Финансовая деятельность государства и муниципальных образований включает. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований
Финансы – это денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий, организаций, учреждений.
Классификация:
Бюджетная система, состоящая из государственных бюджетов и местных бюджетов м/о.
Внебюджетные целевые государстенные и муниципальные фонды
Финансы предприятий, организаций, учреждений
Финансы страхования
Кредит (государственный, муниципальный, банковский)
По форме :
Муниципальные финансы
Частные финансы
А также:
Частная и публичная
2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований.
Финансовая деятельность государства – это деятельность по планомерному образованию, распределению и использованию своих денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовой основы деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований , осуществляемая органами местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовой основы деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в отличие от их деятельности в других областях, имеет свои организационно-правовые особенности:
Имеет межотраслевой характер, поскольку затрагивает все отрасли и сферы государственного управления.
Протекает в виде деятельности как представительных , так и исполнительных органов власти (государственного управления).
Относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
методы привлечения: обязательных и добровольных платежей. Основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины , уплачиваемые юридическими и физическими лицами. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.) . Вместе с тем используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т. д.
Применяются два основных метода при распределении государственных и муниципальных денежных средств: финансирование, т. е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование , означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности.
Финансовую деятельность осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, наделенные специальной компетенцией, а также муниципальные органы. В то же время практически все без исключения органы государства занимаются финансовой деятельностью.
Представительные органы в лице Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительные органы субъектов РФ и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают соответственно федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.
Президент РФ : согласовывает функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции РФ и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ.
Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечивает подготовку бюджета и его рассмотрение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета Российской Федерации, занимается другими финансовыми вопросами государства.
Для осуществления финансовой деятельности, в качестве основной функции, созданы специальные органы государственного управления:
Министерство финансов РФ;
Федеральное казначейство (федеральная служба);
Федеральная налоговая служба РФ;
Центральный банк РФ (Банк России).
Правовое положение Министерства финансов Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти , осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики . На него возложено и нормативно-правовое регулирование в следующих сферах:
– финансовой;
– аудиторской, бухгалтерского учета и отчетности;
– добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней;
таможенных платежей (в части исчисления и уплаты).
К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и судебной системы . В круг важнейших функций Министерства финансов РФ входит обеспечение формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирования бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает проекты федеральных законов , актов Президента РФ и Правительства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финансов РФ возглавляет министр , назначаемый на должность Президентом РФ. Структурныме подразделения - департаменты по основным направлениям деятельности, среди которых можно, в частности, назвать следующие: департамент бюджетной политики; налоговой и таможенно-тарифной политики; международных финансовых отношений; государственного долга и государственных финансовых активов; финансовой политики; межбюджетных отношений; регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; бюджетной политики в отраслях экономики; бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки и др.
Понятие финансовой системы и ее элементы.
Финансовая система в экономическом аспекте – это внутреннее строение финансов, выражающееся в совокупности входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений.
На данном этапе в состав финансовой системы Российской Федерации входят:
– бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;
– внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) денежные фонды;
– финансы предприятий, организаций, учреждений;
– финансы страхования;
– кредит (государственный, муниципальный и банковский).
Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (доходов) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти фонды могут быть централизованными и децентрализованными . Централизованные денежные средства в определенных территориальных пределах (например, федеральный, республиканский, областной бюджеты) используются для удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным относятся денежные фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов и в их масштабах. Кроме того, выделяются фонды общего и целевого назначения.В сравнении с ними государственный или местный бюджет – денежный фонд общего назначения .
Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды средства которых должны направляться на определенные цели соответственно своему предназначению. К ним относятся, в частности, такие государственные социальные фонды, как Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования , сформированные во исполнение требований законодательства, фонды, создаваемые на основании актов Правительства РФ и других органов. Внебюджетные средства – это денежные средства, получаемые учреждениями (например Пенсионный фонд РФ) помимо ассигнований, выделяемых им из государственного или местного бюджета.
Финансы предприятий, организаций, учреждений – обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих функций и задач. Две группы: финансы коммерческих и некоммерческих организаций.
Государственный (муниципальный) кредит – это отношения по временному использованию денежных средств юридических и физических лиц государством (муниципальными образованиями) при недостаточности государственных (бюджетных) доходов для осуществления намеченных расходов.
Страхование – это система отношений по защите имущественных интересов граждан, организаций и государства. Оно выступает в двух обособленных формах: в форме социального страхования (специального страхования) и собственно страхования, связанного с непредвиденными чрезвычайными событиями.
Финансово-правовые отношения и их субъекты.
Финансовые правоотношения – это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, которые регулируют вопросы образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов и доходов.
Структура финансовых правоотношений:
1) субъект - физические, юридические лица, государственные (РФ и ее субъекты) и муниципальные образования; обязательным субъектом финансовых правоотношений является государство или муниципальное образование (государственный или муниципальный орган). При этом права и обязанности участников финансовых правоотношений четко определены нормативно-правовыми актами и не могут определяться соглашением сторон
2) объект - денежные фонды государственных, муниципальных образований, а также юридических и физических лиц; обязательным объектом финансовых правоотношений являются денежные фонды;
4) основания возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений – юридические факты (события и действия: правомерные либо неправомерные) и юридические составы;
5) метод финансово-правового регулирования – чаще всего императивный; властноимущественный характер.
6) способ защиты финансовых правоотношений - выделяют 3 способа: самозащиту, защиту прав и интересов в административном и судебном порядке.
Классификации финансовых правоотношений:
1) в зависимости от институтов и подотраслей финансового права :
а) в сфере государственного страхования;
б) в сфере государственного кредитования;
в) государственного финансирования;
г) налоговые правоотношения;
д) в сфере денежного обращения;
е) в банковской сфере;
ж) валютные правоотношения;
Ведение 2
1.Понятие финансовой деятельности 4
2.Основные принципы, методы осуществления финансовой деятельности государства (муниципальных образований) и функции 9
3.Основные направления деятельности государства (муниципальных образований). 13
4.Субъекты финансовой деятельности государства (муниципальных образований) 18
Заключение 30
Список литературы 33
Ведение
Формирование правового государства в условиях демократизации общественного развития и новой системы федерализма предопределяет роль финансового обеспечения для всех направлений государственной политики. Бюджет, налоги, кредиты и иные элементы финансового рынка выступают важнейшими инструментами для эффективного функционирования российской экономики. Финансовая деятельность приобретает новые свойства, от которых зависят все сферы жизнедеятельности Российского государства.
Финансовое право, в отличие от других отраслей российского права, строится на основе фундаментального понятия, объединяющего отдельные, далеко не всегда технологически связанные между собой институты в единый финансовый механизм, которым является финансовая деятельность государства. Она получила право на существование как юридическая категория в работах Е. А. Ровинского, М. И. Пискотина, С. Д. Цыпкина, других известных ученых.
Вместе с тем сущностная сторона финансовой деятельности как в обеспечении ее задач, так и особенно в анализе функций, формах и методах их реализации, несмотря на их огромную значимость, осталась недостаточно разработанной. Правовые характеристики категорий финансовой деятельности, их правовых основ не получили достаточного научного обоснования и отражения в законодательном процессе в области финансов.
Несовершенство законодательной, в том числе и конституционной базы в сфере финансов, противоречивость и слабость принятых кодифицированных актов усложняют правоприменительную практику и вызывают необходимость их совершенствования. В научном исследовании и последующей выработке теоретических выводов и предложений нуждаются не только нормативно-правовые основы, но и становление, а главное, развитие финансово-правовых институтов, повышение эффективности всех составляющих финансовой деятельности.
Необходимость рассмотрения в комплексном варианте цели, задач и функций финансовой деятельности, их роли, правовых основ, принципов, форм и методов осуществления представляется назревшей и наиболее значимой для последующего развития отрасли финансового права.
Финансовая деятельность имеет сложное функциональное содержание, определенное социальными задачами и единством цели. Именно этим обусловлено внимание к организационно-функциональной специфике финансовой деятельности, которая оказалась в ряду наиболее дискуссионных и актуальных вопросов. Неотложность их решения вызвана не только научными интересами, но и сугубо практическими потребностями развития нормотворческой деятельности в сфере финансов, что обусловливает актуальность диссертационного исследования.
В начале 50-х годов категория «финансовая деятельность государства» впервые комплексно сформулирована и предложена в качестве предмета отрасли финансового права Е. А. Ровинским как основанная на финансовом законе деятельность советского государства, направленная на мобилизацию денежных средств в один глобальный фонд, формируемый и используемый в интересах плановой социалистической экономики в целом.
Категория «финансовая деятельность» исследовалась в работах: К. С. Вельского, Д. В. Винницкого, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, В. М. Зуева, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, М. И. Пискотина, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, чьи труды составили теоретическую базу исследования.
Постоянное внимание ученых к категории финансовая деятельность государства во многом связано с изменением содержания, функций, форм и методов осуществления, с усложнением ее структуры, вызванным обособлением финансовой деятельности муниципальных образований. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики непосредственно зависит от уяснения и юридической реализации существа финансовой деятельности государства и муниципалитетов в каждом сменяющем друг друга периоде социально-экономического развития страны. В курсовой работе исследована система организационно-правовых форм, методов реализации конкретных функций финансовой деятельности и основные направления деятельности.
Понятие финансовой деятельности
Финансовая деятельность государства - это деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в отличие от деятельности в других областях и сферах, имеет свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач независимо от отраслевой принадлежности.
Во-вторых, осуществление, государством финансовых функций протекает в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики-в порядке государственного управления органами исполнительной власти.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов. 1
Чтобы правильно проводить работу по аккумуляции доходов и осуществлению расходов из фондов денежных средств, в государстве до начала планируемого финансового года должны быть выявлены все возможные источники доходов и правильно установлены направления расходования средств. Должна проводиться большая работа по корреляции доходов и расходов государства из разных источников и по разным направлениям.
Так, исполняя бюджет текущего года, финансовые органы государства уже начинают планировать бюджетные доходы и расходы на следующий год. Расходы и доходы государства в течение года могут быть осуществлены только в пределах программных, плановых ассигнований. Доходы должны поступать в фонды денежных средств в строго определенные, заранее установленные соответствующим финансовым планом сроки, от определенных плательщиков, в определенном объеме. Таким образом, финансовая деятельность государства это обязательно плановая деятельность, основанная на финансовом плане.
Осуществляя финансовую деятельность, государство занимается постоянными поправками и согласованиями, корреляцией при формировании фондов денежных средств как по доходам, так и по расходам, учитывая, что конечной целью финансового планирования является соответствие доходов расходам и, как идеальный результат, - получение по каждому фонду баланса доходов и расходов денежных средств.
Все фонды денежных средств в государстве подразделяются на централизованные и децентрализованные, которые взаимно увязаны и взаимно обусловлены.
Финансы государства, как писал A.M. Бирман, это система сообщающихся сосудов. Недобор или переизбыток средств в каком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что начинает лихорадить систему в целом. Так, в современных условиях становления рынка при существующем большом бюджетном дефиците (недостатке доходов в бюджетной системе) сокращается бюджетное финансирование, растут неплатежи, увеличивается инфляция, падает курс рубля и т.д. Это отрицательно сказывается на жизни общества. Совершенствование финансовой системы в целом поможет выходу из кризиса.
К централизованным фондам денежных средств или централизованным финансам относятся денежные средства, поступающие в распоряжение государства как властвующего субъекта. К ним относятся прежде всего все средства, аккумулируемые в бюджетной системе государства, государственные внебюджетные фонды, государственное страхование - имущественное и личное, кредит (государственный и банковский).
К децентрализованным фондам денежных средств относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и за счет бюджетных ассигнований, а также отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды. 2
В связи с переходом к рыночной экономике очень важно понять роль государства в регулировании, аккумуляции, перераспределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
В
отношении централизованных фондов
государство выступает полноправным
хозяином и может принудительно
обеспечивать свои доходы через систему
налогов, пошлин, сборов, эмиссии денег
и т.д.
В отношении децентрализованных
фондов государственное регулирование
выражается по-иному.
Если финансы предприятий федеральной и муниципальной форм собственности могут рассматриваться в целом как децентрализованные фонды государства, то финансы частных предпринимателей должны анализироваться и подвергаться государственному воздействию совсем с других позиций. В частности, французский ученый П.М. Годме писал: «…Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определенные размеры учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти...». Он показал отличие частных финансов от государственных, которые можно свести к следующему:
государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения. В то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и, следовательно, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства;
государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами;
частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государственные финансы, наоборот, - это средства осуществления так называемого общего интереса;
размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица. «Этих различий, - писал П.М. Годме, - вполне достаточно, чтобы рассматривать финансовое право как самостоятельную науку, которая, несмотря на свою связь с частными финансами, четко отграничивается от последних». 3
Однако во взаимоотношении этих фондов с государственными централизованными и децентрализованными фондами денежных средств осуществляются прямые и обратные связи по управлению производством, экономикой и социальными процессами в целом. Рассматривая внутриотраслевые фонды денежных средств, следует учитывать не только их связи с бюджетом, но и их связи между собой.
Если учитывать, что финансы связаны с денежной системой, порождением которой они в свою очередь являются, то связь между всеми финансами государства, как централизованными, так и децентрализованными, становится еще более ясной.
Любая финансовая деятельность в государстве связана с аккумуляцией доходов и проведением необходимых расходов. Расходы могут превышать реально имеющиеся доходы, получаемые в целом в государственном хозяйстве, и тогда государство начинает изыскивать дополнительные источники доходов для покрытия необходимых расходов, для чего используется банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг, и в целом централизованные фонды, в частности бюджетная система, планируются с бюджетным дефицитом. Именно финансы отражают в абстрактной форме все процессы, происходящие в государстве, не только в области экономики и социальных процессов, но и, что не менее важно, в области политики, этики, демографии, экологии и т.д. Любое мероприятие в государстве невозможно провести без перераспределения финансовых ресурсов, т.е. без финансовой деятельности государства, которая осуществляется в правовой форме.
Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными образованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Итак, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500. Она представляет собой осу ществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч.1 ст.7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов * . Неотъемлемым элементом каждой из них является функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
* Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование (см.: Худяков А.А. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. № 3. С.78-79). Впоследствии названный автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности элемента организации использования денежных фондов (см.: Худяков АА. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С.28). Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, могут обслуживаться, помимо финансового права, и другими отраслями права.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. Например, из федерального бюджета выделялись средства на целевую программу "О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в России до 2000 года", на государственную поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на программу Министерства РФ по атомной энергии, конверсию оборонной промышленности и т. д. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства. См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. С. 2
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства. См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756
Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. "Успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой". Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992.С. 18.
В последнее время органы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов. См., например: пост. Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики" от 11 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 2828; №42. Ст. 4732; "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" // Российская газета. 1998. 17 нояб.
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - органами исполнительной власти.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как управляющая система финансовая деятельность осуществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.
Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.
Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов:
лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.
Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.
При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д.
Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См.: пост. Совета Министров СССР "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" от 15 декабря 1988 г. // СП СССР. 1988. № 35. Ст.100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Российская газета. 1999.14 июля. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. См.: Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст.3174.
В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.
При характеристике финансовой деятельности Российской Федерации на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества создан специальный орган - Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, состоящий из заместителей глав правительств и являющийся постоянно действующим органом Экономического союза. Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).
Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. См.: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №2. Ст.231.
финансовое право государство управление
Понятие и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Категория «финансовая деятельность» - сравнительно новое понятие, которое получило разработку в учебном пособии М. А. Гурвича 1 и подробно было проанализировано в учебнике под редакцией Е. А. Ровинского 2 , а затем в некоторых модификациях воспроизводилось в более поздних учебниках, учебных пособиях и научных исследованиях. Категории «финансовая деятельность» присущи целостность, глобальность и основательность, реализуемые через совокупность принципов финансового права.
Объективная необходимость денежных отношений обусловливает наличие специальной финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает необходимой и составной частью механизма социального управления, представляет собой отраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности. Обеспечивая движение денежных средств в интересах всего общества, финансовая деятельность государства и муниципальных образований носит публичный характер, т. е. независимо от того, кто является участником конкретно-определенных финансовых правоотношений (госу-
1 См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: Учебное пособие. М., 1952. С. 17.
2 См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 20.
дарство, субъект РФ, муниципальное образование или их органы, должностные лица), по своей сути, форме и методам правового регулирования финансовая деятельность всегда публична с соответствующим распределением предметов ведения и компетенции. Поэтому финансовая деятельность в тех или иных формах осуществляется всеми органами государства.
Финансовая деятельность государства заключается в правомерном поведении субъектов финансового права, направленном на сохранение либо совершенствование юридического механизма регулирования финансовых отношений. Основными направлениями воздействия на механизм финансово-правового регулирования со стороны финансовой деятельности являются правотворчество, правореализация и государственное принуждение.
Финансовая деятельность государства - это основанная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения.
Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумулирование, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций.
Содержание финансовой деятельности государства определяется спецификой ее объекта, в качестве которого выступает финансовое право во всем многообразии конкретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового регулирования и правового сознания. В процессе осуществления финансовой деятельности государство сохраняет либо, наоборот, изменяет сложившийся порядок публичных имущественных отношений. Таким образом, результатом финансовой деятельности становятся юридически значимые последствия, наступление которых желательно для государства (совершенствуется сфера правового регулирования финансовых отношений, складываются позитивные финансовые правоотношения).
Осуществляя финансовую деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую. Статистическая цель подразумевает определенную «консервацию» финансового состояния государства, сохранение уже достигнутого уровня стабильности и равновесия в доходах и расхо-
дах централизованных денежных средств, межбюджетных отношениях, валютном регулировании и т. п. Динамическая цель направлена на непрерывный процесс правового совершенствования, реформирования и развития финансовых отношений. Названные цели формируют своеобразные программу-минимум и программу-максимум финансовой деятельности государства. Основной же целью Российской Федерации как социального государства является финансовое покрытие затрат на осуществление социально заказанных программ. Необходимо обратить внимание, что указанная цель предполагает реализацию ближайших (промежуточных) целей этой деятельности: сбор государством запланированных денежных средств в свои бюджетные фонды и запланированное использование денежных средств для решения государственных задач.
Финансовой деятельности свойственны многие характерные черты, присущие любой юридической деятельности. Вместе с тем она имеет свои специфические признаки, к числу которых относятся:
а) обязательное участие государства или муниципальных образований в лице их компетентных органов;
б) направленность на принятие юридически значимых решений посредством реализации государством правотворческой функции;
в) оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, имеющих официальный и общеобязательный характер;
г) юридическое значение ее результатов не только для публичных субъектов (государства и муниципальных образований), но и для иных субъектов финансового права;
д) ее осуществление в целях оптимизации и эффективности получения юридически значимых результатов в строго установленном порядке, т. е. посредством аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Различия в сферах общественных отношений, охватываемых финансовой деятельностью, субъектах, осуществляющих финансовую деятельность, территориальных уровнях, формах, функциях и т. д. позволяют классифицировать эту правовую категорию по нескольким основаниям. Так, в зависимости от сфер общественных отношений, регулируемых финансовым правом, можно
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 21
выделить: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований; налоговую деятельность государства и муниципальных образований; кредитную деятельность государства и муниципальных образований; финансовую деятельность государственных и муниципальных предприятий; государственную деятельность в сфере обязательного страхования; государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов.
Являясь разновидностью финансовой деятельности, каждый из ее видов несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их финансовой компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей.
В зависимости от территориального уровня, на котором осуществляется аккумулирование, распределение и использование финансов, различают финансовую деятельность государства (Российской Федерации и субъектов РФ) и финансовую деятельность муниципальных образований.
Финансовая деятельность субъекта РФ - это осуществление им функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъекта РФ в целях реализации его задач и функций.
Финансовая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе тех же принципов, методов и форм, что и финансовая деятельность государства в целом, однако ей присущи собственные основополагающие характерные признаки: финансовая деятельность субъекта РФ выражает его государственную самостоятельность (в рамках Конституции РФ); в процессе финансовой деятельности осуществляются функции аккумуляции, распределения и использования денежных средств в целях обеспечения публичных интересов соответствующего субъекта РФ; функции финансовой деятельности субъекта РФ осуществляются специально создаваемыми органами по поручению соответствующего региона и от его имени, а также другими органами, которым субъект РФ передает часть своих полномочий в сфере финансовой деятельности; финансовая деятельность субъекта РФ отражает федеративное устройство Российского государства.
Особенности финансовой деятельности субъектов РФ проявляются во взаимоотношениях с федеральным центром и муниципальными образованиями.
2 Крохина «Фин право России»
Финансовое право России. Общая часть
Финансовая деятельность муниципальных образований - это осуществление соответствующим муниципальным образованием в лице компетентных органов функций по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного сообщества, а также делегированных полномочий государства.
Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре финансовой деятельности государства и характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются аккумуляция, распределение и использование денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сообществом, и делегирования полномочий государства.
Принципиальной особенностью муниципальной финансовой деятельности, обусловленной действием принципа федерализма в финансовом праве, следует считать обеспечение финансовыми средствами выполнения целей и задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает органы государства при передаче своих полномочий на местный уровень выделять для их реализации соответствующие финансовые ресурсы. Эта норма указанного Федерального закона детализирована и обеспечена механизмом реализации в законодательстве субъектов РФ. Например, Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. № 54 «О местном самоуправлении» устанавливает право органов государственной власти республики передавать органам местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий при условии обеспечения последних необходимыми материальными, финансовыми и иными ресурсами (п. 10 ст. 5). Гарантией законности делегирования полномочий и их финансового обеспечения является принятие соответствующего федерального или регионального закона. Интересная норма содержится в Законе Тверской области от 27 июня 1996 г. № 30 «О местном самоуправлении в Тверской области», которая освобождает органы местного самоуправления от ответственности за невыполнение делегированных государственных полномочий по причине их финансового необес-
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований
печения (п. 4 ст. 14). Сферу (область) муниципальной финансовой деятельности представляют финансы соответствующего территориального образования.
Органы местного самоуправления самостоятельно или с участием государства устанавливают порядок образования и использования централизованных (в рамках местного самоуправления) и децентрализованных денежных фондов. ^
Создаются денежные фонды местного самоуправления в результате аккумулирования (мобилизации) средств через систему налогообложения, муниципальных кредитов, в результате контроля за рачительным расходованием финансов местного бюджета, добровольных взносов. Все это определило необходимость развития финансовой деятельности местного самоуправления, связанной с аккумулированием, использованием и распределением денежных средств.
Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность не изолированно от государства. Сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ. Поэтому во многих ситуациях успех финансовой деятельности зависит от взаимодействия с государством.
Осуществляется финансовая деятельность специальным аппаратом на основании разнообразных методов, в том числе стимулов, ограничений и санкций. Для аккумулирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы добровольных и обязательных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы, лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т. д.
В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим - бюджеты в большей степени состоят из налогов, почти все реально функционирующие внебюджетные фонды формируются из обязательных платежей. Переход государства к новым условиям хозяйствования объективно требует расширения сферы привлечения добровольных платежей. Соот-
Финансовое право России. Общая часть
ношение методов обязательных и добровольных платежей зависит от многих факторов: политического курса государства и местных органов власти, потребности в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т. д.
При распределении денежных средств используются финансирование и кредитование. Распределение факторов производства ведется в денежной форме, финансы участвуют в распределении валового внутреннего продукта через финансирование фонда средств производства. Такие распределительные отношения в бюджетной системе называются финансированием. Финансирование предназначено для сохранения непрерывной и возобновляющейся производственной деятельности государственных и муниципальных предприятий. Следовательно, финансирование - это обеспечение денежными средствами потребностей расширенного воспроизводства.
В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы власти финансируют только целевые местные программы. Выполняя данную обязанность, органы власти соблюдают публичные интересы сообщества в целом. Государственные и муниципальные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения поставленных задач.
Кроме прямого финансирования в целях экономического развития государство может использовать косвенное финансирование в виде налоговых льгот, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в распоряжении предприятия, и т. п. Конкретные виды, размеры и порядок предоставления финансовых льгот устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления во время утверждения конкретной целевой программы.
В условиях рыночной экономики финансирование должно применяться для поддержки тех предприятий, учреждений, организаций, которые обеспечивают жизнедеятельность государства и удовлетворение публичных интересов сообщества, но не могут действовать без внешнего притока финансовых средств. Через бюджетную систему осуществляется и опосредованное финансирование государством важных мероприятий и программ.
Распределение государственных и муниципальных денежных средств осуществляется и методом кредитования. Кредитование, как и финансирование обеспечивает финансовые потребности
Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 25
процесса расширенного воспроизводства, но отличается от последнего возмездностью, срочностью и возвратностью. Кредиты из государственных и муниципальных средств предоставляются в основном частным предприятиям, но возможны случаи получения государственных и муниципальных кредитов и бюджетными предприятиями, учреждениями, организациями.
Использование государственных и муниципальных денеж-, ных средств осуществляется посредством расчетных операций, которые могут быть в наличной и безналичной формах.
Финансовая деятельность осуществляется государством как охранительными, так и регулятивными способами, а также административными и экономическими методами. В условиях рыночной экономики применение административных методов в финансовой деятельности сокращается. Они используются в органичном единстве с экономическими методами, которые должны стать доминирующими. Регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях направлено на усиление экономической обоснованности любых административных решений и на устранение элементов администрирования в финансовой деятельности.
Необходимость использования финансов (финансовой системы) государством и муниципальными образованиями для решения своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих функций.
Итак, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении 1 . Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-эко-
1 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 12 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.
86 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...
§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства...
комических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждую из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование 1 . Впоследствии автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности лишь элемента организации использования денежных фондов 2 . Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, помимо финансового права, могут обслуживаться и другими отраслями.
Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
1 См.: Худяков АЛ. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии Наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. №3. С. 78-79.
2 См.: Худяков АЛ. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 38.
Какова же роль финансовой деятельности в жизни общества и государства?
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на евответствую-щих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий 1 . При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при их значительном разрыве в уровнях доходов, угроза безработицы и т.п.)
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Ее важной стороной является распределение финансовых ресурсов между феде-
Например, на государственные программы: «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; «Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695; «Развитие судебной системы России на 2002-2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.
88 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...
ральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.
Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики, «успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики» 1 . Известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии П. А. Самуэльсон, анализируя современную экономику США, обратил внимание на тенденцию значительного усиления роли государства. Проявления этого процесса П. А. Самуэльсон видел в количественном росте государственных расходов, расширении государственного контроля и прямого регулирования экономики, использования в этих целях налогообложения 2 .
В России после споров на начальном этапе реформ по переходу к рыночной экономике утвердились взгляды на необходимость ее государственного регулирования. Несовпадение мнений касается главным образом лишь масштабов, форм и интенсивности последнего 3 .
1 Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.
2 См.: Самуэльсон П. Экономика. В 2-х т. Т. 1. М., 1997. С. 150-178.
3 См., например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2828; № 42. Ст. 4732; Программа Правительства РФ по стабилизации экономики финансов. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. // СЗ РФ-1998. № 29. Ст. 3564; «О неотложных мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17нояб.
Органы государственной власти РФ в последнее время разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.
§ 2. Организационно-правовые особенности
и методы финансовой деятельности государства
и муниципальных образований
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач, независимо от отраслевой принадлежности.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - в порядке государственного управления органами исполнительной власти.
Названные органы осуществляют эту деятельность в установленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как управляющая система, финансовая деятельность проявляется в разнообразных методах. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образова-
90 Глава 4. Понятиен правовые формы финансовой деятельности гос-ва...
§ 2. Методы финансовой деятельности государства...
ния, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.
Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды, используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод, обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.
Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.
При распределении государственных и муниципальных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, то есть безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз-мездности и возвратности. Оба метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях малым предприятиям, фермерским хозяйствам).
Однако в последнее время наблюдается появление у финансирования черт, сходных с кредитованием: в виде исключения законодательство устанавливает условия, при наличии которых финансирование производится на возвратной и возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджетных средств).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас-
четных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.
Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из"^ара-ботной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.
При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не содержания штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д. Являясь элементом финансовой деятельности, развивается финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления 1 .
1 Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См. постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1998 г. «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 26 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
92 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...
§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...
Законодательство защищает финансовый рынок от монопо-
В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до преобразования экономики (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.
Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены в связи с введением в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения. В соответствии с законодательством в период действия военного положения могут быть введены меры, связанные с временными ограничениями на осуществление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено 2 .
Особый правовой режим финансовой деятельности может быть предусмотрен и при введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (при наличии таких обстоятельств, как насильственное изменение конституционного строя, террористические акты, эпидемии, стихийные бедствия и т.п.). В этом случае устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций. Среди таких мер - ограничения на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении») 3 .
Развитие финансовой деятельности российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с оформившейся рыночной экономикой, его изучением и применением.
1 См.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.
См. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», ст. 8. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
3 СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.
Однако процесс обновления финансовой деятельности происходит в России в условиях расстроенности финансов, что негативно отражается на предпринимаемых мерах.
При характеристике финансовой деятельности России на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими государствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами и развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом 1 .
Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.