Актуальные проблемы деятельности уполномоченного по правам человека в россии. Проблемы и перспективы развития института уполномоченного по правам человека в россии на современном этапе. Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Специальный доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
По данным статистики, ежегодно каждый десятый житель России становится жертвой того или иного преступления и в соответствии с установленным порядком признается "потерпевшим". Столь значительное количество лиц, относимых к этой категории, как представляется, делает весьма актуальным вопрос о том, насколько защищены их процессуальные и иные права.
Лица, признанные потерпевшими, крайне редко обращаются за защитой своих прав к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Логических объяснений этому на первый взгляд странному феномену можно предложить немало. Ясно, например, что нарушение прав потерпевших сплошь и рядом носит латентный характер и соответственно далеко не всегда осознается самими потерпевшими. Вместе с тем беглый анализ действующего законодательства, призванного защитить права потерпевших, позволяет говорить о его недостаточной эффективности.
Учитывая потенциально массовый характер обусловленных этим нарушений прав потерпевших, а также особое общественное значение самого вопроса защиты прав потерпевших, Уполномоченный посчитал необходимым принять указанный вопрос к рассмотрению в инициативном порядке на основании ст. 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Введение
Проблема защиты прав потерпевших от преступлений занимает особое место в философии правосудия. Вполне очевидно, что главной задачей правосудия является наказание лица, преступившего законы государства. Именно по этой причине обвинитель в суде выступает от имени государства или всего народа. Правосудие, однако, не может считаться свершившимся, если при его отправлении не были обеспечены права и законные интересы потерпевшего от преступления. Ведь наказание преступника и обеспечение прав потерпевшего от преступления - не всегда одно и то же. Второе совсем не обязательно вытекает из первого, напротив, вступает с ним порой в логическое противоречие. Советское правосудие отдавало приоритет наказанию преступника, рассматривая этот акт как отражение коллективного общественного интереса и привычно игнорируя личные интересы потерпевшего.
Российское правосудие, напротив, уделяет правам потерпевших большое внимание. Статья 52 Конституции Российской Федерации гласит: "Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба". Соответственно статья 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации определяет защиту прав потерпевших как первоочередную задачу уголовного судопроизводства. На деле, однако, и в настоящее время по многим процессуальным позициям потерпевший поставлен в неравное положение с подозреваемым, обвиняемым и подсудимым и, таким образом, фактически рассматривается как второстепенный участник уголовного процесса, что позволяет говорить о неполной реализации как принципа равенства сторон в уголовном судопроизводстве, так и принципа состязательности. Объясняется столь противоестественное положение вещей достаточно просто. Установленные факты нарушений прав подозреваемого, обвиняемого или подсудимого могут сделать неприемлемыми собранные следствием доказательства по делу и в конечном счете существенно повлиять на судебное решение. Напротив, нарушение прав потерпевшего на судебное решение никак не влияет. Видимо, по этой причине не предусмотрено и никаких санкций за нарушение прав потерпевшего.
Сложившийся дисбаланс начал постепенно изменяться лишь в последние десятилетия. В результате сегодня считается общепризнанным, что процесс отправления уголовного судопроизводства должен быть справедливым не только к правонарушителям, но и к их жертвам. Для этого законодательство должно регулировать отношения не только между государством и обвиняемым, но и между обвиняемым и потерпевшим, а также между государством и потерпевшим. Иными словами, уголовному правосудию необходимо решать задачу достижения равновесия между законными интересами трех сторон - государства, обвиняемого и потерпевшего. При этом нельзя не отметить, что интересы государства защищаются органами прокуратуры, интересы обвиняемого - адвокатом, в то время как потерпевшие имеют возможность отстоять свои права и законные интересы с помощью адвоката лишь в редких случаях. Ведь, как ни парадоксально, у потерпевшего нет права воспользоваться услугами бесплатного защитника. Такое право предусмотрено только для обвиняемого.
В целом же нельзя не констатировать, что права, предоставляемые обвиняемому в интересах обеспечения процессуальной справедливости уголовного судопроизводства, весьма велики. Они, в частности, включают в себя: право не подвергаться произвольному аресту, задержанию, обыску или конфискации; быть осведомленным о характере предъявленного обвинения и доказательствах вины; право на юридическую помощь; на публичное разбирательство дела независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона; на дачу показаний и вызов свидетелей; на проверку показаний свидетелей обвинения и обжалование принятых решений; на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями по уголовному преследованию, и пр.
Понятно, что некоторые из предоставляемых обвиняемому прав потерпевшему просто не нужны. Вместе с тем потерпевшему следует, конечно, обеспечить не только уважительное отношение и понимание, но также и полную реализацию прав: на обращение в службы поддержки и реабилитации; на получение информации о ходе разбирательства по уголовному делу; на участие в процессе принятия решений; на помощь адвоката; на личную безопасность и защиту от вмешательства в частную жизнь, наконец, на компенсацию причиненного преступлением вреда как обвиняемым, так и государством.
Доклад подготовлен в сотрудничестве с межрегиональным правозащитным движением "Сопротивление", любезно предоставившим Уполномоченному материалы своих исследований.
1. Правовое положение потерпевшего в уголовном судопроизводстве
Законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение потерпевшего в уголовном судопроизводстве, исторически развивалось следующим образом.
Действовавший ранее Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 года вообще не давал определения "потерпевшего" как участника уголовного процесса. Статья 14 этого Кодекса устанавливала лишь, что потерпевший, понесший от преступного деяния вред и убытки, вправе предъявить к обвиняемому и лицам, несущим ответственность за причиненный обвиняемым вред и убытки, гражданский иск, который подлежал рассмотрению вместе с уголовным делом. Кроме того, в случаях, установленных законом, суд мог предоставить потерпевшему право поддерживать обвинение. Каких-либо других существенных прав для него законом не предусматривалось. Фактически потерпевший обладал теми же правами, что и свидетель по делу.
Впервые правовое понятие "потерпевший" было включено в главу третью "Участники процесса, их права и обязанности" Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 года. Согласно статье 53 этого Кодекса, потерпевшим признавалось физическое лицо, которому преступлением был причинен моральный или физический вред или имущественный ущерб. Признанное потерпевшим по уголовному делу лицо и его представитель получили право представлять доказательства, заявлять ходатайства, знакомиться с материалами дела с момента окончания предварительного следствия, участвовать в судебном разбирательстве, заявлять отводы, приносить жалобы на действия лица, производящего дознание, следователя, прокурора и суда, а также приносить жалобы на приговор или определение суда; в определенных случаях потерпевший мог лично или через своего представителя поддерживать обвинение.
В настоящее время правовой статус потерпевшего регулируется несколькими отраслями права и основополагающими положениями Конституции Российской Федерации, воплотившими общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1), а потерпевшим от преступлений - доступ к правосудию и компенсацию вреда и ущерба (статья 52). Применительно к уголовному судопроизводству это налагает на органы правосудия обязанность равным образом отстаивать интересы государства в борьбе с преступностью, а также права и законные интересы как обвиняемых в совершении преступления, так и потерпевших от этого преступления.
Соответственно в целях обеспечения прав и законных интересов таких участников уголовного процесса, как обвиняемый и потерпевший, им должна быть предоставлена равная возможность доведения до сведения суда своей позиции и доводов, которые они считают необходимыми для ее обоснования. Это бесспорное правило находит свое воплощение в статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Основные права потерпевших в судебном судопроизводстве, которые возникают у них в связи с событием преступления, четко закреплены в УПК РФ. Являясь лицом, которому преступлением причинены физический и имущественный ущерб, моральный вред или вред деловой репутации (часть 1 статьи 42 УПК РФ), потерпевший имеет в уголовном судопроизводстве свои собственные интересы, для защиты которых он в качестве участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения (пункт 47 статьи 5 УПК РФ) наделен правами стороны в судебном процессе.
Такой подход к регулированию прав потерпевшего созвучен положениям Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 года). Указанная Декларация, в частности, предусматривает, что лица, которым в результате преступного деяния причинен ущерб, включая телесные повреждения или моральный вред, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (пункт 4). При этом государства - члены ООН должны содействовать тому, чтобы национальные судебные и административные процедуры максимально полно отвечали интересам защиты жертв преступлений, в том числе путем обеспечения им возможности изложения и рассмотрения мнений и пожеланий на соответствующих этапах судебного разбирательства в тех случаях, когда затрагиваются их личные интересы, без ущерба для обвиняемых и согласно соответствующей национальной системе уголовного правосудия (пункт 6).
Эти требования совпадают с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы N R (85) 11 от 28 июня 1985 года "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса", а также с нормами Конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, принятой Советом Европы 24 ноября 1983 года.
В соответствии с УПК РФ (статьи 22 и 42) потерпевший как самостоятельная фигура уголовного судопроизводства наделяется целым рядом прав: участвовать в уголовном преследовании обвиняемого, выдвигать и поддерживать обвинение, знать о предъявленном обвинении, давать показания, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать с разрешения следователя или дознавателя в следственных действиях, проводимых по его ходатайству или ходатайству его представителя, знакомиться с протоколами следственных действий, произведенных с его участием, и подавать на них замечания.
Приходится, однако, констатировать, что приведенная уголовно-процессуальная норма не является в полной мере эффективной. Причем не потому, что наделяет лицо, потерпевшее от преступления, недостаточными правами. Главная проблема в том, что все эти права возникают у него слишком поздно, только с того момента как дознаватель, следователь, прокурор или суд вынесут постановление о признании его потерпевшим. Пока же этого не произошло, лицо, потерпевшее от преступления, остается фактически бесправным.
2. Нарушения прав потерпевшего как участника уголовного процесса
Пункт 1 раздела "А" Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью дает более широкое определение понятию "жертва", чем часть 1 статьи 42 УПК РФ понятию "потерпевший". В качестве жертвы преступления указанная Декларация рассматривает любое лицо, пострадавшее от преступления. В нашей же стране, как уже отмечалось, потерпевшим признается лишь лицо, в отношении которого дознавателем, следователем, прокурором или судом принят соответствующий процессуальный акт. Когда конкретно будет принят этот акт, неизвестно. Срок, в течение которого пострадавшее от преступления лицо должно быть признано потерпевшим, законом не установлен. Между тем во многих случаях лицо признается потерпевшим на завершающей стадии уголовного судопроизводства.
Таким образом, в российском законодательстве имеется временной период между моментом совершения в отношении лица преступления, которым ему причинен вред, и моментом признания его потерпевшим. В этот период пострадавшее от преступления лицо рассматривается в качестве заявителя, что нарушает его права на получение информации о ходе рассмотрения поданного заявления, результатов предварительного расследования, на предоставление доказательства в подтверждение своего заявления о преступлении, на выдвижение требования о признании потерпевшим и др.
По мнению Уполномоченного, для устранения отмеченного процессуального дефекта следовало бы проработать вопрос о дополнении статьи 146 УПК РФ положением о том, что пострадавшее от преступления лицо признается потерпевшим одновременно с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела.
Также следовало бы, видимо, дополнить статью 44 УПК РФ, определяющую статус и права гражданского истца, положением о том, что пострадавшее от преступления лицо, которому был причинен имущественный вред, признается гражданским истцом одновременно с возбуждением уголовного дела. Это позволит своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска и возможной конфискации имущества в целях возмещения потерпевшему или его родственникам причиненного преступлением вреда.
3. Нарушения прав потерпевшего на возмещение материального и морального вреда от преступлений
В бюджетном законодательстве Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, обеспечивающие полную реализацию положений пункта 12 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью. Смысл указанных положений в том, что государство должно взять на себя обязательства по компенсации вреда лицам, получившим в результате преступления значительные телесные повреждения или увечья, с последующим возмещением выплаченных (выплачиваемых) сумм с осужденного в регрессном порядке. Точно таким же образом должна выплачиваться компенсация иждивенцам жертв преступлений в случае смерти или недееспособности последних.
Бюджетное законодательство Российской Федерации не всегда соответствует и обязательствам, налагаемым на нашу страну рядом других международных конвенций, в которых она участвует. Так, в частности, не нашли отражения в нем требования статьи 25 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности об установлении государством надлежащих процедур "для обеспечения доступа к компенсации и возмещению ущерба потерпевшим от преступлений, охватываемых настоящей Конвенцией", несмотря на то что указанная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 24.04.04 N 26-ФЗ. Не реализованы также обязательства по компенсации ущерба, которые Российская Федерация взяла на себя по Конвенции ООН против коррупции (ратифицирована Федеральным законом от 08.03.06 N 40-ФЗ) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Федеральным законом от 25.07.06 N 125-ФЗ).
Для совершенствования бюджетного законодательства с учетом отмеченного пробела, по мнению Уполномоченного, следовало бы дополнить Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации", внеся в него недостающий вид расходов. Одновременно в Бюджетном кодексе Российской Федерации следовало бы предусмотреть создание соответствующего фонда, порядок его функционирования и механизм осуществления компенсационных выплат.
Как представляется, такое предложение объективно вытекает и из требований статьи 18 Федерального закона "О противодействии терроризму", предусматривающей обязанность государства производить компенсационные выплаты лицам, которым причинен ущерб в результате террористического акта.
С момента задержания подозреваемого или возбуждения в отношении него уголовного дела, а также с момента привлечения лица в качестве обвиняемого эти участники уголовного судопроизводства имеют право на оказание им юридических услуг адвокатом за счет бюджета. Напротив, УПК РФ не предусматривает предоставление бесплатной юридической помощи потерпевшему. Часть 3 статьи 42 УПК РФ гласит, что потерпевшему обеспечивается возмещение имущественного вреда, причиненного преступлением, а также расходов, понесенных в связи с его участием в ходе предварительного расследования и в суде, включая расходы на представителя, согласно требованиям статьи 131 УПК РФ. В самой же этой статье расходы на представителя как процессуальные издержки не указаны, что фактически лишает потерпевшего возможности получить бесплатную юридическую помощь.
Необходимо подчеркнуть, что в УПК РФ в качестве способа возмещения причиненного преступлением вреда упоминается лишь гражданский иск. В этом отношении УПК РФ - шаг назад по сравнению с действовавшим ранее УПК РСФСР, согласно которому формами возмещения ущерба, причиненного преступлением, могли являться гражданский иск (часть 1 статьи 29 УПК РСФСР), возмещение вреда по инициативе суда (часть 4 статьи 29 УПК РСФСР) и уголовно-процессуальная реституция (статьи 83-86 УПК РСФСР).
В соответствии с частью 3 статьи 44 УПК РФ прокурор, участвующий в уголовном судопроизводстве, может сам предъявить гражданский иск или поддер жать уже заявленный гражданский иск в случае, если это связано с охраной государственных интересов, а также с охраной интересов несовершеннолетних, недееспособных и ограниченно дееспособных лиц, а также лиц, которые по иным причинам не могут защитить свои права и законные интересы. В остальных случаях потерпевший должен сам заявлять и доказывать гражданский иск. Согласно требованиям статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение должно быть полным, то есть обеспечивающим потерпевшему восстановление того имущественного положения, которое он имел до совершения в отношении него либо его имущества преступления.
Гражданский иск в уголовном процессе регламентируется несколькими отраслями права. В порядке гражданского судопроизводства потерпевший должен самостоятельно, без помощи прокурора, на которого государство возложило обязанность по защите нарушенных прав потерпевшего, подготовить и подать иск, доказать размер ущерба и причинно-следственную связь между уголовным преступлением и возникновением или причинением морального вреда. Очевидно, что в этом случае потерпевшему очень сложно отстоять свои права и законные интересы самостоятельно, без профессиональной юридической помощи.
С учетом этого неудивительно, что заявленный гражданский иск в уголовном процессе почти всегда малоэффективен. К тому же он не в полной мере отвечает задаче усиления уголовно-правовой охраны интересов потерпевших от имущественных преступлений, ибо исковая форма сатисфакции возлагает бремя доказывания факта причинения вреда и его размера на потерпевшего как гражданского истца.
По данным статистических отчетов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, прямой материальный ущерб от преступлений, определенный по приговорам и решениям судов, в 2007 году составил 17,5 млрд рублей (в 2006 году - 11,2 млрд рублей). При этом из присужденных сумм ущерба реально взыскивается не более одной трети. Уровень раскрываемости корыстно-насильственных преступлений на фоне ежегодного увеличения числа преступлений, причинивших крупный ущерб (28,9 процента в 2006 году, 18,6 процента за январь - май 2007 года), не превышает 60 процентов. При этом возмещение ущерба производится только при наличии приговора суда. Потерпевший не может рассчитывать на возмещение вреда, причиненного преступлением, в случае, если преступник не установлен или установлен, но скрывается от следствия и соответственно не может быть привлечен к уголовной ответственности. Таким образом, более трети потерпевших лишены возможности возмещения вреда, по скольку виновные в их совершении лица не установлены.
Добровольное возмещение вреда, причиненного преступлением, рассматривается как составная часть одного из условий освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием и в связи с примирением с потерпевшим (статьи 75, 76 УК РФ) или как обстоятельство, смягчающее уголовное наказание (пункт "к" части 1 статьи 61 УК РФ).
Установленные законом последствия возмещения вреда касаются лишь положения обвиняемого. При оценке обстоятельств, смягчающих наказание, суд в первую очередь принимает во внимание направленность действий обвиняемого на возмещение вреда как обстоятельство, подтверждающее раскаяние обвиняемого, при этом мнение потерпевшего и полнота удовлетворения его требований обвиняемым судом не оцениваются.
Возмещение вреда в полном объеме невозможно без компенсации морального вреда. Между тем осуждение обвиняемого приговором суда во многих случаях достаточной компенсацией морального вреда не является. Гораздо более эффективными в этом смысле сплошь и рядом оказываются компенсационно-штрафные меры. Они позволяют не только возместить потерпевшему моральный вред, причиненный ему преступлением, но и оказать адекватное обстоятельствам воздействие на преступника.
Вопросы компенсации морального вреда регламентируются статьями 151, 1099-1101 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно статье 151 ГК РФ, а также Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.94 N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда", под "моральным вредом" понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями, посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.), нарушающими его личные права, как имущественные, так и неимущественные (право на пользование своим именем, право авторства и др.).
Моральный вред может заключаться в нравственных страданиях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, временным ограничением или лишением каких-либо прав, заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий, и др.
Размер компенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда.
К сожалению, полное и адекватное возмещение потерпевшему морального вреда остается пока редкостью для российского уголовного судопроизводства. Вопросы определения размера морального вреда и тем более "денежной" оценки жизни человека не имеют законодательного регулирования и отдаются на усмотрение судьи, вынужденного при этом оперировать такими не поддающимися конкретизации субъективными понятиями, как "разумность" и "справедливость". Прямым следствием такого положения является практика российских судов, в подавляющем большинстве случаев удовлетворяющих иски потерпевших лишь в минимальных размерах.
Все вроде бы согласны с тем, что оценка нравственных страданий потерпевшего должна производиться судом с учетом его индивидуальных особенностей и других конкретных обстоятельств дела. Зачастую такая оценка невозможна без привлечения специалистов, например врачей или психологов. Весьма показателен в этом смысле опыт других стран.
В Великобритании по вопросам компенсации морального вреда создана и функционирует Комиссия, применяющая в настоящее время Тарифную схему 1994 года, в которой подробно описаны условия и суммы выплат компенсаций в зависимости от конкретных обстоятельств.
В Германии для определения размеров компенсации морального вреда применяется принцип прецедента. При исчислении компенсации принимаются во внимание суммы компенсации, определенные ранее вынесенными решениями судов по аналогичным правонарушениям. Выписки из таких решений систематизируются и публикуются.
По мнению Уполномоченного, адекватное обстоятельствам возмещение потерпевшим морального вреда, причиненного им преступлением, - это вопрос восстановления социальной справедливости. В силу этого представляется необходимым безотлагательно разработать и закрепить в российском законодательстве методики определения стоимости человеческой жизни и исчисления морального вреда для расчетов сумм компенсаций потерпевшим от преступлений.
В ситуации признания обвиняемого виновным и назначения ему наказания в виде лишения свободы возмещение вреда потерпевшему производится ежемесячно незначительными суммами на протяжении нескольких лет. Между тем сегодня более половины осужденных, находящихся в местах лишения свободы, не имеют возможности работать. Если же осужденный работает, то заработанные им деньги распределяются не в интересах потерпевшего. Согласно статье 107 УИК РФ из заработка осужденного вначале удерживаются налоги, затем алименты на его детей, расходы на его содержание в исправительном учреждении (стоимость питания, одежды, обуви и т.д.). Закон также гарантирует осужденному зачисление на его лицевой счет 25 процентов заработка, а в колониях-поселениях - 50 процентов. В итоге на возмещение ущерба потерпевшим средств практически не остается.
В ряде случаев возместить причиненный потерпевшему вред в полном объеме не представляется возможным в силу того, что ответчик не имеет для этого средств и имущества, за счет которого можно было бы произвести взыскание. В дополнение к этому на основании пункта 3 статьи 1083 ГК РФ суд вправе учесть имущественное положение ответчика и снизить размер возмещения, присуждаемого в пользу потерпевшего, если вред причинен ему неосторожными действиями. (Следует подчеркнуть, что, принимая такое решение, суд руководствуется соображениями, никак не связанными с тяжестью уголовно-наказуемого деяния, совершенного ответчиком.)
В целом представляется, что используемый в настоящее время подход к возмещению вреда потерпевшему не вполне оправдывает назначения уголовного судопроизводства - защиту прав и законных интересов потерпевшего в части, касающейся возмещения причиненного ему вреда. В связи с этим, по мнению Уполномоченного, заслуживает внимания следующий тезис: при неспособности государства обеспечить потерпевшему возмещение вреда лицом, этот вред причинившим, возместить его должно само государство.
Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит нормы, закрепляющей обязанность государства возместить потерпевшему от преступлений причиненный ему вред, за исключением случаев, когда вред был причинен в результате незаконных действий (бездействия) самих государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Возмещение вреда, причиненного государственными органами, производится на общих основаниях, но не исчерпывается нормами, закрепленными в главе 59 ГК РФ и судебной практикой. Общие принципы законодательного регулирования возмещения вреда органами государственной власти закреплены в статьях 1069, 1070, 1071 второй части ГК РФ, а сам порядок и механизм возмещения - Положением о возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года, а также Инструкцией по применению данного положения, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов СССР 2 марта 1982 года.
Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации или казны субъекта Российской Федерации в зависимости от статуса данного органа. Статья 1071 ГК РФ устанавливает, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии со статьей 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
В настоящее время судами в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного государственными органами, привлекается Министерство финансов Российской Федерации как центральный финансовый орган. Следствием подобного положения вещей являются значительные сроки, требующиеся для реализации решения суда, определяемые количеством инстанций и сроками переписки, так как данная категория дел предполагает в соответствии со статьей 118 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подсудность по выбору истца.
Налицо необходимость разработки комплексного, системного подхода ко всем сторонам вопроса, от определения источника финансирования расходов на возмещение вреда потерпевшим до законодательного урегулирования порядка возмещения ущерба, причиненного органами государственной власти.
Еще более важно рассмотреть вопрос о выборе форм наказания за преступления, сопряженные с нанесением потерпевшему материального и морального вреда. При этом нельзя не обратить внимания на тот факт, что во многих странах сегодня преобладающей формой наказания за такие преступления являются штрафы, в то время как лишение свободы предусматривается только за самые серьезные преступления. В отличие от лишения свободы штрафы не только обеспечивают компенсацию потерпевшим, но и не поглощают ресурсы общества. Представляется, что в современных условиях материальная ответственность может вообще рассматриваться как наиболее эффективная мера наказания. В связи с этим она должна, видимо, фигурировать в уголовном законодательстве как форма ответственности преступника перед потерпевшим.
Если возмещение вреда, причиненного потерпевшему, является одной из основных задач правосудия, то одной из основных целей процессуальных действий должно, видимо, стать взимание с виновного лица штрафа в пользу потерпевшего, равного или эквивалентного этому вреду.
По статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в структуре судимости по видам наказания за 2007 год доля осужденных, которым был назначен штраф в качестве основной меры наказания, составила 12,8 процента от общего числа осужденных (в 2006 году - 10,8 процента). При этом судами областного звена в 2007 году было подвергнуто штрафам около 3 процентов осужденных, районными судами - 7,4 процента осужденных и мировыми судьями - 27,6 процента осужденных.
4. Проблемы, связанные с защитой прав потерпевшего, на законодательном уровне и на практике
За последние пять лет общее количество зарегистрированных преступлений выросло в России в два с лишним раза по сравнению с предыдущей "пятилеткой". Материальный ущерб от этих преступлений увеличился троекратно. Ежегодно жертвами преступлений становятся до 4 миллионов человек. Приводя эти тревожные показатели, следует иметь в виду, что речь идет лишь о данных официальной статистики, не учитывающей латентную преступность. Между тем, по оценкам экспертов, на одно зарегистрированное преступление в России приходится четыре незарегистрированных.
Проводимые в стране опросы общественного мнения регулярно свидетельствуют о том, что около 60 процентов лиц, пострадавших от разного рода преступлений, предпочитают не обращаться в правоохранительные органы, будучи уверены в том, что защиты от них не получат. Не менее показательно и то, что до половины лиц, признанных потерпевшими в ходе уголовного судопроизводства, не захотели предъявлять гражданский иск. Четвертая часть потерпевших по тем или иным причинам отказалась от своих показаний в процессе судебного разбирательства. Примерно столько же не явились в суд вообще.
Одним словом, потерпевшие весьма слабо верят в эффективность и справедливость правосудия, в его способность защитить их права и изобличить преступников. Защита прав потерпевших в уголовном судопроизводстве регламентируется Федеральным законом от 20.08.04 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", вступившим в силу 1 января 2005 года. Законом установлены прин ципы осуществления и виды государственной защиты потерпевших, включающие меры обеспечения их безопасности и социальной поддержки, определены как порядок применения этих мер, так и органы, за них ответственные. Все бы хорошо, но только на практике указанный закон фактически не работает. Достаточно сказать, что, по данным МВД России, в 2005 году меры обеспечения безопасности потерпевших, свидетелей, подозреваемых и иных участников уголовного судопроизводства применялись лишь в 350 случаях. В 2006 году таких случаев набралось уже более 1000, что все равно ничтожно мало в отношении к количеству зарегистрированных преступлений. А ведь обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства - это одна из ключевых предпосылок их сотрудничества со следствием. Такое сотрудничество зачастую оказывается совершенно необходимым для установления истины, особенно при расследовании тяжких и особо тяжких преступлений. В этой связи достаточно напомнить, что, как показывает опыт, показания потерпевших и свидетелей может составлять от 80 до 90 процентов всей доказательственной базы.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.06 N 200 в целях реализации указанного закона утверждена Государственная программа "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 годы". Разработаны основные мероприятия программы и механизм их исполнения, распределены затраты между ее участниками.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.06 N 630 утверждены Правила, регулирующие применение отдельных мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. В приложениях к Правилам содержатся формы постановления об избрании меры безопасности, уведомления об избрании (изменении, дополнительном применении) меры безопасности в отношении защищаемого лица и предупреждения о неразглашении сведений о защищаемом лице и применяемых в отношении него мерах безопасности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.06 N 664 утверждены Правила выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном порядке принято решение об осуществлении государственной защиты. Правила определяют размеры и порядок выплаты единовременных пособий защищаемым лицам, а в случае гибели (смерти) защищаемого лица в связи с его участием в уголовном судопроизводстве - членам семьи погибшего (умершего) и лицам, находившимся на его иждивении.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.07 N 134 утверждены Правила защиты сведений об осуществлении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Правила устанавливают порядок защиты сведений об осуществлении государственной защиты защищаемых лиц, включая основания для защиты сведений и порядок действий органов, осуществляющих меры безопасности, по защите конфиденциального характера сведений.
В настоящее время МВД России разрабатывается проект приказа о создании специальных подразделений, уполномоченных на применение мер безопасности, а также о порядке применения мер безопасности данными подразделениями министерства. Пока же такие подразделения есть всего в нескольких субъектах Российской Федерации.
К сожалению, целый ряд положений перечисленных выше правительственных постановлений не соответствует требованиям практики и не способствует повышению эффективности государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.
Так, согласно постановлению N 664, в случае гибели защищаемого лица, наступившей в связи с его участием в уголовном судопроизводстве, членам семьи погибшего защищаемого лица (женам (мужьям), детям, не достигшим 18-летнего возраста либо старше этого возраста, если они стали инвалидами до достижения 18-летнего возраста, а также детям, обучающимся в образовательных учреждениях по очной форме обучения до достижения ими возраста 23 лет, отцам и матерям) и лицам, находившимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере 100 тыс. рублей в равных долях каждому.
Установленный данным постановлением размер компенсации трудно оценить как достаточный или справедливый, в особенности, если сравнить эту цифру с суммой компенсации, установленной Федеральным законом от 20.04.95 N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Положения обоих федеральных законов в части, касающейся мер государственной и социальной защиты и механизмов их реализации, во многом одинаковы. Только вот предусмотренные суммы компенсации совершенно разные.
В случае гибели судьи или должностного лица правоохранительных и контролирующих органов, если она наступила вследствие причинения вреда их здоровью в связи с их служебной деятельностью, наследникам указанных лиц выплачивается компенсация в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы погибшего. В 2007 году среднемесячная заработная плата судьи составляла 80 тыс. рублей, соответственно сумма выплачиваемой его наследникам из федерального бюджета компенсации составила бы 14 млн 400 тыс. рублей.
В случаях причинения вреда здоровью судьям или должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов в связи с их служебной деятельностью они могут рассчитывать на компенсацию в размере 12 среднемесячных зарплат (при отсутствии стойкой утраты трудоспособности) или 36 среднемесячных зарплат (при стойкой утрате трудоспособности). В обоих случаях выплачиваемые суммы будут на порядок выше размеров компенсации, предусмотренной в аналогичных ситуациях для лиц, подпадающих под действие Федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".
Таким образом, лица, самостоятельно избравшие для себя деятельность по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, находятся под существенно большей правовой, социальной и материальной защитой государства, нежели граждане, которые не только пострадали от преступлений, но и не были обеспечены эффективной государственной защитой от дальнейших противоправных посягательств.
Общеизвестно, что защита общества от противоправных посягательств предполагает использование самого широкого комплекса средств и мероприятий и не ограничивается применением уголовно-правовых мер. Криминологическая профилактика, к примеру, рассматривается государством в качестве одной из наиболее актуальных задач. По данным МВД России, суммарный объем финансирования профилактических мероприятий на реализацию программ борьбы с преступностью и профилактики правонарушений в 2006 году составил около 6 млрд рублей.
Защита лиц, содействующих уголовному судопроизводству, - одно из важных направлений борьбы с преступностью и последствиями преступной деятельности. К сожалению, практика применения Федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" показала, что ее предусмотренное Государственной программой финансирование не является достаточным.
В пояснительной записке к проекту федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству", подготовленной авторами законопроекта в 2002 году, предполагаемые ежегодные расходы на реализацию мероприятий, предусматриваемых законопроектом, были оценены в 3 млрд 817 млн рублей. В 2003 году Правительство Российской Федерации на основании судебной практики оценило предполагаемый объем средств из федерального бюджета, направляемых на осуществление мер государственной защиты, в 740 млн рублей на финансовый год.
В соответствии с Государственной программой "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 годы" объем выделенных на реализацию Программы финансовых средств составил 948 млн 720 тыс. рублей на три года, что в 12 раз ниже расчетного объема финансирования, представленного в упомянутой пояснительной записке 2002 года, и в 2,3 раза ниже объема финансирования, рассчитанного Правительством Российской Федерации в 2003 году.
Представляется очевидным, что реализация в рамках Государственной программы таких мероприятий, как привлечение сотрудников МВД России, ФСБ России и других правоохранительных органов к охране важного свидетеля или потерпевшего, предоставление жилища по другому месту жительства, изменение внешности и пр., требует куда более серьезных бюджетных ассигнований. Для реализации той же Государственной программы остро требуются также специалисты соответствующего профиля, специальная техника и оборудование.
Кроме того, следует отметить, что, не располагая ни достаточным финансированием, ни практическими навыками применения защитных мер, предусмотренных законом, сотрудники правоохранительных органов крайне редко прибегают к таким способам защиты охраняемых лиц, как личная охрана, охрана жилища и имущества, выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности, изменение места работы или учебы и др.
К примеру, по оценке прокуратуры Челябинской области, на территории области с 2006 года только в трех случаях в отношении лиц, потерпевших от преступлений, была применена личная охрана. Сегодня на осуществление этой меры финансирование не предусмотрено, таким образом, средства выделяются исходя из текущего финансирования каждого конкретного подразделения системы МВД России.
Крайне затруднено применение таких мер безопасности, как переселение на другое место жительства и замена документов. В настоящее время они могут применяться лишь на временной основе. Для создания новой личности необходимо наделение защищаемого лица новой жизненной историей, подкрепленной всеми необходимыми документами (трудовыми, воинскими, пенсионными, об образовании и т.д.), а также собственностью. В настоящее время соответствующие нормативные правовые акты и механизмы их реализации не разработаны. К примеру, паспорт гражданина Российской Федерации нового поколения - так называемый "биометрический паспорт", а также государственные регистрационные знаки на автотранспортные средства не могут быть выданы на новое лицо, хотя такая мера обеспечения безопасности прямо предусмотрена Государственной программой.
Следует отметить, что перечень объектов, которые согласно закону нуждаются в защите, также является неполным, поскольку противоправное посягательство может быть направлено не только на жизнь, здоровье и имущество, но также на честь и достоинство защищаемых лиц. В качестве основания для применения мер безопасности закон устанавливает лишь "...угрозы убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением имущества либо иными опасными противоправными деяниями". Если же воздействие на потерпевшего выражается в формах давления, которые формально не содержат состава противоправных действий, применение мер безопасности невозможно. Между тем таким воздействием может являться, например, демонстративное преследование потерпевших и свидетелей на улицах, их фотографирование незнакомыми лицами, появление рядом с их домом автомашин с людьми подозрительной внешности и т.д.
Не предусмотрен в федеральном законе и комплекс мер по обеспечению безопасности защищаемых лиц после завершения судебного процесса.
5. Необходимость защиты прав потерпевшего в связи с оказанием на них давления
Следственная и оперативная практика органов внутренних дел показывает, что в большинстве случаев давление на потерпевших и свидетелей оказывается именно по делам, связанным с тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Противоправное воздействие может носить открытый либо скрытый характер и реализовываться посредством угроз убийством, причинения телесных повреждений или уничтожения (повреждения) имущества как в отношении самих указанных лиц, так и в отношении их близких. Нередко угрозы исходят, к сожалению, и от самих сотрудников правоохранительных органов.
Как правило, следствием таких противоправных действий становится отказ участников уголовного судопроизводства от данных ранее показаний либо их ложные показания в пользу подозреваемых и обвиняемых. По данным опросов потерпевших и свидетелей, до 90 процентов опрошенных ответили, что в случае угрозы их жизни или здоровью откажутся от показаний или же дадут ложные показания. Люди осознают наказуемость таких деяний, но считают, что до тех пор, пока остаются незащищенными, иного выбора у них быть не может.
Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, призванных обеспечить безопасность потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства в случае, если им угрожают убийством, насилием либо иными опасными противоправными действиями. При необходимости допросы могут проводиться в условиях, исключающих визуальное наблюдение свидетеля другими участниками судопроизводства; подлинные данные о личности потерпевшего, свидетеля и других участников судопроизводства должны сохраняться в тайне. Предусмотрены и другие меры безопасности. К сожалению, информация, предоставленная Уполномоченному в НПО "Сопротивление", позволяет констатировать, что на самом деле все не столь благополучно.
Согласно опросу, проведенному в 2006 году НПО "Сопротивление", свыше 95 процентов судей, сотрудников правоохранительных органов и адвокатов подтвердили, что в своей профессиональной деятельности по-прежнему сталкиваются с изменением показаний потерпевшими и свидетелями. При этом только 0,2 процента опрошенных сочли достаточно эффективными меры безопасности, предусмотренные УПК РФ для участников судопроизводства.
Следует особо отметить, что незаконное воздействие криминала на потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих правосудию, стало в последние годы весьма распространенным явлением в нашей стране. Проблема при этом не только в том, что процесс отправления правосудия закономерно теряет и без того не очень высокую эффективность, а преступившим закон лицам все чаще удается уйти от ответственности. Ничуть не меньшая проблема - прогрессирующая утрата людьми веры в правосудие как таковое. Кто-то из потерпевших просто примиряется с судьбой, а кто-то, напротив, вершит "правосудие" своими руками в меру собственного понимания справедливости. В результате быстро растет количество случаев как спонтанной расправы с преступниками, в том числе путем совершения ответных преступлений, так и применения внеправовых способов возмещения материального или иного вреда.
6. Нарушение права потерпевшего участвовать в уголовном судопроизводстве наравне с подозреваемым и обвиняемым
Согласно статье 49 Конституции Российской Федерации подозреваемый и обвиняемый не обязаны доказывать свою невиновность. Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения. В соответствии с положениями части 2 статьи 14 УПК РФ, обязанность доказывания вины обвиняемого возлагается также и на потерпевшего. Однако УПК РФ не предоставляет потерпевшему возможность самостоятельного сбора необходимой для этого доказательственной базы. Потерпевший вынужден прибегать к помощи органов предварительного расследования, которая может заключаться, например, в удовлетворении его ходатайств о получении дополнительных доказательств посредством проведения следственных и иных процессуальных действий. Такое положение ставит потерпевшего в полную зависимость от следствия, ограничивает возможность его участия в процессе сбора и рассмотрения доказательств и тем самым существенно нарушает его право на доступ к правосудию.
Провозглашая принцип равенства прав участников судебного разбирательства, закон допускает участие потерпевшего в судебных прениях только по делам частного обвинения. Потерпевший и его представитель имеют право участвовать в исследовании доказательств по делу, представлять доказательства, но не могут дать им оценку в судебных прениях, что лишает их возможности публично заявить свое отношение к преступлению и лицу, обвиняемому в его совершении. Понятно, что в этом отношении потерпевший не может рассматриваться как полноправный участник уголовного судопроизводства.
7. Предложения
Обеспечение эффективной защиты всего комплекса прав потерпевших от преступлений - насущная задача и конституционная обязанность государства. Неудовлетворительное выполнение государством этой задачи девальвирует саму идею правосудия, что не может не вызывать озабоченности и тревоги у гражданского общества.
С учетом сказанного представляется целесообразным рекомендовать Федеральному Собранию Российской Федерации:
В целях приведения российского законодательства в части защиты прав потерпевших в соответствие с международными нормами и стандартами в максимально сжатые сроки ратифицировать Конвенцию о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, принятую Советом Европы 24 ноября 1983 года;
Дополнить Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" положениями о компенсации вреда жертвам от преступлений;
Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации положения о создании фонда защиты жертв преступлений, а также порядке его функционирования и механизме осуществления компенсационных выплат;
Дополнить Федеральный закон "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" нормами, позволяющими обеспечивать безопасность защищаемых лиц после завершения судебного процесса;
Дополнить статью 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации положениями, в соответствии с которыми лицо, ставшее известным как пострадавшее от преступления к моменту возбуждения уголовного дела, должно признаваться потерпевшим одновременно с возбуждением уголовного дела;
Внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации норму, устанавливающую для органов следствия обязанность информировать потерпевшего о факте освобождения осужденного из мест лишения свободы;
Внести изменения в статью 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что жертва преступления, которой причинен имущественный вред, известная на момент возбуждения уголовного дела, одновременно с его возбуждением должна признаваться гражданским истцом, что позволит своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска;
Внести изменения в статьи 5, 22, 42, 43, 45, 46, 97, 101, 108, 166, 170, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 198, 220, 246, 254, 280, 304, 305, 307 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в соответствии с прилагаемым проектом Федерального закона;
Дополнить Гражданский кодекс Российской Федерации нормой, в соответствии с которой государство должно взять на себя обязательства по компенсации вреда потерпевшим от преступлений, а также иждивенцам тех потерпевших, которые умерли или стали недееспособными, с последующим возмещением выплаченных сумм с осужденного в регрессном порядке.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также рекомендует:
Правительству Российской Федерации разработать методику определения стоимости человеческой жизни;
Министерству внутренних дел Российской Федерации создать специализированные подразделения по защите прав потерпевших во всех субъектах Российской Федерации;
Судам общей юрисдикции в целях более эффективного возмещения потерпевшему причиненного преступлением вреда максимально широко практиковать назначение наказания в виде штрафа в качестве альтернативы наказанию в виде лишения свободы.
Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации
В. Лукин
Введение
1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ государственно-правовой системе РФ
1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ
1.3 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ
2. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ
2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ
2.2 Функции Уполномоченного по правам человека в РФ
2.3 Полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ
3. Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствования законодательства в РФ
Заключение
Список использованных источников
Введение
Сегодня интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека .
Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих, могло бы способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным “мостом” между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом мог бы стать институт омбудсмена, который сегодня, пусть болезненно и трудно, но все-таки возникает в России.
Задачей Уполномоченного по правам человека по Конституции РФ 1993 г. является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений . По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина “… этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент РФ” .
Таким образом, выбранная тема настоящей работы представляется весьма актуальной.
Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе РФ.
Реализация постановленной цели осуществлялась путем решения следующих задач: рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ; рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ; проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства РФ.
Структура работы включает в себя введение, три главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список использованных источников.
1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ
1.1 Значение и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ
Конституционно-правовой институт народного защитника впервые появился в Швеции в 1809 г., но закрепление на конституционном уровне получил только во второй половине XX в. Во многих государствах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью юридической системы, так как он выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. Регламентированность этого института весьма различна: от целой главы в Конституции Намибии , до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает (ст. 103 Конституции РФ).
Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник “омбудсмен” – это “служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады” .
Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .
Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович .
К сожалению, в Конституции нет отдельной специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Остается неясным, почему предпочтительнее для законодателя оказался такой вариант оформления в Конституции РФ нового правозащитного механизма.
Основная задача Уполномоченного – это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.
Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах. Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.
При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” , законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.
Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.
Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. На июль 2006 г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.
Практика зарубежных стран Швеции, Финляндии, ФРГ и др. свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов также и по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного с тем, чтобы он, имея возможность в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, например, по защите прав в сфере информации, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т.д. По данным на июль 2004 г. в 6 субъектах РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка .
К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты в 11 субъектах РФ. Это (по порядку принятия) - Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская область (14.06.96), Архангельская область (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт - Петербург (30.12.97), Смоленская область (19.04.98), Саратовская (12.10.98) и Астраханская области (15.01.98), Хабаровский край (31.07.06). В 2000 году аналогичный закон принят в Калининградской области. Из этих 11 регионов уполномоченные избраны пока только в семи - в Республике Башкортостан, в Волгоградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской и Астраханской областях, а также в Хабаровском крае. Еще в 17 субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находясь на рассмотрении в различных стадиях - это Республика Коми, республика Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.
Как видим, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в российских регионах уже сделаны. Однако если проблеме становления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посвящены и немногочисленные публикации, то развитие института Уполномоченного в российских регионах не нашло должного внимания исследователей.
Настоящая работа посвящена сравнительному анализу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ряда действующих и находящихся в стадии принятия законодательных актов, посвященных региональным уполномоченным по правам человека.
1. Место Уполномоченного в структуре власти в регионе.
В большинстве из рассматриваемых законов и законопроектов (за исключением республики Башкорстан и Санкт - Петербурга) институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека» особо оговаривается «независимость и неподотчетность» Уполномоченного, «каким - либо государственным органам и должностным лицам» (ч.1 ст.2). Аналогичная норма присутствует в актах Республики Башкортостан и Татарстан, Смоленской и Омской областей и Эвенкийского автономного округа. В законе Красноярского края отмечается также независимость Уполномоченного от органов местного самоуправления. В актах Волгорадской и Свердловской областей говориться лишь о независимости Уполномоченного. В отклоненном губернатором законе Мурманской области, напротив, говориться, что «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий подотчетен Мурманской областной думе и может быть заслушан на ее заседании» (ст.3). В законе Саратовской области понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется, зато присутствует специальная ст.35, первый абзац которой гласит: «Должность Уполномоченного относится к государственным должностям категории «А» и входит в сводный перечень государственных должностей Саратовской области».
2. Требования к кандидатуре Уполномоченного.
Во всех рассматриваемых случаях, за исключением Санкт - Петербурга и Саратовской области, законодатели вводят определенные ограничения и требования к кандидату: возраст - не менее 30 (Красноярский край, Свердловская и Омская области) или 35 лет (все остальные случаи, включая Федеральный закон); необходимость проживания на территории региона (в Республиках Башкортостан и Татарстан обязательно республиканское гражданство, а в Федеральном законе - российское). Наличие юридического образования (с дополнением «как правило») обязательно в Свердловской, Смоленской и Волгоградской областях, причем в Свердловской области требуется наличие либо стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо ученой степени в области права.
Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека является необходимым условием во всех регионах, при этом в Республике Башкортостан, Красноярском крае, Мурманской области и Эвенкийском округе нужен опыт правозащитной деятельности. В большинстве актов указывается также на необходимость доверия общественности к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном законе от кандидата требуются «познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» (ст.6).
3. Избрание Уполномоченного.
Избрание Уполномоченного во всех анализируемых случаях производится законодательным органом области или города. В семи (из 11) рассматриваемых региональных законодательных актах выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании» (Республика Башкортостан, Мурманская, Смоленская и Саратовская области, Эвенкийский автономный округ). В Красноярском крае, Свердловской и Волгоградской областях для избрания требуется не менее двух третей голосов депутатов. В законопроектах Республики Татарстан и Омской области используется такое заимствование из Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека», как включение в список для тайного голосования двумя третями голосов депутатов. Этот парадокс - требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного - при избрании, содержащийся в Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека», отражает политические баталии при принятии Федерального Конституционного Закона «Об уполномоченном по правам человека» и расклад политических сил в Государственной Думе в 1997 году. Заимствование же этой нормы в региональных законопроектах представляется неоправданным.
За исключением Республики Башкортостан, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех других остальных рассматриваемых случаях срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности Уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что в свою очередь влечет большую независимость Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном законе.
4. Сфера компетенции и задачи.
Как указывается практически во всех рассматриваемых законодательных актах, Уполномоченный рассматривает заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия, бездействия или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Нередко законодатель специально оговаривает ограничения компетенции Уполномоченного в сфере его деятельности. Так, в ч.2 ст.16 Федерального закона указывается: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных и (представительных) органов государственной власти Российской Федерации». Соответственно в законах Смоленской и Саратовской областей отмечается, что Уполномоченный не принимает к рассмотрению жалобы на законы Смоленской (ст.10) и Саратовской (ст.13) областей, в законопроекте Мурманской области: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения областной Думы» (ст.3). В Законе Республики Башкортостан и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа из сферы компетенции Уполномоченного выводятся действия и решения» не только законодательного органа субъектов РФ, но и «местных представительных органов».
В Законе Свердловской области и в законопроектах Республики Татарстан и Волгоградской области оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц. В законе Санкт - Петербурга оговаривается: «Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения» (ст.10). Вместе с тем Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.
В Законе Смоленской области к этим задачам добавляются также «правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты», а также «развитие международного сотрудничества в области прав человека» (ст.2). Сходные задачи сформулированы законодателями и в других регионах.
В законопроекте Республики Татарстан присутствует такая инновация, как список приоритетов: «Приоритетными в деятельности Уполномоченного являются защита прав детей; женщин, пострадавших от дискриминации; репрессированных народов; беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, принадлежащих к социально уязвимым слоям населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
5. Порядок инициирования рассмотрения дела.
Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является жалоба или заявление граждан. Уполномоченный ведет прием граждан и рассматривает жалобы, обращения и заявления лиц, права и свободы которых были нарушены. За исключением Федерального закона, законов Красноярского края и Саратовской области и законопроекта Омской области, законодатели предусмотрели, что жалобы могут подаваться лицами и негосударственными организациями, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены.
Жалобы могут быть поданы любым лицом, независимо от гражданства, право которого было нарушено на территории данного субъекта РФ, в срок не позднее одного года с момента нарушения прав либо с момента, когда заявителю стало об этом известно. В случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и при нарушении этих требований (в Федеральном законе, в законах Красноярского края и Саратовской области такая возможность не предусмотрена).
В законах ряда регионов особо оговаривается порядок подачи жалоб из мест заключения: «Заявления, жалобы и письма, направляемые Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат» (ст.17 Закона Республики Башкортостан)
Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах и законопроектах предусмотрено инициирование рассмотрение дела по собственной инициативе Уполномоченного. Приведенная ниже формулировка свердловского закона повторяется в других законодательных актах с очень небольшими изменениями: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав человека либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо» (ч.5,ст.10).
6.Полномочия при рассмотрении дела.
Во всех приводимых актах правам Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи законов. Так, Уполномоченный Свердловской области при проведении проверки по жалобе «вправе»:
- · беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения;
- · запрашивать и получать в установленном законом порядке от органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц любые необходимые для производства по делу сведения, документы и материалы;
- · получать объяснения от любых должностных лиц по обстоятельствам, подлежащим выяснению;
проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных и муниципальных учреждений, относительно которых он располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека» (ч. 2,ст.12).
Эти формулировки полностью повторяются в законопроекте Волгоградской области. В законах Смоленской и Саратовской областей, в отклоненном губернатором законе Мурманской области и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа также присутствуют эти формулировки. В Законе Республики Башкортостан по сравнению со свердловским законом (первое направление) отсутствуют упоминания об органах местного самоуправления, право получения объяснений от любых должностных лиц, а также право самостоятельно проводить проверку деятельности учреждений (четвертое направление) - только совместно с компетентными органами.
В Федеральном законе, в законах Красноярского края, Саратовской области и в законопроекте Омской области выделяется также такое право Уполномоченного, как «беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм собственности, воинские части, общественные объединения» (ст.19 и ст.13 соответственно).
В Законе Санкт-Петербурга в дополнение к указанным выше возможностям Уполномоченного добавляются и такие его права:
- · принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного собрания и Правительства Санкт-Петербурга, других коллегиальных органов Законодательного собрания и администрации Санкт-Петербурга;
- · в случае грубого или массового нарушения прав граждан безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании законодательного собрания (ст.13).
Последняя возможность предусмотрена также в отклоненном законе Мурманской области. В законопроекте Омской области говорится о праве Уполномоченного «присутствовать на заседаниях представительных органов», а также указывается конкретный (пятидневный) срок для представления необходимых Уполномоченному документов и материалов (ст.13).
В ряде законов и законопроектов существует и право «обращаться в компетентные государственные учреждения по проведению экспертных исследователей и подготовке заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе проверки» (Республика Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Мурманская область, Санкт-Петербург). В Федеральном законе и в Законе Красноярского края это право сформулировано более жестко: не «обращаться в …компетентные учреждения», а «поручать…»; а также «знакомиться с уголовными. Гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел» (Российская Федерация, Республика Башкортостан, Эвенкийский округ, Смоленская и Мурманская области).
Во всех анализируемых документах присутствуют упоминание о том, что «При рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный обязан предоставить возможность органу государственной власти Санкт-Петербурга, органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, дать объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки» (приведена формулировка Закона Санкт-Петербурга ч.3, ст.12; сходные формулировки имеются и в других документах).Сунгуров А.Ю. ,Шишлов А.В.. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации.//Государство и право.2003.№4.С 41-47.
22 мая аппарат уполномоченного по правам человека в России отмечает двадцать лет своего существования. В преддверии этой даты российский омбудсмен Татьяна Москалькова рассказала РИА Новости о возросшем количестве обращений, поступающих к ней в аппарат, о работе в изменившихся международных условиях, о самых сложных делах за прошедший год и планах на будущее.
— Какие проблемы в области права наиболее остро стоят в России на данный момент?
— Социальные вопросы и уголовно-процессуальные. Среди социальных прав наибольшее количество жалоб связано с медициной и с жильем. Потом — трудовые и пенсионные отношения и образовательные (вопросы). В медицинской сфере людей беспокоят вопросы доступности медицинской помощи из-за того, что реформа — и об этом говорил Владимир Владимирович Путин в послании Федеральному собранию — и ликвидация ФАПов привела к невозможности людям, проживающим в сельской местности, добраться до высокотехнологических центров, шикарных высокотехнологических центров, которые построены в городах, но скорая помощь, требующая немедленного вмешательства, из-за большой территории и транспортных проблем не может быть оказана быстро, поэтому, конечно, обязательно нужно восстанавливать медицинские учреждения там, где они прекратили свое существование.
— Раз вы затронули тему пенсий — в Совете федерации вновь поднимался вопрос о повышении пенсионного возраста. Как вы относитесь к этой инициативе?
— Сдержанно отношусь. С одной стороны, я понимаю, что аргументы, которые звучат со стороны правительства, имеют под собой основания, поскольку люди стали жить дольше, и это положительный факт. С другой стороны, увеличение пенсионного возраста приведет к замораживанию возможности ротации кадров и продвижению молодежи.
— Существуют ли какие-либо препятствия в работе омбудсмена в России? Если да, какие?
— Законодательно закрепленный инструментарий рассчитан на выполнение (данной работы) только самим омбудсменом. Поскольку за время существования института количество обращений увеличилось в десять раз и за это время сформировался высококвалифицированный аппарат, но он не может по закону выполнять даже по доверенности уполномоченного по правам человека такие функции, как проверки, посещение людей, которые жалуются и находятся в закрытых учреждениях, в частности, в следственных изоляторах, в колониях, закрытых медицинских учреждениях. Каждый раз я обращаюсь с этим вопросом к руководству ФСИН или к председателям судов, если мне нужно ознакомиться с уголовным делом, и это, конечно, снижает эффективность работы омбудсмена.
— Как продвигается ваше взаимодействие с иностранными ведомствами и омбудсменами?
— Результативно. В 2016 году было заключено соглашение с Киргизией и рядом других стран. В прошлом году мы заключили еще несколько двусторонних договоров с Ираном, Турцией, в этом году — с Казахстаном. Это позволяет нам без бюрократических проволочек напрямую решать вопросы, касающиеся оказания помощи людям, и, с другой стороны, быстро получать материалы о защите прав человека.
— Повлияла ли международная обстановка и антироссийские настроения на защиту российских граждан за рубежом?
— Безусловно. В этом году и в прошлом я сделала несколько заявлений и направляла обращения в международные сообщества. Генеральному секретарю ООН по правам человека, Ягланду в Совет Европы, в другие организации, в частности, в ГАНРИ, Глобальный альянс омбудсменов, по таким вопросам, как защита паралимпийцев и болельщиков, защита прав российских граждан, которые не имели возможности проголосовать в единый день голосования — в прошлом году за кандидатов в депутаты Государственной думы, а в этом году не могли участвовать в выборах президента, поскольку были заблокированы консульства, — и это является грубым нарушением международных норм права. Кроме того, я обращалась по поводу наших граждан, которые выдавались третьим странам, в частности, по делу Ярошенко, по делу Селезнева. Я обращалась также по поводу принятия закона о переводе школ только на национальный язык в Латвии по просьбе наших соотечественников, проживающих за рубежом. В Киргизии наши граждане обратились ко мне с просьбой об оказании помощи со стороны международных организаций национальным меньшинствам. Русскоязычные граждане теперь относятся к национальному меньшинству и могли бы получать определенную помощь и социальную поддержку со стороны международных организаций. Мне кажется, что удалось активизировать работу по защите соотечественников, проживающих за рубежом, благодаря более конструктивной работе с органами государственной власти, в том числе с российскими консульствами и посольствами, МИДом в целом.
— Многие страны сегодня обвиняют друг друга в нарушении принципов международного права. Как вы считаете, можно ли говорить о существовании единой системы международного права на сегодняшний день?
— К сожалению, как и международная безопасность, так и международная система защиты прав человека в значительной степени девальвировала: появились двойные стандарты, двойные подходы. На встрече с председателем Европейского суда по правам человека я поднимала такие вопросы, как непрозрачность очереди для российских граждан, которые получили, на мой взгляд, важный инструментарий защиты прав человека с помощью Европейского суда по правам человека начиная с конца девяностых годов. Сегодня непонятно, почему они стоят четыре-пять лет в очереди и почему граждане, которые подали обращения позже них, рассматриваются раньше. Я представила свои аргументы председателю Европейского суда по правам человека, и он со мной согласился в том, что эта система требует реформирования. Сегодня Европейский суд приступил к этой работе.
— В минувший четверг по решению суда был арестован ранее задержанный руководитель портала РИА Новости Украина Кирилл Вышинский. Планируете ли вы предпринимать какие-либо действия для помощи ему?
— С момента задержания я сразу же установила контакт с (омбудсменом Верховной рады Украины Людмилой — ред.) Денисовой, и буквально в режиме онлайн она сообщала, где он содержится и что с ним происходит. Я просила посетить Вышинского сотрудников аппарата Денисовой. Он первоначально содержался в Киеве в СБУ, и вот сейчас состоялся суд. Теперь понятно, в каком он находится СИЗО, и, поскольку у нас проблемы с консульскими посещениями, на мой взгляд, взаимодействие институтов уполномоченных играет очень важную роль в качестве гарантий, чтобы не было давления на человека и соблюдались его права с точки зрения неприкосновенности телесной и психологической.
В пятницу я направила обращение на имя Денисовой, в котором просила дать мне возможность лично посетить Вышинского, проверить условия его содержания, а также оказать ему консульскую и — при необходимости — медицинскую помощь.
— После внесения в Государственную думу законопроекта об ответственности за исполнение антироссийских санкций вы неоднократно говорили о том, что лекарства и медоборудование не должны быть объектом санкционной политики. А как вы оцениваете законопроект в целом?
— Институт уполномоченного должен дистанцироваться от политики, и для меня, как омбудсмена, главное — это права человека, чтобы они не стали заложником политических ситуаций. Я понимаю, что государство, имеющее свое национальное достоинство, выставляет зеркальные меры, но меры, связанные со здоровьем человека, не должны быть включены в этот перечень. Я бы даже не связывала с аналогом в России лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Лекарственные препараты должны в той же мере, как и раньше, поставляться в Россию, потому что это связано со здоровьем человека.
— Как вы относитесь к рассматриваемому в Государственной думе законопроекту об ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несанкционированные акции?
— Очень большая ответственность организаторов несанкционированных акций за вовлечение вообще людей в эти публичные мероприятия. Потому что несанкционированные публичные мероприятия всегда связаны с рисками безопасности, с возможными провокациями. Если на санкционированном митинге обязательно должна присутствовать медицина, скорая помощь, охрана, то на несанкционированном митинге законодательно не предусмотрены такие атрибуты. А когда речь идет о несовершеннолетних, то это риски, увеличивающиеся многократно, поэтому введение такой ответственности имеет под собой основание.
— Комиссар Совета Европы после обращения СПЧ заявляла о том, что готова способствовать сотрудничеству между вами и украинским омбудсменом Денисовой в том числе по делу Елены Одновол, родственники которой, по информации СПЧ, не могут с ней связаться. Готовы ли вы воспользоваться помощью комиссара СЕ?
— Ко мне лично со стороны Совета Европы не поступало такого предложения о налаживании некоего взаимодействия, и у меня это взаимодействие есть. У меня есть мобильный телефон (Денисовой), и мы практически в ежедневном режиме связываемся, обмениваемся информацией по WhatsApp в отношении конкретных людей. В частности, последнее обращение было связано с посещением крымских татар, которые находятся сейчас в следственном изоляторе № 1. Буквально в праздничные дни ко мне обращалась Денисова с просьбой оказать медицинскую помощь одному из крымских татар, и в течение дня мы решали эти вопросы. В частности, было получено разрешение на медицинский осмотр и оказание медицинской помощи теми врачами, которых предложат родственники этого человека. 18 мая я посетила данное СИЗО и пообщалась с заключенными на личном приеме. Замечаний по поводу условий содержания, а также претензий к оказанию медицинской помощи ни у кого не было.
Со своей стороны я хотела бы пожелать более активной помощи нашим российским гражданам (на Украине). Сегодня остается проблема с нашими моряками, которые на территории Украины находятся и не могут попасть в Крым: поставлено условие, что они могут пересечь границу только при наличии украинских паспортов.
— Сложными были все дела, потому что к нам обращаются граждане и мы вправе принять к производству только те дела, когда исчерпаны все возможности по защите прав, предусмотренные законодательством. То есть если человек считает, что в отношении него вынесен незаконный приговор, то я могу заниматься этим вопросом только в том случае, если гражданин обжаловал в апелляционном порядке, суд рассмотрел это дело и принял решение (отказать в пересмотре первичного приговора), то есть вынес апелляционное определение.
Одним из наиболее важных хочу назвать дело Д., которая вместе с супругом была осуждена за незаконный оборот БАДов для похудения, содержащих сильнодействующие вещества. Молодую супружескую пару осудили: мужа — к двенадцати годам лишения свободы, а жену — к девяти годам лишения свободы. У них осталась девочка четырех лет, на момент осуждения ребенку было два года. Я считала, что такая мера наказания слишком суровая и не учитывает, что осужденной можно было предоставить отсрочку исполнения наказания до четырнадцатилетнего возраста ребенка. Я обратилась в Верховный суд с ходатайством о пересмотре решений суда, и Верховный суд удовлетворил это ходатайство: дана отсрочка исполнения приговора, и у этой женщины будет возможность растить ребенка, а так ее воспитывала пожилая бабушка, которая нуждалась и материально, и имела целый ряд заболеваний. Поэтому это очень важный милосердный акт — акт и справедливый, и законный — со стороны Верховного суда.
Среди тех дел, которые хотелось бы еще упомянуть, это, наверно, выплаты задержанной заработной платы большим коллективам рабочих и служащих предприятий, которые были обанкрочены, в том числе космодрома Восточный. Здесь я хотела бы выразить благодарность министерству обороны, которое подключилось и тоже участвовало в решении этого трудного вопроса. Задолженность была в значительной степени ликвидирована перед рабочими. Этому предшествовал целый цикл переговоров между судебными приставами и между временно управляющими компанией. Это дело было достаточно сложное, трудоемкое. Мы работали вместе с уполномоченным по правам человека в Хабаровском крае Игорем Ивановичем Чесницким, это дало положительный результат, эта синергия двух уполномоченных, взаимодействие с министерством обороны, с главным судебным приставом.
К хорошим результатам я могла бы отнести еще одно сложное дело по оказанию помощи валютным ипотечникам. Я обратилась в прошлом году к президенту с просьбой о программе, которая могла бы выделить из федерального бюджета деньги для оказания помощи этим людям для погашения этого кредита. Сложность заключалась в том, что банки тоже не должны были потерпеть ущерб, а заключенный между банком и гражданином договор был оформлен в соответствии с нормативными правовыми актами, и у банка были свои аргументы. Никто не ожидал, что будет резкое падение рубля и люди, которые брали ипотеку в валюте, окажутся в трудном положении. Президент дал соответствующее поручение, из федерального бюджета были выделены два миллиарда. Была создана в том числе по инициативе уполномоченного и при большом, эффективном содействии правительства Российской Федерации межведомственная группа, в которую входила я, сотрудники аппарата и другие представители ведомств. Она собиралась еженедельно и рассматривала персонально каждого человека. Причем большинство этих дел были связаны с судебными решениями, вступившими в законную силу, которые должны были исполнить судебные приставы. Мы помогали тем, у кого имеется единственное жилье и кто с семьей должен был быть выселен из этих квартир. Вот таких граждан было около двух тысяч, которым удалось помочь, и они не пострадали, по крайней мере, в жилищной сфере.
— Какие задачи вы ставите перед собой на 2018 год?
— Увеличить эффективность инструментария, который мне дан в соответствии с федеральным конституционным законом, поэтому нужен высокопрофессиональный коллектив сотрудников, а для этого их нужно готовить, то есть создать систему подготовки, переподготовки внутренней служебной системы обучения именно сотрудников аппарата по вопросам рассмотрения жалоб и оказания помощи в восстановлении прав.
Второе — это укрепление взаимодействия между аппаратом уполномоченного на федеральном уровне и уполномоченными в субъектах федерации. Для этого нужно усовершенствовать законодательную базу. Разработанный уполномоченными по правам человека совместно с Советом Федерации законопроект об общих принципах организации деятельности уполномоченного в субъектах Российской Федерации, на мой взгляд, смог бы в значительной степени повысить эффективность этого института в целом.
В прошлом году мы завершили формирование института уполномоченных. Нет сегодня ни одного субъекта Российской Федерации, где бы не было закона о региональном уполномоченном и не было бы уполномоченного, назначенного в установленном законом порядке. Это очень важный момент.
Следующая задача — правовое просвещение. Меня поддержал председатель правительства по разработке образовательного курса «Права человека», и одной из важнейших задач является завершение работы над этим курсом для бакалавров, магистров, юридических и неюридических вузов, а также модуля для школьников.
В международной сфере, пожалуй, одной из важных задач остается развитие Евразийского альянса омбудсменов, для чего хотелось бы создать единый портал по обмену информацией, единый реестр обращений, ввести новые формы работы с омбудсменами в виде совместных приемов граждан. В России большая диаспора граждан Армении, большая диаспора граждан Киргизии, и мне кажется, что это могло бы помочь в решении вопросов.
