Главная » Пенсии и пособия » Развитие понятия местное самоуправление. Администрация муниципального образования. Основы местного самоуправления

Развитие понятия местное самоуправление. Администрация муниципального образования. Основы местного самоуправления

В самом общем смысле самоуправление - это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел.

Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива.

Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами . "Своя ответственность" означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы.

Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности . Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов , референдумов , сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства , для которого человек , его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.

Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.

Приведенное определение в известной степени корреспондирует эталонному для современного европейского демократического государства определению местного самоуправления, содержащемуся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Российской Федерацией. Под местным самоуправлением здесь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в более точном, хотя и неофициальном, переводе на русский с английского и французского первоисточников - не "органов местного самоуправления", а "местных сообществ". - В.В.) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.

Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными, по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений.

Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти , а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, выдвинувшиеся перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.

В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти , формами собственности , в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного закона , имеют особую юридическую силу - законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.

Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.

В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал.

Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне наиболее непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.

Демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. Местное самоуправление способствует этому.

Демократия - это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. Местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть , реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений , и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления .

При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т.е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества , или "прежде всего", "по преимуществу" гражданского общества . Однако данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.

Это понимание местного самоуправления давно было подвергнуто критике.

Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.

Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: "Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы... Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер.

Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует".

Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его "первородном" виде. В этой связи, считают эти авторы , надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его "концептуально-логический" смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их "разукрупнении". Говорится также о "классическом" самоуправлении, развивающемся "снизу", о "классических" его вариантах, применительно к рыночным условиям и т.д. В Основном законе речь идет не о "возможности осуществления", а именно об "осуществлении" местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления , и упоминает о "других" вопросах, подведомственных этим органам. Причем "другие" вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях , границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.

Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует.

Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя , и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.

Известные события, связанные с укрупнением территориальных самоуправленческих единиц в некоторых субъектах Российской Федерации в конце 90-х гг. прошлого столетия, свои правовые обоснования находили в трактовке региональными властями права на осуществление местного самоуправления именно как права на самоуправление, т.е. как права иметь или не иметь самоуправление. Органы исполнительной власти субъектов Федерации устраивали референдумы , на которых населению предлагалось решить вопрос о целесообразности существования местного самоуправления на данной территории. Так, например, было в 1999 г. в Курской области, где предварительно законодательный орган - областная Дума внесла соответствующие изменения в

Устав области и другие законодательные акты.

Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении перед проведением референдума к населению писал: "Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района, и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого

Советом народных депутатов по представлению Губернатора Курской области, на вашей территории будет установлена государственная власть, по закону отвечающая за экономическое развитие и социальное обеспечение , как это было в советское время. Поэтому вас никто не лишал права самим определиться, какая вам нужна власть. Государственная - подотчетная населению через

Советы народных депутатов и исполнительный орган власти, или муниципальная (самоуправляющаяся) - не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами" (курсив мой. - В.В.).

Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления.

Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. "Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".

Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).

В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно - только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В законе появились новые статьи, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях и в других условиях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие "отдельные территории", которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.

Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) понятие "права местного самоуправления", воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию "права граждан на осуществление местного самоуправления".

Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм ее защиты.

Это отнюдь не означает, что установленный ст. 133 Конституции РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции РФ не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции РФ, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции РФ, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.

Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе ; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно.

Право на доступ к муниципальной службе, или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления, реализуется индивидуально.

При этом основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием, составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин - член территориального сообщества - является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления - демократического института публичной власти.

В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но не безусловная, а в предопределенной данными объективными обстоятельствами мере. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).

Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует - а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают - оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении - его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти.

Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т.е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является ничем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.

Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления . Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре.

Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве - как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали.

Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, так и в выборе "маневра поведения", требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и, в конечном счете, - свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность "нижестоящих" должностных лиц перед "вышестоящими". Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов .

Сам режим решения этих дел - режим относительной свободы - иной, чем у государственно-властных структур.

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах: местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции "по вертикали", не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку "вниз" любых, безотносительно к их характеру дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти , наиболее близкие к гражданам . Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии". Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов - принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые, по определению, лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство "сверху" ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами.

Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования , играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества.

В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом , но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.

Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг населению

Муниципальные услуги служат конечной целью муниципального управления , направленного на улучшение непосредственного жизнеобеспечения граждан , решение вопросов местного значения и выполнения переданных муниципалитетам государственных полномочий.

Практика предоставления организованных и полномасштабных муниципальных услуг еще только складывается. Есть муниципалитеты, которые в муниципальным услугам относят услуги нематериального характера, оказываемые органами местного самоуправления в форме предоставления различной информации в виде справок, официальных документов, разрешающих строительство, подведение газа и т.д.

Например, Светлогорский городской совет Калининградской области утвердил реестр муниципальных услуг и юридических действий, который содержит регулярно обновляемый перечень действий органов местного самоуправления и муниципальных учреждений только за плату. К ним отнесены, например, оформление договора приватизации жилья, консультация по вопросам приватизации жилья, выдача справки о приватизации жилой площади, услуги по бронированию, поднайму, обмену жилой площади, предоставление справок по этим вопросам, замена ордера, выдача дополнительного ордера при разъезде, выдача дубликата ордера, технических условий на подключение электробытовых приборов мощностью свыше 1,3 кВт к электросети жилых домов и т.д.

На самом деле, как это определяется, например, постановлением главы г. Волгограда, муниципальные услуги - это услуги, оказываемые муниципалитетом физическим и юридическим лицам , которые соответствуют перечню вопросов местного значения (включая инфраструктурные), решаемые данным муниципалитетом. Они оказываются органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями города по всему спектру решаемых ими задач. Они предоставляются безвозмездно или по ценам (тарифам), установленным в порядке, определенном органами местного самоуправления.

Механизм предоставления муниципальных услуг включает, в частности, как это следует из сказанного выше, создание реестра услуг. Он нужен при формировании информационной базы для оценки расходных обязательств муниципалитета и для обеспечения соответствия предоставляемых услуг требованиям законодательства и муниципальных нормативных актов . Реестр включает порядковый номер каждой услуги, ее наименование и содержание, единицу измерения (в натуральном или денежном измерении), частичное финансирование, способ расчета стоимости, отраслевое или территориальное структурное подразделение администрации муниципалитета, потребителя услуг.

Иногда в реестре услуг прямо указывается их стоимость.

Чаще органы местного самоуправления нормативы стоимости услуг определяют в отдельном документе. В некоторых субъектах Федерации (например, в Московской области) нормативы стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг определяются Законом субъекта Федерации, причем действующим только в предстоящем году, а затем обновляемым. Здесь, с одной стороны, устанавливаются расчетные показатели финансового обеспечения услуг за счет средств бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя Московской области или на единицу измерения при оказании отдельных услуг. Эти нормативы касаются социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, системы дорожно-мостового хозяйства, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также содержания органов местного самоуправления области. Конкретные цифры бюджетов обозначены для муниципальных услуг, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (начального общего) образования по основным общеобразовательным программам; предоставлением дополнительного образования; предоставлением общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципальной единицы, отдыха детей в каникулярное время. Речь идет также об услугах по оказанию медицинской помощи, услугах в области культуры, дорожного хозяйства и др. Часть нормативов является общей для всех муниципальных образований, за некоторыми исключениями. Другие расчетные показатели общей стоимости услуг определяются с учетом различных поправочных коэффициентов по методике, утверждаемой законом Московской области в годовом бюджете.

В ряде случаев, когда речь идет об оказании муниципальной услуги, имеющей характер документальной информации, в порядок оказания услуг входит стандарт оказания услуги, который содержит общее описание услуги, органа, предоставляющего услугу, исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения услуги, информацию о сроке оказания услуги и ее платности, способы получения информации о порядке предоставления услуги, в том числе через сеть "Интернет".

Стандартизация и регламентирование муниципальных услуг предполагает разработку и утверждение муниципалитетом административных регламентов предоставления этих услуг. В регламентах описывается последовательность действий при предоставлении муниципальной услуги, максимальный срок выполнения действия, формы и порядок контроля за совершением действия, способ фиксации результата этого действия, порядок обжалования действия и др.

Кроме того, к позитивным моментам порядка оказания муниципальных услуг относится мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг. Они позволяют выявить проблемы в организации предоставления услуг, определить их качество и на этой основе сделать выводы для улучшения всей практики предоставления услуг.

Как это установлено в ряде муниципалитетов, мониторинг и оценка качества предоставления услуг проводятся с помощью социологических опросов, специализированных личных интервью в местах предоставления услуг. Решения органов местного самоуправления в ряде случаев включают содержание актов, которые дают возможность оценить качество инфраструктуры, связанной с предоставлением услуг, удовлетворенность компетентностью и вежливостью, результатами полученной услуги, распространение фактов взимания дополнительной оплаты услуги и т.д.

Системные процедуры оказания муниципальных услуг не получили широкого распространения, но сама тенденция к их все большему внедрению и улучшению, безусловно, заслуживает одобрения. Эти процедуры конкретизируют главные функции местного самоуправления, которые заключаются в обеспечении конституционных прав гражданина, создании достойных условий жизни местных сообществ и каждого их члена. Они поворачивают муниципалитеты лицом к нуждам и потребностям жителей городов и сел. Будучи оформлены решениями органов местного самоуправления, они, конечно, не могут сыграть определяющей роли в решении проблем непосредственного жизнеобеспечения граждан, но их роль не следует преуменьшать. Системное применение процедур оказания муниципальных услуг ясно высвечивает роль органов местного самоуправления как организаторов и поставщиков услуг, в которых нуждается местное население.

Улучшению предоставления услуг может существенно послужить перевод их на систему электронных информационных коммуникаций. Пока эта система в муниципалитетах внедряется очень медленно. Впереди крупные городские муниципальные образования. Например, в г. Перми жители могут записываться в очередь к врачу прямо из дома по Интернету. Таким же способом можно записаться в читальный зал библиотеки, в школы, детские сады. Однако такого опыта пока нет в подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районах.

Существенным резервом совершенствования порядка предоставления муниципальных услуг служит объединение группировки их предоставления.

Центр, обычно, должен располагаться в отдельном здании либо в части отдельно стоящего здания. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, находятся на нижних этажах здания и имеют отдельный вход. Муниципальные услуги предоставляются центром разными способами - путем приема и выдачи документов, осуществляемых сотрудниками центра с предварительной передачей документа для исполнения в орган местного самоуправления или в организацию, участвующую в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки и выдачи документов (информации), осуществляемых без передачи документов в иные органы и организации с использованием информационных систем органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки, выдачи документов (информации), осуществляемых в центре сотрудниками органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг. Для этих сотрудников организуются специальные рабочие места.

Местное самоуправление

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан , обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.

Теория местного самоуправления

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем , немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816-1895), Лоренцом Штейном (1815-1890), Паулем Лабандом и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти , а не гражданского общества , вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.

В России

История

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II . Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы - губернские и уездные земские управы. которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Выборы в городские думы и земские собрания были цензовыми, большинство голосов при выборах предоставлялось землевладельцам и богатым горожанам. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. В 1917 году были приняты новые положения согласно которым выборы становились демократическими, а большинство голосов переходило рабочим и крестьянам, были также созданы волостные собрания и волостные управы. После принятия Конституции 1918 года городские думы и земские собрания были упразднены, их функции перешли к съездам советов рабочих и крестьянских депутатов которые не являлись постоянными органами. По Конституции России 1937 года были созданы советы депутатов трудящихся, переименованные Конституцией России 1978 года в советы народных депутатов. Советы народных депутатов являлись одновременно и местные органами государственной власти и органами местного самоуправления. В 1990 году были созданы президиумы (малые советы) советов народных депутатов.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК . Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Местными органами государственной власти становились территориальные управления государственных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления становились выборные представительные органы и выборные главы местных администраций, представительные органы областей и краёв и областные и краевые администрации окончательно получали статус органов государственной власти (начало этому положил Федеративный договор между Российской Федерацией и краями и областями), однако в большинстве городов представительные органы и главы городских администраций (до этого назначались) местного самоуправления были избраны только в 1997 году, а в районах только в 2006 году. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе , которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.

Правовые основы

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,
федеральные конституционные законы,
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
уставы муниципальных образований,
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,
иные муниципальные правовые акты.

Компетенционные основы

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения.

Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.

Формы осуществления

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений
- сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов
- городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа
городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Организационные основы

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

представительный орган муниципального образования
контрольный орган муниципального образования
иные органы местного самоуправления

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту
представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию
представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений.

В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

Экономические основы

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

средства самообложения граждан
доходы от местных налогов и сборов
доходы от региональных налогов и сборов
доходы от федеральных налогов и сборов
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности
часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей
штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления
добровольные пожертвования
субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов)
иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Межмуниципальное сотрудничество

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности ; местных финансов .

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества , человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Конституции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума , выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить eго основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправления не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление - деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы , необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы , собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:

связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
определяющие самостоятельность местного самоуправления; закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.
1. местный референдум;
2. муниципальные выборы;
3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
4. сход граждан;
5. правотворческая инициатива граждан;
6. территориальное общественное самоуправление;
7. публичные слушания;
8. собрание граждан;
9. конференция граждан или собрание делегатов;
10. опрос граждан;
11. обращение граждан в органы местного самоуправления.
Закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.
2. Осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления означает, что в каждом муниципальном образовании должна быть установлена конкретная структура органов местного самоуправления. Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел обязательное создание в муниципальном образовании трех органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования, т.е. он может не создаваться в каждом муниципальном образовании.
Указанный перечень является открытым, что дает возможность населению муниципального образования самостоятельно в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления образовывать конкретные органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией.
3. Формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований представляют собой варианты горизонтальной интеграции муниципальных образований как на публично-правовом, так и на частноправовом уровне регулирования.
Муниципальные образования субъектов Федерации вправе объединяться в региональные советы - некоммерческие организации в форме ассоциаций. Советы муниципальных образований субъектов федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также могут создавать некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Основные функции, реализуемые объединениями и союзами местных властей, действующими на региональном и общероссийском уровнях, заключаются в лоббировании многообразных интересов муниципальных образований, участии в законопроектной работе, организации совместной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, осуществления информационного обмена опытом их работы.
В настоящее время активно создаются советы муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. Действуют следующие общероссийские объединения муниципальных образований: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.
Контрольные вопросы
1. Какие подходы к понятию местного самоуправления существуют в юридической науке?
2. Перечислите признаки местного самоуправления.
3. На каких принципах основано местное самоуправление?
4. В каких формах может осуществляться местное самоуправление в Российской Федерации?
Решите казусы
Губернатор своим указом поделил 32 муниципальных района области на четыре зоны: северную, южную, восточную и западную. Образовал в каждой зоне территориальный орган государственной власти области и обязал эти органы непосредственно взаимодействовать с органами местного самоуправления районов. Проведите юридический анализ ситуации в соответствии с актами Конституционного Суда РФ.
Районный совет утвердил устав муниципального района, в котором закрепил максимально широкий перечень вопросов местного значения: установленные законодательством РФ и области, а также дополнительные вопросы местного значения из сорока позиций. Правильно ли поступил районный совет?
Областным законом было предусмотрено создание при главе администрации области консультативного совета, состоящего из представителей муниципальных образований, находящихся на территории области. Согласно этому закону представители избирались представительным органом местного самоуправления из своего состава. Прокурор области внес в законодательное собрание области протест, в котором требовал отмены закона. Такое требование он аргументировал тем, что вышеназванный закон нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязывает их назначать представителей в государственный орган. Дайте правовую оценку ситуации.
Городской совет в уставе города закрепил положение о том, что мэр города избирается населением и утверждается в должности высшим должностным лицом (губернатором) субъекта РФ по представлению городского совета. Кандидатура избранного на очередных выборах мэра была представлена на утверждение губернатору, однако тот утвердить ее отказался, предложив депутатам рассмотреть другую кандидатуру. Городской совет возражал, расценив действия губернатора как нарушающие самостоятельность местного самоуправления. Дайте правовую оценку ситуации.
Губернатор внес на рассмотрение законодательного собрания области проект закона «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительные органы в городах и районах области, а их функции передать законодательному собранию области. Местное самоуправление в городах и районах области, по мысли губернатора, будут представлять избираемые главы этих территорий, а также соответствующие городские и районные администрации. После принятия закона он был обжалован в суде прокурором области. Как правильно решить дело?

Местное самоуправление понятие

1. одна из основ конституционного строя;

2. форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

3. форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.

Муниципальное право - понятие это

1. отрасль права , представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

2. отрасль российского законодательства , представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

3. правовая наука , система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

4. учебная юридическая дисциплина .

2. Муниципальное право как комплексная отрасль национального права.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, то есть, на уровне местного самоуправления .

Муниципальное право имеет комплексный характер, который проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

Российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

1. местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

2. правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

3. организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4. гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

В настоящее время разрабатывается новый федеральный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, который должен стать наряду с Конституцией РФ правовой основой для развития законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении.

Населению территории местного самоуправления (местным сообществам) должна быть предоставлена возможность самостоятельно определять:

1) пути, формы и стадии перехода к реальному самоуправлению с учетом специфики данного населенного пункта и региона, а также степени готовности населения взять на себя ответственность за управление развитием территории, решение местных дел;

2) структуру и организацию местного самоуправления с учетом исторических, национальных и местных традиций и обычаев;

3) способы осуществления собственных инициатив по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления, принятие нового законодательства о нем предполагает обращение к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления, а также использование лучшего опыта зарубежного муниципализма, который, в частности, нашел свое правовое отражение в европейской Хартии местного самоуправления.

Формирование специальной отрасли и научной дисциплины муниципального права является одним из необходимых условий становления и развития в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

3. Муниципально-правовые нормы и институты: понятие, признаки, особенности и классификация.

Под муниципально-правовыми нормами следует понимать правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права.

Наряду с общими признаками, характерными для всех норм права, нормам муниципального права присущ ряд особенностей:

ПРИЗНАКИ

1) в силу того, что муниципальное право считается комплексной отраслью права, ряд правовых норм, ее составляющих, одновременно выступают в качестве основных норм других профилирующих отраслей права. Например, нормы конституционного права, содержащиеся в гл. 9 Конституции РФ и закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления населением местного самоуправления и предметы ведения органов местного самоуправления, а также правовые основы их взаимодействия с органами государственной власти, одновременно являются муниципально-правовыми нормами. В качестве норм административного права выступают одновременно муниципально-правовые нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность муниципальных служащих, а также порядок прохождения муниципальной службы;

2) значительная часть муниципально-правовых норм содержится в муниципальных правовых актах (уставах, решениях, постановлениях, приказах и др.), которые издаются, принимаются органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти;

3) не все общественные отношения, возникающие в области организации местного самоуправления, могут охватываться правовым регулированием. С помощью муниципально-правовых норм закрепляются и регулируются, как правило, только существенные, стабильные общественные отношения. Целый ряд общественных отношений между субъектами муниципального права может быть не охвачен правовым регулированием (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления и т. д.).

Муниципально-правовые нормы принято классифицировать или подразделять на группы. Эта классификация может быть произведена по различным основаниям (критериям):

1) в зависимости от объекта правового регулирования

на закрепляющие и регулирующие территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления,

устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления,

закрепляющие полномочия и ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения,

регулирующие отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти в области муниципального права;

2) по характеру содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:

на управомочивающие (предоставляющие права на совершение определенных действий),

обязывающие (содержащие указание на обязательное исполнение определенных требований),

запрещающие (устанавливающие, чего нельзя делать);

3) по степени определенности (категоричности) содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:

на императивные (не допускающие толкования),

диспозитивные (в общем виде определяющие правило поведения);

4) по юридической силе (форме закрепления) муниципально-правовые нормы подразделяются:

на конституционные (обладающие высшей юридической силой),

неконституционные, т. е. содержащиеся в иных законодательных актах;

5) по территории действия (по субъектам нормотворчества) муниципально-правовые нормы подразделяются:

на международно-правовые (действуют на территории стран, которые их ратифицировали),

федеральные (действуют на всей территории Российской Федерации),

региональные (действуют только на территории соответствующего субъекта РФ),

местные (действуют в пределах отдельного муниципального образования);

6) по функциональному (целевому) предназначению муниципально-правовые нормы подразделяются:

на регулятивные, т. е. закрепляющие правила правомерного поведения,

охранительные, т. е. направленные на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы права могут также подразделяться:

1) на материально-правовые, которые закрепляют конкретное правило поведения (полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и т. д.);

2) процессуальные, которые закрепляют порядок (процедуру) реализации этой нормы (проведение муниципальных выборов, заседаний представительного органа местного самоуправления, принятие муниципальных правовых актов и т. д.).

4. Муниципально-правовые отношения: понятие, объекты, особенности, виды и механизм реализации.

Муниципально-правовыми являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

Любые правоотношения, в том числе и указанные, складываются из следующих структурных элементов:

1) субъекты;

2) объекты;

3) юридические факты.

Для общественных отношений вообще и для муниципально-правовых отношений в частности характерно наличие как минимум двух сторон отношений, именуемых субъектами.

Субъекты отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, можно разделить на две большие группы:

1) индивидуальные, которые, в свою очередь, подразделяются:

на общие, т. е. жителей муниципального образования (граждан Российской Федерации, иностранцев, лиц без гражданства),

специальные, к которым относятся: депутаты представительного органа муниципального образования, выборные и иные должностные лица местного самоуправления, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и т. д.;

2) коллективные. В группе коллективных субъектов муниципально-правовых отношений можно выделить:

муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения),

в целом население муниципального образования в период проведения местных референдумов, муниципальных выборов, сходов и т. д.,

выборные и другие органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения),

органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, территориальных общин, комитеты микрорайонов, квартальные, уличные и домовые комитеты и т. д.),

федеральные и региональные органы государственной власти, но только в рамках полномочий, определяемых в ст. 5 и 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,

муниципальные и относящиеся к иным формам собственности предприятия и учреждения, расположенные на территории муниципального образования,

избирательные комиссии субъекта РФ и муниципального образования, избирательные объединения, иные общественные объединения, региональные (территориальные) отделения политических партий и общественных объединений,

общероссийское объединение муниципальных образований, советы муниципальных образований субъектов РФ, межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Муниципально-правовые отношения, как и любые другие правоотношения, возникают, изменяются либо прекращаются в связи с определенными обстоятельствами, условиями, именуемыми юридическими фактами.

В зависимости от отношения к воле людей юридические факты подразделяются:

1) на события.

События – это явления, не зависящие от воли человека.

Например, рождение или естественная смерть жителя муниципального образования, которые влекут за собой возникновение или прекращение соответствующих муниципально-правовых отношений;

2) действия.

Под действиями понимаются юридические факты, которые происходят по воле людей.

Например, инициатива населения на принятие муниципального правового акта по конкретному вопросу местного значения (правотворческая инициатива граждан) порождает возникновение рассматриваемых правовых отношений между инициативной группой граждан, обладающих избирательным правом, и представительным органом муниципального образования.

Круг муниципально-правовых отношений весьма широк, их можно условно классифицировать на отдельные группы. В качестве критериев такой классификации берут те же признаки, что и при классификации норм муниципального права. Наиболее распространенным в науке критерием классификации являются субъекты муниципально-правовых отношений. Муниципально-правовые отношения могут также классифицироваться по целевому назначению (правоустановительные, правоохранительные), по времени действия (срочные, постоянные).

5. Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

– муниципальные образования;

– население муниципальных образований;

– собрание (сход) граждан;

– органы местного самоуправления;

– граждане;

– депутаты представительных органов местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на два вида.

К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных Законом случаях решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. б2 Конституции РФ пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

6. Источники муниципального права и их классификация по юридической силе.

Источники муниципального права – исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Выделяют три группы источников муниципального права.

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, Конституция РФ – главный источник муниципального права и федеральные законы. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. 21 июля 2007 г.) содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, муниципальной службе, муниципальных выборах, местном референдуме и др. В эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

3. Нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).

Также источники муниципального права классифицируют: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.

7. Понятие, задачи и предмет науки муниципального права.

Правовое положение местного самоуправления как самостоятельной формы в механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью не только права, но и научных знаний. Такой отраслью является наука муниципального права, которая выделилась в особое самостоятельное направление отечественного государствоведения в 90-х годах XX столетия в связи с начинавшимися тогда процессами обособления местного самоуправления от государства, создания правовых основ его организации и деятельности, формирования муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Наука муниципального права является большей по объему, чем одноименные отрасль права и учебная дисциплина, поскольку включает в себя все знания об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права, в том числе правовые нормы, образующие в своей совокупности данную отрасль права и учебный материал, составляющий содержание указанной учебной дисциплины в рамках вузовских учебных программ, тематических планов.

В отличие от отрасли муниципального права, призванной с помощью правовых норм регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, одноименная наука своей главной целью имеет выявление, раскрытие, познание, исследование основополагающих процессов, определяющих сущность местного самоуправления, его основных муниципально- правовых институтов, а также выявляющих основные тенденции и закономерности их развития.

На основе изучения практики реализации муниципально-правовых норм, исторического и зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления, наука муниципального права призвана осуществлять теоретическое прогнозирование и обоснование рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы, а соответствующим органам государственной власти и органам местного самоуправления - в области правоприменительной деятельности.

8. Основные теории местного самоуправления.

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Однако эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления".

Анализ социальных явлений показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.

В силу сказанного под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов <*>. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом.

Местное самоуправление, с учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления - не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться.
Местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления. Управление местными сообществами жителей, о котором идет речь в вышеприведенном определении местного самоуправления, может носить государственный или негосударственный характер. Негосударственный характер самоуправления может заключаться в особой публично-властной деятельности или деятельности общественной, строго добровольной. Местные дела, соответственно, могут иметь значение государственных, негосударственных публично-властных или общественных дел. Очевидно, что разное решение вопроса о характере самоуправленческой деятельности, статусе местных дел значительно видоизменяет приведенное нами определение местного самоуправления. Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории.

Теория свободной общины . Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.

9. Муниципальные системы в зарубежных странах. Типичные модели местного самоуправления.

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятия «самоуправление» и «местное самоуправление»

Термин «самоуправление» определяется неоднозначно. В толковом словаре В.Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего» Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4.-М., 1980. с. 136.. С.И.Ожегов рассматривает самоуправление двояко: 1) То же, что автономия; 2) Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Издание 23. - М., 1991. С.694. В словаре русского языка встречается такое определение: «Самоуправление: 1) Право какой-либо организации, общества, хозяйственной, административной единицы и.т.п. решать своими, местными силами вопросы своего внутреннего управления. 2) Право государственной единицы иметь свои правительственные органы, решать вопросы внутреннего законодательства и управления». Словарь русского языка. Т. 4, Издание 2-е. - М., 1984. с. 24.

Наиболее полное определение понятия самоуправления в энциклопедической литературе встречается в словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона.

«Самоуправление - институт государственного права. Термин «самоуправление» (Selbstberualtung) на континенте Европы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в России с 1860 гг.) и предоставляет перевод английского «selfgobernment»; как указывает само словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти.

В широком смысле «Самоуправление» имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т.е. преимущественно в республиках).

Но гораздо употребительнее термин «самоуправление» в более узком смысле, когда он является синонимом местного самоуправления и обозначает, что хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и.т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти; в этом смысле «самоуправление» и является самостоятельным институтом. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. С.-Петербург, 1890.Т.56.С.239-240.

Русский юрист М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации». Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:1996. С. 13.

Самоуправление предполагает не только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость; оно признаёт различие самих источников власти для тех и других: первая либо властвует по собственному праву, либо получает власть от народа; вторая получает её от местного общества.

Различие между государственным управлением и самоуправлением простирается на самый её характер. Правительство есть носитель государственного суверенитета - власть же органов самоуправления не суверенна; правительство является властью законодательной - органы местного самоуправления действуют в порядке и в пределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью. Правительственная власть может законно сама себя реформировать, может даже (в теории) изменить свою сущность (заменить республиканскую форму монархической, неограниченную монархическую власть - ограниченной и.т.д.), тогда как органы самоуправления создаются, формируются и реформируются верховной властью. Таким образом, правительство есть власть верховная, органы самоуправления - власть подзаконная. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность между двумя институтами. На практике, однако в разные эпохи и даже ныне в различных государствах сфера компетенции самоуправления так причудливо разграничивается со сферой компетенции государства, самоуправление принимает столь различные формы, что противоположение это теряет, отчасти, своё значение». Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. С. Петербург, 1890. Т. 56. с. 239-241.

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: 1997.с.37

Различия в определениях понятия местного самоуправления обусловливаются различными теоретическими подходами и концепциями, используемыми авторами при изучении сущности данного института.

Теория «свободной общины» возникла в 19 веке как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Сторонники данной теории к трём признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной, судебной) предлагали присоединить ещё четвёртую - (коммунальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе. Государство при этом не создаёт общину, а лишь признаёт её. Отсюда вытекает, что: а) круг общинных дел отличен от дел государственных; б) община является субъектом особо принадлежащих ей прав, а посему государственное вмешательство в её дела недопустимо; в) должностные лица самоуправления являются общественными, а не государственными чиновниками.

К концу 19 века, когда стала очевидной несостоятельность теории «свободной общины», в силу её абстрактности и утопичности, на смену ей приходит теория «хозяйственная». Согласно данной теории, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины, хозяйственными делами, будто бы безразличными для государства. Однако органы местного самоуправления, помимо чисто хозяйственных дел, осуществляют ряд мероприятий, которые не являются безразличными для государства (осуществление противопожарных мероприятий, социальная поддержка определённых категорий населения и.т.п.). Провести чёткую грань между общественными делами и только местного хозяйствования весьма затруднительно.

В «Общественной» теории, естественным правом любой общины признавалось право на самоуправление. В работах Лешкова В.Н. выделялись такие формы русской общины, как сельская, городская, уездная областная (губернская). Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению. 1864 г. января первого. М., 1865. Совокупность этих форм и составляет, по мнению автора, земскую общину. Учёный поддерживал идею независимости органов местного самоуправления от государства, поскольку земские учреждения - это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом и под контролем государства.

Другой учёный, А.И. Васильчиков Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т 1-3. -СПб., 1869-1871. Т.3. с.1-6, изучая системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришёл к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Местное самоуправление автор считал чуждым политике, но имеющим свою особую цель и свою сферу деятельности. Б.Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. с. 755. Политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное - в местном представительстве.

Сторонники «государственной» теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей». Градкисй А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр.соч. Т.9.-СПб., 1904. С. 29.

Органы самоуправления должны иметь возможность в определённых пределах осуществлять государственно- властные полномочия.

Академик В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и чрез законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения самоуправления он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения о земствах 1865 г. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой». Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление -М., 1874. с. 38.

«Политическая» теория, согласно которой самоуправление есть, прежде всего, самостоятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своём волеизъявлении. Местное население и общественность принимались как нечто целое и солидарное, как «народ», противостоящий начальству. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928. с.237-238.

Наряду с названными теориями П.Стучка выдвигал так называемую «органическую» теорию самоуправления. «Эта теория, - писал он, - …приравнивает все государство к живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая его организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму». Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928. с.238-239.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. - Ростов - на - Дону, 2006, С. 26-31.:

Возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

Наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

Возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

Выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

Ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Современные теоретические представления о природе российского местного самоуправления, к сожалению, во многом полярныЛопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 42.. В первом из них местное самоуправление противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства. Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государственной власти.

Законодатель закрепляет наряду с существовавшими ранее формами народовластия на конституционном уровне местное самоуправление. У населения появилась новая конституционно обозначенная форма реализации власти, которая имела ограниченное выражение в досоветский период и была сведена к минимуму в советский. Истоки российского местного самоуправления были обусловлены в первую очередь центристскими началами в организации народовластия.

Поэтому стремление ввести ныне местное самоуправление сверху встречает непреодолимые барьеры на своем пути. Можно лишь констатировать становление российского местного самоуправления. Оно еще только зарождается. При этом население и сел, и городов не представляет всей сути этой местной власти, относится к ней во многом с безразличием, что подтверждается низкой явкой избирателей на выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, малой активностью и инициативностью самих органов представительной власти.

Просмотров