Публично правовые образования иностранцы некоммерческие субъекты. Особенности участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданских правоотношений. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права

1. принципиальные различия:
   • в целях участия в гражданском обороте и, как следствие,
   • в особенностях правоспособности;
2. формальные требования , касающиеся порядка возникновения коллективных субъектов гражданского права,

В научной литературе распространено мнение, согласно которому РФ, ее субъекты и муниципальные образования являются особыми субъектами (лицами) гражданского права. Однако более предпочтительным представляется термин "публичные образования", отражающий следующие особенности указанных выше субъектов:

1. они являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами;
2. специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти.

Подробнее

Во-первых, делается акцент на том, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в качестве участников гражданских отношений юридические лица и публичные образования относятся к одной родовой группе, что позволяет, в частности, применять к порядку участия публичных образований в гражданском обороте, например правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Но цели участия в гражданских правоотношениях юридических лиц отличны от целей участия публичных образований. Юридическим лицом является лишь тот субъект, который признается таковым гражданским законодательством, т.е. создан в соответствующей организационно-правовой форме и надлежащим образом зарегистрирован. Однако ничего подобного в отношении публичных образований законом не установлено.

Во-вторых, подчеркивается специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти . Публичная власть, будучи средством организации и регулирования взаимоотношений между людьми, характеризуется способностью упорядочивать отношения внутри общества как целого, объединенного единой территорией. Ввиду этого неотъемлемыми признаками публичной власти признаются ее верховенство и независимость от какой бы то ни было иной внутренней социальной власти в конкретной общественной иерархии, а также любой внешней власти. Вместе с тем преследуемые публичной властью цели упорядочения и стабилизации общественных отношений обуславливают функциональную направленность деятельности носителей публичной власти и, как следствие, характер и содержание их властных предписаний. Указанная деятельность должна быть направлена исключительно на реализацию общесоциальных задач экономического, политического, культурного и иного характера.

Этим публичные образования отличаются от действующих в целях удовлетворения собственных интересов физических лиц - субъектов гражданского права - в силу самого факта рождения, и юридических лиц, возникающих в результате специальной регистрации. В настоящее время эти отличия признаны и Конституционным Судом РФ, по мнению которого специфика публичных образований как субъектов гражданского права в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти .

Публичные образования как участники гражданского оборота - коллективные субъекты, приобретающие гражданские права и несущие гражданские обязанности постольку, поскольку это необходимо в целях реализации задач публичной власти.

Виды публичных образований:

1. РФ - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (п. 1 ст. 1 Конституции РФ);
2. субъекты Федерации , хотя и входящие в состав последней, но признаваемые самостоятельными субъектами гражданского права: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (п. 1 ст. 65 Конституции РФ);
3. муниципальные образования - городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения (п. 1 ст. 131 Конституции РФ; п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Из этого следует, что РФ, субъекты Федерации и муниципальные образования самостоятельно и наравне выступают в гражданском обороте (разумеется, в рамках своей компетенции). Поэтому в литературе высказано обоснованное мнение о том, что встречающийся в ГК и иных законах термин "государство" всегда обозначает вполне конкретное публичное образование (Российскую Федерацию, ее субъектов или даже муниципальное образование), поскольку государства вообще, без его привязки к тому или иному публичному образованию, не существует.

Правовое положение публичных образований

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК):

1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
2. невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий.

Подробнее

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Замечание. Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти .

По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.

Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно

1. из закона, либо
2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК).

Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.

Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О от 05.07.2005 г.).

Правоспособность публичных образований

Правоспособность публичных образований носит специальный характер , т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности

1. целями деятельности и
2. публичными интересами.

Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.

Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность - реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.

Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1. в форме непосредственного участия - самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;
2. в форме опосредованного участия - через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Подробнее

Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте.

Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции, установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте. Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся:

• на федеральном уровне - Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл. 6 Конституции РФ; ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, и др.);
• на уровне субъектов РФ - мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст. 2, 17, 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
• на муниципальном уровне - администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Выступление публичных образований в гражданском обороте посредством представителей

Необходимо учитывать следующее:

1. Органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
2. Необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).

Виды гражданских отношений, в которых участвуют публичные образования

Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Эти отношения подразделяются:

1. на имущественные отношения:
   • собственности;
   • вещные (например, сервитуты);
   • обязательственные (договорные и внедоговорные);
   • наследственные;
   • связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения;
2. личные неимущественные отношения;
3. организационные отношения.

Подробнее об имущественных отношениях

Выступление в гражданском обороте, опосредующем перемещение товаров, работ, услуг, невозможно без участия, в первую очередь, в имущественных отношениях. Так, публичные образования, будучи собственниками (ст. 214 , 215 ГК), являются субъектами вещных отношений.

Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, п. 2 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении).

Правовой режим управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью имеет свои особенности, которые проявляются:

1. в существующих наряду с общими (абз. 1 п. 2 ст. 218 ГК) специальных способах приобретения (например, абз. 2 п. 3 ст. 225 , ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ГК) и прекращения (например, ст. 238-243 ГК) права собственности;
2. порядке управления собственностью, функции по осуществлению которого от имени Российской Федерации и ее субъектов возложены на органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК, а от имени муниципальных образований - на органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК

(см. также раздел "Споры, связанные с защитой права хозяйственного ведения и права оперативного управления государственных (муниципальных) предприятий и учреждений" Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" ).

Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).

Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Публичные образования являются также полноправными участниками:

Договорные обязательства , в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида:

1. договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.);
2. договорные обязательства, в которых публичные образования являются исключительными субъектами (в частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд - § 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ГК; государственный займ, в котором публичные образования могут выступать не только в качестве заемщика, например, путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг - ст. 817 ГК, но и займодавца).

Внедоговорные обязательства с участием публичных образований могут возникать:

• из односторонних сделок, например, обязательства из публичного обещания награды (гл. 56 ГК) и публичного конкурса (гл. 57 ГК);
• в результате правонарушений, например, деликтные обязательства (гл. 59 ГК) и обязательства из неосновательного обогащения и сбережения (гл. 60 ГК).

При этом публичные образования в таких обязательствах могут быть не только должниками (например, при причинении вреда актами власти), но и кредиторами (например, при причинении вреда объектам природы).

Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений , приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК)), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК).

Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами . Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа. Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.

Подробнее о личных неимущественных отношениях

Что касается личных неимущественных отношений , то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и проч. Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований "Россия", "РФ" и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ "О государственной символике" допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения)). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.

Подробнее об отношениях организационного характера

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ о размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Ответственность публичных образований

Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме

1. 1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
   2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Особенности ответственности публичных образований:

1. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и наоборот, кроме случаев, предусмотренных законом.
2. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. Данный принцип в равной мере применим:

1. 1. к случаям несения договорной ответственности , т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых муниципальными образованиями обязанностей по договорам;
   2. к случаям несения внедоговорной ответственности , которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления - ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения.

Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:

• • прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.
  • в силу принятых обязательств, в частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК).

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной курсовой работы - публично-правовые образования как юридические лица. Данный вопрос является актуальным и достаточно интересным, т. к. наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте, хотя они выступают в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

Цель написания данной работы - рассмотреть публично-правовые образования с точки зрения юридического лица. Выявить сходства и обозначить различия между ними.

Для этой цели в данной работе ставятся следующие вопросы:

Статус публично-правовых образований;

Российская федерация как субъект гражданского права;

Государственные образования как субъекты гражданского права;

Муниципальные образования как субъекты гражданского права;

Статус унитарных предприятий.

Курсовая работа состоит из Введения, четырех глав, Заключения и списка используемой литературы.

Глава I Статус публично-правовых образований

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся как Российская Федерация (федеральное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

В некоторых случаях государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его, которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следователъно, гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т. е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника. От имени публично-правовых образований по их специальным поручениям могут выступать различные государственные органы и органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Но в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых перечисленные субъекты выполняют функции представителей, а не органов публичной власти.

Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). В частности, в соответствии со ст. 2 Закона о Центральном банке РФ (Банке России)[ Закон о Центральном банке] Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено федеральным законом). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие "казны" (нераспределенного государственного и муниципального имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т. е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений (ср. ст. 107 ГК).

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом. Последние принимают решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК). Фонды государственного и муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по "бездокументарным ценным бумагам").

Управление земельными ресурсами государства осуществляет Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) и его территориальные (региональные) органы; использование находящихся в публичной собственности памятников истории и культуры - Министерство культуры и его органы, в соответствии с законом выполняющие функции органов охраны таких памятников; распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства осуществляют таможенные органы и т. д. Определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ст. 764 ГК); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т. д.

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объекты приватизации, не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь "порядок" (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты ("случаи").

Следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации. Более того, указанные высшие органы публичной власти не выступают в имущественном обороте и от собственного имени, ибо имеют совершенно иные функции и задачи. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т. п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий.

Именно поэтому Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. 4-6 ст. 126 ГК).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности - выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК). Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества частным лицам в порядке приватизации. Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть наследниками по завещанию, а также становятся собственниками выморочного имущества. Таким образом, они могут быть участниками наследственных отношений1. В зависимости от того, какие объекты входят в состав выморочного имущества (движимые или недвижимые вещи, ценные бумаги, банковские вклады и т. д.), определяются и органы публичной власти, участвующие в данных правоотношениях от имени публично-правовых образований.

В качестве собственников они вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом. Создание унитарных предприятий - несобственников (субъектов права хозяйственного ведения) разрешено теперь только публично-правовым образованиям (а создание казенных предприятий - субъектов права оперативного управления - только федеральному государству). Учредителями унитарного предприятия обычно выступают органы исполнительной власти по согласованию с комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом, а учредителем казенного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК должно выступать Правительство РФ (на практике оно обычно передает свои полномочия федеральным органам исполнительной власти). Органы исполнительной власти - министерства и ведомства (по согласованию с комитетами по управлению имуществом) в большинстве случаев выступают учредителями государственных учреждений, передавая им имущество на праве оперативного управления. С позиций гражданского права речь во всех этих случаях идет о создании юридических лиц - несобственников публично-правовыми образованиями, сохраняющими право собственности на их имущество.

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Однако учредителями таких обществ от их имени могут выступать лишь соответствующие комитеты или фонды имущества. Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни сами, ни от имени публично-правовых образований выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере (п. 4 ст. 66 ГК). Ведь по своему гражданско-правовому статусу все они являются не коммерческими организациями, а учреждениями-несобственниками со специальной правоспособностью.

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками корпоративных гражданско-правовых отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в органах управления (исполнительных). Более того, государственные и муниципальные образования вправе на указанных выше условиях создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием ("компании одного лица", "государственные корпорации").

Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях

Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных нужд (где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица), а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган (министерство или управление финансов и т. п.). Такие отношения могут также оформляться выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных ценных бумаг (в том числе в "бездокументарной форме"), выполняющих функции облигаций ("казначейских векселей" или "казначейских обязательств", "золотых сертификатов" Минфина и т. д.).

Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, недвижимостью в виде имущественных комплексов, пакетами акций или других ценных бумаг, "финансовыми инвестициями" или "кредитными ресурсами", т. е. правами требования, и т. д.).

С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр - "алеаторных сделок" (от лат. alea-игральная кость).

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т. е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии - за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК). Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы.

В сфере исключительных (изобретательских, авторских, "смежных" и тому подобных) прав субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться федеральное государство (но не иные государственные и муниципальные образования).

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет охрану авторских прав умершего автора в течение срока их действия при отсутствии наследников (п. 2 ст. 27 Закона об авторском праве и смежных правах)[ См. Закон об авторском праве и смежных правах.], т. е., по сути, выполняет некоторые функции наследника авторского права.

Вместе с тем участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер, обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других "промышленных прав", например на товарный знак или знак обслуживания. [ Учебник. “Гражданское право” Е, А. Суханов. М. Волтерс Клувер, 2004. ]

Глава II

Российская Федерация как субъект гражданского права

Государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может существовать двух суверенов на одной и той же территории). Соответственно государство в гражданском обороте может рассматриваться как единый и единственный субъект.

В то же время Российская Федерация является многоуровневым образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры и быта населяющих ее людей уникальны. Рассматривать государство только как единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство подразделяется на субъекты различных Уровней - Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т.д.).

Подобная многоуровневость должна учитываться при анализе пра-восубъектности государства и государственных (муниципальных) образований. Но она важна не всегда. Гражданское законодательство исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах. Имеются, однако, и различия. Поэтому в дальнейшем сказанное о государстве распространяется на все государственные (муниципальные) образования, если иное особо не оговорено. Государство как носитель власти. Государство, как и другие субъекты гражданского права, может участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что оно является также и главным субъектом публичного права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее государству.

Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Властвует работодатель над своими работниками, родители над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства от других государств и иных субъектов международного права.

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

Государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

Государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения; - государство пользуется иммунитетом.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой - использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях. И тем не менее во многих других нормах Кодекса (см., напр. ст. 445 ГК) и в иных правовых актах полномочия государства по вмешательству в гражданско-правовые отношения достаточно широки.

Государство как лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного право-понимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное "расщепление" личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица, юридические лица и особое лицо - государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего рада субъектов. Вместе с тем конструкция "особого лица" таит в себе и ряд проблем.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

Гражданская правоспособность государства. Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то - уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны. Однако это только количественные различия. Но есть и различия качественные.

Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать рад прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Совсем нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить.

Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Глава III

Государственные образования как субъекты гражданского права.

Государственные образования как субъекты гражданского права, приравненные к государству. Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК).

Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (п.п. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Глава IV

Муниципальные образования как субъекты гражданского права

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).[См. Конституция РФ] По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления.[ См. Учебник. “Гражданское право” А, П. Сергеев, Ю. К. Толстой, 2005.]

Глава V

Статус унитарных предприятий

Унитарное предприятие - это коммерческая организация, осуществляющая производственную, иную хозяйственную деятельность в качестве государственного или муниципального предприятия и наделенная в отношении закрепленного за ней собственником имущества правом хозяйственного ведения или (казенное предприятие) правом оперативного управления (ст. 113 ГК РФ).

Среди норм, установленных в отношении унитарных предприятий в ГК РФ (ст. 113-115) и в специальном Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ « О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746), существенное значение имеют, в частности, следующие:

Унитарные предприятия действуют на основании норм Гражданского кодекса (как это записано и в Законе от 14 ноября 2002 г.), а также - учредительных документов (уставов). В соответствии с этим их правовое положение в принципе такое же, как и положение иных субъектов гражданского права, юридических лиц. Вместе с тем ГК РФ и законом введен ряд ограничений, в том числе при совершении сделок, которые не позволяют им в полной мере участвовать в товарно-рыночных отношениях;

В форме унитарного предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Руководитель предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и подотчетен;

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия (в последующем - «предприятия») находится соответственно в государственной или муниципальной собственности. Оно принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, позволяющим (при строгом, в соответствии с ГК РФ, определяя их содержания) участвовать предприятию в гражданском обороте. Это имущество является неделимым, не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В то же время предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; но оно не несет ответственности по обязательствам собственника имущества;

Министром экономического развития и торговли РФ утвержден примерный устав федерального государственного унитарного предприятия основанного на праве хозяйственного ведения (Приказ № 205 от 25 августа 2005 г.)

ГК РФ и Закон различают два основных вида унитарных предприятий:

а) предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК РФ);

б) предприятие, основанное на праве оперативного управления - казенное предприятие (ст. 115 ГК РФ).

А. Предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, - это унитарное предприятие в строгом значении. Право хозяйственного ведения, на котором основаны предприятия этого вида, является по своей сути вещным правом общедозволительного действия, близким по своей сути к праву собственности, за исключением права распоряжения в том его значении, которое влияет на судьбу государственного или муниципального имущества. Размер уставного фонда предприятия не может быть менее суммы, определенной законом и необходимой для удовлетворения требований кредиторов. В ГК РФ и в Законе предусмотрены правила, связанные с порядком и последствиями увеличения или уменьшения размера уставного фонда.

До государственной регистрации предприятия его уставной фонд должен быть полностью оплачен собственником.

Собственник имущества унитарного предприятия, как уже отмечалось, не отвечает по долгам предприятия (за исключением случаев, указанных в п.3 ст. 56 ГК РФ, предусматривающем возможность субсидиарной ответственности).

Б. Казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления является вещным правом разрешительного порядка - оно дозволяет строго определенные действия, акты. Предприятия этого вида создаются, реорганизуются и ликвидируются на основе федеральной собственности по решению Правительства РФ.

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.[ Гражданское право. Учебник. С.С. Алексеев, 2007.]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, государство является специфическим субъектом гражданского права. Его особое положение обусловлено наличием двух моментов: равные начала участия в гражданских правоотношениях наряду с иными субъектами - гражданами и юридическими лицами и использование властных полномочий для организации гражданского оборота. Поэтому ряд гражданских правоотношений с участием государства возникает на основе административных актов, что несвойственно для граждан и юридических лиц.

Будучи одним из субъектов гражданских правоотношений государство обладает право- и дееспособностью. В отношении правоспособности государства высказаны различные мнения. Однако, учитывая сложившуюся практику использования терминологии, с целью определения отличительных особенностей, правоспособность государства можно именовать универсальной, в отличие от общей правоспособности граждан и специальной (по общему правилу) юридических лиц.

Россия, являясь федеративным государством, включает в себя субъекты, обладающие признаками государственных образований. Это республики в составе РФ, национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область) и административно-территориальные образования (края, области).

Особенность муниципальных образований, в отличие от государственных, состоит в том, что их властные полномочия не носят государственно-правового характера, они призваны обеспечивать местное самоуправление.

Принципиально важным является правило, установленное в п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в регулируемых гражданским законодательством отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта. Именно этот прием законодательной техники позволяет не упоминать их в качестве участников сделок (ст. 153 ГК РФ).

Вовне от имени Российской Федерации и ее субъектов выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Это означает, что от имени РФ и ее субъектов может выступать ряд органов государственной власти: Федеральное собрание, Президент, Правительство, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации.

Участие муниципальных образований в гражданском обороте опосредуется органами местного самоуправления.

Даже граждане и юридические лица могут в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению выступать от имени названных субъектов.

Правоспособность РФ, государственных и муниципальных образований, названная универсальной, позволяет отграничивать ее от правоспособности граждан и юридических лиц. Следует иметь в виду, что некоторые элементы правоспособности последних в принципе не могут составлять содержания правоспособности РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Например, право быть наследодателем, право наименования юридического лица.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются юридическими лицами, - косвенно указывает абз. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ. Это влечет необходимость разграничения полномочий органов Государственной власти и органов местного самоуправления как органов соответствующих образований, с одной стороны, и как организационно-правовой формы некоммерческой организации в виде учреждения - с другой. Поскольку в данном случае законодатель как бы "имплантировал" в государственное или муниципальное образование по существу иной субъект - юридическое лицо.

Введение...................................................................................................................1

Глава I Статус публично-правовых образований.........................................3

Глава II Российская федерация как субъект гражданского права....................15

Глава III Государственные образования как субъекты гражданского права...20

Глава IV Муниципальные образования как субъекты гражданского права....21

Глава V Статус унитарных предприятий............................................................22

Заключение.............................................................................................................26

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Учебник. “Гражданское право” Е, А. Суханов. М. Волтерс Клувер, 2004.

2. Учебник. “Гражданское право” А, П. Сергеев, Ю. К. Толстой, 2005.

3. Учебник. “ Гражданское право” С.С. Алексеев, 2007.

ИСТОЧНИКИ

1. См. ФЗ « О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746

2. См. ФЗ “О Центральном банке РФ” (ст. 2) (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 N 5-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 03.05.2006 N 60-ФЗ)

3.См. Конституция РФ

Подобные документы

Понятие публично-правовых образований как субъектов гражданского права. Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях. Особенности гражданско-правовой ответственности. Практика рассмотрения споров и взыскания средств.

курсовая работа , добавлен 23.05.2014


Понятие и структура гражданских правоотношений, их основные субъекты (физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования). Правоспособность и дееспособность как юридические качества, присущие субъектам права.

презентация , добавлен 12.11.2013


Понятие, субъекты гражданских правоотношений. Сущность и содержание правоспособности. Виды дееспособности. Публично-правовые образования и граждане (физические лица) как участники правовых отношений. Юридическое лицо как субъект гражданского права.

курсовая работа , добавлен 10.02.2009


Исследование историко-юридических позиций по вопросу взаимодействия публично-правовых образований. Определение особенностей публично-правовых образований как субъектов гражданского права России. Приватизация государственного и муниципального имущества.

дипломная работа , добавлен 21.06.2013


Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права. Социальная функция финансовой дееспособности. Муниципальные образования как субъекты финансового права. Финансовая правоспособность физического лица. Субъект финансового правоотношения.

курсовая работа , добавлен 21.09.2013


Анализ субъекта гражданских правоотношений. Индивидуализирующие гражданина признаки, акты гражданского состояния, определяющие статус. Правовые основы деятельности юридических лиц. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права.

курсовая работа , добавлен 22.08.2016


Особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права Российской Федерации. Описание, содержание и субъекты права государственной и муниципальной собственности. Сущность основных принципов и нормативных оснований его осуществления.

курсовая работа , добавлен 15.05.2014


Теоретико-методологические основы исследования публично правовых начал гражданского законодательства. Роль в формировании эффективного и социально ориентированного экономического оборота и способы взаимодействия публично-правовых и частных начал.

курсовая работа , добавлен 01.07.2011


Источники гражданского права. Понятие, особенности, структура гражданского правоотношения. Граждане как субъекты гражданского права. Гражданская правоспособность и дееспособность. Юридическое лицо как субъект гражданского права.

шпаргалка , добавлен 21.05.2002


Граждане как субъекты гражданского права. Юридические лица. Сущность юридического лица. Образование и прекращение юридических лиц. Виды юридических лиц. В новом Законе наблюдается принципиально новый подход к институту юридических лиц.

Общая характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований.

Участие публично-правовых образований в гражданском обороте.

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

1. Общая характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований.

Реформирование государственности и правовой системы России, производимое в течение последнего десятилетия, привело к появлению нового конституционного строя и кардинальным образом изменило его сущность. Действующий ГК РФ впервые назвал Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования в числе субъектов гражданского права. В то же время, следует сразу заметить, что публично-правовые образования, несмотря на наличие общих черт, обладают и рядом особенностей, что также следует учитывать.

Согласно ст. 12 Конституции РФ, власть в стране организационно разделена на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Основное на­значение этой конституционной нормы - преодоление последст­вий имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда местные органы, по сути, были государственными структурами и брали на себя многие функции государства. Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государст­венной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках феде­ральных законов, указов Президента, постановлений Правительст­ва, актов субъектов РФ.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст. 12, в «Российской Федерации признается и гарантируется местное са­моуправление». Особого внимания заслуживает ч. 2 ст. 3 Конституции – «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления». Именно эта норма и позволяет утверждать, что местное само­управление является одной из конституционных форм осуществ­ления народовластия. Характеристика органов местного самоуправ­ления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность пе­ред населением.

Публично-правовым образованиям посвящено значительное число работ и публикаций. В первую очередь они рассматриваются с позиций конституционного и административного права. В то же время они являются одновременно и субъектами гражданских правоотношений.

Осуществление властью ее многочисленных функций проводит к необходимости участвовать в различных правоотношениях, в том числе и гражданско-правовых. Анализ литературы показывает, что законодатели разных времен и цивилизаций осознавали неестественность положения, когда бы соответствующий субъект не мог приобрести имущество (т.е. заключить сделку), не вправе был бы распоряжаться им с достаточными правовыми основаниями. Всякая власть, если даже она охватывает незначительную территорию, должна опираться на экономические возможности решения стоящих перед ней задач.

Формирования, в том числе и относящиеся к государст­венному устройству, тради­ционно рассматривались в отечественной цивилистической доктрине как субъекты гражданских правоотношений. Специально указывал на них как субъектов имущественных отношений Свод Законов Российской Империи (ст. 698, ч. 1, т. Х). При этом такого рода субъекты призна­вались юридическими лицами; в целом же юридические лица разделялись на частные и публичные, с выделением в числе последних государственных и общественных . Более развернутую классификацию публичных юридиче­ских лиц дает К. Кавелин, отмечая, что их правоспособность не одинакова – «одни – большая их часть – имеет право владеть всякого рода недвижимостями, исключая населенных, другая только домами» . Проект российского Гражданского уложения принял термин «юридические лица» и распространил его на публично-правовые образования: «Юридическими лицами признаются: казна и другие государственные и общественные установления, имеющие отдельное имущество; частные товарищества, общества и установления» (ст. 13). По одному из дел (1909 г.) Правительствующий сенат высказался так: «…по самой своей природе каждое государство представляется не только политическим организмом, но и юридическим лицом» .

Г.Ф. Шершеневич также выделял публичные (казна как хозяйствующая часть государства, дворянские, городские и прочие аналогичные сообщества, казенные заведения) и частные юридические лица .

Таким образом, публично-правовые образования изначально признавались способными к участию в гражданско-правовых отношениях, но их статус не был твердо определен и до начала ХХ века они рассматривались обычно как особый вид юридических лиц.

В советский период законодательное закрепление публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений практически отсутствовало. Следует правда заметить, что в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» Советы и их исполкомы были наделены правами юридического лица .

Новое российское законодательство предусмотрело, что к публично-правовым образованиям, участвующим в гражданско-правовых отношениях, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в данных отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

В современной правовой науке в связи с изложенным возникает два основных вопроса: вопрос о правосубъектности публично-правовых образований; вопрос о признании (или непризнании) публично-правового образования особой разновидностью юридического лица.

В цивилистической литературе сформировались следующие подходы к решению вопроса о правоспособности публично-правовых образований: гражданская правоспособность публично-правовых образований является общей (М.И. Брагинский, В.В. Залесский); специальной (Е.А. Суханов, В.А. Тархов); целевой (А.А. Иванов); специальной функциональной (Е.Н. Васильева).

Большинством цивилистов признается ограниченность правоспособности целям деятельности лица. Применительно к вопросу о правоспособности публично-правовых образований целесообразно, как уже ранее отмечалось, исходить из общепринятого тезиса: существует два вида гражданской правоспособности: общая и специальная. При этом последний вид правильнее именовать целевой правоспособностью.

Гражданскую правосубъектность публично-правовых образований представляется верным определять как целевую , делая вывод о том, что данные субъекты могут иметь гражданские права и обязанности, необходимые для решения общегосударственных, региональных или местных (муниципальных) задач.

Применительно к публично-правовым образованиям необходимо определиться с порядком их вступления в гражданские правоотношения.

В настоящее время существуют следующие основные концепции, касающиеся порядка вступления указанных субъектов в гражданские правоотношения: не обладая дееспособностью, непосредственно в гражданские правоотношения не вступают, а их участниками являются его органы (А.В. Венедиктов, А.В. Мицкевич); вступают в гражданские правоотношения в порядке исключения, непосредственными участниками выступают органы (С.Н. Братусь); не могут самостоятельно вступать в граждансике правоотношения, действуют через представителей (А.А. Иванов); являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений и приобретают права и обязанности через свои органы (Д.И. Мейер, Д.И. Генкин, А.А. Пушкин).

Первые два подхода были господствующими в советской цивилистике и нашли отражение в законодательстве советского периода. В последние годы становится все больше и больше сторонников последнего подхода, согласно которому - публично-правовые образования обладают право- и дееспособностью, а органы, выступающие от их имени, являются именно органами публично-правового образования. Согласно этого подхода данные субъекты признаются способными как к формированию, так и изъявлению своей воли вовне и являются полноценными субъектами гражданского права.

Решив положительно вопрос о наличии у публично-правового образования гражданской правосубъектности, следует остановиться на проблеме признания или непризнания публично-правового образования юридическим лицом.

С учетом изложенного ранее, можно отметить две основных позиции: публично-правовые образования не являются юридическими лицами; публично-правовые образования есть «юридические лица публичного права».

Первая позиция аргументируется тем, что публично-правовые образования названы в качестве субъектов гражданского права не в гл. 4 («Юридические лица»), а в главе 5 ГК РФ, т.е. они исходно отделены от фигуры юридического лица. Тем не менее, сходство имеется, и правила о юридических лицах подлежат применению к данным образованиям (если они не противоречат природе последних). Отмечается также, что они не наделяются имуществом на том или ином основании (т.е. на праве оперативного управления или хозяйственного ведения) , не имеют определенной организационно-правовой формы, их создание не сопровождается актом государственной регистрации в общем порядке и т.д. По мнению М.В. Жабреева, проблема органов публичных образований как юридических лиц сегодня вообще не может быть решена .

Вторая позиция обосновывается наличием общих признаков с юридическим лицом и прямым указанием законодателя на возможность применения правил о юридических лицах к публично-правовым образованиям. Наличие же специфики последних ставит в повестку дня вопрос о введении не только в теорию, но и в законодательство категории публичного юридического лица.

Предлагаются и критерии для разграничения публичных и частных юридических лиц, которыми являются наличие или отсутствие: общественно-значимых, публичных целей деятельности; создания и прекращения на основе публично-правовых актов; властных полномочий в публично-правой сфере .

С учетом имеющейся специфики деятельности публично-правовых образований в качестве субъектов гражданского права представляется целесообразным в рассматриваемых правоотношениях придать им статус некоммерческой организации – государственного или муниципального учреждения .

2. Участие публично-правовых образований в гражданском обороте.

Вопросы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях имеют особую актуальность уже потому, что всегда существует необходимость установления пределов этого участия; закрепляя принцип равенства в качестве общего правила их участия в гражданских правоотношениях, законодатель делает оговорку: если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ).

В большинстве гражданских правоотношений между публично-правовыми образованиями и иными субъектами гражданского права чего-либо специфического не находится. Что же касается специфики, то она в основном сводится к запретам, ограничениям и возложению дополнительных обязанностей. Запрет есть установление новой границы, предела по сравнению с общей мерой, что приводит к сужению правовых возможностей; запрет есть обязанность воздержания от действий .

Применительно к гражданскому обороту обычно говорят о запрете публичным образованиям непосредственно участвовать в ряде гражданских правоотношений. Возникает вопрос: Каких? Публично-правовые образования могут создавать как собственные организации, так и участвовать в прочих организациях капиталом. Это означает не только участие в отношениях собственности, но и участие в обороте, т.к. передача денежных средств и иного имущества с утратой собственности и приобретением эквивалента данного имущества есть ясный признак гражданского оборота.

В качестве примера запрета на оборот капитала можно признать норму п. 4 ст. 66 ГК РФ, ст. 10 ФЗ «Об акционерных обществах» и др., не позволяющие государственным органам и органам местного самоуправления выступать в качестве учредителей хозяйственных обществ, если иное не предусмотрено законом. Запрещается также совмещение функций федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обладающих полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции с функциями хозяйствующих субъектов.

В числе препятствий (запретов) для участия в гражданском обороте может быть и общая цель деятельности властных формирований - «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ).

Понятие «ограничение» в общей теории права обычно толкуется как «сдерживание», «сужение возможностей» , что позволяет отличать ограничение и запрет: первое не исключает совершения определенных действий и лишь сдерживает обычный порядок деятельности. Это может быть связано с получением предварительных согласований, разрешений, приобретением лицензий и т.п. Так, п. 4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрено, что акционерные общества, учредителями которых в случаях, установленных федеральными законами, выступают Российская Федерация, субъект Рос­сийской Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муни­ципальных предприятий), могут быть только открытыми.

Имеются ограничения и по направлениям деятельности. Как следует из ст. 11 ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», субъекты РФ и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятель­ность непосредственно только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательство о ценных бумагах также содержит значительные ограничения. Российская Федерация, ее субъекты, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю лишь в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. .

Участие в обеспечительных отношениях (при выдаче гарантий и т.п.) публично-правовым образованиям не запрещено, но ограничено. Это подтверждается п. 6 ст. 126 ГК РФ, предусматривающий, что правила п.п. 2-5 данной статьи не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъектов РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Законодательное ограничение предусмотрено ст. 111 Бюджетного кодекса РФ: на уровне соответствующего закона (решения органа местного самоуправления) требуется установление параметров привлечения средств по покрытию дефицита бюджета, предельного размера государственного (муниципального) долга, расходов на обслуживание соответствующего долга в текущем финансовом году; при этом предельный объем расходов на обслуживание любого долга не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Говоря об обязанностях публично-правовых образований, можно отметить следующие.

Обязанностью муниципального образования является заключение договоров социального найма жилья , ряда других договоров (социального займа, организации перевозок пассажиров, уборки территории и пр.), связанных с возложенной на них задачей социального обеспечения, организации транспортной, инженерной и иной инфраструктуры .

Публично-правовые образования участвуют и в отношениях обязательного медицинского страхования. В соответствии со ст. 17 Закона РФ «О медицинском страховании граждан» платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения осуществляют органы государственного управления субъекта РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация за счет средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах при их формировании. При наличии последнего обстоятельства возникает обязанность перечисления соответствующих средств в фонды обязательного медицинского страхования, что подтверждается и судебной практикой. Субъектом данных отношений следует признавать именно публично-правовое образование, а не администрацию, лишь исполняющую бюджет. Подчеркнем, что вступление в данные правоотношения составляет обязанность, а не право данного образования.

Участие публично-правовых образований в гражданском обороте обременено также обязанностью облекать это участие в специальные формы. Так, в соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ: «Государственный и муниципальный контракты размешаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления». С точки зрения гражданского права перед нами императивное требование к определенной форме и процедуре заключения договоров при размещении государственных или муниципальных заказов, неисполнение которого позволяет говорить о признании такой сделки недействительной.

3. Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

Вопросы ответственности публично-правовых образований должны быть разделены на те, которые связаны с его участием в гражданских правоотношениях как обычного субъекта (субъекта «частного» права) этих связей и в которых реализуется его гражданская правосубъектность, и те, которые связаны с ответственностью муниципального образования как органа власти и управления (субъекта «публичного» права).

Нами будут рассмотрены лишь первые, так как вторые предопределены фактом причинения вреда в результате специальной деятельности и представляют собою предмет самостоятельного и обстоятельного разговора . Смешение этих двух видов ответственности не допустимо, ибо у них различные основания и правовое регулирование. Если ответственность публично-правового образования как органа власти (управления) регулируется специальными нормами (ст. 16, 1069 ГК РФ, а также различными подзаконными актами), то в случае привлечения данного образования как обычного участника правоотношений (например, при взыскании с него убытков за ненадлежащее исполнение договора), следует руководствоваться общими правилами и нормами (ст. 15, 393 ГК РФ и др.).

Когда публично-правовое образование отвечает в рамках обычных гражданско-правовых отношений положения ст. 1069, 1071 ГК РФ применяться не должны, так же как не могут применяться и другие аналогичные акты, разъяснения высших органов судебной системы , ориентирующие на особый порядок взыскания денег из казны как разновидности имущества органа власти. В частности, следует признать незаконной сложившуюся практику задержки выплаты присужденных сумм только потому, что они не предусмотрены в расходных статьях бюджета . Что же касается субъекта, к которому предъявляется иск, то им должно быть именно публично-правовое образование. Статья 1071 ГК РФ предусматривает привлечение финансового органа только для тех случаев, когда вред возмещается за счет казны, т.е. четко ориентирует на ст. 1069, 1070 ГК РФ; в остальных случаях, в том числе и при неисполнении обязанностей по договору, появление в процессе финансового органа есть лишь целесообразность, но не необходимость . Правильной представляется точка зрения А.В. Костина, что привлекаемые к рассмотрению таких дел финансовые органы лишь «привлекаются к участию», но вовсе не являются ответчиками .

Заметим также, что поскольку казна является имуществом, а не субъектом права, то в ст. 1071 ГК РФ вместо слов «от имени» целесообразно указать «за счет».

Таким образом, можно говорить об определенном противоречии между гражданским и бюджетным законодательством, поскольку первое допускает удовлетворение требований кредиторов не только за счет казны (бюджета), а второе сводит все возможные варианты взыскания с публично-правовых образований только к взысканию за счет средств бюджета в особом порядке. В частности, речь идет о ст. 239 БК РФ, предусмотревшей, что обращение взыскания на бюджетные средства возможно лишь на основании судебного акта в случае недофинансирования (если средства были предусмотрены бюджетом) и для возмещения убытков в результате незаконных действий государственных органов и органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Рассмотрим условия применения мер ответственности.

Эти условия общие: наличие вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинно-следственная связь, вина .

Публично-правовые образования не занимаются непосредственно предпринимательской деятельностью и в соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ при решении вопроса о их ответственности необходимо наличие полного состава гражданского правонарушения.

В последнее время появились публикации, в которых высказывается мысль о публично-правовом характере участия государства, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданском обороте и о необходимости применять оговорку ст. 124 ГК РФ о том, что в гражданско-правовых отношениях эти субъекты выступают с учетом особенностей этих субъектов . В частности, предлагается ввести определенные изменения в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве», которые бы закрепили особый порядок взыскания средств из казны государства. При этом имеется в виду предоставление особых льгот именно публичным образованиям, а не их кредиторам.

На наш взгляд, в отмеченной норме речь идет не об особенностях ответственности этих формирований, а об особенностях их участия в гражданском обороте, что нами уже указывалось.

По обязательствам своих учреждений публично-правовые образования отвечает субсидиарно (п. 2 ст. 120 ГК РФ) как собственник закрепленного за учреждением имущества. Субсидиарная ответственность собственника наступает независимо от его вины .

По обязательствам своих предприятий публично-правовое образование не отвечает, равно и наоборот (п. 2,3 ст. 126 ГК РФ).

Контрольные вопросы:

Дайте определение публично-правового образования. Тождественны ли понятия «публично-правовое образование», «администрация» и «орган власти и управления»?

Является ли публично-правовое образование особой разновидностью юридического лица? Ответ обоснуйте.

Назовите виды публично-правовых образований? Каковы черты сходства и отличия между ними?

Укажите особенности правосубъектности публично-правовых образований.

Укажите особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований.

Основная литература:

Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. – 2 –е изд., перераб. и доп. – М., 2000.

Гражданское право России: Учебник / Под ред. З.И. Цыбуленко. – М., 2000.

Гражданское право: Учебник / Под ред. С.П. Гришаева. - М., 2001.

Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М., 2000.

Гражданское право: Учебник / Под ред. А.Г. Калпинова, А.И. Масляева. – М., 1997.

Дополнительная литература:

Барткова О.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. – Тверь, 2001.

Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. – Волгоград, 2002.

Мейер Д.И. Русское гражданское право. Часть 1. - М., 1997.

Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть. – Уфа, 1998.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М., 1995.

Нормативно-правовая основа участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Государство в лице своих органов и уполномоченных лиц во все времена было участником экономических отношений вследствие концентрации в своих руках собственности (в первую очередь земель) и денег, а впоследствии – капитала.

Замечание 1

Переход от командной модели экономики к рыночной обусловил необходимость по-новому определить статус государства, его органов и должностных лиц в сфере частных правоотношений, поскольку в настоящее время государственная собственность – не единственно возможная форма собственности. В настоящее время помимо публичного (конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового) статуса такие субъекты имеют и частноправовой статус, который определяет их положение в гражданском обороте.

Абзац 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит к участникам гражданских правоотношений не только частных лиц – граждан и организации, но и публичные субъекты. Правовой статус этой категории лиц определен главой 5 ГК РФ.

Понятие и специфика публично-правовых образований

В настоящее время под публичными образованиями понимаются:

• Российская Федерация в целом;
• субъекты Федерации (края, области, города федерального значения и пр.);
• муниципальные образования (города, поселки, муниципальные округа и пр.).

Как известно из теории права, государство, его административные единицы, местная власть – понятия абстрактные. Реализация функций государства возложена на его механизм – конкретные органы и должностные лица (замещающих государственные должности).

Таким образом, участие публичных субъектов в частных правоотношениях опосредуют:

• органы государственной власти (в первую очередь исполнительной);
• органы местного самоуправления;
• юридические лица;
• граждане.

Замечание 2

При этом полномочие представлять публичное образование может вытекать как из компетенции соответствующего органа власти, так и из специального поручения физическому или юридическому лицу.

Публично-правовые образования имеют немало отличий от традиционных субъектов гражданских правоотношений – частных лиц и их объединений (корпораций). Среди таких отличий:

• способ создания, реорганизации, ликвидации – в распорядительном порядке на основании нормативного правового акта (исключается свобода воли);
• цель деятельности – публичная (участие в гражданском обороте не является основной деятельностью таких субъектов, они призваны решать общественно значимые задачи);
• правовая основа участия в гражданских отношениях – компетенция публичных субъектов определяется в нормативных актах (положениях);
• специальная правоспособность – наделение гражданскими правами и обязанностями – следствие выполнения публичных функций.

Замечание 3

Таким образом, наиболее важная черта публично-правовых образований – это одновременное осуществление ими властных, распорядительных функций (в том числе в сфере экономики) и выступление в гражданском обороте на равных с иными участниками.

Правосубъектность публично-правовых образований

Решение проблемы правосубъектности публично-правовых образований предполагает:

• установление экономической основы их существования и деятельности;
• наделение их правами юридических лиц в конкретных общественных отношениях.

Участие публичных субъектов в гражданских правоотношениях строится на следующих принципах:

1. Равенство с иными участниками таких отношений. Так, органы государства и местного самоуправления не должны извлекать преимуществ из своего властного положения, в том числе навязывать свои условия частным субъектам (п. 1 ст. 124 ГК РФ);
2. Распространение на публичных субъектов правил, установленных для юридических лиц (если это не противоречит особому правовому статусу данных субъектов) (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
3. Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований, наделены полномочиями приобретать и осуществлять права и обязанности (как имущественные, так и неимущественные), выступать от их лица в суде.
4. Особые правила ответственности. Так, законом разграничены обязательства публичных образований и созданных ими корпораций, предприятий, учреждений (п. 2 и 3 ст. 126 ГК РФ), публичных образований разных уровней (п. 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). При этом публичные образования несут гражданско-правовую ответственность на равных с иными субъектами гражданского права, но в пределах находящегося в их собственности имущества (для природных ресурсов и земельных участков устанавливается особое регулирование).

Характеризуется рядом особенностей:

1) в целом такое участие обусловлено необходимостью осуществления возложенных на них функций - экономических, социально-культурных, обеспечения безопасности и защиты населения и др. Публично-правовые образования, вступая в отношения гражданского оборота, не могут исходить из каких-либо частных интересов; здесь должны преследоваться только цели и задачи, обусловливающие возможность наиболее эффективного отправления публичной власти . Это должно учитываться в процессе волеобразования и волеизъявления публично-правовых образований;

Действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ , глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации.

Для материально-технического обеспечения деятельности этих органов создаются юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий .

2. Действия органов государственной власти , местного самоуправления и иных специально уполномоченных лиц, совершенные в пределах их компетенции, считаются действиями самих публично-правовых образований . Поэтому важно определить, входят ли соответствующие действия, совершаемые названными органами и лицами, в круг их полномочий, определенный в установленном порядке.

3. От имени Российской Федерации в большинстве случаев функции в рамках гражданских правоотношений осуществляются органами исполнительной власти . Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства.

4. На уровне субъектов Российской Федерации исполнительные функции возложены на правительства, администрации, мэрии и иные органы исполнительной власти.

5. Согласно п. 2 ст. 125 ГК от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) и другие органы.

От имени муниципального образования приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде без доверенности вправе главы местной администрации и другие должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Те из названных органов, которые наделены правами юридического лица, выступают в организационно-правовой форме муниципального учреждения и подлежат государственной регистрации в этом качестве в установленном законом порядке.

Особенности участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданских правоотношений

Имущество публично-правовых образований можно подразделить на две группы: 1) закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями (в том числе казенными предприятиями) и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и 2) не закрепленное за указанными субъектами.

Средства государственного или местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно казну Российской Федерации, субъекта РФ , муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования .

Участие публично-правовых образований в вещных правоотношениях характеризуется рядом особенностей.

1.1. Законодательством предусмотрены, кроме общих, специальные основания возникновения права собственности у публично-правовых образований. Среди них такие специфические основания, как налогообложение, конфискация , реквизиция имущества, национализация, выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и иные случаи.

1.2. Имеются особенности, связанные с осуществлением правомочий по владению, пользованию и распоряжению собственностью публично-правовых образований. Уполномоченные государственные органы непосредственно осуществляют правомочия собственника имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. Аналогично, муниципальные образования реализуют свои правомочия собственника имущества, не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Частью своего имущества публично-правовые образования распоряжаются путем передачи его государственным, муниципальным унитарным предприятиям или учреждениям соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Уполномоченные органы осуществляют предусмотренные законодательством контрольные функции за использованием имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями. Так, в соответствии с действующим законодательством государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом только с согласия собственника данного имущества в лице уполномоченного им органа.

1.3. Особенности прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований, устанавливаются только законами Российской Федерации. Так, согласно ст. 217 ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности , может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

2. Участие в договорных отношениях. Публично-правовые образования могут быть субъектами различных обязательственных правоотношений, возникающих из договоров . Наиболее часто такие правоотношения возникают из договоров поставки , подряда, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, займа и кредита , государственной или муниципальной гарантии и др.

Российская Федерация может быть участником соглашения о разделе продукции - договора, в силу которого она предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Публично-правовые образования могут быть участниками правоотношений, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг . Они могут быть участниками правоотношений, связанных с бюджетным кредитованием. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, государственным, муниципальным публично-правовым образованиям, а в соответствующих случаях юридическому лицу на основании договора, заключенного с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований. К отношениям сторон, возникшим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство , если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом. Публично-правовые образования могут выступать в качестве гарантов по обязательствам , связанным с эмиссией облигаций.

Публично-правовые образования могут быть субъектами и ряда других гражданско-правовых отношений, возникающих из договора. Так, публично-правовые образования могут быть участниками договоров дарения , однако только в качестве одаряемых. Особой разновидностью дарения выступает пожертвование (ст. 582 ГК). Пожертвования могут осуществляться в том числе публично-правовым образованиям.

3. Российская Федерация, государственные и муниципальные публичные образования могут быть обладателями интеллектуальных прав как на результаты интеллектуальной деятельности, так и в отношении средств индивидуализации.

Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных правоотношениях. Они могут быть также участниками и других гражданских правоотношений, в том числе возникающих из неосновательного обогащения. К таким отношениям подлежат применению нормы гл. 60 ГК.

Публично-правовые образования в ряде случаев выступают субъектами наследственных правоотношений , возникающих как по завещанию, так и по закону .

Ответственность публично-правовых образований

1. Публично-правовые образования , как и все иные субъекты гражданского права , отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом. По общему правилу они не несут ответственности по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц . Юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не отвечают по их обязательствам (ст. 126 ГК).

Из этого общего правила законом установлен ряд исключений и особенностей.

1. Это общее правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации (п. 6 ст. 126 ГК).
2. По обязательствам публично-правовых образований не может быть обращено взыскание на имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления , а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности .
3. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности , допускается только в случаях, предусмотренных законом.
4. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами . Однако при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (п. 4 ст. 123.22 ГК).
5. По обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам , при недостаточности имущества этих учреждений, на которое в соответствии с законом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного или автономного учреждения (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) (п. 5, 6 ст. 123.22 ГК).
6. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества (абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК).

2. Источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к публично-правовым образованиям, выступает соответственно казна Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

Публично-правовые образования выступают как непосредственные субъекты внедоговорной ответственности. Общее положение об этом закреплено в ст. 16 ГК, в соответствии с которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов , органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующих законодательству актов этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием.

Государство несет ответственность перед реабилитированными жертвами политических репрессий.

Публично-правовые образования несут ответственность за вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности , незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде и другими противоправными действиями, предусмотренными в п. 1 ст. 1070 ГК.

Особенности ответственности Российской Федерации, субъектов Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством , с участием иностранных субъектов должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), который пока не принят. Отдельные указания на этот счет содержатся в разных нормативных актах (см., например, Закон о разделе продукции (ст. 23), ГПК (ст. 401), АПК (ст. 251)).