Административно-правовые основы исполнения государственных функций по контролю и надзору. Функции органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор
Новая редакция Ст. 23.7 КоАП РФ
1. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8 - 10 статьи 7.32, статьями 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 настоящего Кодекса (в пределах своих полномочий).
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;
3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.
Комментарий к Статье 23.7 КоАП РФ
В настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Ее статус определяется Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Следует также иметь в виду, что исходя из Определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.
Другой комментарий к Ст. 23.7 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях
1. Отношения в названной сфере регулируются БК.
2. Административные правонарушения в бюджетной сфере предусмотрены ст.15.14 - нецелевое использование бюджетных средств; ст.15.15 - нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; ст.15.16 - нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
3. Органы, на которые возложены контрольные функции в данной сфере, входят в систему Министерства финансов РФ. Это - органы федерального казначейства, а также территориальные контрольно-ревизионные органы.
Проблема соотношения контроля и надзора вышла на уровень президента страны. В одном из выступлений главы государства указано, что чиновники от имени государства выполняют множество ненужных налогоплательщику функций – разрешительных, лицензионных, надзорных. Издан Указ президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Его новеллой стало четкое разделение функций федеральных министерств, служб и агентств, в соответствии с которым министерства осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору, агентства – функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В результате реформы был снят ряд коррупционных проблем, возникающих, в частности, когда орган осуществляет нормативно-правовое регулирование, сам оказывает данные услуги и он же выполняет контроль (надзор). Это, безусловно, повысило эффективность контрольной и надзорной деятельности. Тем не менее полное исключение возможности для органа выступать в качестве «судьи в своем деле» в данном случае крайне сомнительно, так как контроль и надзор все равно осуществляются одним из элементов целостной системы.
Упомянутый Указ президента РФ предусматривает две федеральные службы по контролю и одиннадцать – по надзору.
Надзорные органы при этом уполномочены не только на осуществление надзора, но и на проведение контрольных мероприятий, что необоснованно расширяет их компетенцию. Таким образом, на нормативном уровне смешивается содержание данных функций. В результате, например, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, вправе приостановить деятельность организации, то есть осуществлять функцию контроля в отношении поднадзорных субъектов.
Можно утверждать, что в целом законодательство РФ не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор». Так, один из основополагающих нормативных правовых актов в этой области – федеральный закон «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» – разграничений между указанными понятиями не содержит. Правовой анализ свидетельствует, что рассматриваются в нем только отношения по осуществлению контроля. Тот же недостаток имеет место и в федеральном законе «О техническом регулировании» и ряде других, исходящих из идентичности рассматриваемых государственных функций. Иным приме- ром является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, рассматривающий надзор, как более широкое понятие, включающее в себя контроль (п. 1 ст. 60 УИК РФ). Вместе с тем значительная часть нормативных правовых актов разделяет данные государственные функции. Такая тенденция прослеживается в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Кодексе внутреннего водного транспорта, федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениях правительства РФ, утверждающих положения о федеральных службах, и т. д.
Таким образом, законодательство в определенной степени все же разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям, но это делается в достаточно бессистемном порядке. Подобная ситуация значительно затрудняет построение государственной управленческой контрольно-надзорной системы и соответствующих санкций.
Взаимосвязаны и при этом вполне могут существовать по отдельности, они характеризуются специфическим характером и содержанием, осуществляются с помощью специальных приёмов и способов. Обычно выделяют следующие группы функций: организация, мотивация, планирование, контроль.
Функции организации основываются на объединении людей и средств, для того, чтобы достичь определённых целей. Организовать процесс можно двумя способами: разделить организацию на подразделения в соответствии с целями или делегировать полномочия.
Функции планирования подводит базис подо все остальные функции, поскольку обосновывает и даёт понятие о том, какими должны быть организации, и что нужно сделать, чтобы этих целей достичь. Существующие типы планирования: стратегическое, тактическое и оперативное.
Функции мотивации - комплекс мер для обеспечения мотивации труда, побуждения персонала к деятельности по достижению целей.
Контроль как функция управления имеет два направления: контроль, применяемый для корректировки отклонений от плана или самого плана, и контроль, применяемый для оценки полученного результата. Контроль обеспечивает достижение организацией поставленных целей и способствует нормальному функционированию предприятия. Контроль как функция управления применяется для предупреждения кризисных ситуаций, при общей неопределённости и динамичности среды, для поддержания успеха(позволяет сопоставить результаты и плановые показатели).
По своевременности осуществления контроль может быть стратегическим, оперативным и заключительным. включает в себя определённые процедуры, правила, тактику и политику. Его основное применение относится к финансовым, материальным и трудовым ресурсам. реализуется в процессе работы, обычно это контроль подчинённого начальником. Заключительный контроль применяется по факту окончания работы и результатам труда.
Для управления производственными процессами необходима определённая информация, которая получается с помощью учёта. как функция управления подразумевает постоянное наблюдение за хозяйственными процессами, их регистрацию и обобщение. Он представляет собой количественное и качественное отражение экономических процессов для контроля и управления этими процессами
Контролируемые субъекты и объекты также должны быть чётко определены и прописаны в должностных инструкциях и положениях о подразделениях. Контроль как функция управления тесно связан с мотивацией, поскольку по результатам контроля можно выявить степень достижения той или иной цели. Соответственно, все должны быть понятны исполнителям, только тогда контроль будет эффективен.
Также контроль как функция управления предполагает наличие определённых требований: эффект влияния на людей, определение контролируемых границ, выполнение контрольных задач и эффективность самого контроля. Он не должен нести негативной окраски кого-то «поймать и наказать», как принято в некоторых организациях.
В ежедневных функциях руководителя по обеспечению нормальной жизнедеятельности организации функции контроля естественным образом «поручаются» руководителю, даже если это не прописано в его должностных обязанностях.
Контроль как функция управления должен быть эффективен, то есть иметь стратегический характер, быть нацеленным на достижение определённых результатов, прост и экономичен. Если эта функция выполняется руководителем успешно, то его деятельность по управлению коллективом также складывается успешно и эффективно. Контролировать - значит делать всё возможное для получения конкретных результатов, что и требуется от любого руководителя организации.
Контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование фирмы и достижение ею намеченных целей, как в долгосрочной перспективе, так и в вопросах оперативного руководства.
В функцию контроля входят: сбор, обработка и анализ информации о фактических результатах хозяйственной деятельности всех подразделений фирмы, сравнение их с плановыми показателями, выявление отклонений и анализ причин этих отклонений; разработка мероприятий, необходимых для достижения намеченных целей. В связи с этим контроль рассматривается не только как фиксирование отклонений, но и как анализ причин отклонений и выявление возможных тенденций развития. Наличие отклонений в одном из звеньев может потребовать принятия срочных решений, касающихся оперативной деятельности конкретного подразделения.
Важной функцией управленческого контроля является разработка стандартной системы отчетности, проверка этой отчетности и ее анализ как по результатам хозяйственной деятельности фирмы в целом, так и каждого отдельного подразделения. Поэтому осуществление функции контроля опирается в первую очередь на организацию системы учета и отчетности, включающей финансовые и производственные показатели деятельности и проведение их анализа.
КОНТРОЛЬ - это процесс обеспечения достижения организацией своих целей. Процесс контроля состоит из установки стандартов, изменения фактически достигнутых результатов и проведения корректировок в том случае, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов.
Почему необходим контроль? Руководители начинают осуществлять функцию контроля с того самого момента, когда они сформулировали цели и задачи и создали организацию. Контроль очень важен, если вы хотите, чтобы организация функционировала успешно. Без контроля начинается хаос, и объединить деятельность каких-либо групп становится невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы и структура организации определяют ее направление деятельности, распределяя ее усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности всякой организации.
Фирмы широко используют две формы контроля: финансовый (как основа общего управленческого контроля) и административный. Финансовый контроль осуществляется путем получения от каждого хозяйственного подразделения финансовой отчетности по важнейшим экономическим показателям деятельности по стандартным формам, идентичным для местных и зарубежных дочерних компаний. Число позиций и сроки представления отчетности могут быть различны. Как правило, более детальная отчетность представляется крупными дочерними фирмами и компаниями, находящимися на важнейших рынках. Она ложится в основу сравнения фактических показателей с планируемыми. При этом в центре внимания находятся такие показатели, как уровень прибыли, издержки производства и их отношение к чистым продажам, эффективность капиталовложений, обеспеченность собственными средствами, финансовое состояние (платежеспособность и ликвидность) и др. Анализ этих показателей осуществляется отдельно по каждому центру ответственности (производственно - хозяйственной группе, производственному отделению, дочерней компании), а также по фирме в целом.
Система централизованного контроля позволяет поддерживать определенное сочетание централизации и децентрализации в управлении, поскольку предусматривает передачу контроля за оперативной деятельностью низовых звеньев (производственных отделений, дочерних компаний, заводов) руководителям соответствующих подразделений.
На этом уровне осуществляется контроль за соответствием хозяйственных результатов показателям, запланированным в текущем бюджете; производится сравнение объема фактических и планируемых продаж; анализируются, изменение доли фирмы на рынке, как в целом, так и по отдельным продуктам и сегментам рынка, состояние портфеля заказов. Такой контроль обычно называют оперативным контролем (а также административным, или тактическим) в отличие от общего, стратегического контроля. Оперативный контроль призван систематически следить за обеспечением выполнения намеченной текущим планированием производственной программы, поэтому его, как правило, объединяют с планированием в единую функцию оперативного управления. В то же время общий управленческий контроль направлен на решение стратегических задач и достижение намеченных целей путем наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов и тесно связан с перспективным планированием. Поэтому общий управленческий контроль требует централизации, в то время как оперативный контроль - децентрализации.
Вместе с тем система контроля дает возможность использовать преимущества, как самостоятельности подразделений, так и эффективного руководства из центра. Функция контроля, так же как и функция планирования, служит важнейшим средством централизации управления со стороны высшего руководства фирмы и одновременно позволяет достигать оптимального сочетания децентрализации в управлении фирмой в целом.
ШИРОТА КОНТРОЛЯ.
Контроль - это критически важная и сложная функция управления. Одна из важнейших особенностей контроля, которую следует учитывать в первую очередь, состоит в том, что контроль должен быть всеобъемлющим. Контроль не может оставаться прерогативой исключительно менеджера, назначенного «контролером», и его помощников. Каждый руководитель, независимо от своего ранга, должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если никто ему специально этого не поручал. Контроль есть фундаментальный элемент процесса управления. Ни планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя рассматривать полностью в отрыве от контроля. Действительно, фактически все они являются неотъемлемыми частями общей системы контроля в данной организации.
Предварительный контроль. Цель: предупреждение нарушений не целесообразности, необычности действий и решений Контроль напоминает айсберг, большая часть которого, как известно, скрыта под водой. Некоторые наиболее важные виды контроля данной организации могут быть замаскированы среди других функций управления. Так, например, хотя планирование и создание организационных структур редко относят к процедуре контроля, они как таковые позволяют осуществлять предварительный контроль над деятельностью организации. Этот вид контроля называется предварительным потому, что осуществляется до фактического начала работ. Основными средствами осуществления предварительного контроля является реализация определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения планов, то их строгое соблюдение - это способ убедиться, что работа развивается в заданном направлении. Аналогично, если писать четкие должностные инструкции, эффективно доводить формулировки целей до подчиненных, набирать в административный аппарат управления квалифицированных людей, все это будет увеличивать вероятность того, что организационная структура будет работать так, как задумано. В организациях предварительный контроль используется в трех ключевых областях - по отношению к человеческим, материальным и финансовым ресурсам.
Человеческие ресурсы.
Предварительный контроль в области человеческих ресурсов достигается в организациях за счет тщательного анализа тех деловых и профессиональных знаний и навыков, которые необходимы для выполнения тех или иных должностных обязанностей и отбора наиболее подготовленных и квалифицированных людей. Для того, чтобы убедиться, что принимаемые работники окажутся в состоянии выполнить порученные им обязанности, необходимо установить минимально допустимый уровень образования или стаж работы в данной области и проверить документы и рекомендации, представляемые нанимаемым. Существенно повысить вероятность привлечения и закрепления в составе организации компетентных работников можно также путем установления справедливых размеров выплат и компенсаций, проведения психологических тестов, а также при помощи многочисленных собеседований с работником в период перед его наймом. Во многих организациях предварительный контроль человеческих ресурсов продолжается и после их найма в ходе курса обучения. Обучение позволяет установить, что же дополнительно нужно добавить и руководящему составу, и рядовым исполнителям к уже имеющимся у них знаниям и навыкам, прежде чем приступать к фактическому исполнению своих обязанностей. Курс предварительного обучения повышает вероятность того, что нанятые работники будут трудиться эффективно.
Материальные ресурсы.
Очевидно, что сделать высококачественную продукцию из плохого сырья невозможно. Поэтому промышленные фирмы устанавливают обязательный предварительный контроль используемых ими материальных ресурсов. Контроль осуществляется путем выработки стандартов минимально допустимых уровней качества и проведения физических проверок соответствия поступающих материалов этим требованиям. Один из способов предварительного контроля в этой области состоит в выборе такого поставщика, который убедительно доказал свои возможности поставлять материалы, соответствующие техническим условиям. К методам предварительного контроля материальных ресурсов относится также обеспечение их запасов в организации на уровне, достаточном для того, чтобы избежать дефицита.
Финансовые ресурсы.
Важнейшим средством предварительного контроля финансовых ресурсов является бюджет, который позволяет также осуществить функцию планирования. Бюджет является механизмом предварительного контроля в том смысле, что он дает уверенность: когда организации потребуются наличные средства, эти средства у нее будут. Бюджеты устанавливают также
предельные значения затрат и не позволяют тем самым какому-либо отделу или организации в целом исчерпать свои наличные средства до конца.
Текущий контроль. Цель: выявить и своевременно просечь нарушения и отклонения. Основывается на обратной связи как это собственно следует из его названия, текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом являются подчиненные сотрудники, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного начальника. Регулярная проверка работы подчиненных, обсуждение возникающих проблем и предложений по усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных планов и инструкций. Если же позволить этим отклонениям развиться, они могут перерасти в серьезные трудности для всей организации. Текущий контроль не проводится буквально одновременно с выполнением самой работы. Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на достижение желаемых целей. Для того чтобы осуществлять текущий контроль, таким образом, аппарату управления необходима обратная связь.
Системы обратной связи.
Обратная связь - это данные о полученных результатах. Простейшим примером обратной связи является сообщение
начальника подчиненным о том, что их работа неудовлетворительна, если он видит, что они делают ошибки. Системы обратной связи позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения организации от наиболее эффективного пути к поставленным перед нею задачам.
Все системы с обратной связью:
- 1. Имеют цели;
- 2. Используют внешние ресурсы;
- 3. Преобразуют внешние ресурсы для внутреннего использования;
- 4. Следят за значительными отклонениями от намеченных целей;
- 5. Корректируют эти отклонения для того, чтобы обеспечить достижение целей.
Заключительный контроль. Цель: Установить результативность, законченность, экономичность, целесообразность. Скрыть упущения и недостатки. При текущем контроле используется обратная связь в ходе проведения самих работ для того, чтобы достичь требуемых целей и решить возникающие проблемы прежде, чем это потребует слишком больших затрат. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после того, как работа выполнена. Либо сразу по завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного заранее периода времени фактически полученные результата сравниваются с требуемыми. Хотя заключительный контроль осуществляется слишком поздно, чтобы отреагировать на проблемы в момент их возникновения, тем не менее, он имеет две важные функции. Одна из них состоит в том, что заключительный контроль дает руководству организации информацию, необходимую для планирования в случае, если аналогичны работы предполагается проводить в будущем.
Сравнивая фактически полученные и требовавшиеся результаты, руководство имеет возможность лучше оценить, насколько реалистично были составлены им планы. Эта процедура позволяет также получить информацию о возникших проблемах и сформулировать новые планы так, чтобы избежать этих проблем в будущем. Вторая функция заключительного контроля состоит в том, чтобы способствовать мотивации.
Если руководство организации связывает мотивационные вознаграждения с достижением определенного уровня результативности, то, очевидно, что фактически достигнутую результативность надо измерять точно и объективно. «Измерять результативность и давать соответствующие вознаграждения необходимо «для того, чтобы сформулировать будущие ожидания о существовании тесной связи между фактическими результатами и вознаграждением».
Функция контроля - это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблему и скорректировать соответственно деятельность организации до того, как эти проблемы перерастут в кризис. Одна из важнейших причин необходимости осуществления контроля состоит в том, что любая организация, безусловно, обязана обладать способностью вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей организации.
Таким образом, можно обобщить и сделать вывод, что эффективное управление организацией невозможно без четко отлаженной системы контроля за результатами деятельности и процессами, протекающими внутри нее и во внешнем окружении. Контроль является одной из основных функций управления. Контроль - это процесс обеспечения достижения организацией своих целей. Он представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования управляемой подсистемы принятым решениям, а также выработки определенных действий.
Функция контроля - это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблемы и скорректировать соответственно деятельность организации до того, как эти проблемы перерастут в кризис.
Сущность процесса контроля состоит в установке стандартов, измерения фактически достигнутых результатов и проведения корректировок в том случае, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов.
