчас) в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключается в том, что в начале документа повторяется вся предыстория вопроса. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название экстракта.

Законами устанавливались определенные правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание, или «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

В XIX в. документы стали изготавливаться на бланках. Бланком назывался лист, в левом углу которого делались «бланковые надписи»: наименование ведомства, учреждения, структурной части учреждения, от которой исходил документ, дата отправления документа, номер его по журналу исходящих документов, заголовок к документу. Бланки вначале были рукописными, а вскоре их сменили типографские бланки и штампы с бланковыми надписями.

В исполнительном делопроизводстве особым этапом объявлялась ревизия дел, т.е. проверка исполнения документов.

В исполнительном делопроизводстве устанавливается более четкая организация хранения документов. Основным признаком группировки документов в дела оставался предметно- вопросный; корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской. По номинальному и авторскому признакам группировались внутренние документы.

Делопроизводство в России в XX в.

Современные российские технологии документационного обеспечения управления развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов.

После октябрьского переворота 1917 г. для работы в учреждениях были привлечены профессиональные революционеры, рабочие, солдаты и прочие не имеющие специального образования кадры. Уровень документационного обеспечения управления понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неподготовленными сотрудниками аппарата управления. Необходимо было упорядочить процессы документирования.

Для этого стали использовать опыт работы предшественников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники. Так, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п., но работа не была доведена до конца.

Для улучшения качества оформления документов 2 марта 1918 г. было принято постановление «О форме бланков государственных учреждений». В нем перечислялись обязательные реквизиты бланков документов, много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. 8 декабря 1918 г. было издано постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

Интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись также в Государственном институте техники управления (1926 г.). Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям:

документооборот учреждений и методы его оптимизации;

способы регистрации документов, выработка рациональных методов учета документации;

контроль исполнения документов;

хранение документов.

Предлагаемая новая система делопроизводства основывалась на общих принципах, во многом актуально звучащих и сегодня:

организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной
форме;

отказ, где возможно, от регистрации вообще;

число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой времени;

контроль исполнение должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

В 1928 г. Государственным институтом техники управления совместно с архивной службой были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых давались рекомендации по составлению перечней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

В 1931 г. был издан проект «Общих правил документации и документооборота». В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых.

В 1963 г. архивная служба выпустила «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были руководящим материалом (единственным), способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов.

В 1966 г. в рамках архивной службы был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалась разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В подготовке проекта «Основных положений» ЕГСД приняли участие: НИИ труда, ВНИИ оргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации. В 1973 г. «Основные положения» ЕГСД были одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования.

Утвержденная в 1988 г. начальником Главного архивного управления «Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения» до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации делопроизводства в нашей стране. Необходимо отметить, что при неоднократных переизданиях ГСДОУ редактировалась, актуализировалась, из нее изымались и добавлялись отдельные положения.

В конце 1980-х гг. государственным стандартом вводится технология централизованного контроля за составом создаваемых документов путем их внесения в табель форм, утверждаемый руководителем организации (министерства, ведомства), но ее практическое применение пока не стало повсеместным.

Таким образом, традиционная российская технология процессов документационного обеспечения управления с XVIII в. имеет следующие особенности:

четко выраженный, вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководитель) внутри организации;

отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или машинописных картотеках, куда заносятся все сведения о документах, их перемещениях, резолюциях начальства, контроле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или журналов);

для обеспечения единого порядка обработки документов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

относительно небольшое разнообразие процессов делопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации;

основы технологии документационного обеспечения управления закреплены в государственных нормативно-методических документах.

Основная проблема данной технологии - централизованное оперативное отслеживание документов, поскольку эта технология требует как получения своевременной информации, так и ведения объемных регистрационно-контрольных картотек. При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители работают непосредственно с документами (или их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их действия с помощью регистрационных и контрольных карточек.

1. История развития банковской системы России (1)

   Реферат >> Банковское дело

   Университет Реферат по теме История развития банковской системы России Выполнил: Проверил: ... выкупной операции и все делопроизводство по ней, поддержание государственных... банками, предопределили также возникновение сложностей с обслуживанием бюджетных...

2. Этапы развития делопроизводства в России (2)

   Реферат >> Промышленность, производство

   ...), получила развитие стенография. 1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ Название «делопроизводство» сохранилось от дореволюционной России . История государственных учреждений в царской России свидетельствует...

3. История делопроизводства в дореволюционной России

   Реферат >> История

   С документами. Это делопроизводство является первой, начальной ступенью в истории развития делопроизводства в дореволюционной Рос­сии

Теоретическая часть

Делопроизводство Древней Руси. На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца ХV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления. Тем не менее, документы, дошедшие до нашего времени, показывают, что уже в Х в. в Древнерусском государстве была культура написания документов. В данный период (Х-ХV вв.) в основном документируются правовые отношения, создаются завещания. С развитием законодательных основ государства создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, купчих, жалованных грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег, житийные записи и т.д. Обозначились места для безопасного хранения документов (центральные храмы, хранилища, монастыри, гостиные дворы).

Устанавливаются приемы засвидетельствования документов и их составления. Документы начинают проходить стадии написания: чернописи, редакции и беловика. Устанавливаются такие элементы как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках). Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси служил пергамент. Самой древней формой документа была грамота – отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов.

Древнерусские документы, как и книги, длительное время писались сплошным текстом без разделения на отдельные слова.

Приказное делопроизводство. Система государственного делопроизводства начинает складываться только в середине XV века, с развитием Московского княжества в государство. Высшим государственным учреждением стала Боярская дума. Тогда же были созданы первые приказы – центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, и приказные избы – органы государственного управления на местах. В процессе деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство.

Процедура подготовки документов включала следующие этапы: поступление документа на рассмотрение, подготовка дела к «докладу», рассмотрение и решение дела, оформление документа, содержащего решение. При поступлении документа на нем на обороте делалась запись о получении документа с датой.

В московских приказах впервые намечается обособление оконченных дел от «текущих». Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках, появляются шкафы для хранения документов, а затем и ряд мер по охране документов, например замки.

В XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага. В делопроизводстве приказов продолжала использоваться «столбцовая техника». Документы хранились свернутыми в рулон, иногда для особо важных документов изготавливались футляры. Начала также применяться книжная (тетрадная) форма. Документы, не сформированные ни в столбцы, ни в тетради, собирались в связки. Можно говорить о некоторой стабильности текста для отдельных групп документов.

Коллежское делопроизводство . Взамен устаревшей системы приказов в 1717-1718 гг. Петром I было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью, или сферой управления. В 1720 году Пётр I утвердил «Генеральный регламент», который стал законодательной основой реформы и ввёл систему делопроизводства, получившую название коллежской (по названию типа учреждений). Принятие решений было коллективным в присутствии коллегии.

В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». Появилось много новых названий документов и должностных лиц, осуществляющих работу с документами. Вводились сроки исполнения документов. Дела сдавались в архив по описи и под расписку. В 1700 г. была отменена столбцовая форма документов. Существенные изменения претерпевают формы документов, для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры».

Министерское делопроизводство . Начало ХIХ в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления. В данный период появилась новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь помощника. Законами устанавливались определенные правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание, подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена. Употребление наименования разновидностей документов стало обязательным и также регламентировалось. Документы, возникшие в процессе переписки учреждений (сообщения, отчеты и т.д.) стали изготавливаться на бланках. Законами устанавливалось на какой бумаге какие документы писать.

В министерском делопроизводстве особым этапом объявлялась ревизия дел, т.е. проверка исполнения документов. Устанавливается более четкая организация хранения документов. Основным признаком группировки документов в дела оставался предметно-вопросный. Корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской.

Появление пишущих машинок ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Кроме того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов в учреждениях. Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки – телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм – письменной записи переданного по телефону сообщения.

Советское делопроизводство . В результате Октябрьской революции 1917 г. в России прекратил существование старый государственный аппарат, шло конструирование нового. Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты, не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился.

Тем не менее, работы по совершенствованию системы делопроизводства продолжались вестись. При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.

В развитии делопроизводства России в XX веке было три основных периода: перестройка всей системы организации делопроизводства в 20-30-х гг., период почти полного отсутствия разработок в этой области в 40-50-х гг., развитие обширной законодательной базы, норм и правил делопроизводства в 60-90-х гг.

Начиная с 90-х гг. происходит внедрение новых технологий: использование персональных компьютеров, телекоммуникационных сетей (локальных, глобальных), развитие офисного оборудования (факсы, принтеры, сканеры, МФУ и др.), использование возможностей электронной почты. В условиях кардинальной перестройки экономики России резко возросла роль и значение документационного обеспечения управления.

Практические задания

Задание 1. Используя «Словарь русского языка» С.И. Ожегова и В. Даля дайте определения терминам: циркуляр, заемная кабала, приказ, дело и другим новым словам, которые встретились в данной теме.

Задание 2. Составьте схему структуры приказа.

Задание 3. Опишите порядок работы с документами в период министерского делопроизводства (в виде алгоритма или схемы).

Задание 4. Внимательно изучив теоретический материал, заполните таблицу:

Задание 5. Подготовьте презентацию об одном из этапов развития делопроизводства.

ü Покажите выполненные задания преподавателю.

Контрольные вопросы:

1. Определите, какие этапы прошло документационное обеспечение управления в России.

2. Дайте подробную характеристику делопроизводства в Древней Руси.

3. Выделите особенности приказного делопроизводства в России XVI-XVII веков.

4. Покажите, в чем заключалась суть реформы документирования управленческой деятельности, проведенной Петром I .

5. Какие новые виды документов появились при коллежском делопроизводстве.

6. Какие должностные лица осуществляли работу с документами в период коллежского делопроизводства, опишите их обязанности.

1.Краткая история развития делопроизводства.

Определение делопроизводства по ГОСТу (название ГОСТа).

Взаимосвязь вопросов усовершенствования делопроизводства с вопросами развития и усовершенствования управления.

Определение делопроизводства по ГОСТу «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»:

Настоящий стандарт устанавливает основные термины и определения понятий, применяемые в области делопроизводства и архивного дела.

Термины, установленные стандартом, обязательны для применения в документации всех видов, учебной и справочной литературе .

Делопроизводство – деятельность, охватывающая документирование и организацию работы с документами.

Документ – материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве.

С давних времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы имеем возможность узнать историю своей страны, ее героическое прошлое, особенности быта своего народа, правовые формы и этические нормы взаимоотношений между людьми.

Необходимость создания документов возникла одновременно с появлением письменности. Более того, считают, что именно потребность в создании различных документов (соглашений, договоров и т. п.) и повлекла за собой появление письменности как способа изложения информации не только личного, но и государственного значения. Уже в Vв. до нашей эры древнеримский плебс требовал введения четких «писанных» законов. Создание зафиксированных на бумаге законов и правил было также главным требованием средневековых восстаний. Когда же появились законы от делопроизводителя требовалось абсолютная точность формулировок и безукоризненное знание формы изложения, иначе документ терял силу.

С развитием письменности документы стали способом общения и передачи информации.

До конца ХVв. государственных учреждений еще не существовало, их функции выполняли отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность или с очень ограниченным штатом чиновников, или вообще без штата. Единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.

Однако, письменные документы, дошедшие до нашего времени, доказывают что, уже в Хв. была культура написания документов. Это договоры с Византией 911и 945гг.

Документы хранились в центральных храмах, в крупных городах существовали хранилища документов, а местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям цеховых ремесел-рыбаков, торговцев различным товаром. В этих храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций, а хранение документов в храмах придавало юридическую силу. Большой юридической силой обладали церкви.

С увеличением числа создаваемых документов, накопились и традиции в сфере документирования, что привело к созданию штата профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Этот штат состоял из псаломщиков и дьяков. Также стали формироваться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т. е. типовые устойчивые формы отдельных документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству – «формулярники». Документы скрепляли буллами - свинцовые печати.

Со временем менялась и графика письменности, первоначально документы составлялись уставной манерой письма, выписыванием букв с прямыми очертаниями. Позже использовался полуустав, который позволил ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документ составлялся сплошным текстом, без разделения на отдельные слова, а знаком препинания стала использоваться точка в конце предложения.

Сформировавшиеся практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.

Система государственного делопроизводства начала формироваться с середины ХVв. Управление государством сложилось из удельного княжества, хотя это нельзя было назвать государством, это было хозяйство князя. Некоторые поручения выполняли бояре, приближенные к князю. Вся деятельность по вопросам государственного управления объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Удалось создать сильную централизованную систему управления. Боярская Дума и приказы выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому этот период называют приказным.

Однако в этот период не было отлаженной системы управления. Для ведения, дела передавались определенным лицам, или в управлении участвовало несколько ведомств , что приводило к неразберихе.

Организацией и ведением делопроизводства занимались дьяки и подьячие, распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям.

В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы, она представляла собой и канцелярию, и архив. Документы размещались на столах или на скамьях, особо ценные помещали в сундуках-ларях, там же и велась текущая работа и прием посетителей.

В делопроизводстве приказов использовалась очень интересная форма документа – столбец (столп, столпик), т. е. свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги, вместе с этим зарождалась и начала применяться тетрадная форма. По мере необходимости тетради собирались вместе, переплетались и составлялись книги. В книгах велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др.

Важным признаком официального документа являлся его формуляр. Это определялось наличием устойчивых информационных элементов документа (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа.

В документах этого периода, большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат , дата документа, обозначение автора и др., содержание документа составлял сплошной текст. В заключительной части документа обозначалась дата ее составления и место, где она была написана.

В приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складывается штат, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство не принимало во внимание общие административные правила , поэтому не могло ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство.

Отсутствие в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков, для производства дел, правительство вынуждено было искать новые формы государственного устройства. Появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, точно определяющие состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.

Сенат стал первым законосовещательным органом и органом надзора за правительственными учреждениями. В то время всего было создано 12 коллегий . Каждая коллегия руководилась своим регламентом. После чего законодательной основой реформы стал « Генеральный регламент», который ввел систему делопроизводства, которая получило название « коллежское» делопроизводство.

С созданием Генерального регламента делопроизводство узаконивается. Делопроизводственная деятельность закрепляется за самостоятельным подразделением-канцелярией. Были разработаны вопросы о правильном ведении регистрации документов, что обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением. Также были подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота).

В коллежском делопроизводстве возникало большое число новых документов, появились и новые названия документов, такие как векселя , облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкции и другие.

В это время происходят большие изменения в форме документов. Самостоятельными элементами формуляра становятся дата документа и наименование документа. Появляются ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и другие.

С увеличением документооборота значительно поднялся объем письменной работы у канцелярских чиновников, что привело к медлительности делопроизводства и волоките.

Большое значение для организации делопроизводства имеет установленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия властей и мест», определившая порядок отношений между собой высших центральных и местных учреждений. Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений присутствует в некоторой степени и в современном делопроизводстве.

Начало ХIХ века встретило новые реформы государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения и завершило формирование системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления – министерская, была основана на создании министерств с управляющими министрами, что было необходимо для более низкой и оперативной системы управления.

В 1802 году были созданы первые министерства. Комитет министров стало высшим административным учреждением.

Позже, в 1910 году, был создан Государственный Совет – высшее законосовещательное учреждение. Вместе с этим была проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняющая функцию надзора за правительственным аппаратом. «Общие учреждением министерств» принималось единообразие в систему делопроизводства министерств, а именно: создание документов, архивное хранение, формы документов, по которым совершается делопроизводство, движением документов и дел.

Существенные изменения в системе управления потерпели и формы документов. Появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланка включались наименование учреждения, наименование структурных подразделений, отражающие место подразделений – автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Также включаются в состав реквизитов бланка дата документа, регистрационный индекс документа, заголовок к тексту документа. Появляется ссылка на поступивший документ.

Несмотря на глобальные изменения в системе управления, жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Система министерского делопроизводства оставалась громоздкой и неповоротливой, несмотря на использование пишущих машинок. Появление телеграфа и телефона воплотила в жизнь новый вид переписки как телеграммы и телефонограммы. Это был поистине революционный переворот в документировании деятельности учреждений.

Октябрьская революция 1917 года привела к слому старого государственного аппарата , что кардинально изменило строй: высшим органом государственной власти стал Всероссийский Съезд Советов. Для управления страной образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

Отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества было закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР. Для работы в советских учреждениях были привлечены солдаты, рабочие, не имеющие специального образования, что привело к понижению уровня документационного обеспечения управления. В 1917 году СНК издает декрет « О порядке утверждения и опубликовании законов». В 1918 году было принято постановление СНК для оформления административных документов, «О форме бланков государственных учреждений». В этом постановлении перечислялись обязательные реквизиты бланка документов, что привело к упрощению и рационализации делопроизводства.

В 1926 году был создан Государственный институт техники управления (ИТУ) в котором велись перспективные разработки проблем делопроизводства. Проект «Общих правил документации и документооборота» был подготовлен ИТУ и издан 1931 году. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых единых для всех учреждений. В этих правилах определялись функции работников, их обязанности и содержание работ.

Несмотря на разнообразия видов и форм документов, которые вращались в советских учреждениях оставались неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. Поэтому остро встала проблема их унификации и стандартизации . Кабинетом стандартизации были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Также стандартизировались материалы (бумага, чернила, ленты для пишущих машин и т. п.), средства и предметы конторского труда.

В 1921 году была создана Государственная общеплановая комиссия (Госплан), которая занималась разработкой общехозяйственного плана с учетом текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Документы постепенно становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме.

Конституция 1936 года существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом . Установилась система полномочий в издании видов документов для каждой иерархической структуры. Новые введения упростили и упорядочили процессы документирования в высших органах власти.

В 1941 году на первом межотраслевом совещании по оргтехнике была выдвинута программа по вопросу документационного обеспечения управления, но этой программе ВОВ.

Экономический упадок и проблемы восстановления народного хозяйства отодвинули на второй план проблему документационного обеспечения управления.

В 1960 году состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Поднятые вопросы во многом совпадали вопросами межотраслевого совещания 1941 года.

С 1958 года Главное архивное управление (ГАУ) при Совете Министров СССР стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организации и предприятий.

В 1963 году ГАУ изданы № Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов, учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.

В 1965 году была разработана единая государственная система делопроизводства (ЕГСД), а в 1973 году « Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и были использованы в министерствах, ведомствах и организациях, как положение не имеющее официального статуса. В 1988 году была создана новая редакция государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

Важным событием 70-80-ых годов в делопроизводстве стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39 – 72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Это значительно улучшило оформление документации, облегчило процессы поиска, учета и хранения разнообразной информации.

В 1991 году с распадом СССР в республике были созданы самостоятельные структуры, которые занимались проблемами научного и нормативно-методического обеспечения делопроизводственных служб. Главное управление при Совете Министров БССР было преобразовано в Комитет по архивам и делопроизводству в Республике Беларусь.

Белорусским государственным институтом стандартизации и сертификации (БелГИСС) в 1995 году был утвержден и введен в действие стандарт Беларуси СТБ 6.10.1-95 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Основные положения». В 1996 году был введен в действие СТБ 6.38-95 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», который был разработан Белорусским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела.

Современное белорусское делопроизводство находится на стадии развития. С ростом развития и усовершенствования делопроизводства в системе управления, усовершенствовалось и само управление, и развитие технологии управления государственного аппарата. Стремительный рост в усовершенствовании делопроизводства привело к снижению излишних документов, к снижению объемов информации, снижение затрат труда на все виды работ с документацией, повысилась оперативность, надежность, экономичность и организация управленческого труда, культура работы аппарата, возможность использования в будущем информации, зафиксированной в документах.

2. Определение УСОРД по ГОСТ 6.10.1 –88 (название ГОСТа).

Основания для разработки УСОРД, ее основная цель. Порядок применения и ведения УСОРД.

Определение УСОРД по ГОСТ 6.10.1 –88 « Унифицированная система документации, используемые в АСУ. Основные положения»

УСОРД – унифицированная система организационно-распорядительной документации.

Для повышения эффективности производства, в целях сокращения количества применяемых в деятельности учреждений, организаций и предприятий документов, типизации их формы, снижение трудовых временных и материальных затрат на их подготовку и обработку, достижения информационной совместимости автоматизированных без данных в народном хозяйстве проводятся работы по унификации документации (УСД) – совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в определенных видах хозяйственной деятельности, средств их ведения, нормативных и методических материалов по их разработке и применению. В основе создания УСД лежит метод унификации – установление единообразия состава и форм управленческих функций и задач. Одновременно разрабатываются классификаторы технико-экономической и социальной информации, обеспечивающие интегрированную автоматизированную обработку данных, содержащихся в УСД. Унификация управленческих документов повышает уровень и производительность управленческого труда.

Основные принципы и основания для разработки УСОРД являются:

v Создание общей модели построения документов. Заключается в построении формуляра-образца документов для конкретной системы документации и установлении на его основе состава реквизитов для данной системы документации, отдельных видов документов, конкретного документа и т. д. Построение отдельных систем документации оказалось очень эффективным не только как направление, но и стало основным методом унификации документов;

v Единообразие форм документов и правил их построения, составление, оформление. Обеспечивается путем максимальной типизации и трафаретизации документов, унификации расположения данных на полях документа, выработки терминологии и условных сокращений.

v Комплексность унификации. Унификация показателей и реквизитов должна предусматривать все требования к документу на всех стадиях его создания, обработки и хранения. Кроме того, должны учитываться психофизиологические возможности человека и параметры технических средств. Эта унификация должна предусматривать классификацию показателей по содержанию, установление единой структуры показателей, применение единых методов расчета одних и тех же показателей при их использовании в различных системах управления, единообразие формулировок наименований реквизитов, входящих в состав показателей, расчленение показателей и реквизитов на постоянную и переменную части с целью воспроизведения постоянной части в бланках документов, кодирование показателей с помощью ЭВМ.

v Информативность. Означает включение в документы только тех реквизитов, которые нужны для решения конкретных задач, для поиска и подтверждения юридической силы документов. К группе реквизитов, подтверждающие юридическую силу документов, относятся: подпись, печать, грифы согласования и утверждения и т. д.

v Сокращение числа видов документов. Достигается за счет совершенствования методов управления, например, в направлении исключения многоступенчатости в системе управления или широкого и повсеместного применения организационной и электронно-вычислительной техники.

v Стабильность требований к документам. Для придания максимальной стабильности требований к документам необходимо установить государственные и отраслевые стандарты, т. к. формы документов используют достаточно длительное время.

v Сопряжение с действующими системами классификации и кодирования технико-экономической информации. Должны быть составлены классификаторы показателей, допустимых к применению на различных уровнях управления в разных системах управления, и в надлежащем порядке утверждены, т. е. стандартизированы. Кроме того, должна быть обеспечена система ведения показателей, которая бы позволила вносить необходимые изменения в эти классификаторы.

v Экономичность. Достигается за счет обоснованного включения документов в систему документации, широкого применения бланков, рациональной группировки форм документов, установления оптимального объема реквизитов и их логического расположения на бланке. Также снижаются затраты на составление, изготовление и оформление документов, их передачу, обработку, хранение и уничтожения.

Основная цель унификации управленческой документации – создание системы документов, внедрение которой даст значительный экономический эффект в народном хозяйстве. Использование таких документов способствуют росту творческих элементов в управленческом труде, повышению его культуры. Сокращаются операции, требующие ручного малоквалифицированного труда, сокращается время на составление и изготовление документов, снижается количество ошибок в документах, повышается информационная ценность документов, что облегчает их поиск.

Источники и литература

Введение

Тема 1.

Тема 2. Делопроизводство в учреждениях централизованного Русского государства XVI-XVII вв. (приказное делопроизводство)

Тема 3. Делопроизводство в учреждениях Российской империи XVIII в. (коллежское делопроизводство)

Тема 4. Делопроизводство в учреждениях России первой половины XIX в. (министерское делопроизводство)

Тема 5. Делопроизводство в учреждениях России второй половины XIX – начала XX вв.

Тема 6. История государственного делопроизводства в 1917-1941 гг.

Тема 7. История государственного делопроизводства в 1945-2000 гг.

Тема 8. Основные проблемы делопроизводства на современном этапе

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

Генеральный регламент, 1720 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1986. Т. 4.

Общее учреждение министерств, 1811 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1988. Т. 6.

Учреждение для управления губерний, 1775 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1987. Т. 5.

Государственная система документационного обеспечения управления. Ос­новные положения. М., 1991.

Сборник законодательных актов по делопроизводству, 1917-1970. М., 1973.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.

Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России. М., 1993.

Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М., 1961.

Лившиц Я.З. История делопроизводства в СССР. М., 1974.

Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. М, 1956.

ВВЕДЕНИЕ

История делопроизводства – научная дисциплина, изучающая орга­низацию работы с документами в учреждениях, организациях и на пред­приятиях нашей страны в различные исторические эпохи.

Изучение истории делопроизводства в России необходимо для под­готовки квалифицированных специалистов в области документоведения. Не зная организации работы с документами в прошлом, трудно решать такие вопросы, как фондирование документов, их система­тизация, научное описание, публикация и др.

История делопроизводства тесно связана с целым комплексом истори­ческих дисциплин. Особую роль в этом комплексе играет «История государствен­ных учреждений (управления)». Без глубокого знания системы государст­венных учреждений в различные исторические периоды, истории отдель­ных учреждений, создающих документы и их организационных структур, специалисту-документоведу трудно разобраться в системах документирования и документации современных учреждении и организа­ций, правильно оценить роль и значение различных видов документов в процессе управления.

Знания в области истории делопроизводства также имеют важное значение для изучения таких специальных научных дисциплин, как архивное дело, археография, палеография, источниковедение, которые под своим углом зрения изу­чают документы и содержащуюся в них информацию.

В истории делопроизводства в России принято выделять несколько основных периодов: зарождение отечественного делопроизводства (делопроизводство в Древнерусском государстве); приказное делопроизводство XV-XVII вв.; коллежское делопроизводство XVIII в.; министерское делопроизводство XIX в.; советское государственное делопроизводство ХХ в.

Однако изучение древнейших этапов развития отечественного делопроизводства связано с рядом серьезных затруднений. Во-первых, малое количество сохранившихся источников не дает возможности реконструировать раннее делопроизводство даже в его основных чертах. Во-вторых, делопроизводство вплоть до рубежа XV-XVI вв. не образовывало стройной взаимосвязанной системы, а государство по-видимому еще не рассматривало его в качестве важнейшего средства управления. В-третьих, сам термин «делопроизводство» возник и вошел в управленческую практику довольно поздно, не ранее конца XVII – начала XVIII вв., причем означал он тогда не столько документирование и связанные с ним операции, сколько «произ­водство дел», т.е. решение конкретных вопросов, рассматриваемых в органах государственной власти. Собственно письменное оформление дел тогда носило наименование «письмоводства». Поэтому история делопроизводства в России занимается изучением того, что не имело собственного наименования на протяжении большей части своей истории.

Ключевой для делопроизводства термин «документ» также появляется очень поздно, только в первой четверти XVIII в. Причем, вплоть до начала ХХ века он являлся малоупотребительным, вместо него применялись такие тер­мины, как «бумага», «дело», «деловая бумага», или же перечислялись кон­кретные разновидности документов. И только в конце 20-х годов XX в. термин «деловая бумага» заменяется термином «служебный документ».

В настоящее время термин «делопроизводство» включает в себя два последовательных и взаимосвя­занных этапа: документирование и организацию работы с до­кументами . Под документированием понимаются все операции по составлению и оформлению документов, а именно: подготов­ка проекта документа, его согласование с заинтересованными должност­ными лицами, печатание документа, его утверждение и т. п. Под организацией работы с документами понимается организация документо­оборота, хранение и использование документов в текущей деятельности учреждения. Именно эти аспекты мы и будем рассматривать в историческом ракурсе в рамках нашего курса.

Делопроизводство в Древнерусском государстве

Вопрос о происхождении отечественного делопроизводства (т.е. прежде всего практики составления и оформления документов) неотделим от вопроса о возникновении самого Русского государства, нужды которого в документировании тех или иных аспектов своей деятельности и определяют саму необходимость в делопроизводстве. Как можно предполагать из сохранившихся источников, нужды эти проявились очень рано – при дипломатических сношениях Руси с Византийской империей в IX-X веках. Свиде­тельством этого служат, в частности, договоры киевских князей с Визан­тией: Олега – 911 г., Игоря – 945 г. Примечательно, что в обоих догово­рах упоминается о практике составления документов. В первом случае – письменных завещаний, во втором – подорожных грамот для купеческих кораблей. Отечественная культура составления документов в то время находилась под несомненным влиянием византийских правил и норм документирования, что, учитывая высочайший уровень бюрократического развития Византии, давало приемлемые образцы и ориентиры для развития собственных традиций.

Конкретные формы отечественного документирования в IX-X веках в связи с отсутствием письменных источников не могут быть достоверно реконструированы. Некоторым исследователям это даже дало повод к отрицанию наличия русского делопроизводства и даже самой русской письменности вплоть до крещения (т.е. до конца Х века). Однако неопровержимые факты (свидетельства иностранных путешественников, надписи на сосудах и деревянных замках, датируемые Х веком) говорят о наличии отечественной письменной традиции и в более раннее время.

Летописи сообщают, что в период правления Владимира I Святославовича в Киеве в самом начале XI века существовало некое учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. По-видимому, из выпускников этой школы отбирались и претенденты на должности судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах. Археологические слои ряда северно-русских городов (Новгорода, Пскова, Витебска, Смоленска и др.), начиная с середины – второй половины XI века, содержат берестяные грамоты как массовый вид переписки рядового населения, что свидетельствует о широком развитии грамотности по крайней мере среди городского населения. В практическом плане высокий уровень грамотности населения приводил к ускоренному развитию и совершенствованию саму практику документирования.

В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные (пожалование землей, селами или привилегиями), вкладные (завещание (вклад) недвижимого или движимого имущества в монастырь за помин души) и духовные (завещания) грамоты. Косвенные данные (берестяные грамоты, написанные от имени разных лиц, но одним почерком) позволяют говорить и о возможном наличии частной инициативы в области документирования – о существовании писцов-профессионалов, оформлявших за определенную плату различного рода письменные документы.

С развитием законодательных основ государства, примерно с XII-XIII веков, появляется большое видовое многообразие документов, в которых фиксируются конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные и закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи (при срочном найме работников); полные грамоты (при продаже в рабство); отпускные грамоты и т.д.

Постепенно устанавливаются приемы засвидетельствования документов и их составления. Документы начинают проходить стадии написания – чернописи и беловика . Устанавливаются такие элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии его хранения и использования как скрепы (подписи), печати , мосты (подписи на склейках). Зафиксированы и случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях. В этой связи выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Такие материалы вынимались уларным дьяком , который заведовал ларем где хранились документы, и уничтожались в присутствии свидетелей. Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто счищались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело.

Общий объем документов этого периода определить не представляется возможным, однако характерно, что в Городище под Новгородом и в самом Новгороде найдено около 350 свинцовых печатей – булл , употребляющихся для скрепления официальных документов. Примерно столько же их было найдено позднее при проведении раскопок в Пскове. А если учесть, что раскопками затронуто менее полпроцента от общей территории этих городов, то общее их количество представляется весьма значительным.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это, как правило, соборные храмы. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные (смоленские, немецкие и др.) дворы, а также монастыри, т.к. церковь обладала широкой юридической компетенцией.

Постепенное накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков, и не случайно с XIV века термин «дьяк» как обобщающий закрепился за всеми лицами, ведущими делопроизводство.

Практически до конца XIV века основным материалом для письма на Руси служил пергамент или пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или просто «телятиной». Самой древней формой документа на Руси была грамота – отдельный лист пергамента шириной около 15-17 см. Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. Пергамент использовали почти исключительно для фиксации юридических актов и в качестве материала для рукописных книг. Частная переписка осуществлялась на бересте. Для кратких заметок или в качестве «школьной тетради» использовались навощенные дощечки – церы . На пергаменте писали кисточками или перьями, на бересте и церах – писалами (аналог древнеримских стилусов ).

С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составлялись уставной манерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями, в XIV веке стал использоваться полуустав , позволивший ускорить процесс письма за счет более плавных и округлых линий, выносных букв и сокращений отдельных слов. С XV века появляется скоропись (для административно-хозяйственных нужд) и вязь (в качестве декоративного элемента). Интересно, что скоропись была противопоставлена уставу и полууставу в функциональном плане. Устав и полуустав ассоциировались с традиционным книжным языком и письмом. Скоропись соотносилась с русской речевой стихией, канцелярскими документами и вообще всем мирским. Скоропись – профессионально-корпоративный признак. Ею пользовались писцы, подьячие, приказные и судебные чиновники, но далеко не все представители традиционной книжной культуры владели скорописью. Знание устава и полуустава не обеспечивало активного владения скорописью, как и наоборот. Каждому типу письма приходилось учиться отдельно. Причем, настоящей письменной культурой считалась та, которая была основана на уставной или полууставной системе письма, скорописная система не считалась атрибутом подлинной грамотности. Лишь в XVII – начале XVIII вв. деловой язык, близкий к живому разговорному начинает активно позиционироваться в качестве нового литературного языка.

Весьма интересна древнерусская манера самого письма. Вплоть до начала XVI столетия документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова и предложения. Из знаков препинания использовалась только точка, однако четкая логика в ее использовании не прослеживалась.

Т.о., несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о единой государственной системе определенных норм и правил еще не стоит. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе и от несанкционированного доступа и подделки.

Вместе с тем, отдельные нормы работы с документами находили закрепление в законодательстве. Расширение практики удостоверения документов печатями не только князей, но и городов и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека сидящего за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией, а значит и о том, что выработанные практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ

ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО РУССКОГО ГОСУДАРСТВА XVI–XVII вв.

(Приказное делопроизводство)

С образованием централизованного государства (т.е. с середины XV века), центром которого стало Московское княжество, начинает складываться и аппарат его государственного управления, необходимый для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Зарождаются и развиваются высшие, центральные и местные органы государственной власти и управления.

Высшим государственным учреждением являлась Боярская дума . Она выросла из княжеской думы более раннего периода – эпизодически созывавшегося князем совещания из бояр и вольных слуг для решения различных вопросов государственного значения. Как постоянно действующий орган при великом князе, Боярская дума участвовала в обсуждении и решении всех вопросов – административных, хозяйственных, судебных, военных, внешнеполитических. Решения Боярской думы оформлялись ее приговорами по формуле: «царь указал и бояре приговорили». Это значит, что решения выносились от имени царя и Боярской думы и что последняя являлась высшим государственным органом с законодательными функциями.

Боярская дума опиралась в своей деятельности на центральные отраслевые органы государственного управления – приказы , являвшиеся исполнительными органами решений великого князя и Боярской думы. Приказы возникли из личных поручений великого князя, которые он давал (приказывал) в связи с теми или иными задачами государственного управления своим доверенным лицам – боярам и дьякам. Но выполнение поручения нередко усложнялось и принимало длительный характер. Поэтому лицо, получившее поручение, окружало себя дьяками, подьячими; между возникшим штатом служилых людей распределялись отдельные функции по выполнению поручений, зарождались структура, делопроизводство, и таким путем постепенно создавалось государственное учреждение – Приказ.

Система приказов выросла не сразу. Приказы начали возникать с середины XVI в. (Разрядный, Поместный, Посольский приказы) и создавались постепенно по мере усложнения государственной жизни. К концу XVII в. их насчитывалось уже около пятидесяти (с учетом исчезавших по мере исполнения своих функций приказов общее их количество по разным оценкам составляло от 40 до 90). К этому времени система приказов превратилась в центральный государственный аппарат, с помощью которого государство осуществляло свои функции.

На первых порах четкого принципа формирования приказов не было. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко одна и та же часть управления управлялась из разных учреждений, что приводило нередко к смешению ведомств и неразберихе в управлении ими. В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно и принцип отраслевого управления, поэтому часть приказов являлась органами территориального управления (например, Сибирский приказ), а часть ведала отдельными отраслями (Посольский, Разбойный и т.д.).

Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек.

Государственное управление на местах (в городах и уездах) находилось в руках городовых воевод. В ведении воевод было все военное и гражданское (административное, финансовое, судебное и т.д.) управление городом и уездом. Свои функции воеводы должны были осуществлять «сообща», вместе с дьяками, через особое учреждение – приказную (съезжую) избу . Последняя являлась исполнительным органом всего местного управления, подчиненным воеводе.

Объем работы приказов все время возрастал. В связи с этим внутри приказов постепенно идет дифференциация функций управления и, как следствие, происходит рост служилой бюрократии – дьяков и подьячих, в руках которых и сосредоточивается весь процесс документирования деятельности приказов. Так возникает многочисленный слой служилых приказных людей, которые начинают играть все более важную роль в жизни государства.

Высшим слоем служилых приказных людей были судьи и дьяки. Судьи , назначаемые из числа бояр, обычно возглавляли приказы, а дьяки , вербовавшиеся из числа детей боярских и других думных чинов (окольничих, думных дворян), были их «товарищами» (помощниками).

Дьяки играли особую роль в приказах. С расширением и усилением значения государственного управления роль дьяков необычайно возрастала, они составляли основу всего приказного управления. Могущество дьяков в государственном управлении объясняется тем, что в результате длительного сидения в приказах (часто пожизненного) дьяки становились незаменимыми знатоками всего государственного механизма и его делопроизводства. Это могущество дьяков приводило к служебным злоупотреблениям, порождало взяточничество, которые трудно было искоренить.

Наиболее многочисленный слой приказных служилых людей составляли подьячие . Они делились на три статьи: «старые» (старшие) подьячие, подьячие «средней руки» (средние) и «молодшие» (младшие) подьячие.

Старые подьячие, как правило, заведовали структурными частями приказов – столами и повытьями , – на которые делились приказы в своем организационном построении. Средние и молодые подьячие работали под руководством старых подьячих. При этом, средние подьячие большей частью наводили справки в архиве приказа и составляли документы, а молодые подьячие были переписчиками. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они не отлынивали от переписывания бумаг.

По вопросу о порядке решения дел в приказах в литературе существовало два противоположных мнения. Некоторые исследователи считали, что дела в приказах решались коллегиальным путем – судьей вместе с дьяками. Другие утверждали, что решение дел происходило единолично судьями. Однако сегодня утвердилось мнение, что в деятельности приказов одновременно были элементы и коллективного и единоличного решения дел: спорные (судебные) дела решались судьей вместе с дьяками, неспорные (административные дела) – единолично судьей или дьяком.

Характерной особенностью делопроизводства приказов было то, что оно в основном не регулировалось законодательством, а основывалось на нормах обычного права, традициях, обычаях, переносимых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако на основе этих обычаев в приказах сложилась определенная последовательность прохождения документов в процессе их исполнения, порядок работы с ними, оформления документов.

При поступлении документов в приказ на них ставилась дата их поступления. Когда было нужно, дьяк делал на документе помету: «выписать», что означало навести справку. После этого документ поступал в соответствующий стол или повытье, где производилась подготовка дела к докладу дьяку (подбирался нужный материал по делу, составлялся проект ответного документа и т.д.). В результате решения вопроса выносился приговор и составлялся ответный документ.

Проекты документов по указанию судьи или дьяка составлялись старыми подьячими, после чего дьяк «чернил» (исправлял) документ. Правленные документы, представлявшие черновики переписывались молодым подьячим набело, а черновик оставлялся в качестве отпуска (копии ответа). Выверенный с черновиком беловой экземпляр документа, как «справленный», удостоверялся подписью («справой») подьячего, сверявшего беловик с черновиком. «Справа» выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика с черновиком и не придавала еще юридическую силу документу; нужна была подпись или «припись» дьяка или судьи, которая свидетельствовала бы об ответственности за содержание «приписанного» документа и придавала бы ему юридическую силу.

В приказах текст документа писался на узких полосках бумаги (шири­ной 15-17 см) только на одной стороне, а оборотная сторона использова­лась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если доку­мент писался на нескольких листах, то они склеивались по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, подлинный столбец Со­борного Уложения 1649 г. имеет в длину 309 м), которая затем скатыва­лась в свиток. Место склеивания листов называлось «сставом» и по количеству таких «сставов» или склеек измерялась длина столбца (в столбце Соборного Уложения 959 склеек). Причем, если документ состоял из нескольких склеенных листов (т. е. «сставов»), то дьяк «приписывал» документ не в одном, а нескольких местах. Он проставлял свою подпись по слогам на оборотной стороне до­кумента по всем местам склеек листов. Причем проставлял её так, чтобы на месте каждой склейки помещался слог его имени и фамилии и чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов, например: «К сей выписи приказной избы подьячий Брошка Седов руку приложил».

Такой способ подписания документов в приказах имел известное практическое значение. Он обеспечивал охрану документов и затруднял их фальсификацию. Так, в случае утери какого-либо отдельного листа из свитка или намеренного его изъятия с целью замены другим, фальсифици­рованным, эта замена будет легко обнаружена, т. к. не будет доставать частей букв подписи. Кроме того, в случае расклейки свитка его можно вновь правильно склеить путем соединения частей букв на отдельных листах.

Свитки, как и отдельные документы, подклеивались в одну общую ленту, которая свертывалась в «столп» иди столбец. Столбцы, таким образом, представляли из себя комплексы документов, сгруппированных по каким-либо признакам – предметно-вопросному, номинальному, географическому, корреспондентскому и другим. Среди столбцов можно встретить комплексы документов, имеющих характер дел, в которых отражается последовательное «производство» по тому или иному конкретному вопросу. Такие столбцы начинаются инициативным документом (челобитная, память и т.д.), за которым следуют другие документы, возникшие в ходе рассмотрения данного дела (расспросные речи, сказки, выписки и др.). И заканчивались такие столбцы итоговым документом, содержащим решение данного дела. В то же время были столбцы, которые представляли собой конгломераты документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Как свидетельствуют дошедшие до нас описи документов, такие столбцы часто складывались в лари и коробы в полном беспорядке.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма . Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. Разли­чие между столбцом и книгой состоит прежде всего в форме. Книга могла быть легко превращена в столбец, и обратно, столбец – в книгу. В книгу писали такие документы, которые требовали постоянных обращений к ним (справок) для чего столбцы, особенно большие были неудобны. Этим и объясняется, что в приказах велись указные кни­ги, в которых записывались царские указы, для скорейшего нахождения нужного указа. В книжной форме существовали и документы, связанные с налоговой практикой, это преж­де всего писцовые, переписные, дозорные и приправочные книги. В приказах, в дворцовом ведомстве, в монастырях, в хозяйствах бояр ве­лись различные приходно-расходные книги, в которых записывался при­ход и расход различных товаров, материалов и денег. Кроме финансовой и учетной сферы, книги довольно широко применялись и в посольских де­лах. Ученые насчитывают огромное количество разновидностей книг, применяемых в делопроизводстве этого периода – более трехсот. Но книги и тетради все-таки не были характерны для делопроизводства приказов. Столбцовый способ документирования был доминирующим в приказном делопроизводстве и, несмотря на свои большие неудобства, он сохранялся до реформ Петра I.

Видовой состав документов приказного делопроизводства не был особенно разнообразным, все существовавшие в этот период документы группируются в несколько основных видов: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные, однако, внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки – документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод, грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям. Царю приказы представляли отписки или доклады , воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы , приказы между собой сносились памятями , обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных .

Одним из важнейших признаков официального документа является его формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр – результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста: обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому): «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому...» или: «...князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами...», а затем существо вопроса.

Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой...» (бояре, дворяне) или: «Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов...» (крестьяне, посадские).

При обращении к великому князю служилые люди писались холопами («бьет челом холоп твой»), посадские люди и крестьяне – сиротами , жены, вдовы и дети – сиротами , духовные лица – богомольцами .

В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день».

Челобитная заканчивалась и заверительной надписью: «К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «... вели государь мне дать...», а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...»

Если в приказах и местных учреждениях с делопроизводством была связана большая группа формирующегося чиновничества, то его резервами за пределами правительственных учреждений были так называемые площадные подьячие . Возникновение этого института, представлявшего зачаток русского нотариата, является свидетельством распространения документирования среди населения, фиксирующего ряд своих действий в письменной форме.

В допетровский период архивные материалы еще являлись составной частью текущего делопроизводства, поэтому вопросы хранения документов в это время является частью истории делопроизводства.

Наиболее важные материалы делопроизводства поступали в состав Московского великокняжеского архива. До нас дошла опись этих материалов 70-х годов ХVI в. В ней упоминается о 233 ящиках, ларях и коробах, в которых хранились документы и которые были пронумерованы. Сюда поступали документы Боярской думы, личной канцелярии царя и Посольского приказа. Здесь же хранились материалы справочного и подсобного характера: Коран, чертежи русских земель и городов, личная переписка князей и царей. Все документы архива были пронумерованы и описаны. В зависимости от значимости они помещались в специальные мешочки, а затем в ящики, лари, коробки. Материалы этого собрания сильно пострадали в период Смуты в начале XVII в.

Свои собрания важнейших материалов делопроизводства имелись и в крупных приказах. Наиболее значительные архивы сложились в Поместном (разделение земель среди служилых людей), Разрядном (сведения о служебной деятельности бояр, дворян, судей) и Посольском приказах.

В связи с бурным ростом органов местного управления в XVII веке, многие важнейшие документы стали создаваться и храниться в местных учреждениях. Создаются земские избы (судебные дела), приказные избы на местах (административные, военные, финансовые дела), где состав документов был весьма разнообразен и зачастую сохранился лучше чем в центре.

На протяжении XVI-XVII веков крупнейшие хранилища документов испытали несколько случаев массовой гибели документов, как правило, в результате пожаров. Таковы пожары 1547, 1571, 1626 годов, когда Москва выгорала почти полностью, включая и архивы. Поэтому документы, составленные ранее 1626 года и сохранившиеся до нашего времени – большая редкость. Помимо пожаров делопроизводственные материалы страдали и от весьма низкого качества писчего материала. Уже в XV веке дорогостоящий пергамент почти полностью вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран, и только со второй половины XVII века начинают производить внутри страны. Первые бумажные «мельницы» не отличались ни масштабом производства, ни качеством конечного продукта. Только в XVIII веке после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России и сделать ее более-менее качественной. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков – наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги де­лало текст документов особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

В качестве инструментов письма использовались гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими считались перья, взятые из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX века, хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком.

В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII века принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII в.

(Коллежское делопроизводство)

Уже в начале XVIII в. стала очевидной экономическая, политическая, военная и культурная отсталость России. Для ее преодоления необходимы были регулярные связи России с более развитыми на тот момент европейскими государствами. А это было возможно лишь при условии наличия выхода к незамерзающим морским портам – основным связующим звеньям культурного и научного обмена того времени.

Борьба за выход к морю и последовавшие отсюда войны вызывали огромное напряжение экономических и военных сил. В этих условиях старый приказной государственный аппарат с Боярской думой во главе уже не отвечал новым требованиям и задачам Русского государства. Сложность социально-политической и экономической обстановки потребовала создания более прочного централизованного аппарата государственного управления, чем и занялся придя к власти молодой царь Петр I. В результате его активной преобразовательской деятельности уже в первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система государственных учреждений, со строгой регламентацией их деятельности, новыми формами делопроизводства, штатами чиновников, образовавших особую привилегированную касту бюрократии.

В результате административных реформ сначала утратила реальное значение, а потом и вовсе прекратила свое существование Боярская дума. Вместо нее высшим законосовещательным, административно-распорядительным, судебным и контрольным органом государства стал Правительствующий Сенат образованный указом Петра I от 22 февраля 1711 г.

Правительствующий Сенат состоял из равноправных сенаторов, назначаемых царем (с 1721 г. – императором) независимо от их происхождения. Деятельность Сената контролировалась генерал-прокурором Сената, должность которого была введена в 1722 г. Он занял в Сенате независимое положение и был ответственен только перед царем.

Главную роль в деятельности Сената играло присутствие – общее собрание сенаторов. На его заседаниях обсуждались и решались основные вопросы, подведомственные Сенату. Каждое решение требовало единогласия.

Делопроизводство Сената сосредоточивалось в канцелярии , которая делилась на столы . Во главе канцелярии стоял обер-секретарь Сената. С 1722 г. канцелярия была подчинена генерал-прокурору Сената, что впервые поставило делопроизводство под непосредственный контроль со стороны государства. Петром I было уделено много внимания устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом – дьяками и подьячими, главным образом, – из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.

Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью “Секретно”, они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дело ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем и после регистрации, скрепленные государственной печатью, отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления – 100 руб., за два – вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

Коренным преобразованиям подвергся центральный аппарат государственного управления. Реорганизация шла по пути ликвидации приказов и создания новых центральных органов управления – коллегий .

Состав коллегий определился во время коллежской реформы 1718-1720 гг. В этот период вместо многочисленных приказов (их к этому времени насчитывалось около пятидесяти) было создано всего 12 коллегий. Каждая коллегия имела в Москве свою контору, т.е. филиал, обслуживающий учреждения второй столицы и нужды московского дворянства и купечества. Исключение – Вотчинная коллегия, находившаяся в Москве, имела свою контору в Петербурге.

Коллегии – это центральные распорядительные органы отраслевого управления, подчиненные царю и Сенату и руководившие местными государственными учреждениями. Их отличие от приказов состояло в том, что в них был коллегиальный порядок рассмотрения и решения вопросов. В этом Петр I видел гарантию более правильного решения вопросов. Он говорил: «все лучшее устроение через советы бывает».

Коллегии отличались от приказов также тем, что они имели единообразное внутреннее организационное построение, более четкое разграничение функций. В отличие от приказов деятельность коллегий была основана на строгой регламентации законами их правового положения, функций, обязанностей коллежских чинов, что придавало коллегиям более выраженный бюрократический характер.

Дополнением к реформам центрального управления стали реформы местного управления. В результате проведения двух губернских реформ 1708-1710 гг. и 1719-1720 гг. сложилась устойчивая система учреждений местного аппарата управления. Вся территория государства была разделена на губернии (вначале их было восемь). Во главе каждой губернии был поставлен губернатор, непосредственно подчинявшийся царю. Губернатор возглавлял губернскую канцелярию – орган губернского управления.

Губернии делились на провинции, возглавляемые воеводами и осуществлявшими управление через провинциальные канцелярии. Провинции стали основными административно-территориальными единицами с широкими полномочиями воевод. Воевода был обязан осуществлять надзор за всеми чиновниками провинции, контролировать исполнение всех указаний и предписаний, исходящих от императора, а также от вышестоящих учреждений, обеспечивать военную безопасность провинции, следить за исправным отправлением повинностей и подавлять всякие попытки классового сопротивления. Особое положение воевод и провинциальных канцелярий подчеркивалось тем, что они могли непосредственно сноситься с коллегиями и Сенатом, минуя губернские канцелярии.

Весь этот вновь созданный разветвленный аппарат управления потребовал упорядочения делопроизводства, разработки и внедрения системы норм, регулирующих постановку документирования в государственных учреждениях.

28 февраля 1720 г. был издан «Генеральный регламент» коллегий, по которому в коллегиях и других государственных учреждениях в законодательном порядке была определена новая организация делопроизводства. Генеральный регламент подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий, подробно определял их состав и обязанности их членов. Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

В организационном плане аппарат коллегии делился на присутствие (общее собрание членов коллегии) и канцелярию .

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент коллегии назначался императором. Им же на основании представления Сената утверждался вице-президент. Остальные коллежские чины из состава присутствия коллегии назначались Сенатом.

Канцелярия коллегии обычно состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков (для письменных переводов), толмачей (для устных переводов) и вахмистра (сторожа коллегии).

Центральной фигурой в коллежской канцелярии был секретарь. На нем лежала ответственность за постановку делопроизводства в коллегии, подготовка дел к слушанию и доклад их на заседании присутствия, хранение печати коллегии. Секретарь должен был хорошо знать законы и в докладах по делам на заседании присутствия делать обязательные ссылки на соответствующее законодательство. От того, как подготовил секретарь дело к слушанию, на какие статьи закона сослался, как доложил содержание дела, – во многом зависел исход решения дела присутствием коллегии.

Заседания присутствия подлежали документированию. Для этого нотариус обязан был вести протокол заседания по установленной Генеральным регламентом форме. Вверху протокола проставлялась дата заседания – год, число, месяц. Затем указывались присутствующие на заседании члены, далее следовал текст протокола. Предусматривалось ведение пространных и кратких протоколов в зависимости от важности дел. Протокол заседания подписывался всеми членами присутствия, принимавшими участие в обсуждении вопросов.

На заседании присутствия в первую очередь должны были слушаться дела «государственные», и в первую очередь – «интересные» (т.е. связанные с интересами государственной казны), и только затем дела «приватные» (связанные с интересами частных лиц). Очередность слушания равных по значению дел определялась временем их поступления в коллегию. Для этого при «вступлении» документов секретарь должен был помечать на полученном документе (в правом верхнем углу) номер и дату его получения. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок – по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже при накоплении большого количества нерешенных дел сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Известно, что некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Решения по обсуждаемым вопросам выносились простым большинством голосов членов присутствия. В случае равенства голосов перевес получала сторона, имевшая голос президента коллегии. При этом весь ход обсуждения дела, решение по нему, а также особые мнения отдельных членов присутствия должны были подробно записываться в протокол заседания.

С особой тщательностью в Генеральном регламенте были разработаны вопросы регистрации документов «полученных» (входящих) и «отпущенных» (исходящих). Основная цель регистрации документов заключалась в их защите (от потери, кражи, фальсификации, подлога). Одновременно регистрационные журналы представляли систему справочного аппарата как для наведения справок о полученных и отправленных документах, так и для контроля исполнения документов.

Генеральным регламентом предусматривалась общая регистрация всех дел, рассматриваемых в коллегиях. Для этой цели коллежский регистратор вел журнал под названием «Повседневная записка». В этот журнал «по алфавиту, числу и месяцу» записывалось содержание всех получаемых и отправляемых дел с указанием упоминаемых в них имен, а также куда и кому эти дела направлены на исполнение. Все это делало Повседневную записку основным справочным пособием при наведении справок о всех делах, рассмотренных в коллегии, и для контроля за их исполнением.

Кроме того, целям контроля исполнения служили две «росписи», которые вел нотариус. В одну роспись вносились все дела, которые подлежали рассмотрению и исполнению в коллегии. В этой росписи перечислялись все дела, подлежащие слушанию на заседании присутствия, определялась последовательность их слушания, отмечалось, какие дела еще не рассмотрены («не вершены»), а также какие дела решены («вершены»), но не исполнены. Эта роспись во время заседания присутствия находилась на столе перед президентом коллегии. Отсюда название этой росписи – «настольный реестр вершенных, но не исполненных дел».

Другая роспись велась вершенным (решенным) и исполненным делам. В этой росписи секретарь канцелярии отмечал, кому из чиновников дело передавалось на исполнение после принятия решения на заседании присутствия.

Помимо Повседневной записки и росписей для учета входящих и исходящих документов в канцелярии велись также четыре книги, получившие общее название «регистратуры». Регистратура состояла из четырех книг: «А», «В», «С» и «D». В двух книгах – «А» и «В» – регистрировались исходящие документы. Две другие книги – «С» и «D» – служили для регистрации входящих документов.

В книгу «А» копиистом вносился полностью текст писем, реляций, докладов, посылаемых из коллегии на имя царя и Сената, с указанием «всех чинов», подписавших документ. В книге «В» записывались все остальные документы, которые отправлялись из коллегии всем другим учреждениям и отдельным лицам. Книга «В» велась аналогично книге «А». Записи в книгах велись в хронологической последовательности отправления документов; причем кратко указывалось название дел, что связывало эти книги регистратуры с журналом Повседневной записки.

Книга «С» представляла собой, во-первых, все указы и дела, полученные в течение года от царя и Сената и расположенные в хронологической последовательности, во-вторых, реестр к ним. Все это переплеталось вместе и приобретало форму книги.

В книгу «D» включались все остальные документы, полученные коллегией от других учреждений и отдельных лиц. Документы в книге располагались по провинциям и в хронологической последовательности; к ним также составлялся реестр, а затем все эти материалы, собранные за год, переплетались. В реестре книги «D» документы регистрировались в хронологической последовательности с указанием учреждений, откуда они были присланы. Благодаря этому необходимую справку о деле можно было получить и по книге «D», и по журналу Повседневной записки. Таким образом, журнал Повседневной записки представлял своеобразный указатель к книгам «регистратуры».

Столь большое количество регистрационных документов, к тому же дублирующих друг друга, и требовавших отвлечения значительных трудовых ресурсов и рабочего времени, несомненно отрицательно сказывалось на быстроте решения вопросов и вело ко все усугублявшейся волоките.

Большое внимание в Генеральном регламенте уделено порядку удостоверения документов. Документы, составленные на основании принятых решений, подписывались членами присутствия, оказавшимися в момент подписания налицо. Кроме того, на документах была обязательна «скрепа» (подпись) секретаря канцелярии. Скрепа свидетельствовала о правильности составления документа по форме и соответствии закону по содержанию.

Наиболее важные документы составлялись секретарем канцелярии, остальные, по указанию секретаря, – канцеляристами. Часть документов (дипломы, патенты) составлялась «по генеральным формулярам» (образцам). Документы, подготовленные канцеляристами, проверялись секретарем.

В специальной главе Генерального регламента устанавливался порядок пользования печатями. Для каждой коллегии предусматривалась своя печать с изображением государственного герба и указанием коллегии. Проставление печати на документах должно было производиться в присутствии двух свидетелей; одним из них мог быть вахмистр.

Генеральный регламент не оставил без внимания вопросы охраны государственной тайны. Так, пакеты с документами, полученными от царя или Сената, мог распечатывать только президент коллегии. Категорически запрещалось хранение кем бы то ни было служебных документов дома.

За серьезные должностные преступления, нарушения государственных интересов (хищение и подделка документов, преждевременное разглашение решений коллегии и тайны голосования, взяточничество) предусматривались строгие меры наказания как «вышним, так и нижним» чинам: смертная казнь, «вечная на галеры ссылка с вырезыванием ноздрей и с отнятием всего имения». За меньшие преступления назначались – временная ссылка на галеры, полная или частичная конфискация имущества, лишение чина или денежный штраф.

В делопроизводстве коллегий возникло много новых разновидностей документов, которых не знало делопроизводство в приказах. Кроме того, многие документы XVI-XVII вв. получили новые наименования. Толкование наименований таких документов дается как в самом тексте Генерального регламента, так и в особом списке иностранных слов, приложенном к регламенту.

Изменился состав документов, носящих законодательный характер Так, наиболее распространенный в XVI-XVII вв. вид документа – грамота – в XVIII в использовалась, главным образом, в сношениях с иностранными государствами. Внутри государства применялись, в основном, указы царя. Кроме того, появились другие виды документов законодательного характера – регламенты, уставы, инструкции (генеральные и партикулярные), приговоры и др.

Изменились названия и появилось много других видов документов, употреблявшихся в переписке центральных и местных учреждений XVIII в. Так, прежние наказные грамоты воеводам, заменили инструкции, место памятей заняли «промемории» и «требования», а место прежних отписок – реляции, рапорты, доношения, экзекуции (донесения об исполнении указов царя).

Жалованные грамоты Генеральным регламентом были переименованы в дипломы , причем жалованные грамоты на чин получили название патентов .

Наиболее употребительные в XVII в. просительские документы – челобитные – не изменили своего названия, но существенно изменилась форма их написания. Согласно указу Петра I от 1723 г. требовалось, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Это облегчало чтение и усвоение содержания челобитных, проставление указаний об исполнении (на полях против каждого пункта) и контроль исполнения.

В коллежском делопроизводстве наблюдаются определенные изменения и в формуляре документа: выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится наименование документа, в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX веке.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

В делопроизводстве XVIII в., по сравнению с XVI-XVII вв., практиковалась более четкая группировка документов в первичные комплексы (дела) и их хранение.

Основную массу первичных комплексов составляли дела, рассматриваемые коллегиями в обычном порядке. В большинстве случаев в эти дела документы группировались по вопросам (предметно-вопросному признаку). Но нередко документы группировались в дела по корреспондентскому и географическому признакам. Применение географического признака при первичной группировке документов отчасти объясняется тем, что структурные подразделения канцелярий коллегий (столы и повытья ) ведали не только отдельными вопросами, но и теми или иными территориями государства. В связи с этим дела, сформированные в столах и повытьях, представляли документацию более или менее определенного содержания и относящуюся к определенной географической местности.

Отдельную группу документов коллегий составляли указы царя и Сената. Эта категория документов группировалась в дела отдельно от остальных документов, как правило, по номинальному, авторскому и хронологическому признакам. Такая группировка законодательных актов царя и Сената отчасти объясняется системой регистрации, введенной Генеральным регламентом, – наличием книги «С» регистратуры.

Генеральным регламентом было введено понятие об архивах и установлен порядок сдачи в них законченных производством дел. Эти вопросы нашли отражение в специальной (44-й) главе Генерального регламента, касающейся организации архивов при коллегиях. В ней предусматривалось создание трех категорий архивов: а) текущих архивов при канцеляриях коллегий и контор, в которых все документы и дела должны были храниться в течение трех лет; б) ведомственных архивов (архивов коллегий), в которые канцелярии должны были сдавать с «роспискою архивариусу» все документы и дела по истечении трех лет; в) государственных (исторических) архивов, куда всеми коллегиями должны были сдаваться «особые уставы, регламенты и все документы», нужные для справок (остались лишь в проекте).

При этом требовалось, чтобы дела сдавались в архивы в систематизированном виде и в сопровождении описей, к которым составлялись алфавиты личных имен.

Законодательство петровского времени и, прежде всего, Генеральный регламент, является важнейшим этапом в дальнейшей бюрократизации государственного аппарата и бюрократизации документирования его деятельности. Кульминационным пунктом развития этой бюрократизации явилось законодательное оформление правового положения дворянства и чиновной бюрократии «Табелем о рангах», введенным в действие в 1722 г. Согласно Табели о рангах всему составу государственных чиновников были присвоены чины и титулы, которые закрепляли чиновную иерархию Российской империи. Эти чины и титулы употреблялись вплоть до 1917 года и служили благотворной почвой для процветания «чинопочитания» в государственном аппарате царской России.

Табелем о рангах всего было установлено 14 классов чинов: от канцлера, действительного советника (1-й класс) до коллежского регистратора (14 класс). Чинам были присвоены общие титулы: «высокопревосходительство» (1 и 2 классов), «превосходительство» (3 и 4 классов), «высокородие» (5 класса), «высокоблагородие» (6, 7 и 8 классов), «благородие» (остальных классов).

Кроме общих титулов, приобретенных чином, употреблялись частные титулы, присваиваемые по должности («господин предводители дворянства», «господин губернатор» и т.п.). При обращении в письменной форме частные титулы соединялись с общими (например, «Его высокопревосходительству господину тайному советнику...»).

Второй вид частных титулов связывался с происхождением. Такими титулами были: князь, граф, барон, дворянин.

В последней четверти XVIII в. в России проводится коренная реорганизация местного аппарата управления. Уже в 60-х годах этот аппарат оказался недостаточно работоспособным. Губернские, провинциальные и воеводские канцелярии не справлялись с многочисленными распоряжениями Сената, коллегий и контор. Жалобы на волокиту и злоупотребления местной администрации являлись характерными для современников.

В 1775 г. Екатериной II был опубликован закон под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Особенностью губернской реформы 1775 г. было перенесение центра тяжести управления с центральных органов власти на места с наделением главных должностных лиц местной администрации необычайно широкими полномочиями.

Результатом губернской реформы 1775 г. явилась ликвидация большинства коллегий, из которых были оставлены только три – Иностранных дел, Военная и Морская. Функции ликвидированных коллегий были распределены между новыми местными учреждениями и Сенатом.

«Учреждения для управления губерний» подробно определили не только место и функции новых присутственных мест, но и порядок делопроизводства в этих учреждениях, основанный на положениях Генерального регламента.

Особое внимание в «Учреждениях» уделено установлению иерархии «властей и мест» и определению порядка сношений между ними. Переписка между учреждениями превращается в своеобразный ритуал, который нужно было хорошо знать, чтобы занимать свое место в служилой бюрократии.

Для сношений «властей и мест» устанавливались определенные виды документов, в зависимости от положения учреждения в иерархической лестнице. Т.е. создавалась иерархия не только учреждений, но и документов.

Губернаторы получали от царя и Сената указы и представляли им рапорты и доношения . Всем учреждениям губернии губернаторы давали предложения и получали от них представления . С нижестоящими должностными лицами губернаторы сносились предписаниями и принимали от них рапорты и доношения . Точно таким же образом были выстроены сношения всех остальных местных и центральных органов власти и должностных лиц.

Таким образом, в видах документов и порядке сношений выражалась строгая субординация учреждений. Вышестоящие инстанции «указывали», нижестоящие «доносили» об исполнении указаний. Равные инстанции сносились между собой на паритетных началах – предложениями и сообщениями.

Аппарат местных учреждений XVIII в., так же как и в коллегиях, состоял из двух частей – присутствия и канцелярии . В состав присутствия губернских учреждений входили советники и асессоры, имевшие право подписания документов. Канцелярию возглавлял секретарь. Помимо него, в зависимости от объема работы местного учреждения, штат канцелярии состоял из чиновников: регистраторов, протоколистов, канцеляристов, писцов.

Порядок решения дел в учреждениях, созданных по реформе 1775 г., был в основном коллегиальным. Как и в коллегиях, дела рассматривались на заседаниях присутствия. Сам процесс подготовки и решения дел складывался из четырех этапов.

Первый этап – получение и регистрация документов. Все поступающие в учреждение документы должны были приниматься только в самом учреждении. На «входящем» документе председателем присутствия или старшим членом присутствия отмечалась дата получения документа, после чего он заносился в реестр входящих документов и докладной реестр. Зарегистрированные документы распределялись по соответствующим исполнителям и заносились в целях установления очередности слушания дел в настольный реестр. Секретарем канцелярии велась роспись решенных и нерешенных дел с указанием, где находятся эти дела.

После регистрации поступивших документов начинался второй этап – подготовка дел к слушанию на заседании присутствия. По делу собирались различного рода дополнительные материалы: справки, выписки из законов и т. д. После этого секретарем канцелярии составлялась докладная записка по данному делу. Докладная записка представляла собой краткое изложение данного дела по существу, а также ссылки на соответствующие статьи законов. В докладной записке указывался инициативный документ, на основании которого возбуждалось дело (указ, прошение, доношение и др.) и описывалось, со ссылкой на документы, все последующее производство по делу. В справках приводились текстуально или в сокращенной форме свидетельства, акты и другие доказательства. В ссылках указывались статьи законов и в необходимых случаях приводились выписки из них. Докладные записки скреплялись по листам подписью секретаря, несшим ответственность за точность записки и за соответствие ее формы закону. Составление докладной записки требовало большого умения. Она была документом, на основании которого обычно и решалось дело.

Подготовленное таким образом дело выносилось затем на заседание присутствия. Начинался третий этап в процессе решения дел – слушание и решение дела на заседании присутствия. Ход обсуждения и решение по делу документировались в журнале заседания присутствия, представлявшем из себя подробный протокол заседания присутствия. На основании протокола принятое решение формулировалось в виде «приговора» или «определительного решения», которые включались в состав рассматриваемого дела.

После этого наступал четвертый этап – исполнение дела. Оно заключалось в изготовлении исходящего документа. Исходящие документы записывались дословно в реестрах, которых было два: один реестр служил для регистрации рапортов, доношений, представлений, а другой для регистрации сообщений равным учреждениям, а также указов и предписаний подчиненным учреждениям и лицам. Журналы, протоколы и исходящие документы скреплялись подписью секретаря и подписывались всем составом членов присутствия. Каждое учреждение имело свою печать, которой, помимо подписей, удостоверялись документы.

В «Учреждениях для управления губерний» определяется и порядок ведения архивов в местных учреждениях. Архивы учреждений делились на текущий и окончательный . В текущем архиве хранились уставы, регламенты, инструкции и другие справочные материалы для постоянного пользования. В окончательный архив сдавались по описи законченные производством дела, а также документы, ненужные для текущей работы.

XVIII век в развитии делопроизводства характеризуется непрерывным нарастанием бюрократического начала со все усиливающейся ролью чиновничества, набиравшегося из дворян. Делопроизводство в учреждениях этого периода представляло детально регламентированный «обряд», сложности которого способствовала громоздкость государственного аппарата и его неповоротливость.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения. Местные органы управления в этот период не претерпели серьезных изменений.

Для укрепления центрального аппарата управления в 1802 г. были созданы первые восемь министерств : военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции и на правах министерства – Государст­венное казначейство. Одновременно с министерствами в 1802 г. был уч­режден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выхо­дящие за рамки компетенции одного министра и требующие совместного согласованного решения. Одновременно с этим была проведена и реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя так­же функцию надзора за правительственным аппаратом.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Колле­гиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: при министрах были созданы Советы министра , имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как единоначальникам исполнителям воли императора и определило делопроизводство министерств как исполни­тельное .

Окончательно единоличное министерское начало победило с изданием в январе 1811 г. «Общего учреждения министерств» – законодательного акта, определившего организационное устройство министерств, организа­цию делопроизводства в них и систему взаимоотношений с другими учре­ждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число ми­нистерств и произошли некоторые изменения в перераспределении функ­ций между ними.

Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие товарищ (замес­титель) министра. Министры и товарищи министров назначались импера­тором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган – совет мини­стра, он состоял из директоров департаментов. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Аппарат министерства состоял из департаментов, они дели­лись на отделения, отделения – на столы. Директора департаментов под­чинялись непосредственно министру, начальники отделений – директо­рам департаментов, а столоначальники – начальникам отделений.

При министре и в каждом департаменте существовала канцелярия. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента, канцелярии департаментов по своему внутреннему устройству были проще: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систе­му делопроизводства министерств и других государственных учреждений: от создания документов и до их хранения в архивах.

Весь процесс де­лопроизводства делился на следующие пять этапов :

1. порядок вступления дел;

2. движение дел, или собственно «производство»;

3. отправление дел (составление документов);

4. ревизия дел;

5. отчёты.

1. «Порядок вступления дел» определялся следующим образом. Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали ука­зы и повеления верховной власти, переписка министра с другими минист­рами, губернаторами и с лицами равными по чину. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали также от­зывы на его предписания, жалобы на решения департаментов и секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими уч­реждениями и лицами, разного положения и подчиненными, представле­ния от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все дела по срокам исполнения делились на три кате­гории: текущие дела (т. е. дела, поступавшие на общих основаниях в соот­ветствии с установленным порядком); чрезвычайные дела (т.е. докумен­ты, которые нельзя было исполнить на основе действовавших правил и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало «особенных, чрезвы­чайных» мер); и дела, не терпящие времени (т.е. срочные документы, чаше всего связанные с интересами казны). Естественно, что дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии; директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эту стадию можно рассматривать как предварительное рассмотрение дела, которое не влекло за собой никаких решений, но определяло дальнейший ход документа в министерстве. На поступившем документе секретарь отмечал дату его поступления, а начальствующим должностным лицом (директором департамента или предсе­дателем присутствия) давалось указание об исполнении (т. е. резолюция): «к сведению», «к делу», «к докладу со справкой».

Достаточно сложным был и процесс регистрации документов. Посту­пившие документы регистрировались на всех ступенях их движения – в канцелярии министерства, в департаменте, в отделении. Все поступающие документы записывались в журнале. В нем излагалось краткое содержание документа, указывался номер, учреждение или лицо, от которого поступил документ, дата поступления.

В канцелярии министра вёлся общий журнал для регистрации всех по­ступающих в нее документов. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свои частные журналы регистрации поступающих документов, в них вносились только те документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к компетенции департаментов.

Аналогично регистрировались документы, поступающие в департа­менты. После записи документов в общем журнале департамента они рас­пределялись по отделениям, где документы вновь подвергались процедуре регистрации. Всё это отрицательно сказывалось на оперативности решения дел, сроки исполнения которых были значительными (до 6 месяцев).

Регистрировались и все отправляемые документы. В канцелярии ми­нистра и в департаментах было по два журнала отправляемых документов: общий и частный . В общий журнал вносились все документы с «самым кратким означением их содержания», в частном журнале документы запи­сывались «во всем их пространстве (от слова до слова)».

2. Порядок движения , или собственно производство дел, также был строго регламентирован. Директор канцелярии министра рас­пределял документы по департаментам и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку «нужное». Эта надпись обязывала директора департамента на следующий день представить необходимые све­дения или исполнить документ. Такие документы записывались в «осо­бенный краткий реестр» канцелярии. Остальные документы распределя­лись директором канцелярии по отделениям и столам для исполнения их согласно резолюции министра.

Предписания министра и документы с надпи­сью «нужное» и «в собственные руки» немедленно представлялись дирек­тору. Другие документы пополнялись необходимыми сведениями и докла­дывались директору департамента начальниками отделений.

По документам, требовавшим разъяснения, составлялись за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записки. Записки, справки, сведения подписывались теми, «коими они были составлены».

По характеру исполнения исходящие из министерства документы делились на две группы: переписку министра и переписку департаментов. Переписку министра составляли объявления высочайших указов, представления в Государственный совет и Сенат, «сношения» с министра­ми, генерал-губернаторами, предписание департаментам, секретные доку­менты. Все остальные документы относились к переписке департаментов. Документы, составлявшие переписку министра, исполнялись в департа­ментах, скреплялись директором департамента и представлялись на под­пись министру. Секретные и не входящие в компетенции департаментов документы исполнялись в канцелярии министра.

Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальниками отделений и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержащие сообщения каких-либо сведений, запросы, справки. В этом случае на них должна была быть скрепа столоначальника.

3. Отправление дел, или порядок составления документов, сложившийся в учреждениях XIX в., подробно регламентировался законодательством. До 60-х годов XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он заключался в том, что в начале документа повторялась вся предшествующая ему переписка. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила на­звание «экстракта». Однако и в этом случае дела достигали огромных размеров.

Устанавливались определенные правила составления всех видов документов. В документе выделялись следующие составные части (употребляя современную терминологию – реквизиты): заглавие, содер­жание – «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, «особен­ные пометки, бланковые и конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

В XIX в. в делопроизводстве появляются бланки учреждений с угло­вым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланков включаются наименование министерства или ведомства, наименование учреждения и структурной части, от которой исходил документ, дата документа и его номер по журналу регистрации. Занимает свое обособленное место заго­ловок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на документ-запрос (прототип современного реквизита «Ссылка на номер и дату входящего документа). Вначале бланки писались от руки, а затем стали изготавливаться типографским способом. Применение типографских бланков намного ускорило процесс состав­ления документов.

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все канцелярское делопроизводство – переписка, журналы, реестры, записки и пр. – велось на простой бумаге. Прошения, жалобы и отзывы писались на гербо­вой бумаге. Она имела пять разновидностей цен («разборов»); чем выше была инстанция куда посылался документ, тем дороже для этого требова­лась гербовая бумага.

4. Ревизию дел, т.е. проверку исполнения документов в министерствах проводили директора департаментов и начальники отделе­ний; в губерниях – сам губернатор или начальники присутственных мест. Начальники отделений проверяли исполненные и неисполненные доку­менты по столам и давали сведения директору департамента. Директору департамента предписывалось законом каждый месяц проверку исполнен­ных и неисполненных документов по регистрационным журналам и на­стольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На осно­вании этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ре­визия дел предусматривала проверку хранения документов и дел, пра­вильности составления заголовков к делам, причин задержки в рассмотре­нии дел.

5. Отчеты представляли последнюю стадию в делопроизводстве по «Общему учреждению ми­нистерств». Законом устанавливалось три вида отче­тов: «отчёт в суммах», «отчёт в делах» и «отчёт в видах и предложениях». Отчёты в суммах представляли собой финансовые отчеты, отчеты в делах – это отчеты об основной деятельности министерств. «Отчёт в видах и пред­ложениях» являлся планом улучшения деятельности министерства, мини­стры обязывались ежегодно подавать их императору.

Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только её четкая законодательная регламентация, но и появление доста­точно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое распространение в этот период имели письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Предназначались такие сборники самому широ­кому кругу чиновников и частных лиц, которым приходилось обращаться в государственные учреждения.

Смена коллегий министерствами и, соответственно, коллегиального принципа управления принципом единоначалия, сопровождалась детальной регла­ментацией процесса делопроизводства законодательными нормами. В начале XIX в. возникают новые разновидности документов и для каждой из них устанавливаются правила их составления. Строжайшая регламента­ция составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов в первой половине XIX в., призванная упорядочить делопро­изводство на практике приводит к усилению волокиты и многолетнему путешествию документов по различным инстанциям, к резкой бюрократи­зации государственного аппарата царской России.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ

1.1. История развитие системы государственного делопроизводства в России

1.1.1. Делопроизводство в Древней Руси

С образования древнерусского государства письмен­ность стала инструментом для ведения дипломатической переписки с другими странами, заключения межгосудар­ственных договоров. В условиях формирования социально дифференцированного общества возникла необходимость в составлении завещаний, записях о долгах, заключении торговых контрактов и т.п. Уже в те давние времена до­кумент служил гарантией выполнения обязательств и ему придавалось большое значение.

Важные документы древнерусские князья хранили бе­режнее, чем драгоценности. Известно, что во времена Яро­слава Владимировича Мудрого собрание наиболее важных грамот и договоров Руси хранилось в Михайловском при­деле Софийского собора. Считается, что именно здесь были сосредоточены и документы времен до Владимира Свято­славовича. Еще одним хранилищем документов являлся Киево-Печерский монастырь, основанный при Ярославе выходцем из Черниговщины преподобным Антонием.

Из-за пожаров, княжеских междоусобиц и монголо-татарского нашествия большая часть документов древне­русских времен погибла. Лишь отдельные из них дошли до нашего времени. Наиболее древние из них - рукописные книги «Остромирово Евангелие» 1056-1057 гг. и «Сборник Святослава» 1073 и 1076 гг., произведения оригинальной древнерусской литературы «Поучение к братии» епископа Луки, «Слово о законе и благодати» митрополита Иллари­она, «Житие Бориса и Глеба» и т.п. Все они на сегодняш­ний день являются не только памятниками письменности и литературы, но и документами той эпохи.

Наиболее значимым историческим документом явля­ется Повесть временных лет, также дошедшая до нас не в оригинале, а в более поздних списках. Одним из них явля­ется Лаврентиевский список, названный по имени монаха Лаврентия, который составил его в 1377 г., и Ипатьевский список (от Ипатьевского монастыря в Костроме, где он был найден), датированный началом XV в. Именно в этом до­кументе содержатся сведения о первых международных ак­тах - договорах Руси с иностранными государствами.

Одним из древних документов - сборников норм пра­ва является Правда Русская, или Русская правда (термин «правда» здесь означает закон). Этот документ не сохра­нился. До нашего времени дошли лишь многочисленные списки (копии), из которых наиболее старинные датиру­ются XIII в. (их около 300).

Важными документами той эпохи были «княжьи уста­вы» и «уроки», а также церковные уставы. Княжьи уставы были направлены на дополнение или укрепление внут­ренних государственных норм и порядков, как, например, Устав Владимира Мономаха, который стал дополнением и своеобразной частью Русской правды. Под «уроками» подразумеваются постановления князей преимуществен­но финансового характера. Церковные уставы имели цель упорядочить правовое положение церкви в государстве, а также церковных судов, и обеспечить церковь материаль­но. Сохранились церковные уставы князей Владимира Свя­тославовича и Ярослава Владимировича. Первый известен в копии XIII в., второй - XIV в.

Документально закреплялись обычно три типа отноше­ний: государственные, производственные и гражданские. Письменные документы, дошедшие до нашего времени, свидетельствуют о том, что до X в. в основном документи­ровались правовые отношения между гражданами.

Подорожные грамоты, письменные завещания и другие документы того времени позволяют сделать вывод о том, что в древнерусском государстве существовала культура составления и оформления подобных документов. В специ­альных школах велась подготовка писцов, судейских секре­тарей, печатников (хранителей печати).

Язык документов Киевской Руси - старославянский.

Писались документы на дорогостоящем пергаменте - специальной тонко выделанной бараньей, козлиной или телячьей коже. Утратившие силу документы счищались с пергамента, после чего он использовался снова. Поэтому почти не сохранилось документов тех времен. С X в. перга­мент стал вытесняться бумагой. Документы писались гуси­ными перьями. Химический состав бумаги и чернил обес­печили большую долговечность текстов, поэтому до наших дней дошло множество документов того времени.

В XI-XV вв. развиваются законодательные основы го­сударства. Это приводит к зарождению русской системы делопроизводства, формируется круг работников, занимав­шихся созданием и обработкой документов. Решением во­просов государственного управления занималось княжеско-боярское окружение. Устанавливаются правила засвиде­тельствования документов подписями (скрепами), печатя­ми, «мостами» князей, городов и отдельных чиновников. В этот период создаются первые формулярники - пособия по делопроизводству с образцами наиболее распространен­ных документов. Центрами ведения и хранения документов были храмы, монастыри, гостиные дворы.

Становление и централизация московского государства приводит к развитию государственного управления и дело­производства.

До XV в. в Московском княжестве система управления имела дворцово-вотчинный характер. Боярская Дума была высшим государственным учреждением. Органами цен­трального управления были так называемые пути: соколь­ничий, ловчий, конюший, стольничий, чашничий. Само государство делилось на уезды, станы и волости во главе с наместниками и волостелями, компетенция которых рас­пространялась и на вотчины. Делопроизводство вели дья­ки, а при наместниках - писари и подьячие.

1.1.2. Приказное делопроизводство

Система государственного делопроизводства Москов­ского княжества начинает складываться в середине XV в.

Тогда были организованы первые государственные учреж­дения - присутственные места, или приказы. Количество приказов как мест создания документов в XVII в. состав­ляло от 40 до 70.

Приказами стали называть и основные документы, соз­даваемые там - поручения князя боярам. Смысл слова «приказ» (как распоряжение) в документоведении остался неизменным и до наших дней.

Во главе отдельного приказа стоял приказной судья, в его ведении состояли дьяки (составители документов) - от одного до десяти. В ведении дьяков находились подья­чие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых», «середних» и «молодых». В крупных прика­зах подьячие объединялись по территориальному принци­пу в «столы» или повытья - структурные подразделения приказов. Старшим подьячим, наиболее опытным и ува­жаемым, и подьячим «средней руки» доверялась сложная работа, связанная с подготовкой решений по делам, хране­нием дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие по­дьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу.

Работа с документами в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы: поступление доку­мента на рассмотрение и его регистрация (проставления даты); подготовка дела к «докладу» (старшим дьякам); рас­смотрение дела; оформление решения по делу («отпуск»), заверение документа дьяком, который ставил свою подпись. Несмотря на небольшое число видов документов, форму­ляр документа еще не сложился, а устойчивые формулы использовались в основном в обращениях (кому пишет - от кого). Законченные дела стали хранить отдельно от тех, с которыми еще велась работа. Появились первые «ведом­ственные архивы» - сундуки и шкафы для хранения дел.

Развитию актового делопроизводства способствовало принятие Устава 1566 г., который предусматривал ведение всех документов «словы русскими». В документах той поры прослеживается стремление придерживаться канцелярско­го стиля изложения, хотя и встречаются элементы живого разговорного языка, характерного для представителей фео­дального общества. Учитывая значимость актовых книг, всегда принимались меры для их сохранения. Устав обязы­вал помещиков каждого уезда «збудовать такое место, где бы завжды книги земские безпечне от всякой пригоды были захованы» и хранились «у скрынях моцных за тремя замка­ми». К сожалению, большая часть актовых книг утрачена. Ныне общее количество актовых книг составляет 7500 то­мов, которые вмещают около 5 млн документов-записей.

1.1.3. Коллежское делопроизводство

Крупные шаги в развитии системы делопроизводства в России сделал Петр I.

В канцелярии созданного им Се­ната действовала система регистрации входящих и исходя­щих документов, контроля за их прохождением по столам, а затем и исполнением в присутственных местах. Решения по делам создавались коллегиально, собранием сенаторов.

Вместо приказов были созданы 12 коллегий: Иностран­ных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Ма­нуфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Система делопроизводст­ва получила название «коллежской», по названию учреж­дений нового типа.

Основой для работы коллегий стал изданный Петром I в 1720 г. «Генеральный регламент». Последний точно оп­ределял все вопросы деятельности коллегии и канцелярии как ее структурного подразделения, занимающегося дело­производственной деятельностью.

Управляющим канцелярией является секретарь. На нем лежит ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по де­лам, оформление решений и контроль над их исполнени­ем, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: нотариус (вел протоколы заседаний и реестр дел), регистратор (вел регистрационные книги входящих и исходящих документов), актуариус (вел об­щий журнал входящих документов и отвечал за сохран­ность бумаг и канцелярские принадлежности), канцеляри­сты (выдавали под расписку документы и готовили дела к докладу), копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны). Отдельно так­же организовывались архивы, обязанности хранения были возложены на архивариусов. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись («алфавит дел»).

Таким образом, система делопроизводства XVIII в. была основана на обширной законодательной базе, строгом за­креплении обязанностей как учреждений и их структурных подразделений, так и отдельных должностных лиц.

1.1.4. Министерское делопроизводство

Принципы министерского делопроизводства зародились еще при действующей системе коллежского делопроизвод­ства, когда председатели коллегий приобретали все больший вес в своих учреждениях и становились фактически едины­ми начальниками, принимавшими решения по делам.

В начале XIX в. были созданы первые министерства: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, ком­мерции, финансов, народного просвещения, юстиции и го­сударственное казначейство. Принцип коллегиальности принимаемых решений был в них сохранен, но последнее слово оставалось за начальниками - министрами. Мини­стру подчинялись департаменты, структурными подраз­делениями которых были отделения, состоявшие, в свою очередь, из столов. Делопроизводством министерства за­нималась канцелярия, решения по вопросам и документам принимал совет министра.

Тогда же был учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на колле­гиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие со­вместного согласованного решения.

В это время появилось само понятие делопроизводства, как решение вопросов, начиная от поступления или созда­ния документа до его архивного хранения. Основной зада­чей делопроизводства считалось рассмотрение вопросов, принятие управленческих решений и организация управ­ления.

Начальной стадией работы с документами была их регист­рация при поступлении в министерство или отправке вновь созданных документов для работы. При этом для регистра­ции документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и писцам, существовали отдельные журналы. При отправке дел в подчиненные структуры они обязаны были сообщать об исполнении отправленной бума­ги. Контроль над исполнением дел, возлагался на начальни­ков отделений и директоров департаментов. На основе ве­домостей по исполнению документов в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем депар­таментам и канцелярии министерства. Последняя стадия де­лопроизводства - отчеты (финансовые, отчеты по деятель­ности и планы на следующий год).

Система делопроизводства того времени была регламен­тирована Общим учреждением министерств и Сводом за­конов, которые четко оговаривали принципы деятельности учреждений различной подчиненности и ведение дел в них. Стали регулярно издаваться письмовники (сборники об­разцов документов). Появились теоретические разработки в области делопроизводства.

В конце XIX - начале XX вв. появляются новые техни­ческие средства - пишущие машинки, телеграф, затем те­лефон. С ними пришла возможность ускорения процессов делопроизводства, роста документооборота при уменьше­нии объема документов (за счет более компактного распо­ложения текста).

1.1.5. Делопроизводство в СССР в XX веке

Современные российские технологии ДОУ развивались постепенно, уходя корнями в традиции предшествующих периодов. В развитии делопроизводства СССР в XX в. было три основных периода: перестройка всей системы ор­ганизации делопроизводства в 1920-1930-х гг., период поч­ти полного отсутствия разработок в этой области в 1940- 1950-х гг. и развитие обширной законодательной базы, норм и правил делопроизводства в 1960-1990-х гг.

Смена государственной системы в 1917 г. сопровожда­лась перестройкой концепции управления страной в целом, аппарата государственных учреждений, а, следовательно, и смены системы делопроизводства. В первую очередь - ускорения процессов обработки документов и прохожде­ния дел по инстанциям.

Для управления государством был создан Совет Народ­ных Комиссаров (Совнарком, СНК), управлявший 13 от­раслевыми народными комиссариатами (наркоматами).

После Октябрьской революции 1917 г., так как старые работники министерств были уволены, для работы в учреж­дениях были привлечены профессиональные революцио­неры, рабочие, солдаты и прочие не имеющие специально­го образования кадры. Уровень ДОУ понизился, а любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядоче­нии своего положения. Она не может стабильно существо­вать в условиях беспорядочного управления с неподготов­ленными сотрудниками аппарата управления. Необходимо было упорядочить процессы документирования.

Для этого стали использовать опыт работы предшест­венников, ведь рядом с новыми руководителями на своих рабочих местах оставались и многие царские чиновники. Так, при создании проекта Положения о письмоводстве и делопроизводстве за основу был принят аналогичный по наименованию и содержанию документ военного ведомст­ва 1911 г. Изменения в проекте были незначительными: ис­ключение устаревших канцелярских шаблонов при состав­лении текстов документов, рекомендации по уменьшению форматов бумаги в целях ее экономии и т.п. Однако эта работа не была доведена до конца.

К тому же на уровне делопроизводства негативно отра­жались последствия Гражданской войны, необходимость экономить бумагу и средства письма. Для создания доку­ментов стала использоваться низкосортная желтая бумага, иногда оберточная или папиросная, чернила разбавлялись. Все это сказалось через несколько десятков лет, когда ар­хивные документы начали стремительно портиться, бумага рассыпалась, выцветала, чернила теряли яркость вплоть до полной потери текста.

Для обеспечения законодательной базы новой систе­мы делопроизводства был издан Декрет СНК РСФСР от 30.10.1917 «О порядке утверждения и опубликования за­конов». Для улучшения качества оформления документов был принят Декрет СНК РСФСР от 02.03.1918 «О форме бланков государственных учреждений». В нем перечисля­лись обязательные реквизиты бланков документов, много внимания уделялось упрощению и рационализации дело­производства. Затем было издано постановление Совета рабочей и крестьянской обороны от 08.12.1918 «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». Были доработаны и начали применяться Положения о письмоводстве и дело­производстве. Также были разработаны и другие нормативно-методические документы в сфере ДОУ.

В 1920-е гг. стали проводиться исследования в области научной организации труда (НОТ), совершенствования до­кументирования исполнения, планирования и учета, улуч­шения делопроизводства в аппарате управления. Интерес­ные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись также в Государственном институте техники управ­ления (основан в 1926 г.). Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям: документооборот учреждений и методы его оптимизации; способы регистра­ции документов, выработка рациональных методов учета документации; контроль исполнения документов; хранение документов.

Предлагаемая новая система делопроизводства основы­валась на следующих общих принципах, во многом актуаль­но звучащих и сегодня:

Организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

Регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме;

Отказ, где возможно, от регистрации вообще;

Число инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

Справочная работа обеспечивается с наименьшей за­тратой времени;

Контроль исполнения документов должен быть про­веркой по существу, не носить формальный характер;

Наблюдение, руководство и ответственность за по­становку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

В 1928 г. Государственным институтом техники управ­ления совместно с Центрархивом РСФСР были подго­товлены и изданы Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР, в которых давались рекомендации по составлению переч­ней документов и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

К концу 1920-х гг. остро встала проблема унификации и стандартизации документооборота. Были разработаны стандарты составления различных видов документов, фор­маты бланков. Стандартизировались материалы, приме­няемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.). В делопроизводстве появляют­ся системы специальной документации - статистическая, плановая, бухгалтерская, кадровая. Издаются отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.д. Про­водятся исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования.

В 1931 г. был издан проект Общих правил документации и документооборота. В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к тому времени различ­ными ведомствами и организациями, обобщены исследова­ния отечественных и зарубежных ученых.

Великая Отечественная война, а затем необходимость восстановления хозяйства после нее привели к почти пол­ному отсутствию теоретических и практических разработок в области ДОУ в 1940-1950-е гг.

Интерес к делопроизвод­ственной основе управления возродился только к началу 1960-х гг., что негативно отразилось на развитии концеп­ции безбумажного документооборота, которая в это время широко внедрялась за рубежом.

В 1960-1980-е гг. была разработана обширная законода­тельная база в области делопроизводства, созданы система стандартов по документации, общесоюзные классифика­торы, УСД. Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.09.1961 «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР» была утверждена Примерная инструкция о делопроизводстве для учрежде­ний и организаций РСФСР.

В 1963 г. Главное архивное управление при Совете Мини­стров СССР (Главархив СССР) выпустило Основные пра­вила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР, которые на протяжении многих лет были руково­дящим материалом (единственным), способствовали упоря­дочению деятельности служб документации и архивов. Вы­шло постановление Совета Министров СССР от 25.07.1963 «О мерах по улучшению архивного дела в СССР».

Тогда же была осознана необходимость создания единой системы делопроизводства, унификации делопроизвод­ственных работ. Разработку ЕГСД поручили Главархиву СССР. В 1966 г. в рамках Главархива СССР был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт докумен- товедения и архивного дела (ВНИИДАД), которому была передана разработка ЕГСД.

В 1973 г. Основные положения ЕГСД были одобрены Госкомитетом СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использо­вания.

Основными моментами развития делопроизводства в 1980-х гг. стали разработка и издание ГОСТ на управлен­ческие документы, общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) информации, УСД и госстандартов на эти системы.

В конце 1980-х гг. на основе ЕГСД была создана ГСДОУ. Приказом Главархива СССР от 25.05.1988 была утвержде­на «Государственная система документационного обеспече­ния управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения». Последняя до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации дело­производства в нашей стране. При неоднократных переиз­даниях ГСДОУ редактировалась, актуализировалась, из нее изымались и добавлялись отдельные положения.

На основе изложенного можно заключить, что традици­онная российская технология процессов ДОУ имеет следу­ющие особенности:

Четко выраженный вертикальный характер движения документов (руководитель - исполнитель - руководи­тель) внутри организации; отслеживание всего комплекса работ с документами в регистрационных журналах или ма­шинописных картотеках, куда заносятся все сведения о до­кументах, их перемещениях, резолюциях начальства, кон­троле сроков исполнения, отчетах и т.п.;

Ведение централизованных регистрационно-контрольных и отчетных массивов (файлов, картотек или жур­налов);

Для обеспечения единого порядка обработки доку­ментов предусматривается создание специализированных служб: управлений делами, секретариатов, канцелярий;

Относительно небольшое разнообразие процессов де­лопроизводства и документооборота, их высокая степень стандартизации;

Основы технологии ДОУ закреплены в государствен­ных нормативно-методических документах.

Основная проблема данной технологии - централизо­ванное оперативное отслеживание движения документов, поскольку эта технология требует как получения своевре­менной информации, так и ведения объемных РКК. При этом делопроизводство фактически отделено от работы с самими документами: руководители и исполнители ра­ботают непосредственно с документами (или их копиями), а делопроизводственный персонал отслеживает их дейст­вия с помощью РКК.

1.2. Современное делопроизводство: цели, задачи и основные принципы

1.2.1. Понятие делопроизводства

Термин «делопроизводство» появился во второй поло­вине XVIII в. Первоначальное значение этого термина не соответствовало современному пониманию. Слово «дело» обозначало не только папку с документами, но и сам решае­мый вопрос. Делопроизводство (производство дела) опре­деляло процесс решения дела.

В настоящее время значение этого термина изменилось. Современное делопроизводство означает организацию ин­формационного сопровождения дел, т.е. ведение докумен­тации по их рассмотрению.

Новое значение термина определяет главную цель дело­производства - информационное обеспечение управления. Поэтому синонимом делопроизводства считается словосо­четание ДОУ.

Делопроизводство - отрасль деятельности, обеспечи­вающая документирование и организацию работы с офици­альными документами. Информация, содержащаяся в до­кументах, необходима для стабильной деятельности любой организации. На основе ее принимаются соответствующие управленческие решения.

Процедуры делопроизводства регулируются законами РФ, государственными и отраслевыми стандартами, клас­сификаторами и инструкциями, а также инструкциями по делопроизводству конкретной организации, предприятия либо учреждения.

Перед делопроизводством стоят следующие цели:

Фиксирование информации (создание текстовых до­кументов в сфере управления);

Организация работы с документами (создание усло­вий, обеспечивающих движение, поиск и хранение доку­ментов в процессе делопроизводства).

Цели делопроизводства определяют его основные зада­чи: создание документов, т.е. фиксация их на каком-либо носителе (бумажном, электронном и др.); регистрация до­кументов; передача документов для их последующего ис­полнения или принятия по ним решений; систематизация документов; организация документооборота в организации и др.

Документ на бумаге все еще остается самым массовым носителем управленческой информации, поэтому, наряду с термином «делопроизводство», часто используют опре­деление ДОУ. В современном делопроизводстве все шире применяются электронные формы документа. Набирая до­кумент на клавиатуре компьютера, пользователь получает файл на диске, а с помощью принтера - твердую копию файла - бумажный документ. Последний может быть по­лучен другой организацией по почте и вновь с помощью сканера превращен в электронный документ - файл. Нако­нец, файлы без распечатывания могут пересылаться в дру­гую организацию по электронной почте.

Классификация документов происходит по многим фак­торам: по видам, по форме, по содержанию, по происхожде­нию, по срокам хранения и т.д.

Каждый документ имеет определенную форму и рек­визиты, причем для многих документов число реквизитов строго ограничено. В состав каждого документа входит ряд элементов (реквизитов): текст, название вида, автор, адре­сат, дата, подпись и др. Основным реквизитом документа является его текст - речевая информация, зафиксирован­ная любым типом письма или любой системой звукозаписи. Документ, созданный организацией или должностным ли­цом и оформленный в установленном порядке, называется официальным (управленческим). Очень важно правильно оформить документ, так как отсутствие или неправильное указание реквизитов делает документ недействительным.

Правила составления и оформления реквизитов рег­ламентируются ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распоря­дительной документации», где в определенной последова­тельности перечисляются реквизиты, присущие всем видам документов.

Документооборот зависит от размера предприятия: чем оно крупнее, тем больше в нем документооборот. В доку­ментообороте участвуют руководители разного ранга, спе­циалисты, менеджеры, эксперты, контролеры, работники архива и другие потребители информации. Документообо­рот должен быть налажен таким образом, чтобы ускорить процесс информационного обмена (быстрый доступ, поиск, доставку). От этого зависит выполнение требования опера­тивности и достоверности информации для принятия ре­шения и управления организацией.

К информации предъявляются два требования, во-пер­вых, она должна быть своевременной, а во-вторых, доста­точной для принятия наилучшего решения.

Информационные связи предприятия могут осуществ­ляться различными средствами, как устными, так и пись­менными. К средствам письменной (документированной) связи относятся: деловые письма, соглашения, договоры; доклады, отчеты; телеграммы, телефонограммы, телексы, факсы. Устная связь осуществляется при помощи: уст­ных переговоров, совещаний; телефонных переговоров (внутренних, городских, междугородних, международных); громкоговорящей связи, переговорных устройств; телекон­ференций.

Документирование - процесс подготовки и создания до­кументов, совокупность работ по документированию дея­тельности предприятия и по организации в нем докумен­тооборота.

Достижения в науке, стремительное развитие производ­ства требуют изменений в сфере управления. Чтобы повы­сить эффективность и качество управления, следует совер­шенствовать делопроизводство. В связи с этим основными принципами организации современного делопроизводства становятся: оперативность в составлении и прохождении документа; высокое качество документов; оптимальность документооборота (целесообразность документов, недопус­тимость их многократного дублирования и волокиты при прохождении и т.п.); широкое применение безбумажных технологий обмена информацией.

Успешной реализации этих принципов в управлении способствуют следующие организационные меры: оптими­зация распределения обязанностей между сотрудниками; оснащение рабочих мест секретарей, работников архивов, канцелярий компьютерами и современной оргтехникой; внедрение компьютерных сетей и сетевых технологий; при­менение специализированного программного обеспечения, учитывающего специфику конкретных отраслей, для орга­низации работы с документами.

Развитие компьютерной техники и новых информаци­онных технологий позволяет реорганизовать и ускорить процесс управления. Современное делопроизводство ха­рактеризуется внедрением в процесс работы с документами компьютерной, организационной техники (многофункцио­нальных телефонов, факсов, модемов) и сетевых техноло­гий. Для решения основных задач делопроизводства на со­временном этапе используются программное обеспечение компьютеров, базы данных, современные телекоммуника­ционные технологии и Интернет.

Для создания документов используются текстовые ре­дакторы. Эта информационная среда позволяет оператив­но редактировать документы, использовать готовые фор­мы (шаблоны), оформлять документы с использованием фирменного бланка предприятия, тиражировать созданные документы и многое другое. Специальные программы-пере­водчики помогают быстро и грамотно производить перево­ды документов на любой язык. Табличные процессоры по­зволяют включить в документы (отчеты, записки, расчеты) различные диаграммы, рисунки. Многие прикладные про­граммы для создания и оформления текстовых документов предоставляют возможность проверки орфографии и стиля письма, что является еще одним существенным преимуще­ством использования компьютера в делопроизводстве.

Для обмена информацией используются компьютерные сети (локальные, корпоративные, глобальные), что ускоря­ет процесс обмена.

Для регистрации документов и контроля за их ис­полнением используются программы по автоматизации управления и организации труда сотрудников делопроиз­водственных служб. Они позволяют регистрировать внут­ренние и внешние документы, осуществлять контроль за исполнением документов, своевременное оповещение ис­полнителя о наступлении срока исполнения документа.

Для хранения и систематизации документации исполь­зуются системы управления базами данных. С их помощью можно не только создавать электронные картотеки, но и осуществлять быстрый поиск необходимых документов, создание новых и уничтожение устаревших данных.

1.2.2. Место делопроизводства в структуре управленческого труда

Труд в сфере управления состоит из сравнительно не­большого числа сложных логических либо творческих опе­раций - прогнозирования, планирования, оценки ситуации и принятия решений и большого количества технических операций, действий, совершаемых над документом как но­сителем информации (составление, регистрация, контроль и т.д.).

Процесс делопроизводства представляет собой часть технологии управления и обработки документов. При этом предметом труда является информация в различном виде, содержащаяся в документе. Средством труда служит орг­техника, которая обеспечивает обработку информации, качество и высокую производительность труда. Доку­ментирование управленческой деятельности заключается в фиксировании на бумаге или других носителях управлен­ческих решений по установленным правилам, т.е. в созда­нии управленческих документов.

Процесс труда с документами состоит из ряда операций, которые условно можно разделить на технические (дело­производственные), логические и творческие.

К техническим (делопроизводственным) операциям от­носится обработка поступающей документации: вскрытие конвертов, регистрация, печатание документа, перемеще­ние документа, контроль исполнения, подписание приказов и других документов.

Логические операции включают чтение и ознакомление с документом, подбор необходимой информации, анализ и сопоставление данных, произведение необходимых под­счетов, согласование, визирование, контроль и др.

Творческие операции, отражающие специфику труда ру­ководителя, состоят из определения состава исполнителей документа, поиска альтернативных решений, выбора опти­мального решения, документирования принятого решения и пр.