Что означает самоуправление. Самоуправление. Что такое Самоуправление? Значение и толкование слова samoupravlenie, определение термина
Государственная организация эпохи феодализма не исчерпывала полностью потребности обществ в административном и даже политическом регулировании: для этого она была еще слишком неразвита. Только с формированием абсолютных монархий государство поглощает все другие, полезные для своего времени и уровня культуры, формы управления коллективами людей. На протяжении тысячелетий многие, не только чисто духовные и религиозные, дела находились в ведении церкви, которая также управляла людьми, но в формах, отличных от государственных. Наряду с государственной организацией и церковью в обществе эпохи феодализма сформировались и институты общественного самоуправления – на уровне отдельных территорий, центров, коллективов, объединенных социальным положением или производственно-профессиональной деятельностью.
Самоуправление – это право и возможность управлять общественными делами самими людьми помимо государственных учреждений ; делают они это непосредственно или через особых представителей или учреждения, но обязательно на основе общегосударственных законов . Если люди какой-то местности или производственного коллектива приобрели возможность самим не только управлять, но и устанавливать правила и порядки, заменяющие общегосударственное право, тогда можно говорить об автономии этого объединения или коллектива. Самоуправление в истории общества нередко перерастало в автономию. Но чаще оно уживалось с общегосударственной администрацией или сосуществуя с нею, занимаясь каждое своими делами, или государство санкционировало самоуправление, превращая его в особым образом построенное местное управление. Самоуправление проистекало из естественного объединения людей в целях самоорганизации своих дел. В феодальном обществе стремление к такой самоорганизации усугублялось многочисленными иерархиями, наличием сословных, профессиональных классов, обособленностью отдельных территорий. Поэтому именно с эпохой феодализма сформировалось большинство известных в истории видов самоуправления – начиная с исходного, общинного (касавшегося основной массы населения любого государства – крестьянства), затем территориального и до сословного и профессионального. Некоторые виды исторически воспринимали традиции самоуправления, сложившиеся в античном обществе. Но многие развились лишь в эту эпоху. В разных странах эти виды формировались и проявлялись по-разному. В Англии упрочилось земское, территориальное самоуправление. В странах Центральной и Восточной Европы большое значение приобрело самоуправление высших сословий. Но в целом самоуправление составляет важную часть не только государственной организации, но и шире – политической системы общества.
В истории России немало страниц, свидетельствующих о том, что народность и самоуправление всегда были присущи российскому государству. Народовластие в России накопило практический и теоретический опыт местного самоуправления.
В разных исторических условиях самоуправление в российском обществе проявлялось в различных формах, среди которых наиболее заметными и устойчивыми являются следующие:
Вечевая демократия Древней Руси;
Слободское самоуправление;
Крестьянское общинное самоуправление XVI-XIX вв.;
Казачье войсковое самоуправление;
Земское и городское самоуправление второй половины XIX в.
Вечевая демократия - наиболее ранние проявления-самоуправления на Руси. Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей -вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы: о войне и мире, о приглашении угодных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.
Вече, как форма народовластия, сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., превратившись постепенно из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.
Среди реликтовых форм местного самоуправления в России средних веков особый интерес представляют самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление.
Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV -начале XVI» вв. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц: Центром слободы была съезжая изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма; основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную Защиту от вмешательства администрации в их дела, от безудержного расширения системы поборов.
Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Она имела своей целью ликвидацию системы кормлений (содержания должностных лиц разного уровня за счет населения) и введение земского самоуправления.
Основные идеи реформы были закреплены в "уставной земской грамоте" 1551 г. Их воплощением стала замена (в общегосударственном масштабе) института наместничества выборными земскими учреждениями. Она предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, возглавлял ее земской староста, также в ее состав входили земской дьячок и целовальники, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на 1-2 года. Земские избы содержалась на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, они управляли населением и собирали подати с него.
При Петре I по Указу 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате, а с 1708 г.- губернаторам. В 1721-1724гг. земские избы были заменены магистратами и ратушами. Преемники Петра I упраздняют магистраты, единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы (в уездах).
При Екатерине II система местного управления развивалась на сословных
Началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей,
включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Главами местного управления в России в конце XVIII в. вновь стали наместники. Они назначались из числа высших сановников, наделялись чрезвычайными полномочиями и правом общего надзора над всеми местными учреждениями, подчинялись лишь императрице. Централизация государственной власти в России времен абсолютизма была несовместима с принципами народности и самоуправления. Идеи местного "самоуправления (как одного из способов социального управления) в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно: из мещан и купцов; сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского общественного управления.
Однако традиции самоуправления продолжали жить в народе и проявлялись везде, где для этого создавались благоприятные условия. Примером тому может служить такой российский феномен, как казачье войсковое самоуправление.
В XIV - XVII вв. казаками назывались вольные люди, которые несли воинскую повинность, защищали Отечество, охраняли рубежи России и в награду за это имели особые права и преимущества, освобождались от уплаты налогов. В XVIII в. казачество приобретает статус военного сословия. К началу XX в. в России существовало одиннадцать казачьих областей-войск. В управлении казачьими войсками сочетались централизованные и децентрализованные начала.
Верховным атаманом всего российского казачества считался наследник престола. Функции государственного управления в отношении казаков были возложены на управление казачьих войск. Во главе каждого казачьего войска стоял наказной (то есть назначенный в столице) атаман. В то же время управление станицами и хуторами, на которые делились войска, имело признаки народовластия. Казачье войсковое самоуправление осуществлялось через станичный (хуторской) сбор, на котором избирались станичный (хуторской) атаман, станичное правление и станичный суд. На сборах решались важнейшие вопросы жизни станичников и хуторян: избирались должностные лица, изыскивались способы и меры устройства общественного призрения, выделения ссуд, распределения земель и др.
Во второй половине XIX в. потребность либерализации самодержавного строя России в связи с развитием капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации.
Оживление демократического движения в Европе, угроза буржуазной
революции заставили Александра II провести земскую
и городскую реформы.
Их правовой основой стали Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г., закрепившие следующие фундаментальные начала местного самоуправления: право на заведование местными делами, наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений. Разработчики этих актов были убежденными приверженцами общественно-хозяйственной теории самоуправления, что воплотилось в попытке реализовать на практике понимание земского учреждения как общественного органа, отличного" от органов государственной власти.
В систему местного самоуправления включались земские избирательные съезды, земские собрания (губернские и уездные), земские управы, городские думы и городские управы. Выборы депутатов - "гласных" земских собраний и городских дум - строились на принципах формальной всесословное, равенства и сменяемости членов, имущественном цензе. Земские собрания и городские думы являлись распорядительными органами местного самоуправления, они избирали из своего состава исполнительные органы: земские и городские управы. Земские и городские органы самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц: председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.
Земские и городские учреждения самоуправления заведовали
исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием
дорог, народным образованием, земской медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность по принципу самофинансирования, для чего наделялись правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления, Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различные распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности.
Дух народовластия в России, в подъеме которого большое значение имело развитие системы местного самоуправления, представлял собой серьезную угрозу самодержавию. Постепенно деятельность земских учреждений стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение земской контрреформы.
На рубеже 90-х годов Александром III были приняты реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.
В основе Земского уложения (1890 г.) и Городового положения (1892 г.), были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно с этим предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. В соответствии с принятыми актами власть передавалась должностным лицам из числа местных помещиков, сосредоточившим в своих руках и судебную, и административную власть. Органы местного самоуправления попадали под жесткий контроль и административную опеку правительственных чиновников.
Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно - они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.
Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг., так и после февральской революции 1917 г.
Идея самоуправления в период первой русской революции 1905-1907 гг. воплотилась в Советах - органах классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905-1907 гг. избирались на основе прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.
В октябре 1917 г. в ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть в стране перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
Советы, изначально рассматриваемые большевиками как органы вооруженного восстания и временного революционного правительства, после Октября 1917 г. стали органами государственной власти на всех уровнях управления. Принцип единства системы Советов стал основой организации власти на местах. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что "местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть".
На протяжении всего советского периода истории России органы власти на местах, каковыми явились Советы и их исполнительные комитеты, были звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации. Понятие "местное самоуправление" стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в политической и юридической лексике того периода стало использоваться понятие "социалистическое самоуправление".
В данном случае самоуправление понималось предельно широко и объемно как социальный феномен, охватывающий все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, в общественных организациях и в трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось как составные части единой системы социалистического самоуправления народа.
К началу 90-х годов накопившиеся в обществе противоречия привели к кризису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Среди идей демократизации общественной жизни многие либеральные теории, в том числе теория местного самоуправления, вновь обрели популярность. Однако попытки "вписать" самоуправление в существующую систему власти на местах не дали (да и не могли дать) желаемого результата. Поэтому в ходе конституционной реформы 21 апреля 1992 г. был сделан принципиальный шаг - местные Советы были исключены из числа органов государственной власти.
Решительные изменения в организации системы местного самоуправления произошли осенью 1993 г. В соответствии с указами Президента РФ деятельность местных Советов прекращалась, а их функции до избрания новых представительных органов местного самоуправления возлагались на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., признала и гарантировала право народа на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержится в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, важнейшими из кот орых являются Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В настоящее время система местного самоуправления в России находится в стадии становления: формируются органы местного самоуправления, совершенствуются правовые основы их деятельности; население приобретает навыки самоуправления, осваивает искусство народовластия. Для завершения этого процесса необходимы серьезные организационные усилия и материально-финансовые затраты.
Тема 4: «Местное самоуправление в системе народовластия»
Муниципальное самоуправление - оно же местное самоуправление или МСУ – деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения с помощью органов муниципальной власти, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление не имеет отношения к системе органов государственной власти (хотя последняя может делегировать органам МСУ кое-какие полномочия), децентрализовано и направлено на самих себя.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
а) представительный орган муниципального образования;
б) глава муниципального образования;
в) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
г) контрольно-счетный орган муниципального образования;
д) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом по общему правилу наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в России устанавливается Конституцией РФ и регулируется федеральным законом. Те люди, которые работают в этой сфере находятся на муниципальной службе, которую также регулирует отдельный федеральный закон. Организационной формой местного самоуправления на отдельной территории являются муниципальные образования. У них есть устав, структура, полномочия, штат и экономическая база.
Само самоуправление может быть непосредственным и опосредованным. Если граждане решают вопросы местного значения на сходе или местном референдуме – это непосредственное самоуправление, если же избирают на муниципальных выборах муниципальные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и вверяют полномочия по решению вопросов им – опосредованное.
Граждане могут контролировать муниципальную власть куда лучше, чем контролируют федеральную. На местном уровне они могут инициировать голосование по отзыву депутата представительного органа муниципального самоуправления, провести референдум, выступать с правотворческими инициативами, выражать своё мнение на публичных слушаньях, конференциях или собраниях местных жителей.
Отдельно стоит отметить публичные слушания, на которых обязательно выносятся:
– проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
– проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
– проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
– вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
По иным вопросам их могут инициировать и местные власти и население. Порядок организации и проведения слушаний расписан в уставе муниципального образования.
Понятия «самоуправление» и «местное самоуправление»
Термин «самоуправление» определяется неоднозначно. В толковом словаре В.Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего» Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4.-М., 1980. с. 136.. С.И.Ожегов рассматривает самоуправление двояко: 1) То же, что автономия; 2) Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Издание 23. - М., 1991. С.694. В словаре русского языка встречается такое определение: «Самоуправление: 1) Право какой-либо организации, общества, хозяйственной, административной единицы и.т.п. решать своими, местными силами вопросы своего внутреннего управления. 2) Право государственной единицы иметь свои правительственные органы, решать вопросы внутреннего законодательства и управления». Словарь русского языка. Т. 4, Издание 2-е. - М., 1984. с. 24.
Наиболее полное определение понятия самоуправления в энциклопедической литературе встречается в словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона.
«Самоуправление - институт государственного права. Термин «самоуправление» (Selbstberualtung) на континенте Европы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в России с 1860 гг.) и предоставляет перевод английского «selfgobernment»; как указывает само словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти.
В широком смысле «Самоуправление» имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т.е. преимущественно в республиках).
Но гораздо употребительнее термин «самоуправление» в более узком смысле, когда он является синонимом местного самоуправления и обозначает, что хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и.т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти; в этом смысле «самоуправление» и является самостоятельным институтом. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. С.-Петербург, 1890.Т.56.С.239-240.
Русский юрист М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации». Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:1996. С. 13.
Самоуправление предполагает не только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость; оно признаёт различие самих источников власти для тех и других: первая либо властвует по собственному праву, либо получает власть от народа; вторая получает её от местного общества.
Различие между государственным управлением и самоуправлением простирается на самый её характер. Правительство есть носитель государственного суверенитета - власть же органов самоуправления не суверенна; правительство является властью законодательной - органы местного самоуправления действуют в порядке и в пределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью. Правительственная власть может законно сама себя реформировать, может даже (в теории) изменить свою сущность (заменить республиканскую форму монархической, неограниченную монархическую власть - ограниченной и.т.д.), тогда как органы самоуправления создаются, формируются и реформируются верховной властью. Таким образом, правительство есть власть верховная, органы самоуправления - власть подзаконная. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность между двумя институтами. На практике, однако в разные эпохи и даже ныне в различных государствах сфера компетенции самоуправления так причудливо разграничивается со сферой компетенции государства, самоуправление принимает столь различные формы, что противоположение это теряет, отчасти, своё значение». Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. С. Петербург, 1890. Т. 56. с. 239-241.
В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: 1997.с.37
Различия в определениях понятия местного самоуправления обусловливаются различными теоретическими подходами и концепциями, используемыми авторами при изучении сущности данного института.
Теория «свободной общины» возникла в 19 веке как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Сторонники данной теории к трём признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной, судебной) предлагали присоединить ещё четвёртую - (коммунальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе. Государство при этом не создаёт общину, а лишь признаёт её. Отсюда вытекает, что: а) круг общинных дел отличен от дел государственных; б) община является субъектом особо принадлежащих ей прав, а посему государственное вмешательство в её дела недопустимо; в) должностные лица самоуправления являются общественными, а не государственными чиновниками.
К концу 19 века, когда стала очевидной несостоятельность теории «свободной общины», в силу её абстрактности и утопичности, на смену ей приходит теория «хозяйственная». Согласно данной теории, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины, хозяйственными делами, будто бы безразличными для государства. Однако органы местного самоуправления, помимо чисто хозяйственных дел, осуществляют ряд мероприятий, которые не являются безразличными для государства (осуществление противопожарных мероприятий, социальная поддержка определённых категорий населения и.т.п.). Провести чёткую грань между общественными делами и только местного хозяйствования весьма затруднительно.
В «Общественной» теории, естественным правом любой общины признавалось право на самоуправление. В работах Лешкова В.Н. выделялись такие формы русской общины, как сельская, городская, уездная областная (губернская). Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению. 1864 г. января первого. М., 1865. Совокупность этих форм и составляет, по мнению автора, земскую общину. Учёный поддерживал идею независимости органов местного самоуправления от государства, поскольку земские учреждения - это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом и под контролем государства.
Другой учёный, А.И. Васильчиков Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т 1-3. -СПб., 1869-1871. Т.3. с.1-6, изучая системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришёл к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Местное самоуправление автор считал чуждым политике, но имеющим свою особую цель и свою сферу деятельности. Б.Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. с. 755. Политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное - в местном представительстве.
Сторонники «государственной» теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей». Градкисй А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр.соч. Т.9.-СПб., 1904. С. 29.
Органы самоуправления должны иметь возможность в определённых пределах осуществлять государственно- властные полномочия.
Академик В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и чрез законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения самоуправления он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения о земствах 1865 г. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой». Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление -М., 1874. с. 38.
«Политическая» теория, согласно которой самоуправление есть, прежде всего, самостоятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своём волеизъявлении. Местное население и общественность принимались как нечто целое и солидарное, как «народ», противостоящий начальству. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928. с.237-238.
Наряду с названными теориями П.Стучка выдвигал так называемую «органическую» теорию самоуправления. «Эта теория, - писал он, - …приравнивает все государство к живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая его организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму». Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928. с.238-239.
Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. - Ростов - на - Дону, 2006, С. 26-31.:
Возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;
Наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;
Возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;
Выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;
Ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.
Современные теоретические представления о природе российского местного самоуправления, к сожалению, во многом полярныЛопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. №2. С. 42.. В первом из них местное самоуправление противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства. Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государственной власти.
Законодатель закрепляет наряду с существовавшими ранее формами народовластия на конституционном уровне местное самоуправление. У населения появилась новая конституционно обозначенная форма реализации власти, которая имела ограниченное выражение в досоветский период и была сведена к минимуму в советский. Истоки российского местного самоуправления были обусловлены в первую очередь центристскими началами в организации народовластия.
Поэтому стремление ввести ныне местное самоуправление сверху встречает непреодолимые барьеры на своем пути. Можно лишь констатировать становление российского местного самоуправления. Оно еще только зарождается. При этом население и сел, и городов не представляет всей сути этой местной власти, относится к ней во многом с безразличием, что подтверждается низкой явкой избирателей на выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, малой активностью и инициативностью самих органов представительной власти.
