Реформа органов местного самоуправления. Реформа местного самоуправления

Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.

Л.Н. Толстой

1 января 1984 года были проведена Земская реформа, которая стала одной из главных либеральных реформ Александра 2. Реформа вошла в историю под названием «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и определяла систему местного самоуправления на местах.

Предпосылки реформы

В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.

Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.

• Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
• Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
• Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.

Суть реформы

1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства.

Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.

Кто поулчил избирательные права в 1864 году

Курия	Получали избирательные права
Земледельческая	При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей.
Крестьянская	На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы . На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств . На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств . Все шло поэтапно.
Городская	Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей (в остальных городах).

Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.

Земское самоуправление

Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.

Волостное (местное) самоуправление

Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.

Функции земств

Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:

• Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
• Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
• Сбор статистических данных и организация переписи населения.
• Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору . Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.

Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).

Реализация реформы

Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:

1. Регионы, где землевладение отсутствовало или было незначительным. Это Сибирь, Оренбургская, Архангельская и Астраханская губернии, а также Средняя Азия.
2. Регионы, где основная часть помещиков не была русскими. Это правобережная Украина, Белоруссия, Литва, Польша, Кавказ.

Это был главный недостаток реформы – избранность. Второй же недостаток – выборные сословия. На бумаге выборная система выглядит самодостаточной, в реальности же она получилась сословной, где значительное преимущество в численности был у дворян.

В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов – Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа. Что в этом хорошего?

Новая схема позволяет централизованно координировать жизнь крупного города и окружающих его поселений. Снимается конфликт и «дележ пирога» между многочисленными чиновниками. А ведь «дележ пирога» часто отвлекает от реальной работы.

В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью.

Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.

Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.

Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально.

На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.

Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».

Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» – они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу – но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.

История вопроса

Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов – к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. – то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег.

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий – в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

Чтобы взглянуть на вопрос и с другой стороны, вы можете ознакомиться с новой муниципальной реформы .

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.

В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной вла­сти, что в значительной мере было обусловлено наступившим конституционным кризисом. 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе предста­вительных органов власти и органов местного самоуправления в Россий­ской Федерации», затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», ко­торым было утверждено Положение об основах организации местного са­моуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституци­онной реформы.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции попол­нило нормативную базу о местном самоуправлении, разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тен­денция принятия положений о местном самоуправлении в краях, облас­тях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах кра­ев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.

В Конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответст­вующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории само­управления, признавая самоуправление продолжением государственно­го управления

Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.

Органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации имеют в этот период различные наименования. Представительные орга­ны назывались, как правило, думами, собраниями представителей, со­браниями граждан, сходами граждан, советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями. В отдельных рес­публиках наименования были установлены в соответствии с националь­ными традициями.

Закрепленные в Конституции принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. 22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу и 15 марта 1995 г. был утвержден в первом чтении.

Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.

Государственная Дума трижды принимала Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством «вето» Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления «вето» Совета Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

· право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства «вообще» - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

· способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

· возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Таким образом, Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

создание организационных структур местного самоуправления;

проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

· на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;

· на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;

· на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных «блоков» вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные образования).

Основная же масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

К началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своему этапу: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только должен получить свое развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят «к исполнению» единой системой государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того, как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо «общественного договора», нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения.

Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью «муниципальный заказ».

Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).

Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного самоуправления.

Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов на федеральном уровне власти.

Муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону.

Начало нынешней муниципальной реформе в России было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который заложил правовые основы следующих основных ее направлений:

• 1. Изменение территориальной организации местного самоуправления, включая новую типологию муниципальных образований, двукратное увеличение их числа и изменение границ, переход к так называемой двухуровневой системе организации.
• 2. Изменение властно-управленческой организации местного самоуправления с определением четкого перечня обязательных органов местного самоуправления и ограниченного набора вариантов организации их системы в муниципальных образованиях разных типов.
• 3. Перераспределение компетенции местного самоуправления и органов государственной власти с установлением полузакрытых перечней вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.
• 4. Перераспределение собственности (имущественных объектов и комплексов) между государством и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов с целью обеспечения решения установленного круга вопросов местного значения.
• 5. Радикальное изменение налогово-финансовой основы местного самоуправления, сократившее число местных налогов до двух и увеличившее долю и формы государственного финансового выравнивания.
• 6. Резкое усиление ответственности местного самоуправления, особенно перед государством.
• 7. Демократизация отношений органов местного самоуправления с населением путем расширения возможностей прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных властей .

Первоочередная задача, которая стояла пред законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.

На основании вышедшего закона на территории Российской Федерации была введена единая система, которая отвечала бы за организацию местного самоуправления. Согласно данному закону, на территории Российской Федерации ввелись новые территориальные муниципальные образования такие как, муниципальный район, сельское поселение, городской округ, городское поселение .

В процессе муниципальной реформы условно можно выделить ряд крупных этапов. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в т. ч. осуществляется:

слом прежней советской системы Советов, временное функционирование (до осени 1993 года) местных органов власти (Совет - администрация) на основе Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР";

активное использование "указного права" (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года и другие) по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и введения "единоначалия" администрацией;

принятие новой Конституции Российской Федерации, признающей и гарантирующей местное самоуправление, его органов, не входящих "в систему органов государственной власти" (ст.12 Конституции РФ), закрепляющей самоуправление в качестве одной из демократических основ системы управления в России (п.2 ст.3, главы 8 Конституции РФ);

борьба за воссоздание и полноценное функционирование, наряду с местными администрациями, представительных органов самоуправления;

подготовка новых базовых федеральных законодательных актов, организующих и регулирующих деятельность местного самоуправления, и т.д.

В ходе второго этапа (август 1995 года по октябрь 2003 года) в России:

реализуется принятый 28 августа 1995 года Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", соответствующий Европейской Хартии местного самоуправления, базирующийся на конституционных принципах и гарантиях местной власти;

получает дальнейшее развитие законодательная база местного самоуправления; вносятся изменения и дополнения в указанный выше закон, в другие законодательные акты, в т. ч., например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и т.д.; принимаются новые законы: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации;

идёт активная работа над законопроектами "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.;

проводятся выборы в органы местного самоуправления, в т. ч. реализуется Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", содержащий Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в эти органы;

в сотрудничестве и борьбе с региональными (республиканскими, краевыми, областными) властями "завоевываются" финансовые, организационные, материальные и иные основы деятельности местных органов самоуправления, их деятельность становится всё более самостоятельной .

В этот период также отрабатывается ряд моделей организации местного самоуправления.

Первая модель предполагает, что глава муниципального образования и представительный орган избираются населением непосредственно. Так же как высшее должностное лицо муниципального образования выступает одновременно и главой местной администрации, представительный орган выполняет функции нормотворчества и контроля. Глава муниципального образования подотчётен представительному органу исключительно в качестве главы местной администрации.

Вторая модель предусматривает, что представительный орган и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. В отличие от первой модели, глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа. Полномочия главы администрации исполняет иное лицо, замещающее эту должность по контракту.

Третья модель - разновидность второй модели. В ней глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава.

В четвёртой модели глава муниципального образования выступает одновременно в трёх лицах: собственно главы - высшего должностного лица муниципального образования, избираемого непосредственно населением; лица, исполняющего полномочия председателя представительного органа; главы местной администрации.

Однако, реализация данных моделей проявила ряд ограничений. К наиболее существенным относятся следующие:

не было установлено чёткой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по её содержанию;

органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;

отсутствовало чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

Устранить эти и другие недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований призван третий этап реформы местного самоуправления (октябрь 2003 года по настоящее время), включающий переходный период (2003-2008 годы) и вступление в силу с 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Первоначально планировалось, что переходный период реформирования местного самоуправления, деятельности его органов займёт два года (с 2003 по декабрь 2005), однако жизнь доказала, что это требует в силу ряда причин (в т. ч. финансового характера, отношений собственности и т.д.) больших временных рамок .

В целом, нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка сложившихся к началу 2000-х годов механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов.

Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач .

Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически - пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная - применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.

В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности .

Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе - это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо - закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования .

Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля .

Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании.

Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий .

Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.

Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ .

Таким образом, подводя итог, необходимо заключить, что ближайшие перспективы развития законодательства о местном самоуправлении и муниципальной реформы в значительной мере связаны с территориальным устройством местного самоуправления, а также с компетенционным статусом органов муниципальной власти, материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов, расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения, усилением роли в законодательном регулировании вопросов местной власти субъектов РФ и т.д.

В целом, стоит отметить, что муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону, первоочередная задача которой заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.

При этом, можно сделать вывод о том, что главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

Прошло более трех лет с начала нового этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации, начавшегося с принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон).

Напомним, что концепция реформы состояла в следующем:

Формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти;

Однозначное разграничение полномочий, политической, юридической и финансовой ответственности за организацию предоставления населению общественных услуг и оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся категориям населения между тремя уровнями публичной власти - федеральной, региональной и местной;

Достижение сбалансированности доходов каждого уровня бюджетной системы и расходных обязательств органов публичной власти, которые возникают в соответствии с разграничением полномочий;

Повышение политической и юридической ответственности органов каждого уровня публичной власти за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами, приближение публичной власти к населению;

Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления.

За это время субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления выполнены предписания переходных положений Закона: приведены в соответствие с ним территории и границы, структура органов местного самоуправления муниципальных образований, определены территории и границы вновь образованных муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. В соответствии с концепцией разграничения полномочий приняты новые Жилищный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, внесены изменения более чем в 200 федеральных законов.

Сегодня можно подвести некоторые итоги и оценить успешность реализации реформы.

1. Территориальная организация местного самоуправления

Население поддержало и приняло реформу территориальной организации местного самоуправления.

В большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях состоялись при достаточно высокой активности избирателей. Об этом также свидетельствует то, что во многих случаях граждане активно поддержали реформу, добиваясь через обращения в суд устранения нарушений законодательства, допущенных в регионах (например, в Республике Коми, Ярославской, Московской областях и в ряде других регионов).

Успехом реформы следует считать формирование органов местного самоуправления более чем в 1500 городах и поселках, в которых в 90-е годы органы местной публичной власти были упразднены в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.

Почти через 100 лет фактически начала реализовываться мечта земцев о введении местного самоуправления на уровне волостей (сельских административно-территориальных единиц), ставших в годы советской власти сельсоветами, а теперь получившими статус сельских поселений.

Формирование органов публичной власти во всех городах и сельских территориях является важным системным фактором для обеспечения социально-экономического развития страны, так как позволит полно и адекватно учитывать общественные потребности в социальных услугах.

Однако есть и негативные результаты. В ряде субъектов Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления проводилась неэффективно. Органы власти, зачастую попутно решали свои собственные проблемы, не считаясь при этом с интересами населения, принципами эффективного управления и положениями законодательства. Это вызвало неудовлетворенность граждан, судебные тяжбы, многие из которых не решены до сих пор.

2. Разграничение полномочий

В результате разграничения полномочий практически решены задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема «нефинансируемых федеральных мандатов» за счет того, что финансовое обеспечение льгот различным категориям населения в большей части передано на федеральный и региональный уровни.

Надо отметить, что разграничение полномочий связано с основополагающими положениями Конституции РФ, регулирующими федеративное устройство нашей страны и местное самоуправление. Однако это разграничение было недостаточно подкреплено правовой теорией, анализом практики и финансовых потребностей органов местного самоуправления. В результате был принят ряд ошибочных решений, некоторые из которых позднее были исправлены.

Например, расширены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в части создания условий для:

Развития физической культуры и массового спорта;

Обеспечения населения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

Развития местного традиционного народного художественного творчества.

Сегодня в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов включены вопросы:

Создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;

Участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

Организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

Содействия в развитии сельскохозяйственного производства;

Создания условий для развития малого предпринимательства;

Организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Помимо всего перечисленного органам местного самоуправления дано право на создание муниципальных музеев.

Но остались и нерешенные проблемы.

К примеру, в Законе № 131-ФЗ к полномочиям городских и сельских поселений относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Но при этом в перечне собственного имущества муниципальных образований не значится имущество, которое предназначается для использования в упомянутых выше целях.

На наш взгляд не следует всюду приватизировать муниципальные рынки, бани и другие предприятия, если на их услуги есть спрос. Конкуренция и рынок сами должны все постепенно решить и расставить по своим местам. Конечно, эта проблема может быть не очень актуальна в Москве, но в провинции, где 70% городского населения в малых городах не имеют горячего водоснабжения, а 30% - ни холодной воды, ни канализации, вряд ли надо уничтожать муниципальные бани, прачечные, парикмахерские или переводить все эти общественные услуги исключительно на коммерческую основу.

В местностях с низким платежеспособным спросом населения малый бизнес не будет в состоянии выкупить используемые им нежилые помещения и содержать их. Издержки будут столь велики, а цены и тарифы на услуги вырастут настолько, что услуги станут попросту недоступны для большей части населения. В результате пострадает и малый бизнес, и население.

Вместе с тем, несмотря на интенсивную законопроектную активность Правительства РФ по разграничению полномочий (с 2004 г. ежегодно принимается по специальному федеральному закону по вопросу разграничения полномочий), эффективность уже принятых решений остается под вопросом.

Проблема состоит в том, что юридически четких принципов определения и финансирования расходных обязательств местных бюджетов не установлено. Принцип же субсидиарной ответственности органов публичной власти более высокого уровня в отношении реализации обязательств, возложенных на органы публичной власти более низкого уровня, не действует или, в лучшем случае, действует избирательно. А это создает юридически и политически неопределенную ситуацию на местном уровне.

3. Сбалансированность доходов и расходных обязательств местных бюджетов

Информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что практически во всех субъектах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации своих полномочий. И это несмотря на финансовую помощь, которая оказывается в различных формах из бюджетов вышестоящих уровней.

Кроме обеспечения сбалансированности местных бюджетов по доходам и текущим расходам (расходам на оказание социальных услуг) значительной проблемой является отсутствие подходов по обеспечению инвестиционных потребностей муниципальных образований по развитию основных социальных услуг населению и коммунальной инфраструктуры.

Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Тем не менее, этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.

Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения.

Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах сильно различается вследствие неравного уровня социально-экономического развития территорий.

При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней в соответствии с разграничением полномочий не учитывались потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективных критериев или научно обоснованных подходов для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.

Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов лишили органы местного самоуправления возможности влиять на экономические налоги (налоги от прибыли и от оборота), что значительно снижает стимулы для принятия мер с целью социально-экономического развития своих территорий.

Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительному росту административных издержек на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами.

Кроме того, за прошедший период перечень вопросов местного значения расширился более чем на 50%, при этом налоговые доходы в относительных величинах не увеличились.

Приоритетные национальные проекты, с одной стороны, свидетельствуют об усилении внимания к проблемам развития социальных услуг, с другой - демонстрируют отсутствие реальных подходов к решению проблем финансирования, обеспечивающих устойчивое развитие этих отраслей под управлением органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением в политической системе и государственном управлении, расходы местных бюджетов покрываются за счет собственных доходов в среднем на 40-70%. Остальные средства предоставляются местным бюджетам из доходов вышестоящих бюджетов на принципах субсидиарной ответственности.

4. Повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей, приближение публичной власти к населению

Политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами повышается как за счет совершенствования правого регулирования этой сферы (разграничение полномочий), так и за счет усиления контроля и надзора.

С этой целью в законе предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проектам наиболее важных решений органов местного самоуправления: принятию устава муниципального образования (и внесению изменений в устав), утверждению бюджета, принятию решений, регулирующих градостроительную деятельность. Указанные проекты, а также проект отчета об исполнении бюджета, сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

В бюджетном законодательстве повышены финансовая дисциплина за исполнение бюджетных обязательств и контроль движения финансовых средств посредством введения казначейского исполнения бюджета.

Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служили контрольные полномочия представительного органа. Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старалась оградить себя от депутатского контроля. Доходило до смешного. Некоторые главы оспаривали возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. «Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, - говорили они, - то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!»

Закон поставил точку в этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться или представительным органом, или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.

Все возможные средства контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в настоящее время законодательно обеспечены. Сокращение злоупотреблений зависит только от эффективности деятельности контрольных, надзорных и судебных органов, а в большей степени - от гражданского общества, т. е. от политической конкуренции и гласности.

Вместе с тем до сих пор озвучиваются требования ввести назначение и освобождение от должности глав муниципальных образований губернаторами. При этом почему-то авторы этих заявлений не задаются вопросом, что же в этом случае должно измениться:

Должны ли уменьшиться или увеличиться права и обязанности органов местной власти;

Должны ли увеличиться или уменьшиться доходы местных бюджетов;

Как будут решаться проблемы модернизация ЖКХ, жилищная проблема, проблемы содержания и модернизации материально-технического обеспечения образования и здравоохранения и множество других;

Будут ли полномочия органов местного самоуправления определяться законами или указаниями губернатора.

5. Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления

Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской хартии местного самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти.

Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем - институтом, противостоящим государству. В результате политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.

В связи с началом применения положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции с 1 января 2006 г. происходят существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.

Это обусловлено значительными новациями в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными Законом.

Глава муниципального образования сможет возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию и не вправе одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.

Хотя в Законе и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и тем самым вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенций, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.

Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Заслуживают положительной оценки те положения Закона, которые обеспечивают гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения. Нельзя же считать нормальным, что в малых городах и поселках с численностью жителей в 10-20 тысяч человек и городах, в которых проживает несколько сотен тысяч и даже более миллиона человек, в представительный орган избирается по 15-20 депутатов.

В Закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Установленный порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (большинством не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.

В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Теперь же вводятся ограничения - на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов. Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысл, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной власти. Следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимость решения которых и была одной из целей реформы. А именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т. п. Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не имеет под собой реальной основы. Так, если в городе с численностью жителей в 300-500 тысяч человек может избираться 25-40 депутатов и из них на постоянной основе реально могут работать 10-15, то в подразделениях администрации такого города работают по нескольку сотен специалистов, а в более крупных - тысячи.

Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти.

В то же время данные нововведения не всегда последовательны и не всегда отвечают социально-экономическим условиям, политическому развитию общества и сложившимся в России традициям государственно-публичного управления. Какой смысл вводить обязательность наличия должности главы муниципального образования, если при этом допускается возможность главе исполнять свои полномочия не на постоянной основе, то есть на общественных началах?

Заключение и выводы

Как показывает практика реализации Закона, концептуальные принципы, положенные в его основу выполнены не полностью. Важно, что реформа обнажила множество проблем в сфере конституционной ответственности местной власти, возникших еще в 90-е годы.

Местное самоуправление является ключевым институтом, обеспечивающим стабильность политического, социального и экономического развития России.

Несмотря на заверения федерального центра о поддержке развития местного самоуправления, отсутствие планомерной и действенной государственной программы развития местного самоуправления, невыполнение в течение многих лет принятых решений, недостаточное внимание к решению проблем обеспечения эффективности реализации органами местного самоуправления обязательств перед населением свидетельствуют о нестабильности политической доктрины федерального центра в отношении местного самоуправления.

Проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при реализации Закона, возникли не в октябре 2003 г., когда он был принят, а гораздо раньше. Сегодня необходимо сформулировать цели и задачи следующего этапа реформы местного самоуправления, развития правового обеспечения местного самоуправления и повышения эффективности реализации конституционных обязательств органов местного самоуправления перед населением.

На наш взгляд, главными целями следующего этапа должно стать решение следующих проблем:

Реструктуризация задолженностей предприятий ЖКХ ;

Существенное сокращение аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда и числа очередников на улучшение жилищных условий из муниципального жилищного фонда;

Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений школьного и дошкольного образования, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим и образовательным стандартам;

Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений здравоохранения, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим стандартам и современным стандартам оказания медицинских услуг;

Модернизация ветхих и аварийных инженерных сооружений жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих жилищно-коммунальные услуги населению и учреждениям здравоохранения и образования;

Определение оказываемых в настоящее время среднестатистических бытовых услуг и услуг общественного транспорта и расчет социально и экономически обоснованных потребностей населения в этих услугах в региональном разрезе, разработка социально и экономически обоснованных нормативов потребления указанных услуг и механизмов обеспечения населения указанными услугами;

Определение социально и экономически обоснованных потребностей в мощностях для вывоза, переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов с целью предотвращения роста загрязнения природной среды и принесения вреда здоровью человека, разработка и начало реализации программы развития предприятий по переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов;

Разработка и реализация мер по повышению сбалансированности доходов и расходных обязательств местных бюджетов;

Разработка и реализация мер по достижению не менее чем 50% обеспеченности расходов местных бюджетов за счет собственных налоговых (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) и неналоговых доходов;

Введение законодательно установленного запрета на изменения налоговой системы Российской Федерации, ведущие к снижению собственных налоговых доходов (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) местных бюджетов с целью создания стабильности для обеспечения планирования доходов и расходов;

Разработка системы критериев оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

Разработка карты уровня занятости населения, прогнозных демографических карт и прогнозных карт занятости населения в разрезе территорий муниципальных образований на период от 5 до 20 лет;

Разработка системы критериев оценки уровня развитости рыночных инфраструктур в муниципальных образованиях, условий для развития малого бизнеса и предпринимательства;

Завершение формирования двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;

Разработка критериев оценки эффективности разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления;

Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления на мало и редко населенных и удаленных территориях Крайнего Севера и Дальнего Востока;

Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления в городах федерального значения;

Разработка и реализация мер по обеспечению прозрачности расходов местных бюджетов, повышению контроля за использованием бюджетных средств со стороны населения и контрольных органов;

Повышение ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей перед населением;

Разработка правовых и управленческих решений, закрепляющих включение в обязательном порядке в прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разделов, посвященных развитию местного самоуправления, муниципального сектора экономики, социально экономическому развитию муниципальных образований.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. обращается внимание на необходимость усиления внимания на решение некоторых из перечисленных проблем, в частности, расселения из аварийного и ветхого фонда, увеличения жилищного строительства, реформирования ЖКХ. Однако на самом деле проблема не столько в том, чтобы направить в эти сферы дополнительные финансовые средства, а в том, чтобы создать правовые и политические условия для эффективного решения этих проблем на местах органами местного самоуправления системно, планомерно и устойчиво.

И.Ф. Фасеев, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления

1 Обязанности органов местного самоуправления по оказанию общественных услуг населению, установленные федеральными законами, которые систематически не финансировались федеральным бюджетом.

2 Проект федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» внесен в Государственную Думу Правительством.