Контроль и надзор в государственном и муниципальном управлении. Надзор в государственном управлении

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества .

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

Менеджмент в государственной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах .

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а, в конечном счете - народом на основе демократического выбора;

организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно - бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

мотивация в государственной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

Специалисты часто относят понятие менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются: следование инструкциям; разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет; концентрация власти и политической воли; ограничение свободы; административный контроль; авторитарный стиль управления.

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного управления.

Контроль базируется на общих и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

массовость контроля. Из этого принципа вытекает требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля органов государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, которого "некуда будет деться";

всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобынаряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах;

объективность контроля, требующая беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;

Гласность контроля, формирующая требование широкого информирования населения через средства массовой информации о результатах контроля органов управления и, при наличии недостатков в их деятельности, о принятых мерах по устранению этих недостатков, а также к должностным лицам, по вине которых эти недостатки были допущены. Общие принципы контроля органов государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля.

К методам контроля в органах государственного управления относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;

непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;

заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

В органах государственного управления осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль используется в трех ключевых областях - по отношению к человеческим, материальным и финансовым ресурсам.

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и последующей постановки утвержденных документов на контроль. К этой работе должны привлекаться все заинтересованные структурные подразделения, которые в дальнейшем будут реализовывать распорядительные документы на практике. Также необходима информация об исполнении подобных распоряжений в прошлом и анализ существовавших отклонений с предложением путей их преодоления. Все это позволяет обеспечить актуальность принимаемых решений и уже на стадии подготовки предусмотреть неукоснительное их исполнение .

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом является выполнение сотрудниками администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного начальника и контрольных органов. Регулярная проверка работы, обсуждение возникающих проблем и предложений по усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных шагов по исполнению документа. Если же позволить этим отклонениям развиться, они могут перерасти в серьезные трудности. Таким образом, необходима постоянная обратная связь субъекта управления с объектом управления.

Простейшим примером обратной связи является сообщение контрольного органа руководителям подразделений о том, что их работа неудовлетворительна, если он видит, что они допускают определенные отклонения. Системы обратной связи позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения от наиболее эффективного пути исполнения документа. Планы и организационные мероприятия - это лишь намерения достичь такого состояния, какое хотелось бы видеть в будущем руководству. Множество разнообразных обстоятельств может воспрепятствовать тому, чтобы задуманное реализовалось. Изменение законов, социальных ценностей и других переменных величин окружающей среды могут превратить планы, вполне реальные в момент их формирования, через некоторое время в нечто совершенно недостижимое. Для того, чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на подобные изменения, нужен эффективный механизм оценки воздействия на них этих перемен .

Кроме того, даже самые лучшие организационные построения имеют свои изъяны. Программы, выглядящие привлекательно на бумаге и успешно использовавшиеся в другом месте и в другое время, могут и не оправдать всех надежд, возлагающихся на нее руководством. Еще одним фактором неопределенности, постоянно присутствующим в управлении, являются люди, исполняющие распорядительные документы.

Несмотря на многочисленные успехи в понимании механизма поведения людей в процессе трудовой деятельности, потребуется немало времени для того, чтобы сколько-нибудь связно и детально прогнозировать ответную реакцию работников на введение новых инструкций и команд, возложение дополнительных прав и обязанностей.

Вовремя не устраненные ошибки и проблемы, возникающие при анализе ситуации внутри администрации, переплетаются с ошибками в оценке будущих условий окружающей среды и поведения людей. Вероятность такого переплетения в администрации весьма велика из-за высокой степени взаимосвязи различных подразделений.

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты. Администрация обязана обладать способностью вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые, мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен .

Если рассматривать управление, в основном, как попытку обеспечить функционирование администрации в качестве открытой системы с эффективной обратной связью, т.е. как системы, обеспечивающей выходные характеристики на заданном уровне, несмотря на воздействие внешних и внутренних отклоняющих факторов, то понятно, что хорошее управление выходит далеко за рамки простого стремления обеспечить устойчивость системы и соответствующим образом реагировать на возникающие проблемы. Необходимо гибко реагировать на реальные условия и совершенствовать деятельность управления, изначально заняв активную позицию, для эффективной работы в долгосрочном плане.

Таким образом, контроль исполнения решений - одна из главных функций управления. Система контроля - неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта.

К контролю исполнения предъявляется ряд требований, которые вытекают из общих и частных принципов контроля, игнорирование которых приводит к неэффективности контроля за исполнением решений.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально- политических и др. условий.

Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора:

во-первых, функциональные виды отраслевого государственного надзора;

во-вторых, некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора.

К функциональным видам отраслевого государственного надзора относятся, например,

1. банковский надзор Банка России, который непосредственно или через создаваемый при нем по решению Совета директоров специальный орган банковского надзора осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов;

2. государственный страховой надзор за обеспечением эффективного развития страховых услуг, а также защиты прав и интересов страховщиков и государства;

3. государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы и многие другие.

К разновидностям всеобщего межотраслевого государственного надзора относятся прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различными структурами МВД РФ, милицией и некоторыми другими правоохранительными органами.

Систему органов прокуратуры составляют:

1. Генеральная прокуратура РФ,

2. прокуратуры субъектов РФ,

3. приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры,

4. прокуратуры городов и районов,

5. другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, на которые возложен прокурорский надзор за исполнением законов, который принято именовать общим надзором прокуратуры.

Предметом общего надзора прокуратуры является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение всеми перечисленными субъектами, а также органами управления и руководителями всех коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные контрольные и надзорные органы, контролирующие соблюдение установленных определенных правил, прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель могут объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности (в том числе административной) в установленном законом порядке.

Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. До его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Административный надзор, осуществляемый разными структурами МВД РФ и некоторыми другими правоохранительными органами, имеет много своих разновидностей.

Различные виды административного надзора органов внутренних дел связаны с административной деятельностью милиции и выступают средством ее осуществления:

1. надзор за соблюдением правил паспортной системы, разрешительной системы,

2. надзор за соблюдением правил поведения граждан в общественных местах, а также массового скопления людей (места отдыха, торговли, места скопления людей для проведения митингов, демонстраций, проведения различных форм протестных действий и т.д.).

Для обеспечения исполнения уголовных наказаний в соответствующих учреждениях Министерства юстиции РФ осуществляется надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание.

Еще по теме 39. Надзорная деятельность в государственном управлении.:

1. 5. Надзорная деятельность в государственном управлении
2. 34.Виды и формы контрольной и надзорной деятельности государ­ства. Контрольно-надзорная деятельность государства и ее виды.
3. 2.Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)
4. 2.Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение).

Лекция 11. Организация контроля в системе государственного управления

1. Важность общественного контроля в политико-административном управлении.

Проблема ответственности и контроля в политико-админи-стративном управлении чрезвычайно важна как в теоретичес-ком, так и в практическом плане, поскольку то или иное ее ре-шение существенным образом определяет эффективность деятельности управленческих структур, а значит, и перспекти-вы развития того или иного общественного организма в целом. Ответственность можно определить как обязанность отдавать кому-либо отчет в своих действиях , а контроль — как проверку или наблюдение с целью проверки . Если вспомнить, что administro (лат.) означает управление, a politike (греч.) — науку и искусство управления обществом, государством., то можно сде-лать вывод, что ответственность в политико-административ-ном управлении есть обязанность администратора отдавать кому-либо отчет о своих действиях , а контроль — это систе-ма мероприятий, направленных на проверку правильности действий того или иного политико-административного органа или должностного лица. Поскольку очевидно, что подлинная ответственность в политико-административном управлении невозможна без правильно налаженного контроля, поскольку, далее, контроль представляет собой важнейшее условие этой ответственности, постольку именно на этом вопросе и следует акцентировать внимание.

Эффективный контроль над должностными лицами государ-ства со стороны граждан предполагает весьма высокий уровень политической и правовой культуры последнего. Здесь необхо-димо сказать как о «рядовых» гражданах, способных отстаивать свои права, особенно в условиях бурно развивающейся в совре-менном обществе административной системы, и для этого фор-мирующих соответствующие организации, так и об обществен-ном мнении, чрезвычайно важным органом которого являются свободные средства массовой информации.

В демократичес-ком обществе граждане имеют возможность свободно соби-раться и обсуждать общественные проблемы, а также право уч-реждать печатные органы и распространять печатную, аудио- и видеопродукцию, освещающую жизнь общества. Особо следует отметить, что в условиях демократии граждане имеют право по-лучать исчерпывающую информацию о деятельности государ-ственных органов и должностных лиц, затрагивающую интере-сы общественной безопасности , так что последние, т. е. органы и должностные лица, обязаны в разумные сроки предоставлять заинтересованным лицам сведения, не относящиеся к катего-рии государственной тайны, к служебным и конфиденциаль-ным сведениям.

В сложившемся демократическом государстве важную поли-тическую роль играет местное самоуправление , поскольку оно решает совокупность вопросов, имеющих принципиальное значение для населения. Оно не зависит напрямую от учрежде-ний власти более высокого уровня, а подчиняется лишь воле граждан, его создавших (а также, разумеется, законам и судеб-ной системе).

Контроль государства и общества над правоохранительными органами. Большое значение для функционирования демократического ре-жима имеет контроль государства и общества над прокуратурой и по-лицией как основными правоохранительными органами. В настоя-щее время, например, в Соединенных Штатах Америки, во Франции прокуратура организационно входит в систему министерства юсти-ции . В других же странах, таких, как Италия, Испания , прокуратура включена в судебную систему .

В настоящее время многие российские правоведы и активисты об-щественных и политических движений говорят о необходимости ре-формы института прокуратуры, и прежде всего о лишении прокурату-ры права ведения следствия, права, которое, по их мнению, фактиче-ски лишает провозглашенного Конституцией РФ (см. часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 123) равенства сторон в судебном процессе. Они предлагают оставить прокуратуре лишь право предъявления и под-держания в суде обвинения, а вместо нынешнего института следст-вия, подчиненного прокуратуре, создать либо единый Следственный комитет (вроде Бюро федеральных расследований в США), либо на-делить следственными функциями суды.

1. Политический и судебный контроль над должностными лицами.

В Соединенных Штатах президент (которому, согласно разд. 1 ст. II конституции США «предоставляется исполнительная власть» и который избирается сроком на четыре года и при этом не более двух раз) имеет широкие полномочия. Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса. Во-первых, президент США не имеет права законодательной инициативы. Это право принадлежит исключительно конгрессу.

В России Президент (который также избирается сроком на шесть лет) обладает такой инициативой (ст. 104 Конституции Рос-сийской Федерации). Во-вторых, президент США не имеет пра-ва роспуска какой-либо из палат конгресса. В России Президент, согласно ст. 109, имеет право роспуска Государственной Думы, причем может сделать это без особых затруднений. В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия сената».

В России (по предложению Президента и с согласия соотве-тствующих палат Федерального Собрания) происходит назна-чение на должность лишь судей Конституционного Суда, Вер-ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, Председателя Правительства Российс-кой Федерации, Председателя Центрального банка, Уполномо-ченного по правам человека (ст. 102, 103). Все остальные служа-щие федерального уровня назначаются и отстраняются от должности Президентом самостоятельно, без согласия парла-мента. Процедура же отставки Правительства Российской Фе-дерации обставлена рядом таких преград, преодолеть которые Государственной Думе почти невозможно (см. ст. 117 Конститу-ции РФ). В-четвертых, президент США может быть отрешен сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента пре-дусмотрена конституцией США не только в отношении прези-дента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (разд. 4 ст. II). Статья 91 Конституции Российской Федерации заявляет: «Президент Российской Фе-дерации обладает неприкосновенностью». Однако ст. 93 указы-вает на возможность отстранения Президента от должности. Анализ приводит к выводу, что эту возможность трудно назвать вполне логичной и реально осуществимой. В самом деле, Конс-титуция указывает, что обвинение Президента Российской Фе-щерации в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также за-ключением Конституционного Суда о соблюдении установлен-ного порядка выдвижения обвинения. Затем она отмечает не-обходимость признания правомерности этого обвинения решением Совета Федерации, принимаемым также большин-ством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехме-сячный срок. Если иметь в виду, что Верховный Суд может принять дело об обвинении Президента в преступлении к рас-смотрению только в случае проведения, в соответствии с уго-ловно-процессуальным кодексом, необходимых следственных действий Генеральной прокуратурой (т. е. органом, подконт-рольным действующему Президенту), то можно прийти к выво-ду, что Конституция возводит почти непреодолимые препят-ствия для тех, кто хотел бы, даже имея на то весьма веские основания, отрешить Президента Российской Федерации от его должности.

Что же касается вопроса об отрешении от должности осталь-ных государственных чиновников «в порядке импичмента», то в Конституции Российской Федерации о подобной процедуре не говорится ничего.

В США комитеты и комиссии палаты представителей и сена-та постоянно контролируют повседневную деятельность учреж-дений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако эффективность работы этих ор-ганов недостаточно высока. Во-первых, последние не имеют для своей работы необходимого (как, например, во Франции) следственного аппарата. Во-вторых, российские законодатели в силу как субъективных, так и объективных причин, не стре-мятся использовать все заложенные в Конституции возможнос-ти для действенного контроля над исполнительной властью.

В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функ-ции, находятся в пределах досягаемости судебной власти . В та-ком государстве члены парламента обычно имеют определен-ную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита, во избежание негативных последствий, не должна быть чрез-мерной (разд. 6 ст. I конституции США).

В Российской Федерации члены Совета Федерации и депута-ты Государственной Думы могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску только на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру в случае, если это требуется для обеспечения безопасности людей. Во всех иных случаях «воп-рос о неприкосновенности решается по представлению Гене-рального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» (ст. 98 Конституции РФ). Ра-зумеется, это обстоятельство не может не затруднять отправле-ние правосудия в отношении парламентариев.

Не просто российскому правосудию иметь дело и с предста-вителями исполнительной власти, поскольку последние имеют немалый «административный ресурс», иначе говоря, массу воз-можностей влиять на суды через бюджетную политику, прессу, органы милиции, следствие, прокуратуру и т. д.

Кроме того, надо иметь в виду следующее: для того чтобы су-дебная система могла выполнять свои функции, она должна ба-зироваться на прочном организационном фундаменте. Гаран-тией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, конституция США признает, например, способ, каким судьи назначаются на должности и которым они контролируются в процессе испол-нения своих служебных обязанностей. Согласно конституции США, судебная власть в стране «предоставляется одному Вер-ховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое конгресс может по необходимости установить и учредить. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно...» (разд. 1 ст. III). Эти должностные лица назначаются президентом «по со-вету и с согласия сената» (разд. 2 ст. II).

Необходимо отметить, что судьи США активно участвуют в процессе управления американским обществом. Как отмечал в свое время А. де Токвиль, все американские граждане облада-ют правом возбуждать дело против того или иного должностно-го лица в обычном суде и все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных слу-жащих. Политическое влияние судов на жизнь американского общества огромно. Токвиль подчеркивал: «Причина этого зак-лючается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в пер-вую очередь из конституции, а потом уже из законов, — други-ми словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат консти-туции».

Наряду с системой федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпада-ющие под юрисдикцию штата. Принципы формирования кор-пуса судей в штатах различны. Существует практика избрания судей гражданами и назначения их губернатором штата «по со-вету и с согласия» законодательного органа.

В России, согласно недавно действовавшему Федеральному закону, судьи всех судов назначались на должности Президен-том РФ по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалифи-кационной коллегии этих судов и согласованному с законода-тельными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Квалификационные же коллегии избирались на съездах су-дейского сообщества. Эти коллегии получали право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессио-нальной деятельностью. Все это объективно превращало су-дейскую корпорацию в закрытую касту со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Для установления большего порядка в данной сфере следует, как представляется, при каждом административном образова-нии учредить должность, которая существует, например, в США и называется «атторней» — выборное или назначенное лицо, исполняющее обязанности (в зависимости от ситуации) то адвоката, то прокурора и защищающего интересы населе-ния. Это позволило бы отдельным гражданам, организациям и территориям обращаться в суды с исками по поводу противо-правных действий со стороны тех или иных должностных лиц и ведомств, минуя при этом посредников, подчас заинтересован-ных не решать проблемы того или иного субъекта правоотно-шений, а «хорошо выглядеть» в глазах начальства.

1. Контроль со стороны специальных органов государственной власти.

Во всяком развитом демократическом государстве существу-ют особые учреждения, контролирующие деятельность лиц, выполняющих те или иные функции государственного управ-ления. Например, в Соединенных Штатах Америки существу-ют так называемые независимые учреждения, деятельность которых заключается в контроле над всеми исполнительными ве-домствами (кроме «закрытых») и главы которых не подчинены президенту . Эти учреждения создаются специальными актами конгресса и работают на постоянной основе. Особое внимание следует обратить на ряд государственных органов, занимаю-щихся вопросами организации государственной службы, преж-де всего, на службу управления персоналом. Это учреждение занято разработкой правил для государственных служащих, ра-ботающих в органах исполнительной, законодательной и су-дебной власти. Для повышения качества публичной службы в 1978 г. был принят закон о реформе гражданской службы . Его главной задачей было предотвратить так называемую запре-щенную кадровую практику, не обеспечивающую гражданам США, обладающим для этого необходимыми данными, равно-го доступа к гражданской службе. С этой целью создавалось особое учреждение — Управление по защите «системы заслуг» (с отделениями во всех штатах), контролирующее деятельность государственных служащих и наделенное в рамках его компе-тенции необходимыми следственно-судебными функциями .

Большую работу по контролю деятельности органов государ-ственной власти в США выполняет также Центральное управ-ление по контролю над расходами во главе с Генеральным конт-ролером. Это учреждение было создано в 1921 г. для ведения законодательного контроля над приходами, расходами и ис-пользованием общественных средств. Управление предписыва-ет федеральным ведомствам порядок расходования выделен-ных им средств и, согласно Закону о процедуре принятия бюджета (1950 г.), осуществляет ежегодную ревизию финансо-вой деятельности государственных учреждений. Контролирую-щая функция Управления распространяется на все штаты (в каждом штате есть отделения данного управления) и практи-чески на все правительственные программы.

Может сложиться впечатление, что подобный институт су-ществует и в России. Речь идет о Счетной палате, создаваемой на паритетной основе Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно Федеральному закону, сферой деятельности этого органа является контроль над исполнением федерально-го бюджета. Практика, однако, свидетельствует, что Счетная палата не всегда выполняет те важные функции, которые опре-делены ей законом, и причины этого кроются как в специфике организации данного учреждения, проявляющейся, в частнос-ти, в отсутствии подразделений в субъектах Федерации, так и в тех условиях, которые предлагает ему внешняя среда.

Таким образом, можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие вполне определенной систе-мы институтов, обеспечивающей постоянный надзор за каж-дым субъектом политико-административного управления . От-сутствие хотя бы одного из этих институтов разрушает «тело» государства. Поэтому их создание и совершенствование явля-ется важной и актуальной общественной проблемой.

1. Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Трудно представить современное государство, где бы не осу-ществлялся контроль за деятельностью органов исполнитель-ной власти. Существуют разные виды контроля: государствен-ный (ведомственный), судебный , общественно-политический . Подробнее рассмотрим последний.

Общественно-политический контроль за работой органов исполнительной власти является важным принципом сущест-вования демократических правовых государств. Он означает, что государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственно-му органу; это чревато установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью государственно-власт-ного механизма, построенного на принципе разделения влас-тей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб-ной властями, а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие общественно-политического контроля подразумевает существование развитого гражданско-го общества, способного контролировать органы исполнительной власти. Хотя исполнительная власть не может отождес-твляться с административной, нередко в специальной литера-туре встречается употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что административные отношения, как и сама администрация, возникают, развиваются и прекра-щаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с ор-ганизацией и функционированием системы исполнительной власти.

Контроль за исполнительной властью есть система наблюде-ний и проверки соответствия функционирования объекта приня-тым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по устранению выявлен-ных недостатков.

Из этого определения становится понятным, как можно классифицировать контроль :

Ø по субъектам его осуществления,

Ø по объектам проверки,

Ø по назначению,

Ø по месту в процессе уп-равления и т. д.

Если субъектами контроля выступают гражда-не, их общественные и политические организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы, то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.

По месту в процессе управления контроль бывает предупре-дительным (превентивным), текущим (оперативным), после-дующим (проверка исполнения).

Он также бывает общим и выступает в виде таких процедур контроля за органами госуда-рственной власти, как выборы и референдумы. Специальный контроль предстает в виде процедуры выбора глав исполни-тельной власти и даже простых чиновников (например, казна-чеев в ряде графств США), отзыва выборных лиц, требования отставки или импичмента, получения сведений о состоянии здоровья, о доходах государственных служащих, отчетов о ра-боте в течение определенного срока и т. д.

По сравнению с внутренним контролем , который является внутриведомственным, общественно-политический относится к внешнему контролю . Именно внешний контроль служит безо-пасности субъектов общественных отношений, защите их прав, свобод и законных интересов, а также их организаций и обще-ства в целом. Однако внешний и общественно-политический контроль не совпадают полностью по своему содержанию. Некоторые исследователи представляют внешний контроль так:

Ø контроль с помощью разделения властей;

Ø парламентский конт-роль;

Ø судебный контроль;

Ø контроль со стороны счетных палат;

Ø общественный контроль.

Это означает, что к внешнему контро-лю причисляются не только общественно-политические (него-сударственные) виды контроля, но и государственно-полити-ческие.

Существует несколько видов контроля исполнительной влас-ти, и их разнообразие зависит от степени политического либе-рализма, достигнутого в государстве. Среди государственно-политических видов контроля за исполнительной властью выделяют следующие:

Ø президентский,

Ø парламентский,

Ø депута-тский (право отдельного депутата направлять запросы в соотве-тствующие государственные органы и должностным лицам),

Ø конституционный (контроль Конституционного суда), конт-роль Счетной палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется) или судов общей юрисдикции и т. д.

1. Условия общественно-политического контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

К общественно-политическим видам контроля относят та-кие, как

Ø контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена) 1 ;

Ø контроль «мозговых трестов» (разнооб-разных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества);

Ø медиаконтроль со стороны средств массовой информации;

Ø партийный контроль (конт-роль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.

Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти:

Ø норма юридической от-ветственности исполнительной власти за принимаемые реше-ния;

Ø обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью;

Ø публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности;

Ø возможность доступа граждан к докумен-там исполнительной власти и реальное обеспечение этой нор-мы;

Ø наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти;

Ø существование протосудебных (аль-тернативных судебным) процедур примирения сторон, участву-ющих в конфликте граждан и чиновников органов исполни-тельной власти.

Механизм общественно-политического контроля предполага-ет наличие определенных принципов , без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объектив-ность, своевременность, всесторонность, полнота, действен-ность, систематичность, демократичность, альтернативность . Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.

Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность дея-тельности администрации, без чего контроль может превра-титься в фикцию. Он согласуется с публичностью принимае-мых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением че-рез средства массовой информации. Обязательным в демокра-тическом государстве является обоснование органами испол-нительной власти своих решений. Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в ус-ловиях демократии.

В мировой практике есть многочисленные примеры вопло-щения этих условий и принципов в жизнь. Так, в 1966 г. конг-рессом США был принят закон о свободе информации, кото-рый известен как «закон о праве знать». Согласно ему, каждый американский гражданин получил право знакомиться с архива-ми любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Federal Register», а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. С этой целью в большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Известны случаи, когда отсут-ствие опубликованных документов в ряде судебных разбира-тельств привело к признанию решений недействительными. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поис-ка, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяс-нять причины своего запроса на получение информации. Уста-новлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть об-жалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судеб-ной власти засекречивание документов правительством.

Однако у закона есть и определенные ограничения. Он рас-пространяется на документы всех уровней власти, кроме доку-ментов президента США и его непосредственных советников, конгресса США и его комитетов, а также находящихся под его непосредственным контролем учреждений (Библиотека конг-ресса и органы федеральной судебной системы). Закон также не распространяет свое действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения феде-ральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.

Подобный американскому закон «О мерах по улучшению от-ношений между администрацией и населением» появился во Франции в 1978 г. Согласно ему доступ граждан к администра-тивным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список доку-ментов, на которые распространяется это положение, весьма обширен. В него входят досье с подборками документов, докла-ды и исследования, отчеты и протоколы, статистические дан-ные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские до-кладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» докумен-тов личного характера. В соответствии с законом была учрежде-на «Комиссия до доступу к административным документам», которая следит за соблюдением этого законного права.

Примерно такая же норма действует и в ФРГ . Согласно за-кону об административной процедуре от 1976 г., неоднократно дополнявшемуся, принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учрежде-ния, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликова-ния акта до вступления его в силу. Все акты правительства фе-дерации должны публиковаться в правительственном вестни-ке или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выра-зить свое отношение.

Важным условием для общественно-политического контро-ля за исполнительной властью стало провозглашение нормы административной ответственности. Непросто приживалось это правило в государствах старой демократии. Например, во Франции представление о том, что государство должно отве-чать перед жертвами своих незаконных действий, начало фор-мироваться еще в эпоху Великой французской революции. Тог-да Учредительное собрание, борясь с произволом абсолютной монархии, утвердило общий принцип административной отве-тственности в законе от 13 —19 декабря 1790 г., где указано: «Полагать, что целью любой политической группы является обеспечение прав граждан, и что справедливое вознаграждение положено тому, чей частный интерес был ущемлен ради общего блага».

Однако во время наполеоновской империи ответственность администрации была закреплена лишь в определенных сферах, в частности, речь шла о возмещении ущерба, связанного с об-щественными работами и общественными беспорядками. В дальнейшем законодательство расширило области примене-ния этих положений, и пришлось снова провозгласить прин-цип гражданско-правовой ответственности администрации, который в наши дни регулируется нормами современного французского административного права.

Рассмотрим подробнее некоторые виды общественно-поли-тического контроля.

1. Функционирование института омбудсмена.

В 1809 г. в Швеции был создан первый в мире институт омбудсмена . Его появление соответствовало новой стадии государ-ственности, когда должностные лица перестали представлять только интересы государства, а стали еще служить и гражданс-кому обществу. С тех пор омбудсмены получили высокую оценку в мировой практике контроля за исполнительной властью.

Наиболее авторитетное определение института омбудсмена принадлежит Международной ассоциации юристов: это служ-ба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законода-тельной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на го-сударственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследова-ния, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

В обязанности омбудсмена входят:

Ø формирование толерант-ных отношений граждан и органов исполнительной власти;

Ø снижение конфликтности в сфере управления;

Ø уменьшение не-гативных последствий бюрократизации административного ап-парата;

Ø укрепление гуманных начал в административной систе-ме;

Ø побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики;

Ø воспитание у граждан культуры учас-тия, сознания своего права на надлежащий уровень управле-ния; просвещение в области прав человека.

Омбудсмен необходим, прежде всего, для социально и поли-тически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятель-ных друзей или суда им недоступны.

Омбудсмен организует контроль за деятельностью должно-стных лиц и выступает посредником между государством и гражданским обществом в решении возникших между ними конфликтов методами компромисса и согласия. Омбудсменовское сообщество насчитывает более пятидесяти государств. Этот институт существует в государствах с различным формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США, Франция, Финляндия и др.), парламен-тских республиках (ФРГ, Австрия, Швейцария и др.), консти-туционных монархиях (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зе-ландия) .

Институт омбудсмена стал неотъемлемой частью админист-ративных систем унитарных (Италия, Испания ) и федератив-ных (Германия, Швейцария, Австрия, Канада, США) госу-дарств. В последнее десятилетие он получил развитие в постсоциалистических странах: Польше, Венгрии, Хорватии, Румынии, России, Литве и ряде других государств.

Он имеет различные наименования: во Франции — Медиатор ; в Испа-нии — Народный защитник ; в Великобритании — Парламент-ский уполномоченный по делам администрации ; в Индии — За-щитник народа ; в Австрии — Коллегия народной правозащиты ; в Италии — Гражданский защитник; в Нидерландах — Нацио-нальный омбудсмен; в Канаде — Уполномоченный по публичным расследованиям, в отдельных штатах США — Общественный ад-вокат и Помощник граждан, в России — Уполномоченный по правам человека .

Действуют общие и специализированные службы , например: омбудсмены университетов и школ, больниц, психиатрических лечебниц, омбудсмены по защите личных данных, обеспече-нию равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, правам несовершеннолетних, для вооруженных сил и др. Успешно работают муниципальные омбудсмены городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. Учрежден омбудсмен Евро-пейского сообщества.

Мировой опыт показывает, что омбудсмены не ограничива-ют свои функции разрешением конфликтов между гражданами и различными администрациями. В Испании и Франции они занимаются еще и законотворческой деятельностью , представ-ляют интересы граждан перед Конституционным судом , где ос-паривают конституционность нормативных актов и законов. Провинциальные уполномоченные в Канаде разработали для органов управления специальные кодексы административного поведения, а Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании постоянно вносит свой вклад в со-вершенствование национальной доктрины «хорошего управ-ления»: в ежегодных докладах парламенту он формулирует оп-ределения ненадлежащего выполнения административных функций и приводит примеры «плохого управления».

Исторически так сложилось, что суды Дании, Финляндии и Швеции не контролируют администрацию ; эту функцию вы-полняет исключительно омбудсменская служба . Англичане , восприняв идею омбудсмена, отвергли систему административ-ных судов. В США многие факторы (большая территория, гете-рогенное население, двухпартийная система с соперничающи-ми партиями, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии сек-ретности исполнительной власти) не способствовали появ-лению омбудсмена в федеральном масштабе. Зато на уровне штатов действует более 20 легислатурных и исполнительных омбудсменов (квазиомбудсменов). Свыше 100 американских университетов и ряд корпораций также имеют соответствую-щие должности. Омбудсмен воспринимается как одно из не-формальных негосударственных образований по типу много-численных ассоциаций, призванных защищать потребителей, пациентов, налогоплательщиков.

1. Контроль со стороны «мозговых трестов», СМИ и политической оппозиции.

Еще одним общественно-политическим видом контроля яв-ляется работа «мозговых трестов»: независимых от исполни-тельной власти экспертов, консультантов, советников. Опыт Япония представляется многим специалистам одним из ред-ких успешных примеров эффективного взаимодействия с ис-полнительной властью общественных консультативных сове-тов , называемых «сингикай ». Хотя «сингикай», существующие при министерствах и управлениях, назначаются их руковод-ством, однако чиновники не могут записывать в советы всех, кого они пожелают. Для формирования совета часто требуется согласие обеих палат парламента, кабинета министров или ре-комендации заинтересованных сторон. Дело в том, что созда-ние «сингикай» проходит гласно и привлекает общественное внимание, поэтому министерству приходится учитывать, ка-ким образом назначение им тех или иных членов консульта-тивного совета повлияет на общественную оценку его леги-тимности и компетентности. Если же закон предписывает включение в «сингикай» представителей конкретной сферы интересов, то они обычно приходят из крупнейших полити-ческих организаций независимо от того, разделяют или нет эти люди взгляды соответствующего министерства или правящей коалиции.

Особенно много консультативных советов функционирует при канцелярии премьер-министра Японии в силу разнообра-зия политических вопросов, входящих в его компетенцию. В «сингикай» представлены все социальные группы, а участие в них действующих чиновников не поощряется. С точки зре-ния правительства, «сингикай» помогают контролировать и одновременно защищать лиц, принимающих решение, от раз-рушительного давления лоббистов, выслушивать мнение оппозиционных партий, объединять усилия правящей Либе-рально-демократической партии с ее политическими против-никами для решения общенациональных вопросов. Советы проводят исследования и составляют доклады по проблемам проводимой в стране политики: от регулирования работы мас-сажистов до изменения электоральной системы. Эти советы имеют разнообразные функции и полномочия, вплоть до при-нятия политических решений.

Медиаконтроль посредством института «макрейкеров » («разгребателей грязи») — журналистов, борющихся с корруп-цией и взяточничеством в органах власти, достаточно развит в демократических государствах. Одна из задач прессы, вклю-ченной в систему «социальной ответственности», заключается в полном и подробном освещении деятельности правительства, проведении специальных расследований против произвола ад-министрации. Свобода слова, печати, собраний — вот главные силы, препятствующие злоупотреблению властью со стороны чиновников. Из этого следует, что, к примеру, в США всякая попытка властей пресечь ту или иную публикацию, теле- или радиопередачу подлежит расследованию. Еще в 1931 г. Верхов-ный суд США указал: «То, что на протяжении уже ста пятидеся-ти лет имело место почти полное отсутствие попыток применить былые ограничения к публикациям, имевшим отношение к должностным преступлениям со стороны чиновников, наглядно говорит о том, насколько глубоко укоренилось убеж-дение, что такого рода ограничения нарушают права, гаранти-рованные конституцией» 1 . Эту позицию Верховный суд под-твердил через сорок лет: «Отсутствие гласности о властях предержащих носит по сути дела антидемократический харак-тер и порождает бесконечные чиновничьи злоупотребления. Для здоровья нации открытое обсуждение государственных вопросов имеет существенное значение».

В США на федеральном уровне под наблюдением несколь-ких сотен репортеров находится президентская власть. Много-численный контингент репортеров приписан к конгрессу и правительству.

Контроль за исполнительной властью со стороны политичес-кой оппозиции также является нормой для демократических государств мира. В западноевропейских государствах, в США и Канаде сложились определенные каноны, принципы и культу-ра отношений между правительством и оппозицией, которые носят характер не столько противоборства, сколько конструк-тивного диалога. Представители оппозиции регулярно привле-каются для консультаций по ключевым аспектам чаще всего внешней и военной, реже — внутренней политики кабинета ми-нистров для обсуждения его новых инициатив и важных назна-чений в его состав. Крупные оппозиционные партии на Западе весьма органично вписаны в существующую структуру государ-ственной власти и активно вовлечены в политический процесс. Они постоянно готовы к реальному управлению страной, как правило, располагают неофициальными (или официальными, как в Великобритании ) «теневыми кабинетами », в поле зрения которых находятся соответствующие направления политики правительства. Ведущие партии оппозиции никогда полностью не отстранены от власти. Потерпев поражение на общенацио-нальных выборах, многие из них продолжают контролировать местные исполнительные и законодательные органы, городские мэрии и муниципалитеты, имеют возможность проводить в жизнь мероприятия, отличающиеся от официального курса центральной администрации.

Политическая модель со встроенной в систему оппозицией имеет немало очевидных достоинств . Она объективно заставляет правящую и оппозиционную партии тесно взаимодействовать, создавая необходимые предпосылки для функционирования работоспособного политического консенсуса: согласования мнений и урегулирования разногласий на ранней стадии, за-долго до того момента, как они достигают критической отмет-ки. В ФРГ, например, наиболее ярким проявлением политичес-кого согласия стало существование с 1966 по 1969 гг. «большой» правительственной коалиции ХДС/ХСС и СДПГ.

Общественно-политический контроль за исполнительной властью является необходимым условием существования де-мократического государства и гражданского общества. Он представляет собой систему наблюдений и проверки соответ-ствия функционирования органов исполнительной власти за-кону, кодексу профессиональной чести, общественному благу, а также выявления допущенных отклонений от установленных требований и принятия мер по устранению выявленных недос-татков.

Международный контроль над деятельностью национальных органов государственного управления. Политическая практика XX в. убедительно показала, что даже в самых развитых странах те или иные группы людей стремятся если не уничтожить совсем, то по возможности ограничить власть народа. Все это делает необходимым создание целого ряда наднациональных ор-ганов, надзирающих за соблюдением в данной стране прав человека , например, таких, как Организация Объединенных Наций, Совет Ев-ропы, Европейский суд по правам человека и т.д.. Можно с уве-ренностью сказать, что политический ландшафт планеты был бы со-всем иным, если бы не деятельность зарубежных политических и пра-возащитных органов и организаций.

Итак, в завершение можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие разветвленной, сложной и, самое главное, эффективно действующей системы институтов. Отсутствие или слабая работа хотя бы одного из указанных звеньев этой системы подрывает работоспособность ее в целом.

Тема: Контроль и надзор в системе государственного (муниципального) управления

Введение

2. Департамент земельных ресурсов города Москвы

3. Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

4. Регламент работы Государственной городской инспекции по контролю за использованием объектов нежилого фонда города Москвы

5. Ответственность за отдельные наиболее распространённые виды земельных правонарушений

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В отечественной и зарубежной юридической литературе нет общепризнанного понятия государственного управления, что связано с разными подходами к решению этого важного вопроса. Государственное управление трактуется с точки зрения содержания, сущности, форм, которые оно приобретает и в которых функционирует, отграничения от других форм (видов) государственной деятельности (законодательной, судебной) .

Представители общесоциологических научных направлений при исследовании проблем управления выходят из его реального содержания как специфического вида общественной деятельности, направленной на систематическое осуществление определенного воздействия людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья, на основе познания и использования, присущих системе объективных закономерностей и тенденций для обеспечения ее функционирования и достижения поставленных целей.

Управление является особой социальной функцией, которая возникает из потребностей общества как самодостаточной системы и осуществляется в соответствующих государственных или негосударственных формах путем организаторской деятельности специально созданной для этого группы органов. Управление имеет также политический характер, может рассматриваться с социальной, экономической точек зрения.

1. Понятие и цели управления. Правовые основы организации управления

Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляется федеральной инспекцией труда − единой федеральной централизованной системой государственных органов.

Государственный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов организует и проводит уполномоченный на то Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Указом Президента РФ от 11 сентября 1997 года N 1010 функции государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов в РФ возложены на Министерство топлива и энергетики Российской Федерации.

Обязательным энергетическим обследованиям подлежат организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более шести тысяч тонн условного топлива или более одной тысячи тонн моторного топлива. Энергетические обследования организаций, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет менее шести тысяч тонн условного топлива, проводятся по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за координацию работ по эффективному использованию энергетических ресурсов (Департамент топлива, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области).

Государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации. Управления по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации являются государственными учреждениями и находятся в ведении Министерства Российской Федерации по связи и информатизации. Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами) проводится Госстандартом России.

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 779 установлено, что Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. На него возлагается соответствующее нормативное регулирование, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функций в области промышленной безопасности. Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, имеет подведомственные ему территориальные органы.

Государственный надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе осуществляет Госатомнадзор России.

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации. Органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Государственный геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах возлагается на инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а в некоторых случаях – на органы государственных внебюджетных фондов.

Контроль и надзор в области безопасности дорожного движения, контроль и надзор за техническим состоянием автотранспортных средств осуществляет Государственная Автомобильная Инспекция.

Государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления возложен на Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекцию), являющейся подразделением Министерства экономического развития Российской Федерации.

Надзор за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охрану окружающей среды; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также правил, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования; надзор в период ответственности изготовителя и (или) поставщика за соответствием поднадзорных машин и оборудования условиям обязательной сертификации и наличием соответствующего сертификата; регистрацию тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, а также выдачу на них государственных регистрационных знаков (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации); проведение периодических государственных технических осмотров и регистрацию залога регистрируемых ими машин и некоторые другие функции осуществляют органы гостехнадзора.

Контроль за исполнением требований законов и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Минфина России, связанных с проведением страховой деятельности; контроль за обоснованностью установленных страховщиками размеров страховых тарифов, обеспечением платежеспособности и иных требований их финансовой устойчивости; контроль за соблюдением установленных правил формирования и размещения страховых резервов; изучение и обобщение практики страховщиков, страховых посредников и представление в Министерство финансов Российской Федерации предложений по совершенствованию страхового надзора, законодательства о страховании; рассмотрение и анализ представляемой страховщиками бухгалтерской и статистической отчетности; рассмотрение заявлений, жалоб физических лиц и обращений юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением страхования – эти функции осуществляет инспекция страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации.

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.

Целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Основными направлениями валютного контроля являются:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов Российской Федерации путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических лиц и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации.

Правовые основы организации управления

Виды правовых актов по организации управления по юридической силе:

Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

Законы Российской Федерации;

Постановления палат Федерального Собрания;

Конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Уставы

Субъектов Российской Федерации, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

Подзаконные акты Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.

Общие правовые акты, распространяющие свое действие на общественные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают;

Специализированные, регламентирующие вопросы организации управления в отдельных отраслях и сферах.

Как результирующая приложе­ния различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои специфи­ческие особенности, собственные формы проявления и рамки применения. 3. Основные принципы муниципального управления. Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой ме­стного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, ...

Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Глава 2. Характеристика изменения в законодательстве об образовании в части элементов системы государственного контроля и надзора в сфере образования 2.1 Новые полномочия органов управления образованием В изменениях к законодательству получили достаточно четкое разграничение полномочия Российской Федерации в лице федеральных...

Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. При рассмотрении контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления следует выделять контроль в отношении как законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и целесообразности. Как правило, разграничивая два данных направления контрольной деятельности, принято отмечать, что контроль за целесообразностью осуществляется в рамках той системы органов публичной власти, которые осуществляют то или иное полномочие. Так, например, в системе органов исполнительной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет контроль не только за законностью деятельности структурных подразделений правительства (администрации) субъекта РФ, но за целесообразностью осуществляемых полномочий. Последнее имеет значительный смысл, ибо предпринимаемые действия даже при соблюдении законности могут быть недостаточно последовательны, оправданны с точки зрения эффективности, требований управленческой науки и т. п. В этом случае руководитель субъекта РФ вправе, используя административные правоотношения, принять необходимые меры, чтобы изменить направленность и содержание осуществляемых мероприятий.

Следовательно, контроль за целесообразностью предусматривает наличие определенных административных взаимоотношений между контролирующими и подконтрольными. С учетом этого очевидно, что, например, в системе исполнительной власти федеральные органы вправе осуществлять контроль за целесообразностью деятельности соответствующих органов субъектов РФ только в отношении предметов совместной компетенции, если иное не установлено законодательством. В отношении же предметов собственного ведения субъекта РФ такой контроль возможен только в рамках соблюдения принципа законности.

В то же время данное разграничение может быть пересмотрено, когда речь идет о контроле за осуществлением переданных государственных полномочий. Наиболее ярко это демонстрирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление, будучи формой народовластия, формой публично-правовой власти не может уже иметь ни государственной, ни государственно- общественной (общественно-государственной) природы. Однако отрицание государственной природы местного самоуправления не означает разрушения единой системы властных отношений в рамках одного государства. В рамках единой государственности обеспечивается, может быть, пока не в должной мере, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Такое взаимодействие проявляется, в частности, также в том, что органы местного самоуправления осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, а также контролем за их реализацией и юридической ответственностью.

Признание муниципальной и государственной властей двумя разными формами единой публично-правовой власти создает необходимую основу для соответствующей трактовки и проблемы административного контроля. Определенное значение в связи с этим имеет обращение к Европейской Хартии местного самоуправления, в которую включена отдельная статья 8, регулирующая административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Основные положения данной статьи можно сформулировать следующим образом:

• * административный контроль за органами местного самоуправления правомерен, но такой контроль может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
• * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предполагает контроль за соблюдением ими законности и конституционных принципов;
• * административный контроль может иметь также характер контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, но такой контроль осуществляется только в от- ношении реализации ими переданных государственных полномочий;
• * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Федеральный закон № 131 конкретизирует данные положения: допускается возможность контроля со стороны органов государственной власти не только законности, но и целесообразности деятельности органов местного самоуправления. Но касается это только переданных государственных полномочий.

Аналогичный подход также используется в Федеральном законе № 131, когда регулируется порядок передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений и наоборот. Важно подчеркнуть, что порядок такого контроля наряду с нормами федерального законодательства, конкретизированными также муниципальными правовыми актами, дополняется соответствующими соглашениями между органами местного самоуправления двух уровней - районного и поселенческого.

Таким образом, правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществляется достаточно объемным и разнообразным пакетом нормативных правовых актов. Это - Конституция РФ и акты международного права, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Однако наряду с нормативным регулированием порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности следует также учитывать и его договорное регулирование. При- чем внимание к последнему имеет важное значение для разработки не только соответствующей теории в силу определенной новизны проблемы, но и для практики. Как правило, если при подготовке таких договоров (соглашений) серьезное внимание уделяется при выработке их предмета, установлении сроков и материального обеспечения, определение порядка контроля за их реализацией и ответственности ограничивается устоявшейся формулой, что данные вопросы регулируются в соответствии с российским законодательством.

Однако, как показывает анализ, контроль, а соответственно и связанный с этим вопрос юридической ответственности, может весьма серьезно различаться в зависимости от того, осуществление каких по характеру полномочий подлежит такому контролю. Это приобретает особенно существенное значение, когда речь идет о взаимодействии двух разных видов публично-правовой власти - государственной и муниципальной. Большая строгость в определении данных существенных условий договоров (соглашений) и их оптимальная детализация создадут условия не только для повышения качества такой контрольной деятельности, но и обеспечат более эффективное взаимодействие разных органов публичной власти.

Рассматривая проблему правового обеспечения контрольно- надзорной деятельности, следует также отметить большую роль нормативных актов, регулирующих субъектов такой деятельности.

Контроль деятельности и надзор за деятельностью органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, а также исполнением ими Конституции РФ, других нормативных правовых актов, осуществляется прежде всего специально созданными для этого федеральными контрольно-надзорными органами - органами прокуратуры и Счетной палатой Российской Федерации. Важную роль в соблюдении органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина выполняют Уполномоченный по правам человека РФ и Уполномоченный по правам ребенка РФ, а так- же аналогичные институты, созданные во многих субъектах РФ. На уровне субъектов РФ также для осуществления контроля законности расходования бюджетных средств создаются собственные контрольные органы - счетные палаты, ревизионные комиссии и др.

Кроме этого, следует иметь в виду, что значительные функции контрольного характера осуществляются и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. В системе федеральных органов исполнительной власти - это прежде всего созданные специально для осуществления данных полномочий государственные службы. Аналогичные функции выполняются и в системе исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131 может быть создан также контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых данным органом, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.