Территориальные основы местного самоуправления в рф кратко. Лекция. Тема: Территориальные основы местного самоуправления

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Территориальные основы местного самоуправления

Введение

3. Границы и состав территорий муниципального образования

Заключение

демократический муниципальный самоуправление

Введение

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

В настоящее время недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

В данной работе даны определения таким понятиям, как местное самоуправление, его территориальные основы, границы и состав территорий муниципального образования. Так же рассматриваются правила установления и изменения границ муниципальных образований.

1. Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление - основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления.

Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном самоуправлении - одна из основ любого демократического строя. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление. Исходя из ее положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации»

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, форма народовластия.

Признание местного самоуправления предполагает:

установление децентрализованной системы управления;

закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством;

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

выделение особой сферы местных вопросов, где органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Европейская хартия, связывая местное самоуправление с правом его органов на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает в первую очередь на их роль в реализации местного самоуправления, а также на то, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и путем прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Так же под местным самоуправлением можно понимать специфический уровень власти, особую форму ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

2. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, изменения их границ.

Территория муниципального образования - территории городских, сельских поселений, районов, сельских округов, других поселений и их объединений, на которых осуществляется местное самоуправление и границы которых утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве границ муниципальных образований. См. Муниципальное образование, Местное самоуправление.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территории муниципальных образований, их границы устанавливаются и изменяются в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в действующем законодательстве и в юридической науке существуют различные подходы к территориальной организации Российского государства. Прежде всего необходимо отметить, что любое достаточно крупное государство для реализации целей управления должно быть разделено на различные территории. Территориальное членение государства производится в целях наилучшего осуществления государственных функций аппаратом государственной власти, который также разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным членением государства.

Под территориальным делением понимается проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства.

Государственно-территориальное устройство - это разделение всей территории РФ на субъекты РФ, административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях государственного управления.

Территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы, муниципальные образования и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации публичной власти.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации государственной власти субъекта РФ.

Муниципально-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на муниципальные образования, осуществляемое в целях реализации муниципальной власти.

Ведомственно-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п.), избирательные округа, временные пояса и т.п., осуществляемое в целях реализации федеральной государственной власти.

3. Границы, состав и типы территорий муниципального образования

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации ст. 5.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе:

населения;

органов местного самоуправления;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федерации. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Конституции Российской федерации и статьей 13 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности.

По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды:

земли городских, сельских поселений;

прилегающие к ним земли общего пользования;

земли сельскохозяйственного назначения;

земли рекреационного назначения;

земли, занятые лесами, и т.д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны входить земли, необходимые для развития поселений.

Так же согласно данному закону, предусмотрено три типа муниципальных образований.

Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

4. Установление и изменение границ муниципальных образований

В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. К ним относятся:

территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорий поселений;

территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

статусом сельского поселения с учетом плотности населения региона и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;

территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий;

территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России.

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения, после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Заключение

В заключение можно сказать о том, что территориальные основы местного самоуправления, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий, повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Процесс территориальных изменений затрагивает не только существующие муниципальные образования, но и сложившуюся систему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти.

По данным Росстата на 1 января 2013 года в России было создано 23001 муниципальное образование. Из них: 1817 муниципальных районов, 518 городских округов, 257 внутригородских территорий городов федерального значения, 20409 поселений (1687 городских поселений, 18722 сельских поселения).

Список использованной литературы

1 Братановский, С. Н. Предметы ведения муниципальных образований в сфере управления землями на их территории / С. Н. Братановский // Государство и право. - 2013. - № 4.-С.36-45.

2 Самостроенко, Г. М. Территориальное общественное самоуправление: стратегические факторы развития / Г. М. Самостроенко // Управленческий учет. - 2011. - № 8. - С. 17-24.

3 Игнатов, В. Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие для вузов / В. Г. Игнатов, В. И. Бутов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : - Ростов н/д: МарТ, 2007. - 367с.

4 Муниципальное право: учебное пособие / Д. С. Валиева, Ю. В.Капитанец, М. А. Кулушева и др. - 6-е изд., испр. и доп. - М. : Омега-Л, 2012. - 287с.

6 Муниципальное право России: учебник для бакалавров / С. А. Авакьян, В. JI. Лютцер, Н. Л. Пешин и др. ; отв.ред. С. А. Авакьян. - М. : Проспект, 2013. - 544с.

7 Рой, О. М. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие для вузов / О. М. Рой. - 3-е изд. - СПб.: Питер, 2009. - 367с.

8 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. - 5-е изд., испр. и доп. - Ростов н/Д: Феникс, 2010. - 717 с.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 19.03.2015


Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.09.2012


Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.

курсовая работа , добавлен 29.06.2012


Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 23.08.2007


Территориальное устройство местного самоуправления России: принципы, правовое регулирование определения границ, организация территорий местного самоуправления и устройства субъектов РФ. Преобразование муниципальных образований, гарантии прав граждан.

дипломная работа , добавлен 22.07.2011


Понятие "местное самоуправление", принципы его организации. Характеристика территорий муниципальных образований. Организационные основы местного самоуправления. Типы организаций муниципального управления в Российской Федерации, преимущества и недостатки.

дипломная работа , добавлен 26.09.2010


Понятие и законодательные основы местного самоуправления, модели организации муниципальных образований. Территориальная организация муниципальных образований в Аннинском районе Воронежской области. Совершенствование управления муниципальным образованием.

дипломная работа , добавлен 25.06.2013


Административное деление государственной территории и территориальный коллектив населения. Объединения муниципальных образований. Государственная теория местного самоуправления. Естественные и искусственные административно-территориальные единицы.

курсовая работа , добавлен 26.12.2009


Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Современное состояние и перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований.

дипломная работа , добавлен 11.06.2014


Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального представляет собой систему , регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

1. формирование муниципального образования;
2. состав территории муниципального образования;
3. границы муниципального образования;
4. изменение состава территории муниципального образования;
5. упразднение муниципального образования.

В ст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других тер­риториях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления в наиболее общем виде.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ » от 6 октября 2003 г. в ст. 10 положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизирова­но и выглядит следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и на внутригородских террито­риях городов федерального значения».

Таким образом, нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" указывают, что муниципальными образованиями в РФ являются:

• сельское поселение;
• городское поселение;
• муниципальный район;
• городской округ;
• внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон не дает определения муниципального образования. Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии скоторыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований:

1. организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов);
2. материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет виды муниципальных единиц. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие "уровни" не использует) по двум критериям:

• по характеру полномочий;
• по месту в системе местного самоуправления.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.

Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня ("этажа"). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга . А поскольку городской округ - это, образно говоря, "вчерашнее" городское поселение, но получившее более высокий "ранг", его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением:

• территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов;
• прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования;
• территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
• рекреационных земель;
• земель для развития поселения;

т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении.

Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.
В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Принципы территориальной организации местного самоуправления

Закрепление границ муниципальных образований проводится в соответствии со следующими принципами:

1. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы;
2. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц, его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальныхединиц;
3. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке и естественным границам.

Местное самоуправление - это понятие, которое постоянно находится на слуху. Как и любой другой юридический термин, оно имеет некоторые особенности и нюансы. Рассмотрим далее главные территориальные основы местного самоуправления, органы, на которые возлагается его осуществление, а также главные черты, характерные для этого понятия.

Общее понятие

Перед тем как начать разбираться в особенностях местного самоуправления, а также в его значении в современной юридической практике, необходимо определиться непосредственно с понятием.

Местное самоуправление - это особенный вид организации деятельности граждан, проживающих на определенной территории страны. Такая деятельность предусматривает возможность самостоятельного принятия решений по тем вопросам, которые имеют местное значение. Любое принятое в таком порядке решение должно полностью соответствовать интересам местного населения, а также нормам, предписанным законодательством.

Если рассматривать понятие самоуправления на местах в более широком смысле, то можно определить, что оно включает в себя два основных элемента: право и способность представителей местного населения решать вопросы по значительной части дел публичного характера и управлять ими, функционируя в рамках имеющегося законодательства. За все последствия, которые влекут за собой решения, принятые органами самоуправления на местах, они несут ответственность самостоятельно.

Особенность самоуправления на местах состоит в том, что данная форма деятельности населения может осуществляться исключительно в пределах определенного региона, в качестве которого может выступать как небольшой район, так и крупная территориальная единица.

Зональное деление

Если рассматривать конкретно территориальные основы местного самоуправления, то следует четко определить несколько основополагающих факторов, сопутствующих рассматриваемый вид деятельности. Эти факторы закрепляются содержанием статьи 131 Конституции РФ. В ней говорится, что самоуправление на местах может быть осуществлено в территориальных пределах городских и сельских поселений, а также на других единицах. Как показывает содержание данной статьи и осуществляемая практика, законодатель отводит главенствующее место в структуре органов самоуправления на местах сельским и городским видам поселений, а остальным, более мелким типам населенных пунктов, предоставлена второстепенная роль. Иными словами, для них не установлено обязательное требование относительно формирования этого типа органов в пределах территорий.

Все основы местного самоуправления, согласно законодательству, могут быть определены исключительно в строгом соответствии с местными традициями, а также с теми факторами, которые сложились исторически.

При необходимости изменения границ определенных территорий, в пределах которых производится законное управление на местах, обязательно наличие положительного мнения относительно этого, полученного от всего населения региона.

Территориальные единицы государства, которые имеют и активно осуществляют предоставленное им законом право на самоуправление, именуются муниципальными образованиями.

Нормативные документы

Что касается регулирования территориальных основ местного самоуправления, то данное понятие, как и любое другое, присутствующее в современной юриспруденции, регламентируется как международными, так и внутригосударственными актами нормативного характера.

Если рассматривать перечень международных актов, содержание которых регламентирует понятие самоуправления на местах, то главенствующее место среди них занимает Европейская хартия о самоуправлении. Этот документ считается правовым фундаментом в определении рассматриваемого понятия. На основании его содержания составлены все аналогичные нормативные акты внутригосударственного характера. В содержании приведенного документа представлены основные принципы, а также правовые, экономические и территориальные основы местного самоуправления.

Если рассматривать документы данной сферы, принятые на внутригосударственном уровне, то особенное место следует отвести Конституции, а также закону "О принципах организации местного самоуправления в РФ". Чем примечательны эти документы? Своим содержанием данные акты закрепляют территориально-правовые основы местного самоуправления, устанавливают отдельные права и обязанности граждан в конкретной сфере, определяют компетенцию органов, исполняющих самоуправление на местах, а также отражают все те понятия, что и Европейская хартия, но только в более традиционном для РФ виде. Однако это не все документы, регулирующие подобные вопросы.

Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления осуществляется также постановлениями, изданными Правительством государства, Конституционным Судом, а также Указами Президента.

Принципы

Институт территориальных основ местного самоуправления предусматривает следование определенным принципам, которые положен в основу рассматриваемого вида деятельности. Все они закреплены содержанием рассмотренной выше Европейской хартии, Конституцией, а также другими актами нормативного характера, действующими в государстве.

Все приведенные ниже принципы представляют собой определенные идеи, на которых строится деятельность населения в области самоуправления, а также организация органов, исполняющих ее на местах.

Одним из наиболее важных принципов местного самоуправления является возможность свободного и самостоятельного принятия решений относительно вопросов, имеющих местное значение. Это проявляется в возможности проведения референдумов, выборов, а также принятия населением участия в таких мероприятиях. Более того, это выражается в том, что органы, исполняющие самоуправление на местах, имеют экономическую самостоятельность - их деятельность финансируется за счет местного бюджета, а не общегосударственного.

Немаловажным принципом также является обособленность самоуправления. Его соблюдение выражается, прежде всего, в отсутствии взаимоподчиненности между образованиями, функционирующими в разных муниципалитетах, а также в том, что самоуправление на местах не включается в общую систему власти государства. Как следствие, лица, работающие в таких образованиях, не имеют статус госслужащих.

К ряду принципов местного самоуправления также относится гарантия судебной защиты самоуправления на местах, а также наличие ответственности как органов, так и отдельных лиц, занимающих в них определенные должности, перед законом за принятые ими решения и те последствия, которые они повлекли.

Любая деятельность рассматриваемой группы органов должна осуществляться только при условии строгого соблюдения действующего законодательства, а также из соображений гуманности, уважения человека и соблюдения всех его свобод и прав, а также интересов.

Любые действия рассматриваемых органов должны носить гласный характер. Это означает то, что любой желающий должен иметь возможность свободно ознакомиться со всеми принятыми органом актами нормативного характера, а также обратиться за предоставлением любой интересующей информации правового характера или имеющей отношение к деятельности органа.

Все виды деятельности органов, занимающихся самоуправлением на местах, должны быть основаны не только на положениях законов, но еще и на местных обычаях, характерных для конкретного региона.

Значение

Определившись с понятием территориальных основ местного самоуправления в РФ, необходимо разобраться с тем, какое значение имеет функционирование рассматриваемых органов в жизни населения конкретных образований муниципального типа.

Их важность следует рассматривать в нескольких аспектах: экономическом, политическом и социальном.

Значение территориальных основ местного самоуправления в экономической сфере жизни населения проявляется в том, что деятельность органов, на которые возлагается решение вопросов местного значения, направлена на улучшение материального состояния региона, а также на значительную активизацию деловой деятельности каждого представителя населения образования. При правильно построенной системе и ее слаженной работе, в регионе наблюдается экономическая эффективность ее функционирования, а также значительное увеличение вклада в общую экономику всего государства.

Если рассматривать значение территориальных основ местного самоуправления с социальной стороны, то можно отметить то, что деятельность рассматриваемой группы органов направлена строго на повышение уровня жизни каждого представителя конкретного образования. Данные органы должны обеспечивать основные потребности жителей региона, причем на уровне, который не будет ниже установленного государством.

С политической точки зрения значение данного понятия проявляется в развитии демократии (народовластия) в стране, что обеспечивается благодаря свободному доступу каждого дееспособного представителя населения конкретного муниципального образования к ведению политической жизни региона путем участия в референдумах и выборах.

Функции

Говоря о функциях местного самоуправления, прежде всего следует отметить то, что органы, возлагающие на себя решение вопросов, имеющих местное значение, обязаны всеми доступными и законными способами обеспечивать активное участие представителей населения в их решении. Такая активность может быть выражена внесением проектов новых документов и законов местного значения, а также в участии в выборах и референдумах локального значения. Органы самоуправления, сформированные на местах, могут издавать акты местного значения, однако их содержание ни в коей части не должно противоречить законодательству, действующему по всей территории РФ. В противном случае принятый акт может быть обжалован в судебном порядке и признан недействительным, а все действия, совершенные на его основании, - аннулированы.

Еще одной немаловажной функцией местного самоуправления является организация управления той собственностью, которая была передана рассматриваемым организациям на муниципальных началах, а также материальными и финансовыми активами, составляющими бюджет. Данная функция выражается в выпуске займов муниципального характера, формировании фондов вне основного бюджета, распоряжении собственностью и средствами, переданными на муниципальных основаниях, и т. п.

Любое сформированное территориальное образование должно развиваться по всем направлениям. Подобная задача также возлагается на рассматриваемые органы. Реализация этой функции предусматривает не только организацию всестороннего обслуживания населения, проживающего в конкретном регионе, но еще и развитие инфраструктуры. Сюда же следует отнести и обеспечение потребностей, которые возникают у представителей населения и являются жизненно важными, а также обоснованными.

К ряду основных функций, которые должны реализовываться органами самоуправления на местах, относится и организация охраны правового порядка в территориальных пределах конкретного образования. Законодатель предусматривает возможность организации отдельных структур по охране правопорядка в образованиях за счет их личных средств и фондов.

И, наконец, еще одна немаловажная функция, которая должна всесторонне реализовываться органами самоуправления на местах - это защита интересов и прав каждого представителя населения конкретного муниципального образования.

Регламентируемое устройство объединений очень важно. Оно прописано в содержании закона "О принципах организации местного самоуправления в РФ". В нем сказано о том, что данную систему возглавляют представительный орган и непосредственный глава всего образования. Что касается последнего, то он избирается населением конкретного района и олицетворяет собой муниципальную власть представительного характера. Более того, на него возлагаются обязанности, связанные со стратегическим руководством в образовании и реализацией в нем исполнительной власти.

Также структуру органов местного самоуправления составляет главный распорядительно-исполнительный орган - администрация, на которую возлагается непосредственное курирование всеми вопросами касательно конкретного региона. К числу исполнительных органов относятся различные администрации, собрания, комитеты по решению отдельных вопросов.

За законностью деятельности перечисленных составляющих структуры следит контрольный орган, создаваемый в пределах каждого образования.

В соответствии с уставом муниципального образования, на его территории могут быть созданы и другие дополнительные органы и организации, которые также могут заниматься решением вопросов, имеющих местный характер. Финансирование их деятельности, как и всех перечисленных выше органов, производится строго из местного бюджета.

Правовой статус органов местного самоуправление предусматривает наличие определенного комплекса обязанностей и прав. В соответствии с этим статусом такие органы имеют возможность самостоятельно решать определенные вопросы, заниматься формированием местного бюджета, устанавливать сборы и налоги местного значения, а также совершать другие функции, предписанные законодательством.

Все перечисленные выше органы обладают определенной правосубъектностью, в числе которых имеется и административная. Однако, если говорить о более детальном регламентировании их деятельности, то нужно отметить, что это попросту невозможно, так как несовместимо с истинными целями и природой самоуправления на местах.

Муниципальные образования первого типа

Следует отметить, что территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают деление муниципалитетов на три типа. Рассмотрим далее более детальную характеристику каждого из них.

К числу образований первого типа относятся сельские поселения и города. Что касается первых, то в их число может быть включено несколько населенных пунктов, в числе которых допустимо присутствие деревень, хуторов, поселков, станиц и аулов. Если говорить о городском поселении, то оно может быть представлено как городом, так и небольшим поселком. В границы муниципальных районов, в соответствии с нормами действующих законов, могут входить только поселения, которые не относятся к числу муниципальных районов.

В муниципальных образованиях первого типа автономия местного характера совершается непосредственно населением или органами самоуправления на местах, которые выбираются проживающими на определенной территории людьми.

Муниципальные районы

Говоря об особенностях организации местного самоуправления, необходимо выделить образования второго типа. К их числу относятся муниципальные районы, которые представляют собой объединение нескольких отдельных территорий. В район могут быть включены как сельские поселения, так и города, а также территории межселенного типа.

На рассматриваемые районы возлагается решение вопросов, касающихся обозначенной территории. Особенность заключается в том, что отдельное внимание уделяется тем вопросам, решение которых результативнее осуществить на местности более крупной по размеру, чем территория отдельного поселения или города. В муниципалитетах второго уровня принимаются особые уставы, содержанием которых закрепляются отдельные полномочия входящих в них поселений.

Муниципальные районы имеют собственный орган представительного типа, который регулирует деятельность всего образования. Такой район имеет собственный административный центр, в качестве которого выбирается один населенный пункт, который имеет некие локальные ценности и образовавшуюся социальную инфраструктуру.

Городские округа

К третьему типу муниципальных образований относятся округа. Современная практика реализации законодательства о самоуправлении показывает, что такие муниципалитеты создаются, как правило, на основе городов особенного значения (краевого, республиканского или областного).

Что касается органов самоуправления, функционирующих на местах, то в округах они занимаются преимущественно реализацией полномочий в круге местного значения поселений или районов муниципальных образований. Более того, на них возлагается обязанность отдельных государственных полномочий, перечень которых поручается отдельным региональным и федеральным субъектам РФ.

Третий тип муниципальных образований воспринимается, скорее, как исключительный элемент общей структуры. По своей природе он объединяет компетенции, имеющиеся у образований первого и второго типа. Следует подметить, что такой тип образования не подчиняет себе муниципальные районы и поселения, поскольку, в соответствии с установленными законом понятиями, все они самостоятельны, что вытекает исходя из индивидуальных полномочий.

Введение

3. Административно-территориальное деление субъектов Федерации

Заключение

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

Объект исследования - территориальные основы местного самоуправления

Предмет исследования - становление и реализация территориальной организации местного самоуправления.

Цель работы - исследования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть организацию местного самоуправления в РФ

Выявить принципы и этапы становления территориальной организации местного самоуправления

3. Проанализировать формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

местный самоуправление муниципальный

1. Организация местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских <#"justify">В ФЗ используются следующие основные термины и понятия:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений;

административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

) городские и сельские поселения;

) муниципальные районы;

) городские округа;

) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное с подчинение, а как муниципальную связь.

2. Принципы и этапы становления территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы ИСУ в России.

Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться МСУ, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект снижается с увеличением размеров территории.

Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Этапы становления территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.этап - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990г.) и Закон РФ «О местном самоуправлении» (1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц.этап - в № 154-ФЗ 1995 г. введен термин «муниципальное образование» и дано его определение. «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местного самоуправления, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы». На этом этапе преобладающей тенденцией было предоставление самоуправления в городах областного значения и приравненных к ним, а также во всех районах субъекта федерации.

III этап. 6.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» п.1. Ст.10 Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Административно-территориальное деление субъектов Федерации

Административно-территориальное деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления.

Административно-территориальная единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территоиальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

4. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1

Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Предусмотренные в законе формыНе предусмотренные в законе формыСоздание муниципального образования - 1) Создание поселения на межселенной территорииПреобразование муниципальных образований путем их объединения 1) объединение поселений в границах одного муниципального района 2) объединение городского округа и поселения 3) объединение муниципальных районов 1) объединение поселений различных муниципальных районов 2) объединение городских округов 3) объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ Преобразование муниципального образований путем его разделения 1) разделение поселения на два и более поселений 2) разделение муниципального района на два и более муниципальных районов 1) разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район) 2) разделение городского округа на два и более городских округовИзменение статуса муниципального образования1) преобразование городского поселения в городской округ 2) преобразование городского округа в городское поселение1) преобразование сельского поселения в городское 2) преобразование городского поселения в сельское Упразднение муниципального образования1) Упразднение поселения -

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь - Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Наиболее важно закрепить порядок объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории в единый городской округ на основе четких критериев, определяющих возможность такого объединения и хорошо регламентированной процедуры такой трансформации.

Необходимо законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование района в городской округ:

·в одном из населенных пунктов муниципального района, имеющем статус города, проживает более 1/2 жителей муниципального района в целом (по данным государственной статистики на 1 января года, в котором инициируются процедура объединения муниципальных образований);

·в утвержденном генеральном плане городского поселения, ядро которого составляет этот город, содержится обоснованное предложение об изменении границ данного городского поселения;

·территория городского поселения составляет не менее определенной части (варианты необходимо обсуждать - 1/3, 1/4) территории всего муниципального района.

Актуально и правовое регулирование обратного процесса - разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Создание такой правовой возможности имеет смысл для исправления перекосов муниципально-территориального деления, выражающихся в неоправданном создании городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях (подобные попытки имели место, например, в Калининградской области).

В качестве обязательных условий для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства:

На территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов;

В самом городе проживает менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) населения муниципального образования либо территория города составляет менее ½ (вариант - 1/3, ¼ части) территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов

Несоблюдение критериев, как представляется, ставит под сомнение управленческую целесообразность использования модели «район-поселение». Определение правового регламента для данной формы преобразования муниципальных образований должно не только стимулировать появление подобных прецедентов на основе голосования населения, но и развязать руки судебным органам - обозначенные выше критерии могут стать для судов индикатором водораздела между форматами городского округа и муниципального района.

Целесообразно закрепить в Федеральном законе №131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований:

объединение (двух и более городских округов) - актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;

разделение городских округов на два и более муниципальных образований (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности;

объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения).

изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях.

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона №131-ФЗ: «поселения для населения, районы - для поселений». Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала для него потенциал самостоятельной и сильной управленческой инстанции. Последующие изменения законодательства - возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений - привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Проведенные полевые исследования показывают, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

На практике получается, что районные органы завязаны на решение государственных задач, но не являются органами государственной власти; районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления.

Результаты исследований Института современного развития показывают, что в большинстве случаев подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В этих условиях можно рассмотреть 3 возможных варианта адекватного реагирования федерального законодателя.

Точечные изменения в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения неразграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволяет добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия. Ввиду высокой легитимности руководства районов в глазах населения и государственной власти, наличия у него серьезных экономических ресурсов (чаще всего - превышающих поселенческие), отсутствия адекватных механизмов правовой защиты, практика силового давления районов на поселения в основном сохранится:

Лишение районов статуса муниципальных образований, с фактическим замещением части их функционала территориальными органами власти субъектов РФ, а в части вопросов местного значения - поселениями. В условиях почти повсеместной встроенности районных администраций в систему региональной власти, такое решение означает признание реальной роли районов. Однако лишение их самостоятельного бюджета, собственного имущества вкупе с переходом части полномочий на поселенческий уровень ведет к устранению дисбаланса в системе «район - поселение», усилению позиций поселенческого уровня. И хотя возможность давления на муниципалитеты со стороны территориальных органов региональной власти и в этом случае не исключена, одноуровневая система вносит здесь, очевидно, большую ясность и институциональную чистоту.

Главной проблемой данного варианта действий являются низкие шансы на практическую реализацию в среднесрочной (не говоря уже о краткосрочной) перспективе. Наличие многочисленных сообществ из числа региональных и районных властей, для которых подобные действия окажутся слишком жесткими, а также необходимость разработки гибкой системы адаптации предлагаемой схемы к региональным особенностям способны заблокировать либо чрезмерно затормозить осуществление подобных планов.

Закрепление факультативности районного этажа местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перетока к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне.

Последний, третий, вариант и представляется оптимальным.

Суть предложений - предоставить в среднесрочной перспективе (3-5 лет) возможность законами субъектов Российской Федерации осуществлять переход к осуществлению местного самоуправления только на уровне поселений и городских округов. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации.

В качестве альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго этажа муниципальных образований в формате «районы для поселений». При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии.

Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе.

Представляется, что третий вариант может быть относительно приемлемым не только для поселений, но и для органов власти субъектов РФ, которым он предоставляет хоть и ограниченный, но выбор. Осуществление подобного сценария, следовательно, более реалистично ввиду относительно низкого прогнозируемого сопротивления региональной и районной номенклатуры. Такая позиция подтверждается результатами качественного социологического исследования, проведенного ИНСОР.

Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают полевые исследования, сегодня сдерживается районами.

Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать:

подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа - речь идет далеко не только о Федеральном законе №131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей;

расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем;

определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства - без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне;

выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях;

проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы;

синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе).

Заключение

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. 2010 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса - в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения, логично и способствовало географическому расширению городских территорий.

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» - характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Российская газета, №202, 08.10.2003.

2. Литература

3.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Норма, 2008. 321с.

4.Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2007. 263с.

.Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2009. 274с.

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник. М.: Юристъ, 2008. 185с.

.Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. М.: РАН., 2009. 135с.

Местное самоуправление может осуществляться в рамках не-больших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы го-сударственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, со-гласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел админист-ративно-территориальный принцип организации местного са-моуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная еди-ница, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провин-ции. В нашей стране получили широкое распространение тра-диционные административно-территориальные единицы -- сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. -- город, поселок, район, область.

Установление административно-территориального деле-ния государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относи-ла определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего орга-на государственной власти России -- Съезда народных депута-тов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основыва-ясь на законодательных актах, закрепляющих его компетен-цию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и пере-именования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», ос-новываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в це-лостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного само-управления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчине-ния», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществ-лялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. оста-лось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подхо-дов к определению территориальной основы местного само-управления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических тради-ций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины -- сель-ская община или город, не имеющий районного деления. Объе-динения общин (союзы общин) составляют второй уровень -- округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные го-рода. В ФРГ допускается существование так называемых горо-дов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопро-са об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответст-вующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного само-управления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы ад-министративно-территориального деления и учреждения мест-ного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор-мы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ -- городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления мест-ного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы местного самоуправления оп-ределяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществля-ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на-селения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправле-ния признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправле-ния на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования .

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкрети-зировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов го-сударственной власти и органов местного самоуправ-ления в определении территориальных основ местного само-управления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их со-блюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных терри-ториях, закрытых административно-территориальных образо-ваниях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципаль-ных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавли-вают и изменяют порядок образования, объединения, преобра-зования или упразднения муниципальных образований, уста-навливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Консти-туционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской об-ласти. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преоб-разования или упразднения муниципальных образований, ус-тановления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, под-черкнул, что такие принципы не должны являться ограничи-тельными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Уста-ва (Основного Закона) Курской области принципы (определе-ние территориального устройства исходя из максимальной эф-фективности решения социально-экономических вопросов ме-стного значения; наличие производственной, коммуникацион-ной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материаль-но-финансовых ресурсов для осуществления деятельности ор-ганов местного самоуправления и обеспечения государствен-ных минимальных социальных стандартов жителям муници-пального образования и др.) в силу неопределенности содержа-ния допускают их интерпретацию в качестве условий, ограни-чивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле-ние. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Кон-ституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образова-ние, объединение, преобразование или упразднение внутриго-родских муниципальных образований, установление или изме-нение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население му-ниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, мо-гут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным деле-нием. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований являет-ся открытым и эти территории устанавливаются в соответст-вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, преду-смотрев, что «население городского, сельского поселения не-зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ-ства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципаль-ные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назна-чения в соответствии с земельным законодательством призна-ются выделенные в установленном порядке:

* земли, предназначенные и используемые для организо-ванного массового отдыха и туризма населения (земельные уча-стки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, сана-ториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, ту-ристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских тури-стских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, рас-положенных вне земель оздоровительного назначения);

* а также земли пригородных зеленых зон, занятые леса-ми, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выпол-няющими защитные и санитарно-гигиенические функции и" являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион-ного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений;

5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламен-тами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельско-хозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил открытым перечень состава терри-тории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подроб-но возможность выкупа земельных участков для муници-пальных нужд, если таковых для развития поселений оказы-вается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земель-ный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници-пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, свя-занных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципаль-ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в уста-новленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случа-ях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Соб-ственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведом-лен об этом органом, принявшим решение, которое также под-лежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собствен-ником участка. При определении выкупной цены в нее вклю-чаются рыночная стоимость земельного участка и находящего-ся на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причи-ненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упу-щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у не-го земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.). Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133.

Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного управления в пригородных зонах городов.

Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совме-стных интересов городского и иных территорий местного само-управления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его террито-рий путем согласительных процедур q участием всех заинтере-сованных сторон, а при отсутствии согласия -- в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Реше-ние о создании пригородной зоны предусматривает закрепле-ние ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории при-городной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133, 134

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учиты-вать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образова-ния, или особыми законодательными актами органов государ-ственной власти.