Виды юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства
Противоправные действия участников гражданских правоотношений, связанные с нарушением антимонопольного законодательства, могут послужить основанием для привлечения их к ответственности, согласно нормам КоАП РФ и УК РФ. Административной ответственности посвящена глава 14 КоАП РФ, уголовной — глава 22 УК РФ.
Особенность норм об ответственности в КоАП РФ и в УК РФ за действия, нарушающие нормы антимонопольного законодательства, состоит в том, что они носят бланкетный характер (отсылают к положениям иных нормативных актов). Для более точного понимания состава конкретного правонарушения/преступления необходимо обратиться к положениям закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ.
Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства
Практика показывает, что налицо тенденция к увеличению законодателем количества санаций за неправомерные действия субъектов. Связано это с тем, что необходимо более полное обеспечение исполнения требований ФЗ № 135.
Условно статьи КоАП РФ, посвященные правонарушениям в сфере предпринимательской деятельности, можно разделить на несколько групп, посвященных ответственности:
- за антиконкурентные соглашения;
- недобросовестную конкуренцию;
- злоупотребление доминирующим положением;
- правонарушения против порядка антимонопольного управления;
- нарушение порядка ценообразования.
Главная цель статей КоАП РФ, вводящих санкции за нарушение антимонопольных норм заключается в их превентивном характере, предотвращающем рецидив нарушений посредством введения все более серьезных мер ответственности.
В КоАП РФ имеется смягчающая мера, содержащаяся в примечании к статье 14.32, согласно которой любой участник недопустимого соглашения, который заявил об этом в уполномоченный орган, освобождается от ответственности, если им были выполнены следующие условия:
- информация о соглашении не была известна антимонопольному органу;
- полученная информация позволяет привлечь нарушителей к ответственности;
- заявитель отказался от дальнейшего участия в соглашении.
Ответственность предпринимателей за нарушение порядка ценообразования
Статья 14.6 КоАП РФ устанавливает ответственность за завышение или занижение цен на продукцию, товары или услуги. При этом речь идет только о ценах, которые установлены на уровне государства. Если в субъекте РФ были приняты нормативные акты о регулировании цен, то действия субъектов не подлежат наказанию по статье 14.6 КоАП РФ.
Для справки: как правило, государство регулирует цены в сфере естественных монополий, деятельность которых регламентируется законом «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ.
Субъектами состава правонарушения являются граждане, ИП, организации. При этом производители продукции не будут нести ответственность по данной статье, т. к. привлекаться могут только лица, реализующие товары и, соответственно, устанавливающие цены на них.
Стоимость товара устанавливается посредством произведения контрольных закупок или иных действий, по результатам которых составляется акт. На товарах не должно быть обозначения, что эти вещи не предназначены для продажи.
Санкции за нарушение антимонопольного законодательства
Основной санкцией в административном праве за нарушение антимонопольного законодательства является штраф. За рассматриваемые виды правонарушений штрафы установлены довольно существенные. Например, злоупотребление доминирующим положением на рынке карается штрафом, размер которого может достигать 1 млн руб.
Распространены и штрафы, которые рассчитываются в зависимости от размера выручки, полученной субъектом предпринимательства в результате незаконных действий. Например, за ограничение конкуренции возможно наложение на юр. лиц штрафа, размер которого варьируется от 0,01 до 0,15% оборота в сфере, в которой допущены нарушения. Для должностных лиц (например, директоров и гендиректоров) предусмотрена ответственность в виде дисквалификации.
Уголовная ответственность предполагает следующие санкции:
- штраф;
- принудительные работы;
- запрет на занятие определенной деятельностью;
- лишение свободы.
Так, за ограничение конкуренции, повлекшее крупный ущерб, возможны, в силу части 1 статьи 178 УК РФ, санкции в виде штрафа в размере до 500 000 руб., принудительных работ сроком до 3 лет с лишением права занимать определенные должности на срок до года либо лишения свободы на срок до 3 лет.
Таким образом, законодатель за нарушение норм антимонопольного законодательства устанавливает и административную, и уголовную ответственность. В зависимости от тяжести правонарушения/преступления могут быть применены различные наказания — от штрафа до лишения свободы.
75.Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.
Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства установлена главами 14 и 19 КоАП РФ. Ниже хотелось бы остановиться на одной из системных проблем правового регулирования порядка применения административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства по главе 14 КоАП РФ. На сегодняшний день поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9 ("Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления"), 14.31 ("Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке"), 14.31.1 ("Злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов"), 14.31.2 ("Манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности)"), 14.32 ("Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности"), 14.33 ("Недобросовестная конкуренция") является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Следует отметить, что дела о нарушениях антимонопольных статей главы 19 КоАП РФ возбуждаются в общем порядке. Там поводом к возбуждению дела выступает, в частности, и непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, и сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. административные нарушения, предусмотренные главой 19, посягают на порядок управления, иными словами - это нарушения против контрольно-надзорной и иной властной деятельности уполномоченных органов власти. Цель ответственности по главе 19 состоит в обеспечении нормального хода реализации властной деятельности уполномоченных органов, прежде всего контрольно-надзорной деятельности. Как правило, при обнаружении признаков нарушения статей главы 19, в том числе антимонопольных составов, установление факта правонарушения не требует специального расследования, во многом нарушения очевидны. Так, например, в ст. ст. 19.5 и 19.8 предусматривается ответственность за неисполнение предписаний антимонопольного органа, непредставление информации, ходатайств, уведомлений. Невыполнение указанных обязанностей само по себе образует состав правонарушения, поэтому после обнаружения факта неисполнения нет необходимости в сложных процедурах исследования всех деталей события нарушения для признания нарушения указанных статей. Поэтому применяется общий порядок возбуждения и рассмотрения дела. Напротив, антимонопольные составы правонарушений, предусмотренных главой 14, отличаются существенно. Глава 14 предусматривает ответственность за нарушения в сфере предпринимательской деятельности. Антимонопольные нарушения, запрещенные этой главой, происходят на товарных рынках и в отношении субъектов рыночной деятельности. Обнаруживая признаки нарушения, а тем более получая информацию о возможном нарушении, еще далеко не всегда в дальнейшем можно установить факт нарушения, нередко информация не подтверждается, а детали дела свидетельствуют об отсутствии нарушения, в особенности учитывая различные механизмы допустимости запрещенных деяний, в том числе применяемый в антимонопольном регулировании как России, так и зарубежных стран так называемый принцип разумности (соразмерности, эффективности), согласно которому некоторые запрещенные по общему правилу деяния могут быть признаны допустимыми, если польза для экономики и потребителей будет превышать вред для конкуренции
Для определения рыночных нарушений необходимо проведение анализа рынка, выявление барьеров входа на рынок, ряда иных конкретных обстоятельств, после анализа совокупности которых только и можно дать окончательный ответ о наличии или отсутствии факта нарушения законодательства. По этой причине дела о нарушениях антимонопольного законодательства, предусмотренных главой 14, требуют достаточно долгого расследования для принятия итогового решения. В этом есть некоторое обоснование поправок в КоАП РФ и установления нового, особого повода возбуждения антимонопольных дел по главе 14 КоАП РФ - принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Так, была установлена так называемая дуалистическая модель административно-деликтного процесса привлечения виновного лица к административной ответственности. Дуализм заключается в механическом соединении в один процесс двух групп административных процедур. Одна группа установлена в Федеральном законе о защите конкуренции и принятых в соответствии с ним подзаконных актах, другая - в КоАП РФ. Первая закреплена в главе 9 Закона о защите конкуренции и называется процедурой рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Вторая закреплена в процессуальных нормах КоАП РФ о возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях. Обе процедуры механически связываются между собой положением ст. 28.1 КоАП РФ, которая устанавливает, что поводом к возбуждению дел по антимонопольным статьям главы 14 КоАП РФ является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Следует учитывать, что два указанных вида законодательства не приведены в единую систему, но лишь механически соединены посредством ст. 28.1 КоАП РФ. Два направления законодательства используют разный понятийный аппарат, разные процессуальные сроки, разные виды правоприменительных актов, разные цели, задачи, принципы. Все это, безусловно, усложняет и запутывает деятельность судебных органов, не способствует формированию единообразной практики по административным антимонопольным делам. Здесь уместно также заметить, что антимонопольные статьи главы 14 КоАП РФ составлены таким образом, что содержание объективной стороны правонарушения может быть понятным только при обращении к соответствующим положениям-запретам Закона о защите конкуренции. В данном случае законодательство об административных правонарушениях использует так называемые бланкетные или простые нормы. В юридической литературе в зависимости от способа конструкции диспозиции норм, устанавливающих запреты и наказуемость административных правонарушений, выделяют так называемые описательные, простые, отсылочные, бланкетные нормы. В случае с антимонопольными составами 14 главы КоАП РФ мы имеем дело с бланкетными или простыми нормами. Так, ни ст. ст. 14.31, ни 14.32, ни 14.33, ни 14.9 не содержат подробного описания нарушений, ограничиваясь указанием наименования деяний - злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке, недобросовестная конкуренция, ограничение конкуренции органами власти и т.д. Раскрытие же содержания элементов составов указанных правонарушений возможно только при обращении к системе запретов в отношении поведения хозяйствующих и властных субъектов, установленной в антимонопольном законодательстве. Строго говоря, при существующем подходе к регламентации административной ответственности за недобросовестную конкуренцию, когда вместо бланкетной используется простая норма, не отсылающая к антимонопольному законодательству, состав административного правонарушения -
1) в главе 14 закреплена ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (статьи 14.31 и 14.31.1), заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление согласованных действий, координацию экономической деятельности (статья 14.32), а также за недобросовестную конкуренцию (статья 14.33);
2) в главе 19 закреплена ответственность за невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (части 2.1–2.6 статьи 19.5) и непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений) и сведений (информации) в антимонопольный орган в установленный срок (статья 19.8).
Применение названных правовых норм сформировало ряд вопросов по квалификации действий субъектов нарушения и по процедуре их привлечения к административной ответственности. Ситуация осложняется тем, что в последнее время многие положения КоАП РФ подверглись серьезным изменениям.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Подобные документы
Виды административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства и характеристика их составов. Способы установления и обеспечение соблюдения запретов в области административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
дипломная работа , добавлен 24.07.2013
Понятие, особенности и виды нарушений антимонопольного законодательства. Гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность за нарушение требований антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о конкуренции.
контрольная работа , добавлен 20.09.2014
Материально-правовые и процессуально-правовые проблемы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Сущность монополистической деятельности. Предписание о принудительном разделении (выделении) коммерческой организации.
контрольная работа , добавлен 09.03.2016
Исследование основных направлений антимонопольной политики в современных условиях. Изучение сущности, роли и целей антимонопольного регулирования. Анализ особенностей антимонопольного законодательства в России. Функции Федеральной антимонопольной службы.
курсовая работа , добавлен 17.11.2014
Правовые аспекты административной ответственности за нарушение трудового законодательства. Отношения в сфере охраны труда как объект административно-правовой охраны в законодательстве об административных правонарушениях. Особенности судопроизводства.
дипломная работа , добавлен 21.08.2017
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства. Ответственность за заключение соглашений ограничивающих конкуренцию, а также осуществление согласованных действий ограничивающих конкуренцию.
контрольная работа , добавлен 13.01.2017
Валютное законодательство России. Общие положения об административной ответственности за нарушение валютного законодательства. Особенности привлечения к административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере валютного законодательства.
курсовая работа , добавлен 18.01.2011
При выявлении нарушения антимонопольного законодательства, в первую очередь ФЗ РФ «О защите конкуренции» антимонопольный орган ФАС РФ выдает предписание. Указанное предписание носит обязательный характер и подлежит исполнению:
- Коммерческими организациями;
- Некоммерческими организациями;
- Должностными лицами коммерческих организаций;
- Должностными лицами некоммерческих организаций;
- Федеральными органами исполнительной власти или органами субъекта РФ;
- Государственными внебюджетными фондами;
- Должностными лицами указанных органов и фондов;
- Гражданами;
- Индивидуальными предпринимателями.
В случае неисполнения предписания виновные лица привлекаются к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Важно! Наказание за допущенное нарушение не означает, что предписание об устранении нарушения исполнять более не требуется.
Виновные в допущенных нарушениях лица несут ответственность:
- Административную;
- Уголовную;
- Гражданско-правовую.
Административная ответственность наступает, если:
- Орган власти, государственный внебюджетный фонд, их должностные лица ограничили конкуренцию.
К таким действиям относится принятие решений, ограничивающих создание или нормальное функционирование участников рынка, устанавливающих повышенные сборы и пошлины, предписывающих первоочередные закупки продвигаемых на рынке товаров, запрещающих определенные виды деятельности. Кроме того, в качестве ограничения конкуренции антимонопольный орган вправе рассмотреть действия по предоставлению неоправданных привилегий одним участникам рынка по сравнению с другими, свободного доступа к информации, которого не имеют другие участники, дискриминационные действия и прочие действия, решения, акты, не соответствующие антимонопольному законодательству.
Наказанием за указанное нарушение выступает штраф для должностных лиц - 10-50 тыс. рублей.
Важно! Если должностное лицо ранее замечено в совершении данного правонарушения, ответственность ужесточается - такое лицо подлежит дисквалификации на срок до 3 лет.
- Заключение соглашения, направленного на ограничение конкуренции. Совершение согласованных действия в тех же целях
Ответственность наступает за подписание соглашений, целью которых выступает согласование цен, тарифов, определение цен на торгах, деление рынка на части по территориям, объемам продаж, видам продавцов. Аналогично расцениваются соглашения о сокращении производства товара, незаключении договоров с конкретными продавцами.
Вертикальные соглашения также попадают под ответственность по указанной норме, если они способствуют формированию единой цены перепродажи товара - кроме случаев, когда для покупателя продавцом установлена максимальная цена продажи; либо когда соглашением введен запрет продавать товар конкурента. Однако последнее условие не распространяется на продажу товаров под товарным знаком.
За указанные соглашения и действия должностные лица получают штраф или дисквалифицируются, а сама компания - штраф.
- Допущена координация экономической деятельности участников рынка вопреки положениям закона.
Такие действия повлекут для должностного лица штраф (20-50 тыс. рублей) либо дисквалификацию до трех лет, а компания получит штраф 1-5 миллионов рублей.
- Указанные соглашения заключены, а действия совершены органом власти, государственным внебюджетным фондом
В этом случае сам орган или фонд не несет негативных последствий, однако конкретное лицо, совершившее действие, дисквалифицируется или уплачивает штраф.
Освобождение от административной ответственности возможно при соблюдении ряда условий.
Первым условием (кроме случаев координации деятельности) выступает добровольное обращение лица, входящего в картель, иного лица в антимонопольный орган в целях сообщения о заключении соглашения или совершении указанных выше действий.
Второе условие - органу к тому моменту не было известно о допущенном нарушении. Иными словами - обращение после того, как орган инициировал проверку, бессмысленно.
Третье условие - указанное лицо прекратило участие и выполнение действий по соглашению.
И, наконец, последнее условие - лицо предоставило документы и информацию, которых достаточно для того, чтобы установить событие нарушения.
Важно! Если в антимонопольный орган обратились несколько лиц, от ответственности освобождается первое лицо, выполнившее все условия.
Однако если сразу несколько участников одного незаконного соглашения одновременно и согласованно от своего имени подали одно заявление в антимонопольный орган, указывая в заявлении на ограничение конкуренции другим лицом, такое заявление указанный орган оставит без рассмотрения.
Смягчающими обстоятельствами по данным делам выступают:
- Привлекаемое лицо - не организатор соглашения или действий по ограничению конкуренции;
- Привлекаемое лицо не начало исполнять соглашение;
- Привлекаемое лицо добровольно обратилось в орган и(или) прекратило противоправные действия;
- Привлекаемое лицо содействовало антимонопольному органу;
- Привлекаемое лицо возместило ущерб, досрочно выполнило предписание или предотвратило последствия соглашения.
Кроме того, основанием для административной ответственности выступает недобросовестная конкуренция, за что предусмотрен штраф по ст. 14.33 КоАП РФ.
Уголовная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства
Уголовная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена ст. 178 УК РФ («Недопущение, ограничение или устранение конкуренции»).
Если ущерб превысил десять миллионов рублей или доход 50 миллионов рублей, наступает уголовная ответственность. Последствиями для виновных выступают штраф, принудработы, запрет занимать должность и лишение свободы.
Лица, пострадавшие от нарушающих конкуренцию действий и соглашений, вправе подать в суд исковое заявление и потребовать восстановления себя в правах и выплаты денежных средств в счет возмещения ущерба, вреда, убытков -, в том числе упущенной выгоды.
ВНИМАНИЕ! В связи с последними изменениями в законодательстве, информация в статье могла устареть! Наш юрист бесплатно Вас проконсультирует - напишите в форме ниже.
ВВОИТИН ШИВВРЭО"й"З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
Александр Юрьевич КИНЁВ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель руководителя ФАС России, докторант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье приводится актуальная практика правоприменения в области антимонопольного законодательства. Освещаются особенности юридической конструкции составов правонарушений в области защиты конкуренции и специфика привлечения к административной ответственности в данной сфере. Дан анализ различных классификаций правонарушений в области антимонопольного законодательства.
Ключевые слова: нарушение антимонопольного законодательства, защита конкуренции, антимонопольные органы, доминирующее положение, хозяйствующий субъект, административная ответственность, административно-правовые санкции, состав административного правонарушения.
Deputy Head of the Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation, Doctoral candidate of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State University of Law (MSAL), Ph.D. in Law, Associate Professor
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR ANTIMONOPOLY LEGISLATION VIOLATIONS
The article contains topical law enforcement practice in the area of antimonopoly legislation. is devoted to the problem of administrative liability legislation improvement. It covers peculiarities of the corpus delictijuridical construction in the area ofcompetition protection and the specifics of bringing to account in this sphere. An analysis of different antimonopoly law violations classifications is given.
Keywords: antimonopoly lawviolation, protection ofcompetition, antimonopoly bodies, dominant position, economic entity, administrative responsibility, administrative and legal sanctions, administrative violation corpus delicti.
нститут административной ответственности за нарушение антимонопольного I законодательства является самым широко применяемым правовым средством I защиты конкуренции в России.
Если обратиться к статистическим сведениям, то можно отметить, что приблизительно 20 % проверок, проводимых антимонопольными органами, заканчиваются возбуждением дел об административных правонарушениях.
Например, в 2012 г. антимонопольными органами проведено 887 проверок. Доля проверок, по итогам которых возбуждены дела об административных правонарушениях, в общем числе проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, составила 18,59 %. В 2011 г этот показатель составил 18,79 %. Доля проверок, по ито-© А. Ю. Кинев, 2014 гам которых применены административные наказания, в общем числе проверок, по
Кинев А. Ю. ЛОЛ
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Административная ответственность за нарушение
имени о.е. кутафина (мпод] антимонопольного законодательства
итогам которых возбуждены дела об административных правонарушениях, составила 11,39 %1.
Таким образом, воздействие на нарушителей антимонопольного законодательства посредством административно-правовых санкций, закрепленных в КоАП РФ, - активно практикуемая мера.
Отчасти это обусловлено неразвитостью уголовно-правовых средств борьбы с картелями. Кроме того, объективным условием, способствующим применению административных мер за нарушения антимонопольного законодательства, следует назвать распространение административной ответственности в области противодействия правонарушениям экономического характера в целом.
Вместе с тем применение административной ответственности в конкурентных отношениях имеет свою специфику, которую мы постараемся определить в настоящей статье. Это даст нам основания спрогнозировать дальнейшее развитие применения института административной ответственности к отношениям в области защиты конкуренции.
Одной из особенностей административной ответственности за антимонопольные нарушения является тесная взаимосвязь правовых норм КоАП РФ, закрепивших составы указанных нарушений, и антимонопольного законодательства.
Если обратиться к истории развития правовой основы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, то можно отметить, что указанная взаимосвязь была не всегда четкой. В частности, в некоторых случаях антимонопольное законодательство опережало законодательство об административной ответственности.
Так, административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства впервые появилась с принятием Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2. Составы административных правонарушений, закрепившие административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в отношении должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующего субъекта, были внесены в КоАП РСФСР годом позже3.
Следует отметить, что в последнее время нормы КоАП РФ, посвященные нарушениям антимонопольного законодательства, усложняются вслед за усложнением самого антимонопольного законодательства. При этом существенной модернизации подвергаются не только составы административных правонарушений в антимонопольной сфере, но и административные наказания за их совершение, а также процессуальный порядок привлечения к административной ответственности.
В связи с этим высказываются предложения об изменении подхода к правовому закреплению административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В частности, предлагается отойти от принципа всеохватывающего закрепления составов административных правонарушений в одном законодательном ^
акте - КоАП РФ4. К
1 Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации // Официальный сайт ФАС Рос- И сии. URL: http://www.fas.gov.ru.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
3 Федеральный закон от 13.03.1992 № 2509-1 «О внесении изменений и дополнений в Уголов- И ный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 1999.
№ 26. Ст. 3174. ^
4 Стенограмма доклада И. Ю. Артемьева на Коллегии ФАС России // Официальный □ сайт ФАС России. 29.04.2013. URL: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical- s materials_30943.html. НАУКИ
ввошаин ШИВВРЭО"й"З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Среди ученых высказываются аргументы против указанных предложений. По мнению А. М. Евсикова, регулирование каких-либо вопросов, касающихся административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (установление административных санкций, определение иного порядка привлечения к ответственности, нежели закреплен в Кодексе, посредством принятия дополнительных нормативных актов), недопустимо и ведет к декодификации законодательства об административной ответственности5.
В части 1 ст. 1.1 КоАП РФ содержится императивная норма, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Как отмечает П. П. Серков, не все нормы административной ответственности кодифицированы путем включения соответствующих положений в КоАП РФ. В результате складывается впечатление, что находящиеся в иных законодательных актах соответствующие нормы не имеют отношения к административной ответственности6. Н. Г. Са-лищева указывает на то, что «до сих пор не обеспечено в полной мере исполнение предписаний ст. 1.1 Кодекса, согласно которой единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне, является настоящий Кодекс. Отсюда следует, что все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в Кодекс»7. По мнению Н. Ю. Хаманевой, «при разработке КоАП РФ предполагалось, что это будет единственный акт (закон), регулирующий все вопросы административной ответственности, независимо от отраслевой принадлежности соответствующих административных правонарушений. К сожалению, не обошлось без исключений»8.
Таким образом, можно констатировать ряд особенностей правового регулирования административной ответственности. Первое - это заложенный в КоАП РФ императив, согласно которому все составы административных правонарушений должны закрепляться в указанном Кодексе. Второе - усложнение административной ответственности в отдельных сферах общественной жизни приводит к чрезвычайной сложности точного формулирования составов административных правонарушений в КоАП РФ.
Эти особенности проявляются в противоречивых процессах, которые зачастую выражаются в том, что в КоАП РФ не находит достаточно полного определения административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в отдельных сферах общественных отношений, таких, например, как отношения в сфере банковской деятельности, валютного контроля, естественных монополий, биржевой деятельности.
Что касается административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, то здесь также имеются противоречия, проявляющиеся в недостаточно четких и логичных правовых нормах, закрепленных в КоАП РФ.
5 Евсиков А. М. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
6 Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 238.
7 Салищева Н. Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хама-нева. М. : ИГП РАН, 2004.
8 Хаманева Н. Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах // Административная ответственность: вопросы теории и практики. С. 73.
Так, согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31-14.33 этого Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Данное правило не коррелирует с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой сроки давности привлечения к административной ответственности исчисляются с момента совершения административного правонарушения. Сроки давности исчисляются со дня обнаружения административного правонарушения в случае длящегося административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). При этом правило ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ получает свое развитие по правовому критерию, в отличие от ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.
В пояснительной записке к проекту изменений в КоАП РФ, реализация которых привела к закреплению указанной выше формулировки ч. 6 ст. 4.5, не говорится о причинах такого нововведения9. Характерно, что начало течения срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ никак не связано с поведением лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Из изложенного следует, что взаимосвязь срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ с решением комиссии антимонопольного органа приводит к исключительной прерогативе антимонопольных органов. То есть срок возбуждения дела об административном правонарушении оказывается зависимым от качества работы антимонопольных органов. Согласно ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»10, комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства по окончании рассмотрения дела принимает решение. Однако Закон не устанавливает времени вступления решения в силу. Кроме того, решение комиссии является итоговым документом по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Статья 41.1 Закона «О защите конкуренции» предусматривает, что дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении 3 лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.
Приведенные сроки позволяют высказать предположение о том, что лицо может быть привлечено к административной ответственности и через 3 года после совершения административного правонарушения. Например, 2 года 6 месяцев рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не нарушают 3-годичного срока, установленного ст. 41.1 названного Закона, а 6 месяцев не превышают годичного срока, установленного ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.
По мнению некоторых исследователей, такой подход не согласуется с доктри- ^
нальным пониманием сроков давности привлечения к юридической ответственности К
вообще и административной в частности. П. П. Серков указывает, что при этом нару- Н
шается принцип равноправия, закрепленный в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которому и
лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом неза- й
висимо от каких-либо обстоятельств. В приведенном примере таким обстоятельством И
9 См. паспорт проекта Федерального закона № 148369-5 «О внесении изменений в Кодекс I Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие зако- ™ нодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования антимонопольного К регулирования и развития конкуренции). О
10 Российская газета. 27.07.2006. № 162. НАУКИ 2/2014
ввоинин ШИВВРЭО"П"З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
является ведомственная компетенция антимонопольных органов11. Обращает на себя внимание то, что п. 6 ст. 4.5 КоАП РФ и ст. 41.1 Закона «О защите» конкуренции приняты Государственной Думой в один и тот же день, а именно 17 июля 2009 г
Дальнейшее развитие особенностей административной ответственности в сфере защиты конкуренции произошло с внесением поправок в КоАП РФ в рамках третьего антимонопольного пакета.
Так, ст. 4.2 Кодекса была дополнена еще одной частью, согласно которой в КоАП РФ могут быть предусмотрены иные обстоятельства, смягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений. Такие обстоятельства получили закрепление в ст. 14.32 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности.
Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 4.2 КоАП РФ, при назначении административного наказания за совершение отдельных административных правонарушений имеет особенности учет обстоятельств, смягчающих административную ответственность. Например, указанные особенности содержатся в ст. 14.31 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за злоупотребление доминирующим положением.
По мнению В. Л. Гребенникова, такое изменение в структуре КоАП РФ - когда, по сути, некоторые положения Общей части перекочевали в отдельные статьи Особенной части - вызывает определенные опасения, т.к. в сложившейся ситуации различные административные органы могут попытаться внести в отдельные статьи Особенной части те или иные обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. И каждый раз орган, инициирующий подобные поправки, будет руководствоваться собственными представлениями о том, что может и должно влиять на назначение наказания12.
По нашему мнению, включение в КоАП РФ норм, предусматривающих отмеченные нами особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, обусловлено рядом факторов.
Первое - это специфика субъектов правонарушений, к которым зачастую относятся крупные компании с многомиллиардными оборотами. Для них размеры штрафов, предусмотренные в КоАП РФ, не могут оказать сколько-нибудь значимого влияния на поведение на товарных рынках.
Второе - это специфика объективной стороны, которая вызывает необходимость применения специальных правовых средств - смягчающих и отягчающих обстоятельств.
Для решения проблемы формулирования в КоАП РФ сложных по своей юридической конструкции составов административных правонарушений в области антимонопольного законодательства законодатель прибегает к бланкетным диспозициям. Объективная сторона составов указанных административных правонарушений описана с помощью признаков-понятий, в которых непосредственно заключена связь административного права с конкурентным правом, к которому следует обращаться для уяснения указанных признаков. Такой способ конструирования административно-правовой нормы предполагает детализацию признаков состава правонарушения с помощью нормативных предписаний антимонопольного законодательства.
11 Серков П. П. Указ. соч. С. 239.
12 Гоебенников В. Л. Административная ответственность за антимонопольные правонарушения. Что изменилось? // Конкуренция и право. 2012. № 2. С. 37-40.
Бланкетная диспозиция норм КоАП РФ, закрепивших составы административных правонарушений в области конкурентных отношений, отсылает к признакам нарушений запретов, установленных Законом «О защите конкуренции». Проведем анализ указанных норм.
Статья 14.9 КоАП РФ закрепила состав административного правонарушения, выражающегося в ограничении конкуренции органами государственной власти и органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 данной статьи административную ответственность влекут действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.
Статья 14.31 Кодекса закрепила административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Диспозиция в ч. 1 данной статьи сформулирована следующим образом: совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, за исключением субъекта естественной монополии, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если такие действия приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных ст. 14.31.1 Кодекса.
Причем понятие «злоупотребление доминирующим положением» не раскрывается, а приводится прямая отсылка на антимонопольное законодательство.
В части 2 ст. 14.31 КоАП РФ закреплен квалифицированный состав, предусматривающий более серьезные санкции в случае, если результатом противоправных действий является или может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Кроме того, в ст. 14.31.1 и 14.31.2 КоАП РФ осуществлена дальнейшая дифференциация ответственности за злоупотребление доминирующим положением. Статья 14.31.1 предусматривает наличие специального субъекта указанного правонарушения. В отличие от ст. 14.31, административная ответственность по данной статье может применяться только к хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на товарном рынке, доля которого на рынке определенного товара состав- ^
ляет менее 35 %. Статья 14.31.2 устанавливает ответственность за такой вид злоу- К
потребления доминирующим положением, как манипулирование ценами на оптовом Н
и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности). Соответствующий право- и
вой запрет закреплен в п. 11 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции». При этом субъ- й
ектом правонарушения является участник указанных рынков, не занимающий на них И
доминирующего положения. Е
сформулированы диспозиции в ст. 14.32 КоАП РФ, которая закрепила административ- ™
ную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осу- Н
ществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию °
экономической деятельности. науки
ввошаин ШИВВРЭО"П"З™
имени О.Е. Кутвфинв (МГЮА)
Таким образом, формулируя бланкетные диспозиции в нормах Особенной части КоАП РФ, как было указано выше, законодатель отсылает к антимонопольному законодательству.
Следует отметить, что указанный способ определения объективной стороны правонарушений в КоАП РФ достаточно распространен, особенно в некоторых главах. Специальные исследования Особенной части КоАП РФ показывают, что в ней насчитывается более 700 норм с бланкетной диспозицией (743 по состоянию на 3 марта 2010 г.13). При этом гл. 14, закрепившая составы административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, является одной из самых объемных по содержанию указанных норм (66), наряду с гл. 5 (70), 7 (71) и 8 (69).
Поскольку диспозиция правовой нормы в Особенной части КоАП РФ является словесным описанием административной противоправности, постольку во всех нормах административная противоправность полностью или частично формируется в антимонопольном законодательстве. К негативным последствиям такого подхода к формулированию правовых норм, устанавливающих административную ответственность, относят сложность правоприменения.
Действительно, механизм реализации норм об административной ответственности, отсылающих к антимонопольному законодательству, достаточно сложен и требует наличия специальных компетенций у правоприменителя.
Кроме того, применение норм антимонопольного законодательства, к которым отсылает КоАП РФ, зачастую сопряжено с использованием подзаконных актов.
Так, в основе привлечения лиц к административной ответственности в соответствии со ст. 14.31-14.33 КоАП РФ всегда лежит решение антимонопольного органа, вынесенное по результатам проверки участника рынка на предмет соблюдения им антимонопольного законодательства. Указанная проверка осуществляется в порядке, определенном в ведомственных нормативных правовых актах ФАС России. Согласно приказу ФАС России от 28.04.2010 № 220 проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка; г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; е) определение уровня концентрации товарного рынка; ж) определение барьеров входа на товарный рынок; з) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке; и) составление аналитического отчета.
Несмотря на то что указанные этапы определены на подзаконном уровне, в рамках судебных разбирательств суды зачастую опираются на указанный порядок анализа состояния конкуренции. Например, при рассмотрении одного из дел о нарушении антимонопольного законодательства суд пришел к выводу об отсутствии в решении антимонопольного органа сведений о значимом для исследуемой ситуации временном интервале, географических и продуктовых границах товарного рынка, а также о составе его участников, что явилось, по мнению суда, основанием для вывода о недоказанности объективной стороны правонарушения, выразившегося в достижении соглашения, которое привело к предоставлению скидки и экономически не обоснованному установлению различных цен на один и тот же товар14.
13 Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. С. 313.
14 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.12.2009 по делу № А44-3117/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, в механизм реализации административной ответственности оказываются включены правовые нормы, содержащиеся в подзаконных, в том числе ведомственных актах. Это создает для исполнительной власти возможности корректировать административную противоправность в области защиты конкуренции.
Значительную роль в рассматриваемом механизме реализации административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства играют суды.
Отсутствие четких критериев и методики оценки доказательств по делам о нарушениях антимонопольного законодательства приводит к неоднозначности в судебных решениях. В некоторых случаях это способствует неоднократным изменениям судебных решений по мере рассмотрения дела в различных судебных инстанциях.
Так, Е. Н. Лысенкова отмечает, что вопросы установления границ товарного рынка являются наиболее неоднозначными в оценке арбитражных судов. Иногда окончательное разрешение они получают только в суде надзорной инстанции15.
Исследования практики применения судами норм антимонопольного законодательства показывают, что она еще в достаточной степени не сформирована и требует более четкой координации. Об этом свидетельствует изучение дел, по которым суды отменили решения антимонопольных органов16.
Указанная проблема обуславливает необходимость разработки и принятия Высшим Арбитражным Судом РФ разъяснений, которые позволят правильно толковать правовые основания административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства всеми участниками производства по делу об административном правонарушении.
Таким образом, механизм реализации административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства отличается бланкетным характером диспозиций правовых норм, устанавливающих эту ответственность, а также большой ролью решений антимонопольных органов и судебной практики.
На наш взгляд, необходимо рассмотреть еще один важный аспект административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства - тенденции ее дальнейшей дифференциации.
В настоящее время административные правонарушения в области защиты конкуренции, предусмотренные КоАП РФ, можно разделить на следующие группы:
Правонарушения, связанные с нарушением запретов, закрепленных в Законе «О защите конкуренции» (ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ);
Правонарушения, связанные с нарушением антимонопольных правил в сфере торговой деятельности (ст. 14.40 КоАП РФ);
Правонарушения, связанные с нарушением административных процедур в области взаимодействия хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами: невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (ст. 19.5 КоАП РФ); непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный ^ орган, орган регулирования естественных монополий (ст. 19.8 КоАП РФ). К
Рассмотренная группировка составов правонарушений является не единствен- Н
ной, существуют также другие подходы к их классификации. Так, некоторые исследова- и
тели предлагают разделить административные правонарушения в области антимоно- й
польного законодательства на 2 категории: допущенные при осуществлении субъектами И
правонарушений своей профессиональной деятельности и допущенные при взаимо- Е
15 Лысенкова Е. Н. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение ™ антимонопольного законодательства // Арбитражные споры. 2012. № 3. К
16 Исмаилов М. И. Применение судами антимонопольного законодательства // Российское кон- О курентное право и экономика. 2011. № 1. С. 17-20. НАУКИ
ввоинин ШИВВРЭО"й"З™
имвни О.Е. Кутвфинв (МГЮА)
действии хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами. Данное деление согласуется со структурой КоАП РФ и охватывается содержанием его гл. 14 и 1917.
По нашему мнению, рассмотренное нами выше выделение трех групп более оправдано с точки зрения выявления перспектив развития административной ответственности. На наш взгляд, в ближайшем будущем будет проявляться тенденция к закреплению составов правонарушений, связанных с нарушением антимонопольных правил на отдельных товарных рынках. Это обусловлено дифференцированным подходом к оценке их общественной опасности и необходимостью более четкого установления границ административной ответственности.
Особого внимания заслуживает отдельный вид рассматриваемых правонарушений - нарушения в области взаимодействия хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами.
В настоящее время к указанному виду относятся 11 составов: 7 составов закреплены в ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа); 6 составов - в ст. 19.8 КоАП РФ (непредставление ходатайств, заявлений, сведений в антимонопольный орган).
Новацией является закрепление в ст. 19.8 КоАП РФ двух составов18:
Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, за исключением случаев, предусмотренных ч. 8 ст. 19.8 КоАП РФ (ч. 7 указанной статьи);
Представление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, если об этом стало известно после наложения такого административного штрафа (ч. 8 указанной статьи).
Представляется целесообразным проанализировать составы указанных правонарушений.
Объективная сторона данных правонарушений включает не только непредставление, но и несвоевременное представление сведений и представление заведомо недостоверных сведений, необходимых для расчета размера административного штрафа.
Представление заведомо недостоверных сведений, необходимых для расчета размера административного штрафа, если об этом стало известно после наложения такого административного штрафа, вполне обоснованно закреплено в качестве квалифицированного состава.
Алгоритм расчета штрафа в соответствии с санкцией ст. 14.31 КоАП РФ в связи с изменениями, внесенными в указанную статью Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ19, несколько усложнился. Как показывает судебная практика, имеют место случаи, когда антимонопольный орган привлекает правонарушителя к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ в виде штрафа в 100 тыс. руб., несмотря
Лысенкова Е. Н. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства. С. 75-90.
Федеральный закон от 02.11.2013 № 285-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 3 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"» // СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5624.
СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.
на довольно большую выручку. Результатом неверно истолкованного алгоритма расчета штрафа, как правило, является его полная отмена в арбитражном суде. Сложности в правильном применении санкции ст. 14.31 КоАП РФ приводят к тому, что суду порой легче пойти по пути наименьшего сопротивления: отменить штраф по процессуальным основаниям, чем проверять, верно ли антимонопольный орган рассчитал его размер20.
Например, по одному из дел, рассмотренных Президиумом ВАС России, отсутствие доказательств исследования первичных документов хозяйствующего субъекта и ссылок на них послужило основанием для вывода суда кассационной инстанции о том, что штраф рассчитан из неподтвержденной суммы выручки из-за неполного исследования определенных законом видов доказательств, вследствие чего постановление антимонопольного органа было признано незаконным. Проверка антимонопольным органом суммы выручки общества на основании справки общества, бухгалтерского баланса и отчета о прибылях и убытках без исследования первичных документов, по мнению суда кассационной инстанции, не отвечает критериям достоверности21.
20 Кусиев М. Б. Проблемы применения отдельных статей Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации на практике при реализации антимонопольными органами своих полномочий // Российское конкурентное право и экономика. 2011. № 1. С. 74-79.
