Правовое регулирование лоббистской деятельности. Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о

3.1 Проекты закона о регулировании лоббистской деятельности

Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.

За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.

11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.

28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.

Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.

В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.

Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.

Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.

В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) – от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».

После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.

25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.

И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 N 156 О проекте Федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления"

3.2 Поиски оптимальной модели регулирования лоббизма

Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.

Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.

В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.

Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.

При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.

В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:

В качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;

Особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;

Наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;

Лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.

Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.

Заключение

Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.

Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации -«граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности –законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования -правотворческий, правоприменительный.

Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.

В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т. п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».

В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах

Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т. д.

Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.

Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» как базовый федеральный закон Российской Федерации.

Вопрос о правовом регулировании лоббизма впервые возник во время работы Верховного Совета РСФСР, избранного в 1990 г. На первом этапе решения вопроса о своевременности и необходимости правового регулирования лоббизма в России ставились задачи обсудить проблему лоббизма и подготовить соответствующий законопроект. Практическая работа над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности» началась в 1992-1993 гг. в Верховном Совете РФ и проводилась силами аналитиков специально созданных для этого рабочих групп .

За время работы над законопроектом его разработчики провели четыре научно-практические конференции, пять семинаров-совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти, трижды - общественные и дважды - парламентские слушания. Законопроект также был представлен на заседаниях Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ и Президиума Международной конференции профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов России, в различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей и в средства массовой информации

Значительным событием стала международная конференция на тему «Лоббизм как средство влияния на политику», прошедшая в мае 1993 г. в Москве. Она была проведена в связи с нсобходимостью упорядочить законодательное регулирование механизма взаимодействия органов государственной власти и общества. При организации конференции были учтены пожелания, высказанные на сессиях Верховного Совета Российской Федерации и первом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ в Бишкеке. Конференция прошла под эгидой Верховного Совета Российской Федерации . Однако следует констатировать, что материалы этой международной конференции остались недоступны для широкой общественности, в том числе для специалистов и научных работников. Этот факт лишний раз подтверждает, что даже в начале 90-х гг. XX в. еще сохранился стереотип закрытости темы лоббизма.

Затем 17 января 1995 г. в Фонде развития парламентаризма в России состоялся круглый стол, посвященный обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Обсуждался законопроект, который был внесен в Государственную думу депутатом нижней палаты В. А. Лепехиным в порядке законодательной инициативы. В работе круглого стола приняли участие эксперты указанного фонда, представители Института государства и права РАН, Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, Института США и Канады РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, фонда «Реформа», Центра волонтеров, Американской ассоциации юристов, сотрудники Аппарата Государственной думы, Министерства юстиции Российской Федерации и других организаций. При обсуждении законопроекта участниками круглого стола были внесены предложения по совершенствованию концепции данного проекта закона. В частности, подверглись критике те нормы законопроекта, которые допускали возможность осуществления лоббистской деятельности в судебных органах . Такое двусмысленное толкование было единодушно отвергнуто участниками обсуждения, так как на практике оно могло привести к давлению на судей, что противоречило бы федеральному процессуальному законодательству.

Существенным недостатком данной редакции законопроекта являлось также отсутствие в нем положений, допускающих возможность осуществления открытой лоббистской деятельности в законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное требование вытекает из Конституции Российской Федерации. В статье 33 Конституции РФ прямо указано: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» .

Указанный законопроект не давал достаточно полного и четкого определения понятия «лоббизм» и других терминов из области лоббистской деятельности, также отсутствовали нормы, устанавливающие порядок деятельности лоббистов, их финансирования и налогообложения, регистрации или лицензирования деятельности, предоставления финансовой и иной отчетности, а также механизм ответственности за нарушения правовых норм лоббистской деятельности.

11 февраля 1995 г. в Москве Государственной думой РФ совместно с Фондом развития парламентаризма была проведена конференция «Лоббизм в современной России и проблемы его законодательного регулирования». Целью конференции было привлечь внимание руководителей Администрации Президента РФ, Федерального собрания и Правительства, ведущих ученых и специалистов, лидеров партий, профсоюзов и объединений промышленников и предпринимателей к проблемам лоббизма.

На встрече присутствовали руководитель Администрации Президента С. А. Филатов, представитель Президента в Федеральном собрании А. М. Яковлев, заместитель Председателя Государственной думы М. А. Митюков, министр экономики России Е. А. Ясин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. И. Вольский, председатель Федерации независимых профсоюзов России В. Н. Шмаков, президент Ассоциации российских банков С. Е. Егоров, лидер «Круглого стола бизнеса России» И. X. Ки- велиди и т. д. Практически всеми участниками конференции отмечалось, что хотя политические и экономические элиты в России еще не сложились, процесс их структурирования идет полным ходом как формально, так и неформально. Политические партии, нуждаясь в поддержке, охотно идут на сотрудничество с крупным бизнесом. Было выявлено и то, что лоббистскому давлению подвергается, наряду с законодательной властью, и исполнительная власть. Среди методов этого давления возможны прямые денежные вознаграждения, ценные подарки и др. Мнение участников конференции было единодушным: проблема теневого лоббизма для России очень актуальна и ее нужно решать незамедлительно. Необходима разработка законодательных актов, касающихся регулирования лоббистской деятельности .

В 1995 г. были также проведены парламентские слушания, организованные Комитетом Государственной думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. Темой обсуждения явился проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», были рассмотрены различные концепции закона, предлагались и альтернативные варианты законопроектов .

В 1997-1998 гг. прошло еще несколько мероприятий, которые были посвящены обсуждению проблем законодательного регулирования лоббистской деятельности. К их числу можно отнести круглый стол, организованный в Московской высшей школе социальных и экономических наук на тему «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России» .

Таким образом, 1990-е гг. характеризуются большим вниманием к проблеме лоббизма, о чем свидетельствуют проведение конференций, круглых столов, а также различные публикации в средствах массовой информации, общественно-политической и научной периодике.

После 2000 г. также был проведен ряд мероприятий, посвященных проблеме лоббизма и его легитимности. В марте и апреле 2000 г. состоялись конференции «Лоббизм в России: 10 лет теории и практики», «Формы и методы цивилизованного лоббизма в промышленности». В августе 2002 г. Торгово-промышленная палата России организовала интернет-форум на тему «Цивилизованный лоббизм в России: миф или реальность? Как регулировать лоббистскую деятельность?». В мае 2003 г. прошла научно-практическая конференция «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса (перспективы развития лоббистской деятельности в России)», в ноябре этого же года был проведен семинар «Лоббизм против коррупции». В этом же году фракция СПС внесла своей проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который предполагал создание специальных организаций, официально заявляющих о своих лоббистских интересах, внесение изменений в Закон о статусе депутата. В сентябре 2004 г. была проведена публичная конференция на тему «Взаимодействие корпораций и госструктур» .

Лоббизм сам по себе - явление непредосудительное, и проблема не в том, что он существует. Он естествен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. На деле лоббизм есть часть повседневного политического процесса, органическая составляющая прямых и обратных связей общества и государства. Проблема в том, что существует легальный и теневой лоббизм. Цивилизованное общество стремится свести проявления теневого лоббизма к минимуму. Для этого оно стремится поставить деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности. Теневой, подпольный, лоббизм разлагает структуры власти, препятствует экономическим реформам и становлению новой государственности. Известно, что оборотной стороной лоббизма является коррупция, с которой пытаются бороться Правительство и Федеральное собрание России.

Масштабы теневого лоббизма определить невозможно, поскольку теневой лоббизм и лоббисты не отчитываются перед Государственной налоговой службой, лицензионными или регистрационными органами, и соответственно они не попадают в официальную статистику. Однако многочисленные источники в средствах массовой информации и научной литературе свидетельствуют о том, что теневой лоббизм в стране процветает. С ним не могут справиться ни на федеральном, ни на региональном уровне. Характерными чертами современного теневого лоббизма является то, что на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. В тени находятся заказчик-клиент, посредник-лоббист и другие участники лоббистской цепочки. Кроме того, часть лоббистов, задействованных в теневом лоббизме, получают вознаграждение в виде денег, должностей, подарков и иных поощрений. Другая часть, в основном простые граждане, с трудом доносит до парламентариев свои законодательные предложения, которые в большинстве своем просто заносятся в парламентскую статистику или в лучшем случае от имени депутатов включаются в таблицу поправок к законопроекту .

Что касается законодательного запрета лоббистской деятельности, то сделать это с технической точки зрения для законодателей несложно, но в этом случае теневой лоббизм станет еще более невидимым и изощренным. Среди причин возникновения теневого лоббизма необходимо выделить следующие:

• отсутствие формализованного лоббизма;
• отсутствие приемлемых размеров и ставок налогообложения;
• наличие значительной теневой экономики;
• передел собственности, сфер политического и экономического влияния;
• интерес монополистов и олигархов;
• геополитический и экономический интерес других стран;
• возможности для лоббистского освоения бюджетных денежных средств .

Все это связано с теневой политикой и экономикой, при этом политические и экономические возможности и решения могут быть самыми различными - от личных и меркантильных до военных.

К незаконным методам давления относятся подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений, например бюджета. Диапазон действий, которые относятся к легитимным методам воздействия, достаточно широк и включает сбор подписей, подачи петиций, демонстрации, пикетирования, акты гражданского неповиновения, обращения депутатов в правительство, организацию общественного мнения через СМИ, органы по связям с обществе вснностью . Формы давления дают суммарную характеристику методов давления, которые можно классифицировать следующим образом:

• лоббизм, в том числе собственно парламентский лоббизм, осуществляемый депутатами с привлечением заинтересованной общественности или правительственными чиновниками;
• политические торги, представляющие собой форму реализации интересов через разрешение политических противоречий в форме компромисса;
• теневые неформальные группировки и соглашения, получившие в России большое развитие;
• кампании по обработке общественного мнения через СМИ с мобилизацией общественности, цель которых состоит в обеспечении массовой поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического воздействия на адресатов или посредников.

Одним из способов борьбы с коррупцией является легализация лоббизма, приведение его в соответствие с теми правилами, которые существуют в цивилизованном мире. Как только процесс принятия решений становится прозрачным, т. е. осуществляется открыто, через установленные законом каналы, под контролем общественности, существенно сокращается возможность злоупотреблений. Для этого необходимо принять закон о лоббизме, подобный тому, который существует в некоторых странах Европы и США, но с учетом российской специфики. Чтобы откровенный и все возрастающий подкуп лоббистами должностных лиц не уничтожил окончательно авторитет власти, необходимо поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов .

Для снижения криминализации процесса взаимодействия общества и власти необходимо создать такие механизмы и условия, которые позволили бы проследить за движением денег в ходе оказания лоббистских услуг вплоть до достижения результатов лоббистской деятельности, т. с. обеспечить работу легальных финансовых схем, в том числе и с точки зрения их прозрачности для налогообложения.

В законе о регулировании лоббизма целесообразно закрепить ряд положений, должных стать неотъемлемыми принципами российской политики. К их числу можно отнести:

• отделение частной предпринимательской деятельности от государства, жесткий контроль за ее автономностью;
• обеспечение гласности и прозрачности процесса распределения дотаций, кредитов, лицензий и льгот, предоставляемых государством корпорациям и предприятиям;
• взаимодействие федерального правительства исключительно с легитимными структурами, зарегистрированными Министерством юстиции России и делегирующими соответствующие полномочия своим лидерам .

Директивой коррупцию искоренить невозможно, ее нельзя просто запретить. Ее можно только минимизировать, создав для этого в обществе соответствующие условия: определенную нравственную атмосферу, правовой режим, позволяющий высвечивать процесс взаимодействия лоббистов и должностных лиц, стимулировать цивилизованные отношения между ними.

Такие законопроекты, как закон о лоббизме, который делает более открытым лоббирование и предлагает иную модель взаимодействия групп интересов и государства, намного более эффективны, чем самый жесткий закон, направленный непосредственно против коррупции. Закон о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм, определенные этические принципы, нормы, правила и традиции, регламентировать их деятельность, в то же время он дает большую возможность группам граждан вступать во взаимодействие с властью, реально влиять на процесс принятия решений.

По мнению В. А. Лепехина, депутатам, должностным лицам государства, государственным служащим необходимо запретить выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, защита интересов тех или иных партий, социальных групп или граждан является основной обязанностью депутатов, однако им недопустимо получать денежное вознаграждение в качестве официальных лоббистов .

Если говорить о содержании и предмете правового регулирования, то закон должен прежде всего определять статус лоббистов, предусматривать порядок создания лоббистских структур, их регистрации, налогообложения, отчетности перед органами власти, в нем следует предусмотреть гарантии контроля за лоббистами, обеспечить открытость и гласность их деятельности.

Помимо этого, согласно концепции, предложенной А. П. Любимовым, лоббирование или профессиональное представление интересов не могут проводиться:

• профессиональными представителями, которые имеют трудовые договоры, контракты, соглашения с органами государственной власти; являются государственными служащими; гражданами иностранного государства или лицами без гражданства; учредителями, собственниками, акционерами, руководителями коммерческих и некоммерческих структур, заинтересованными в представлении своих интересов во властных структурах либо состоящими с указанными лицами в близком родстве;
• специализированными организациями или предприятиями в отношении клиентов, которые являются их учредителями, собственниками, акционерами, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых эти фирмы являются учредителями, собственниками, акционерами .

В законопроекте следует разработать механизмы периодической отчетности лоббистов о своих клиентах, целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть лишен лицензии на определенный срок. При этом в законопроекте необходимо рассмотреть процедуру возможного участия лоббистов в принятии решений органами государственной власти. В нем следует предусмотреть определенные права лоббистов, например, право на доступ к информации, участие в работе правительства или парламента, для чего необходимо будет получить специальное разрешение на аккредитацию при одной из ветвей власти.

В российской действительности лоббизм по-прежнему существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как законодательно оформленный общественный институт, он отсутствует.

Неофициально, как явление, присутствует во властных структурах. При этом и «верхи», и «низы» государственного аппарата заинтересованы в том, чтобы круг лоббистов оставался по возможности узким, ограниченным в основном бизнес-элитой. Это, в свою очередь, предопределяет межличностный характер контактов и связей при ведении лоббистской деятельности. Такая система лоббирования предполагает монополизм узкоэлитарных групп, забвение общенациональных интересов, которые в принципе должны находиться в поле зрения любого взвешенного взаимодействия заинтересованных групп и государственных структур .

Сегодня тема лоббизма приобретает особую актуальность в свете попыток правительственной администрации по-новому выстроить свои взаимоотношения с элитами и олигархическими группировками, создать такие политические механизмы, которые бы ставили их в относительно равное положение перед властью и препятствовали получению одними группами заведомых преимуществ перед другими.

Таким образом, федеральное законодательство о лоббизме призвано, во-первых, сделать процесс лоббирования своих интересов различными организациями и корпоративными группами давления прозрачным и тем самым предотвратить расширение коррупции во власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений, придав процессу взаимодействия общества и власти организованный и законный характер.

Законодательство о лоббизме призвано создать механизмы, условия и предоставить возможности воздействия на власть различным группам, гражданам и их общественным организациям и объединениям; оно позволит восполнить пробел в регулировании взаимоотношений гражданского общества и власти, тем самым укрепит конституционно-правовой институт лоббизма. С целью развития законодательства о лоббизме необходимо подготовить также ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых даст возможность отрегулировать все вопросы, связанные с лоббистской деятельностью в России. Федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» должен стать базовым федеральным законом, в соответствии с которым каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Российской Федерации могли бы принимать свои нормативные правовые акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих организаций, предприятий, ассоциаций, союзов, фондов с государственными органами власти. Основная цель разработки законодательной базы для регулирования лоббирования заключается в его легализации, выведении из теневого сектора и придании ему открытости и гласности.

В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных послед­ствий, он нуждается в юридическом офор­млении. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативных моментов лобби­рования в позитивные, а также в использовании эффективных инстру­ментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в утверждении цивилизованных его начал.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что су­ществующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контро­лировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на об­щество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, по мнению К. Вяткина, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опи­раться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, су­ществующие национальные традиции.

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы вли­яния на органы государственной власти монополизированы сильней­шими группами давления, а целый ряд общественных движений и ор­ганизаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно сни­зить уровень криминализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных ре­шений.

Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы.

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт.

Литература

Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М., 2000.

Перегудов С.С., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999.

Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов / Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001.

Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. М., 2001.

Теория политики: Курс лекций: В 3-х ч. Ч.2. / Авт.-сост. Н.А.Баранов, Г.А.Пикалов. СПб., 2003.

В отечественных нормативных правовых актах термин "законные интересы" впервые был употреблен в «Своде основных государственных законов Российской Империи» 1906 г. в первой главе, посвященной самодержавной власти. В ней говорится "Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния... а также дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». Это была первая попытка разграничения интересов и прав гражданина. Далее. В советском законодательстве интересы пролетариата и личные права признавались государством, но не прописывались и не уточнялись в нормативно-правовых актах, а только упоминались. В Конституции 1918 содержится положение «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» В последующих советских Конституциях отсутствовала последовательность в употреблении термина «интересы» относительно государства и общества. Подобные упоминания имели неточный и эпизодический характер.

В середине 50х - начале 60х термин «интересы» стал активно использоваться в законодательстве, в основном связанном с судоустройством Союза и союзных республик. Позже данный термин стал использоваться более широко. В современной Конституции термин используется в ч.2 ст. 36 « Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц», а также в ч.3 ст. 55 «Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Еще в начале 90х годов многие отечественные политические деятели начали говорить об этом явлении, но до сих пор проблема необходимости правового регулирования лоббизма остается не решенной. В силу различных причин, касающихся идеологии и обстановки внутренней политики, наличие лоббизма скрывалось или заменялось иными категориями, раскрывающих реального положения внутри страны и совокупности возникающих проблем.

В России лоббизм впервые был рассмотрен в теоретическом аспекте отечественными юристами в начале 90-х гг. Впервые попытка законодательного регулирования деятельности лоббистов наблюдалась на уровне субъектов России, в Иркутской области. Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов на заседании 15 декабря 1992г. принял нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», в седьмой глава которого было закреплено регулирование деятельности лоббистов в сферах правотворчества.

С этого момента в нормативных правовых актах различного уровня термин «лоббизм» стал встречаться чаще. Многие законодательные акты субъектов также содержали положения о лоббизме. Уровень внимания к этому вопросу постоянно возрастал, рассматривались различные стороны и аспекты лоббизма. Такая ситуация стала основной предпосылкой к тому, чтобы и федеральные законодатели приняли участие в решении поставленного вопроса.

6 июня 1994 г. в Государственную Думу на рассмотрение был внесен законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Проект закона часто претерпевал значительные изменения, переработки, прорабатывался Советом Государственной Думы, вносился в примерные программы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но дальнейшего развития так и не получил.

Внимание лоббизму уделялось не только законодательными органами власти. В актах исполнительной власти тоже можно встретить упоминания об этом явлении. Например, в инструктивном письме Министерства экономики Российской Федерации от 16 мая 1995 г. «Об организационно-методических материалах для формирования предложений к государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» лоббизм был выделен в качестве одной из угроз, способной оказать негативное воздействие на экономику. Затрагивалась проблема влияния лоббистов на процесс принятие решений, ведущая к нарушению стабильной работы основных механизмов экономической политики.

В дальнейшем наряду с нормативными актами, относящими лоббизм к негативному явлению, приводящему к дестабилизации и мешающему полноценному развитию, формируется противоположная ситуация, в которой лоббизм оценивается как положительное явление.

Одним из таких актов стало распоряжение Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 5 декабря 1994 г. «Об утверждении типовой формы плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядка его согласования и методических рекомендаций по разработке планов финансового оздоровления». В данном акте говорилось, о лоббизме как о средстве, которое можно использовать для решения задач, связанных с созданием и сохранением имиджа предприятия.

В постановлении Государственной Думы от 20 марта 1998 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально-экономического развития страны» говорилось, что «лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации достигло невероятных масштабов, политическую и экономическую власть в стране захватывают олигархические группировки, углубляется социально-экономический кризис, нарастает правовой хаос».

Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 10 марта 1999 года «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» признавало существование цели «организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.»

В конце 90х годов лоббизм набирает силу и становится фактически единственной формой представительства интересов в России. Даже когда ставилась цель и совершались попытки искоренить лоббизм или хотя бы уменьшить его влияние на законотворческий процесс, сделать этого не удавалось. Ситуация усугублялась тем, что иногда в работе одного правительственного кабинета происходили кардинальные изменения, затрагивающие направление деятельности и непосредственно само отношение к лоббистам и лоббистской деятельности.

В качестве примера можно привести правительство Е. Т. Гайдара, которое в начале своей деятельности намеревалось радикально противостоять лоббизму. Само правительство состояло из профессионалов и обладало в основном с либеральными взглядами. Однако итоги его работы в вопросе либерального развития экономики привели к тому, что по прошествии недолгого времени проведения реформ, правительство Е. Т. Гайдара превратилось в суперлоббистское.

Была окончательно и безвозвратно разрушена система функционального представительства, созданная еще прежние времена, а новая система осуществляла свое формирование, опираясь на неупорядоченный лоббизм.

В условиях новой системы любой субъект, имеющий свои значительные интересы, пытался создавать собственные каналы лоббирования. Порой этой завершалось успешно, кто-то оставался проигравшим. Попытки налаживания лоббистами прочных и продолжительных отношений с представителями федеральной государственной власти заканчивались провалом. Но крупным корпорациям и банкам, стремившихся сформировать свою структуру коммуникации между представителями бизнеса и власти, и сумевших в дальнейшем создать промышленные империи, необходимо было получать заказы со стороны государства, а также принимать участие в размещения бюджетных средств и осуществлять операции с ними, удалось создать и реализовать собственные стратегии лоббирования интересов.

Правительство с течение времени стало превращаться в кабинет по реализации лоббирования. Не получилось сохранить независимости органам законодательной власти Российской Федерации. Отдельные депутаты и политические объединения находились в полной зависимости от финансово-промышленных структур приблизительно с середины 90-х годов.

Выборы депутатов в Государственную Думу в 1995 г. показали, что партии, представляющие деловые интересы определенных групп, практически полностью захватили политическое пространство. Все более очевидной становится зависимость политических партий от групп интересов. И такое зависимое положение никем и ничем не ликвидировалось.

С середины 90-х годов интерес политических объединений, касающийся отстаивания определенных политико-экономических взглядов, предполагал наличие лоббистского мандата при участии в голосовании по наиболее важным вопросам, которым уделялось внимание со стороны крупного предпринимательства, обладавшего капиталом. И если в западных странах такие отношения в сфере бизнеса и государственных органах, в системе избирательного процесса получали со стороны государства возрастающую формализацию, то в Российской Федерации данный процесс так и не обрел определенной формы и регулирования. Соответственно в настоящее время крупные российские предприниматели обладают не ограниченной возможностью оказывать влияние на результаты выборов любого уровня.

Если касаться деятельности представительных органов государственной власти, в этой сфере лоббирование интересов начинается с законодательной инициативы. Существуют все основания, которые позволяют обозначить внесение законопроектов как действие, совершаемое в чьих-либо интересах.

Численный анализ средств, которые используются субъектами права законодательной инициативы, реализуя имеющиеся возможности внесения законопроектов, может показать степень активности лоббистов.

По состоянию на 1 января 1998 года, распределение законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы, по группам субъектов права законодательной инициативы показывает, преобладающей активностью обладают депутаты -51 % всех внесенных законопроектов. В то время как на долю Президента Российской Федерации остается 7%, а на долю Правительства соответственно 23%. Кроме этого, если из количества законопроектов, внесенных на рассмотрение, исключить проекты законов о ратификации международных договоров, то президентский и правительственный проценты высших снизится соответственно до 2 и 18 %.

Следовательно, лоббистская деятельность активно проявляется уже на стадии законодательной инициативы российской законодательной (представительной) власти.

В то время как в большинстве развитых стран рассматриваемые проекты законов законодательными органами власти, являются в основном внесенными со стороны Правительства. В Российской Федерации, наоборот инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают непосредственно сами депутаты. И именно депутаты, самостоятельно, или являясь представителями депутатских фракций, становятся более удобным каналом для внесения лоббистских законопроектов.

Применяемые лоббистами в России способы: финансы, личные связи, активизация мнения общественности и информационное обеспечение, вполне соотносятся с наработанными способами мировой практики. Формируется вывод о том, что попытки урегулировать законодательно вопросы лоббизма, связанные с разработкой и рассмотрением проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», опыт иностранных коллег не во многих вопросах учитывают.

Лоббизм в России не имеет формального закрепления и носит закрытый характер. Деятельность лоббистов не признается официально государством. Отсутствует правовой статус института, лоббистов и их клиентов, из-за чего сегодня перед Россией возникают проблемы, с которыми западные страны разобрались ещё в середине двадцатого века. Законопроект был разработан еще в 1992 году Верховным Советом РФ. Тогда была сформирована рабочая группа, рассматривающая предлагавшиеся варианты законопроектов, которые далее объединили в единый законопроект. Всего было предложено три варианта законопроекта о лоббизме: группой Мишина А.А. (1993 г.), Зяблюка Н.Г. (1993 г.) и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.). Лепехин В.А осуществлял руководство рабочей группы Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы, его законопроект имел существенные отличия от законопроектов Мишина и Зяблюка. В частности предполагалось регулировать деятельность лоббистов не только в российском парламенте, но и в федеральных органах власти. В законопроекте Лепехина под лоббизмом понималось «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». В дальнейшем законопроект Лепехина стал основой настоящего законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Целью разработки являлась «просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями.» Законопроект был внесен на обсуждение в первом чтении в декабре 1995 года, причиной этому была долгая разработка, рассмотрение различных концепций и вариантов регулирования. Закон не был принят из-за низкой явки депутатов на рассмотрение, но несмотря на это, был одобрен большинством депутатов.

В современной ситуации, когда проблема коррупции является главным препятствием полноценного развития государства, законопроект и его рассмотрение снова является актуальным.

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» было сказано о том, что данный законопроект должен стать «неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства» т.е. закон должен стать эффективным средством борьбы с коррупцией.

Разработчиками законопроекта подготовлены также нормативно-правовые акты, которые могли бы заложить основы для дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.

В законе уделялось существенное внимание иностранному лоббизму и способам его регулирования, согласно ст. 4 «зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке». В случае принятия законопроекта, зарубежные лоббисты могут осуществлять свою деятельность только под контролем российских законодателей.

С принятием закона получила бы развитие ст. 32 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан участвовать в управлении государством, в то же время определялись строгие рамки взаимодействия государства и общества, одним из методов такого взаимодействия может стать лоббизм. В настоящий момент у общества фактически нет подобных способов связи с законодательными органами власти, несмотря на то, что принимаемые ею решения оказывают большое влияние на их жизнь. Зато широкий доступ открыт крупным корпорациям и промышленным предприятием, которые отстаивают свои интересы, часто выходя за рамки закона.

Закон о лоббизме призван, в первую очередь, пресечь подобные взаимодействия и строго ограничить их, также с помощью закона необходимо установить механизм взаимодействия между государством и общественными организациями. В самом законопроекте, в пункте 3.1, статьи 3 дается определение лоббистской деятельности:

под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Кроме определения лоббистской деятельности, которое по своему содержанию вполне соответствует мировой традиции, также дается определение «лоббист» и «клиент».

Под лоббистом в проекте закона понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке» .

Клиентами лоббистов имеют право быть юридические лица, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие (негосударственные - часть 2 пункта 3.4 статьи 3 проекта закона) организации, отстаивающие свои интересы. Была предпринята попытка в самом законопроекте, в рамках первой стратегии, ввести достаточно жесткие нормы, например строго ограничить круг субъектов лоббистской деятельности, ввести её лицензирование, установить ответственность лоббистов. Вместе с тем, очевидно, что принятие закона на основе данного законопроекта не окажет существенного влияния на работу действующих лоббистов, потому что невозможно будет доказать, что лицо занимается незаконной лоббистской деятельностью, а также невозможно контролировать личные контакты депутатов с избирателями. Существуют различные мнения, в которых говорится, что для создания порядка регистрации лоббистов не нужно принимать соответствующий федеральный закон. Следует просто установить правила регистрации субъектов, которые желают влиять на процесс принятия решений, другими правовыми актами. Проект закона пытается расширить круг органов государственной власти, на решения возможно оказывать влияние лоббистам. Из сферы действия так и не принятого закона исключаются только органы судебной власти (статья 5 проекта закона).Тот факт, что в сферу действия предполагаемого закона были включены настолько разнородные органы государственной власти, должен был повлечь детализацию норм, но этого не произошло.

Одним из недостатков в проекте закона является то, что отсутствует определение «взаимодействия» с органами государственной власти. В итоге законопроект может претендовать на регулирование работы средств массовой информации, которые публикуют статьи о деятельности органов государственной власти, касающихся процесса разработки. Обсуждения и принятия законов. Таким образом, можно обвинить любое СМИ, издавшее статью, например, о работе Администрации Президента РФ, в занятии лоббистской деятельностью, противоречащей законодательству. Можно сказать, что возникло расширения сферы действия законопроекта.

Следующий недостаток заключается в том, что некоторые нормы проекта закона объективно противоречат основным положениям Конституции РФ.

Таким образом, проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который с с формально-юридической точки зрения направлен на регулирование деятельности лоббистов, высказывающих желание пройти платную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и бесплатную аккредитацию в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве Российской Федерации, в Администрации Президента.

В разработки законопроекта не учитывается, что деятельность лоббистов нарушает принцип разделения властей. Если одним из принципов судебной власти является независимость судей, т.е. лоббисты не могут влиять на решения судебных органов, то почему тогда на исполнительную и законодательную власть влиять можно?

Нельзя не отметить, что дальнейшие перспективы законодательного регулирования лоббизма есть в Конституции РФ, в них закреплены положения, которые можно использовать в качестве основания для признания и начала регулирования лоббизма в России.

В Конституции РФ косвенно допускаются лоббистские формы защиты интересов. Институт лоббизма должен помогать гражданам реализовывать их право на непосредственное участие или через собственных представителей, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33, и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Формы союзов в статье не уточняются, но к положению о свободе их деятельности можно добавить п. 2 ст. 45, в которой говорится наличии у каждого гражданина правовой возможности защищать свои права и свободы способами, выходящими за рамки закона. Обоснование институт лоббизма в основном находит в ст. 33 Конституции РФ:

«Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Как следует из статьи, физические лица имеют право вступать в контакт представителями государственной власти. Открытость и законность таких связей должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

Главным недостатком лоббизма в нашей стране на сегодняшний день является так называемая «проблема уклонов». Эта проблема заключается в стремлении обеспеченных граждан, создавая свои объединения, оказывать более сильное влияние в отличие от общественных движений и групп.

Объединения крупных бизнесменов не хотят отказываться от столь длительного и эффективного влияния на законодательство, вытесняя собой благотворительные организации и культурные сообщества и не давая им отстаивать их интересы.

Встроенный в Государственную Думу лоббизм начинается с реализации права законодательной инициативы, далее достаточно наглядно выражается в предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, затем в обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы, при внесении поправок и в итоге при голосовании. В этом смысле лоббизм в парламенте довольно похож в России и других странах.

Кроме самой законодательной деятельности, депутаты - лоббисты могут открыто использовать другие каналы лоббирования. Чаще всего активно используется институт депутатского запроса.

В России многие ученые различают две модели лоббизма, теневую и световую. Несмотря на наличие различных видов и форм, суть лоббизма остается неизменной, она заключается в давлении на органы власти со стороны заинтересованных групп. Поэтому делить лоббизм на виды не имеет смысла. Лоббизм может нормально существовать и функционировать, имея различные механизмы и проявления, свойственные ему. В другом случае лоббизм не существует - его заменяет коррупция, взяточничество, которые заменяются понятием пролоббизм, который хоть и имеет сходства, но является незаконным и тем более его нельзя отнести к политическим институтам. В настоящее время многие ученые и научные работники рассматривают вопрос о признании лоббизма в законотворческой деятельности в качестве формы народного волеизъявления на законодательном уровне.

Основной нерешенной проблемой также является коррупция.

Недостатки, присущие лоббизму, искоренить на сегодняшний день не удается, возможно лишь осуществлять за ними контроль и регулировать с помощью имеющегося законодательства.

К положительным сторонам лоббизма относится конкуренция между различными группами за оказание влияние на власть. Лоббизм позволяет реально отстаивать интересы малых групп. Лоббизм также служит инструментом развития гражданского общества, он мобилизует поддержку общества какому-либо законопроекту. Лоббизм расширяет информационную поддержку, обеспечивая органы власти информацией интересующих их вопросам, вносимым на парламентские слушания. При обсуждении происходит столкновение и конкуренция различных интересов, а власти, отдают приоритет наиболее важным вопросам. Законодательные органы Российской Федерации каждый месяц принимаю множество нормативных правовых актов. Законодательная база, на сегодняшний день представляет собой огромное количество материала, осуществляющего регулирование разнородных социальных процессов.

Обращаясь непосредственно к примерам лоббирования своих интересов через законодательные органы, можно привести федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Данный закон, еще до вступления в силу, был негативно воспринят экспертами. В ходе анализа основных положений можно обнаружить, что закон был принят в интересах страховых компаний. В пояснительной записке к закону говорится о том, что во втором чтении закона, депутатами были отклонены многочисленные поправки, отстаивающие интересы граждан. Такая ситуация обесценивает сам процесс страхования, вызывая многочисленные вопросы у граждан. Усугубило обстановку решение Правительства о размере страховых тарифов. Данный Федеральный закон не может полноценно функционировать без внесения серьезных изменений. В связи с таким положением дел Общероссийское Движение автомобилистов России самостоятельно разработало законопроект, в котором содержатся принципиальные изменения для уже имеющегося закона.

В альтернативном законопроекте предлагается внести изменения в порядок утверждения размеров страховых тарифов, которые необходимо выплачивать большинству граждан. В связи с тем, что тарифы во многом сходны с налогами, то в законопроекте говорится о том, что устанавливаться они должны Федеральным законом, а не Правительством, которое в данном случае может подготовить подобный законопроект. Именно такой порядок поможет избежать произвола и сделает процесс установления тарифов публичным и открытым. Помимо этого в Федеральном законе закрепляется неравенство в вопросах о возможности изменения страховых тарифов и сумм. Страховые тарифы могут повышаться в связи с инфляцией, а порядок изменения сумм не предусмотрен. Чтобы ликвидировать явную несправедливость, было принято положение о том, что размеры страховых сумм увеличиваются всякий каждый раз с увеличением размеров страховых тарифов и пропорционально этому увеличению. В законопроекте также говорится о необходимости кардинального изменения подхода к формированию структуры страховых тарифов. В начале следует устанавливать ставки и повышающие/понижающие коэффициенты федеральным законом. Сокращаются основания введения повышающих коэффициентов путем исключения из их числа: а) "наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев данных транспортных средств в предшествующие периоды"; б) "иных существенно влияющих на величину страхового риска обстоятельств." Дополнительно вводится понижающий коэффициент при отсутствии причинения страхователем при использовании транспортного средства вреда жизни, (официально зафиксированного), также здоровью или имуществу других лиц в течение последних пяти лет.

В основную часть статей вносятся изменения и дополнения для защиты прав автомобилистов, а также подробное рассмотрение обязанностей и увеличение ответственности страховщиков. Затрагиваются положения о сроке договора обязательного страхования, действий страхователя и потерпевших, определяется размер компенсаций.

В последнее время возникают попытки среди представителей органов государственной власти, если не разработать законодательство, способное регулировать деятельность лоббистов, то хотя бы лишить лоббизм некоторых механизмов воздействия. Так в заключении Общественной палаты на проект

Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление отдельными юридическими лицами пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» предлагается запретить «пожертвования политическим партиям, их региональным отделениям, в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений (на выборах всех уровней)». Финансовая помощь не должна оказываться со стороны юридических лиц, которые занимаются производством или торговлей табачными изделиями, продукцией изготавливаемой на основе спирта, алкогольной продукцией, пивом и изготавливаемыми на основе алкоголя напитками, помимо этого помощь не могут оказывать и дочерние организации перечисленных юридических лиц. Авторы (С.М. Миронов и депутат Е.В. Ройзман) полагают, что принятие данной нормы ликвидирует любые способы влияния на политический процесс с помощью оказания финансовой поддержки в период выборов, а при отсутствии поддержки со стороны производителей вышеперечисленной продукции, сами производители не смогут лоббировать свои интересы. Несмотря на актуальность нормы, на остроту вопроса, на признания авторами лоббизма со стороны производителей и поставщиков алкогольной и табачной продукции, данная норма здоровью, не способна разрешить поставленную из-за наличия третьих лиц, с помощью которых есть возможность осуществлять финансирование, поскольку нет нормы, запрещающей им это делать. К тому же мировая практика показывает, что лоббисты, представляющие интересы компаний и корпораций не только попадают в законодательные органы в процессе выборов, но и могут набираться из числа действующих депутатов. Несмотря на убежденности авторов проекта закона, приведенных в пояснительной записке, данная норма не способна оказать ощутимое воздействие и сократить влияние крупных корпораций на политическую жизнь, на законодательный процесс.

Избавление законодательства от коррупционных положений является основной нынешней задачей для всех участников законодательного процесса. Необходимость её выполнения указана со стороны Правительства и Президента РФ.

Поддержка со стороны указанных органов власти динамично развивается уже несколько лет. Впервые причины проведения экспертизы законодательства на наличие коррупционных положений возникли в 2006 году. Это было связано с ратификацией конвенции ООН против коррупции. В конвенции, в 5 статье говорилось о необходимости, чтобы каждое государство проводило периодическую экспертизу законодательства для предупреждения коррупции. Далее задачи организации экспертизы указывались в Национальном плане коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. В Федеральном законе "О противодействии коррупции". В законе определялась экспертиза на наличие коррупционных положений как мера профилактики коррупции. Спустя некоторое время был принят Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", посвященный регулированию экспертизы. В Постановлениях Правительства были утверждены правила и методы экспертизы законопроектов и других документов, делалось это в целях ликвидации условий, помогающих созданию коррупции.

Согласно Постановлению Правительства экспертиза на коррупциогенность кроме Минюста России должна проводиться независимыми экспертами, которые прошли аккредитацию Министерства Юстиции. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы, на которой рассматривались 2039 законопроектов, в 190 из них были выявлены нарушения и коррупционные положения.

Далее. В ходе экспертизы 1889 законопроектов федеральных органов исполнительной власти, и других органов государственной власти, подлежавших экспертизе, наличие коррупциогенных факторов выявлены в 112 актах. Экспертиза на коррупциогенность проводилась также среди нормативных актов субъектов, в ходе неё из 73 720 действующих актов, в 1819 выявлены нарушения. В Минюсте, для получения должности независимых экспертов, прошли аккредитацию 678 физических и юридических лиц.

Чтобы обнаружить коррупционные механизмы, необходимо обращать внимание не только на нормативные акты, но и на практику правоприменения. Для улучшения эффективности мониторинга необходимо создать единую информационную базу, которая позволит систематизировать факторы, способствующие коррупции - это позволит не только обогатить экспертизу, но и сделает её всеобъемлющей. Кроме того возрастет эффективность законодательства и правового регулирования. Необходимо также расширить состав независимых специалистов, способных проводить качественную антикоррупционную экспертизу во всех сферах правоотношений. В устранении коррупционных факторов, в основном, заинтересованы сторонники добросовестной конкуренции, и именно они смогут быть независимыми экспертами.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Сиротенко, Сергей Павлович. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Сиротенко Сергей Павлович; [Место защиты: С.-Петерб. юрид. ин-т].- Санкт-Петербург, 2010.- 214 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/410

Введение

ГЛАВА I Теория правового регулирования лоббистских отношений

1. История возникновения лоббистских отношений 15

3. Лоббистская деятельность в Российской Федерации и

перспективы ее законодательного регулирования 54

ГЛАВА II Иностранный опыт правового регулирования лоббистской деятельности

1. Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели 67

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза 122

3. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Республике Казахстан 153

Заключение 163

Список использованной литературы 167

Приложение 197

Введение к работе

Актуальностью темыг исследования обусловлена! обстоятельствами: теоретического и практического характера. В>настоящее время; лоббизм прег вратился в одну из наиболее острых; проблем* вшашей стране: От сталреалБ-ньімі инструментом; отстаивания определенными* слоями общества своих ин-тересові в парламенте; причем субъектами лоббирования і в большинстве слу-чаевшыступают группы илиотдельные лица, располагающие значительными материальными т организационными ресурсами: Теневой; скрытый от общественности, а потому неконтролируемыщ лоббизм- порождает разного рода злоупотребления* и коррупциюv в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве-.

В? Национальном плане противодействие коррупции^ утвержденном; Президентом РбссийскойФедерации 31 июля 2008 г. ЖГШ-1568, спещіально^качестве меры; по совершенствованию государственного управления предусматривалось рассмотрение вопроса о подготовке нормативного * правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения 5 существующего механизма учета интересов политических.партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке-федеральных законов; законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации 2 .

В Указе Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» дано поручение Министерству юстиции Российской Федерации внести до 1 октября;2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в Российской Федег 1 См.: Чебыкин И.В. Институционализация лоббистской деятельности (конституционно- правовой аспект): дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2004. С. 4. 2 См.: Российская газета. 2008. 5 августа. рации института лоббизма.

В отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, лоббизм как правовое явление изучен недостаточно. Нет единой точки зрения на его правовую природу и его роль в жизни государственно-организованного общества, степень его возможности и допустимости в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции учета общественного мнения.

В развитых иностранных государствах накоплен значительный опыт правовой регламентации лоббизма, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений. Введение лоббизма в жесткие правовые рамки, четкое законодательное урегулирование, т. е. правовая институционализация лоббизма, несомненно, могут дать положительный эффект и будут способствовать укреплению российской государственности в целом. Речь должна идти и о том, как узаконить цивилизованный лоббизм, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества 4 .

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения специальных сравнительно-правовых исследований лоббизма, научной разработки правовых механизмов его упорядочения и определяют актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы. Формирование теории правового регулирования лоббистской деятельности можно отнести к концу ХГХ - началу XX в. Во многом эти процессы были связаны с демократизацией политической системы западных стран, причем их изучали прежде всего политологи. Они уделяли основное внимание анализу преимущественно политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще и проблемам 3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. 4 См.: Румянцев О.Г. Как узаконить цивилизованный лоббизм в России // лоббизма, в частности. Английские философы Д. Коул, А. Бентли и Д.Фиггисв* XIX в. предложили идею, что группа является основной единицей общества.. В! дальнейшем: эта идея; участия, групп в политике получила развитие в трудах Е;Херринга, разработавшего теорию «группового базиса политики» 5 .

В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала монография- НЛГ.Зяблюка 6 , в которой содержалась удачная попытка объективной* оценки и научного истолкования феномена лоббизма- С начала 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Лоббизми формы его проявлений стали предметом исследования; А.Є.Автономова; M.F. Анохина; Т.И.Аравиной, Є.Т.Баранова, ВіА.Белова, А.Б.Белоусова, Я.М.Бельсона; С.А.Боголюбова,. К.Є.Вяткина, Л.В.Вавиловой; В-Г.Вишнякова, ИШульченко, Є.ВШрохова, СВїЗотова; СА.Зубкова, Л.Е.Ильичевой, Н.А.Карамышевой, Є.Карханина, А.В:Кивы^ К.Киселева, В.Клименко, С.Кошошко, М.Королева, А.Є.Косопкина, Ю.Ю;Кузнецова, В.ВіЛапаевой, Є.Ларина, В.А.Лепехина, А.П.Любимова; А.В:Малько, ВїГ.Павлова, С.П.Перегудова, С.Приходько, ИІЄемененко; В.Смирнова, Є.С.Сулакшина, Т.З.Тенова, П.А.Толстых, НіХовренко; И.В;Чебыкина, Л.Т.Шпигеля и других ученых.

В то же время специальных работ, посвященных правовому регулировав нию лоббистской деятельности, не так много. Их работы дают возможность составить представление о лоббистской деятельности, новых лоббистских технологиях и тенденциях их трансформации в странах, где лоббизм получил наибольшее развитие. В описаниях зарубежного опыта лоббизма его иссле- 5 См.: Herring Е.Р. Group Representation before Congress. - Washington: Brookings Institu tion, 1929. 6 См.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. - М.: Мысль, 1967. - 207 с. 7 Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995: № 4; Зяблюк Н. Практика лоббистской деятельности в США. - М.: ИСКР АН, 1994; Иванов Н.Современные тенденции развития лоббизма в США: дис. ... канд.полит.наук. - М., 1999; Корявіш Л. «Третья палата» конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. 1995. № 24; Прохода Л. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8; Сергуннн А. США: президентский лоббизм и внешняя политика. - М.: Знание, 1989; Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН // Бизнес и политика. 1995. № 9 и др. дователи ориентируются на традицию политического плюрализма, предполагающую множественность институциональных механизмов разделения и распределения правительственной власти.

Проблему лоббизма как системы представительства интересов и взаимодействия государства с группами интересов изучали В.А.Губернаторов, Н.Ю. Лапина, С.П.Перегудов и др. Данный подход закладывает основу для описания лоббистских возможностей отдельных экономических структур, а также степени влияния, оказываемого ими на государственную власть. Подобных описаний в отечественной литературе существует достаточно много. Их эвристическая ценность определена текущей расстановкой политических сил. Вместе с тем данный теоретический подход оказался наиболее востребованным для описания современных процессов взаимодействия экономических структур и государства.

Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма в современной России. Большинство российских авторов ограничиваются либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. При этом проблемы правового регулирования лоббизма весьма актуальны и требуют глубокого исследования. Отдельного внимания среди работ по лоббизму заслуживают доклады, подготовленные специалистами Экспертного Института Российского Союза Промышленников и Предпринимателей 9 . Политические процессы взаимо-

См., например: Макаркин А. «Альфа-Ренова»: коллективный портрет лоббистов. 13.03.02 Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика. 1995. № 1; Михайлов Р. Кто управляет Советом Федерации: Кремль, ФПГ, КПРФ или региональные элиты? 12.03.2002. Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) // Pro et Contra. 1996. Т. 1. № 1 и др. 9 Лоббизм в России: этапы большого пути [Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей, Эксперт, ин-т; при участии А.А.Нещадина и др.]. - М., 1995; Бизнес и государство. Необходимо новое качество отношений. Анализ Экспертного института Рос- действия власти и экономических структур в них рассматриваются комплексно, а прогнозы отличаются высокой степенью точности.

В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы, заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными; так и российскими специалистами.

Существуют работы, посвященные как общему анализу лоббизма (Л.Ильичева, В.Лепехин, А.Малько; М.Малютин и др.) 10 , так и анализу его отдельных аспектов, таких, например, как роль партий в процессах лоббирования и менеджмент лоббистской деятельности 11 . Во многих из этих исследований отсутствует единая методологическая основа, в некоторых методологическая рефлексия отсутствует в принципе, поэтому выводы, которые в, них содержатся, нередко имеют частный или же весьма противоречивый характер 12 .

В целом, проблемы правового регулирования лоббизма в современной России являются весьма актуальными и требуют глубокого исследования, тем более что на сегодняшний день отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма. Большинство российских авторов ограничивается либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, сийского Союза Промышленников, и Предпринимателей. /articles?aid=483 и др. 10 Ильичева Л. Лоббизм и интересы предпринимательства. - М.: Мысль, 2000; Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4; Малютин М. Кто такие лоббисты? Сама власть // Деловые люди. 1995. Июнь и др. 1 " Автономов А. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3; Зубков С. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал. 1996. № 5 и др. 12 См., например, вывод, который делает В. Лепехин: «Лоббизм был, есть и будет жестокой борьбой региональных «элит», супермонополий и отраслевых кланов за власть и контроль за ресурсами. Борьбой, соседствующей с коррупцией и политическим беспределом, дезорганизующей экономику и государство. ... Вместе с тем, он может быть в той или иной степени контролируем» {Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995. С. 14). На той же странице В. Лепехин отличительной чертой советского лоббизма называет «способность брать штурмом любые двери», а одним из первых исследователей этого явления, оказывается, был рок-музыкант Андрей Макаревич. либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. Наибольшую ценность в этой" области, по-нашему мнению, представляют исследования 5 А.С.Автономова, А.П.Любимова, А.В.Лепехина, А.ВМалько и др.

Для содержательной же оценки фopмиpyющeгocяv политико-правового института лоббизма весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход. Поэтому в данной* работе предпринимается попытка рассмотреть основные теоретические концепции и модели 1 зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой. В отечественной конституционно-правовой науке подобного рода исследования практически отсутствуют. Настоящее исследование направлено на устранение этого пробела, что не только не исключает, но* и предполагает дальнейший анализ правовых проблем лоббизма.

Объектом* исследования выступают лоббистские отношения, сложившиеся в ряде развитых стран и в некоторых постсоциалистических государствах, а также формирующиеся лоббистские отношения в современной России.

Предметом исследованияявляется лоббистская деятельность в современных государствах, установление юридической природы лоббизма, определение особенностей правового регулирования^ в различных странах и его характеристика как государственно-правового института.

Цель исследования заключается в выявлении различных вариантов лоббистской деятельности и особенностей ее закрепления в законодательстве современных государств, а также в разработке концепции правового регулирования данной деятельности в России.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач: - изучить истоки появления лоббизма как правового явления; - определить лоббизм как социально-правовое явление, выявив и четко определив цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и нега- тивные характеристики; уточнить определение понятий «лоббизм», «лоббистская деятельность»; исследовать формы и методы лоббистской деятельности, способы-давления на различные структуры и уровни власти в современных,государствах, проследить зависимость различных вариантов воздействия на законотворческую деятельность от конкретных факторов; проанализировать правово» статус субъектов лоббистской деятельности; выявить особенности правового регулирования лоббизма в иностранных государствах; сформулировать на основе изучения зарубежного опыта рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.

Методологической основой диссертации является диалектический метод и основанные на нем современные общенаучные, общелогические и частнона-учные методы познания, выработанные юридической, наукой и практикой. Наиболее активно в исследовании проблем нормативно-правового регулирования лоббистской деятельности использовались конкретно-исторический, формально-логический, системный, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическую основу исследования составили концепции, выводы и положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных специали стов в области общей теории государства и права, конституционного права С.А.Авакьяна, А.В.Аверина, С.С.Алексеева, Ю.Г.Арзамасова,

Н.Н.Арзамаскина, Ф.Ардана, В.М.Баранова, В.А. Баранчикова, Ж.Веделя,

В.Г.Вишнякова, В.М.Гессена, А.Дайси, Э.Джинкса, А.М.Дроздовой, М.Дюверже, Л.Дюги, Д.Л.Златопольского, В.В.Ивановского, С.А.Комарова, Н.М.Коркунова, М.А.Крутоголова, Б.С.Крылова, Б.М.Лазарева,

А.Ф.Марукова, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, А.А.Мишина, В.С.Мокрого, Н.И.Полищука, М.Прело, Д.Фергюссона, Г.Филлипса, В.Е.Чиркина и др.

Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования, затрагивающие проблемы осуществления эффективной правовой политики, а также раскрывающие вопросы, касающиеся правовых средств, правотворчества, применения и интерпретации права, механизма правового регулирования и др.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также проекты федеральных законов о регулировании лоббизма в федеральных органах государственной власти, законы и иные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность в иностранных государствах. В процессе работы исследовались практика организации лоббистской деятельности в этих государствах, в том числе в ряде государств постсоветского пространства; публикации в периодической печати о лоббизме; данные различных социологических исследований; результаты опросов общественного мнения и т. д.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем: выявлены нормативно-правовые основы лоббистской деятельности и описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в ряде иностранных государств, которые ранее не являлись предметом ком плексного исследования в отечественной научной литературе; дополнен объем научных знаний о практике законодательного ре гулирования лоббистской деятельности в США не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов; введены в научный оборот ранее неизвестные правовые норматив ные акты иностранных государств; осуществлен всесторонний анализ практики законодательного регулирования лоббистской деятельности в иностранных государствах; уточнены определения понятий «лоббизм» и «лоббистская деятельность», «этнический лоббизм», обоснована типология лоббизма; доказано, что для легализации института лоббизма в России и для минимизации его возможных негативных проявлений необходим целостный правовой механизм, который включает его нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации, а также правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации; показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных проявлений лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.

Научная новизна или ее элементы нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту.

В настоящее время лоббизм в российском обществе прочно вошел в политическую жизнь. При отсутствии необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббизм приобрел неконтролируемый характер, стал фактором, преимущественно негативно формирующим общественное мнение об отношениях бизнеса и власти во многих областях государственной и общественной жизни. Большинство населения многих стран воспринимают лоббизм как «функцию коррупции». Если в недавнем советском прошлом лоббизма не было, он только мог себя проявить как способ влияния и контроля народа за решениями парламента, то теперь «лоббизм» стал синонимом закулисной и хорошо (иногда очень хорошо) оплачиваемой пропаганды интересов бизнеса. В силу этого необходимо четкое правовое регулирование лоббистских отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Достичь положительного эффекта, который способен принести лоббизм, можно только путем создания механизма его правового регулирования, включающего определение: правового статуса субъектов лоббистской дея- тельности; содержания лоббистских отношений; закрепление правовых форм* реализации субъектами лоббистское деятельности интересов юридических и физических лиц; использование установленных законом способов и методов"" деятельности; соблюдение запрещающих правовых норм, ограничивающих ту или иную сферу деятельности, включая установление юридической ответственности; исполнение установленных обязанностей при осуществлении лоббистской деятельности, включая регистрацию заинтересованных лиц, разработку системы мер (в том числе санкций), которая стимулировала бы указанных лиц соблюдать установленные требования.

Опираясь на Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, необходимо сформировать институт лоббизма в Российской Федерации, легализовать лоббистскую деятельность, увязав ее с принятием системы нормативных правовых актов о депутатской (парламентской) этике, антикоррупционным законодательством, предусматривающими установление мер юридической ответственности.

Отношения бизнеса и власти в настоящее время претерпевают значительную трансформацию. Для эффективного их сотрудничества необходимо принять законодательные нормы, регулирующие эти отношения, что позволит оптимизировать технологии взаимодействия бизнеса и власти и перевести эти отношения из теневой сферы в сферу открытых, предсказуемых и легальных отношений, прежде всего в сфере нормотворчества. В нашей стране инструменты цивилизованного лоббизма уже действуют. Это различные профессиональные ассоциации и союзы, такие, как Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», Ассоциация российских банков и др.

5. В России в условиях формирования правового государства государственная власть должна быть максимально «прозрачной» при принятии управленческих решений, сама же процедура их принятия должна быть в широком смысле слова демократичной и осуществляться в жестких, законодательно предусмотренных рамках. Сама правовая природа исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом государстве должна исключать возможность лоббирования, т.е. предоставления тех или иных преимуществ или предпочтений какой-либо группе заинтересованных лиц, ввиду того, что механизмы и цели принятия управленческих решений должны быть строго регламентированы, там же, где существует возможность принятия альтернативных решений, они не должны приниматься вне таких процедур, как тендер, аукцион, конкурс, запрос котировок, общественная экспертиза и т.д.

6. Особенность последующего развития цивилизованного института лоббирования в России как федеративном государстве состоит в формировании целостной концепции правовой политики в сфере регулирования этнического лоббизма, охватывающей федеральный и региональный уровни. Этнический лоббизм, развивая социальные, экономические, общественные структуры, если является легальным, способствует оптимизации социальных корпораций и корпоративному устройству российского общества. При этом должно быть исключено прямое давление на государство со стороны властей иностранных государств.

Правовая политика в сфере этнического лоббизма должна учитывать роль диаспор, так как их наличие является ключевым для создания этнических лобби, поскольку именно для диаспоры характерно не только осознание себя частью народа, проживающего в ином государстве, но и наличие собственной стратегии взаимоотношений с государством проживания и исторической родиной.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертационного исследования дополняют отдельные теоретические положения относительно функционирования Российского государства, раскрывают особенности правотворческой деятельности в условиях нынешнего и прогнозируемого состояния лоббизма и правового регулирования лоббистских отношений в различных иностранных государствах, выявляют основные этапы становления лоббизма как правового явления.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и пред- ложения, содержащиеся в ней, можно использовать при подготовке проектов; нормативных правовых актов о лоббизме федерального и регионального уровней, при определении критериев отграничения цивилизованного лоббизма от коррупции, протекционизма, взяточничества и других противоправных явлений, уяснить технологии воздействия^лоббистовша государство, выявить обязанности: и- обременения» которые бизнес должен; исполнять, чтобы власть прислушалась к его проблемам;

Материалы диссертации могут быть также использованы в преподавательской и научной деятельности; при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования; Основные выводы и положения* диссертации неоднократно" обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург); докладывались на ежегодных межвузовских научно-теоретических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2006-2007 гг.), международных научно-практических конференциях: «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 2006 г.), «Россия на рубеже веков» (Москва, 2007 г.), международном научно-практическом семинаре в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации «Практика лоббирования при рассмотрении и принятии законов в европейских парламентах» (Москва, 2004 г.), II-V Международных научно-практических конференциях «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2007-2010 гг.); нашли отражение в 6 научных публикациях автора, включая две статьи, опубликованные в журналах, входящих в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

История возникновения лоббистских отношений

Возрастающая с каждым годом роль и значимость лоббизма в современном обществе, в политике очевидна. Сегодня с точностью никто не возьмется утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени невозможно представить, чтобы и крупные экономические структуры отказались от попыток решать свои проблемы за счет взаимодействия с властью. Можно хвалить или ругать лоббистов, считать лоббизм панацеей от всех политических бед или называть его источником коррупции: вне зависимости от всего количество лоббистов в политике со временем будет лишь возрастать13.

Рассматривая историю возникновения лоббистских отношений в России, следует в определенной степени согласиться с тем, что профессионализация деятельности лоббистов произошла на рубеже ХГХ-ХХ веков, когда появился ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на решения, принимаемые органами государственной власти. Такими организациями были торговые съезды, различные предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил обсуждение с участниками предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ же напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться услугами окружения, которое, не всегда безвозмездно, обращало внимание императора на ту или иную проблему.

Наряду с этим интересна позиция.Шпигеля о том; что формирование; групп интересов и лоббистских организаций в России произошло в ХУШ веке и связано это с эпохой Екатерины Ш Именно тогда возникли первые гражданские свободы («Жалованная грамота дворянству»). При всей их (свобод) ограничен-ности высокой степени централизации, реформы Екатерины Великой заложили основу для формирования групповых интересов и объединения носителей указанных интересов с целью их отстаивания перед властью. Разумеется «группы интересов» формировались в крайне узком и немногочисленном слое дворянства, который и представлял класс относительно свободных людей тогдашней России. Однако представляется возможным отметить, что по нашему мнению при таком подходе любую организацию, в которой всегда присутствует интерес, следует считать лоббистской организацией. Это расширительное. толкование. Речь следует вести именно о профессиональной лоббистской деятельности, пусть даже явно и не выраженной.

Одним из первых общественных объединений стало учрежденное в 1765 году Вольное экономическое общество, целью которого была забота «о прира щении в государстве народного благополучия», все члены должны были стре миться к распространению «полезных и нужных знаний», в первую очередь сельскохозяйственных. Общество имело прямые контакты с верховной властью,. персонифицированной в императрице. «Таким образом, - считает Л.Т.Шпигель, - это была одна из первых в России общественных групп интересов, использо вавшая легальные методы взаимодействия с властью для достижения своих це лей»

Другое дело, когда речь идет об объединении представительства «интере сов торгового посредничества вообще и отдельных отраслей его пред представительными и общественными учреждениями» (курсив мой - С.С.), как это записано в.Положении о съездах представителей торгового посредничества (1909 имевшего силу закона. Указанное Положение входило в Торговый, устав, равно как и другие аналогичные Положениям торговых съездах: Положение с съездах судовладельцев, Положение о съездах представителей промышленности и-торговли, о съездах представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, положение о съездах представителей льняного дела, положение о съездах представителей промышленности торговли Юга России, Положение о съездах деятелей по средней и мелкой- промышленности и торговле и Правила о съездах мукомолов.

К подобного рода организациям следует отнести Общество для содействия русской промышленности и торговле (ОДСРПиТ), утвержденное в 1867 году в Петербурге, членами которого были многие крупные предприниматели, чиновники высокого ранга, талантливые инженеры и ученые (владельцы нефтепромыслов Нобели, представители торгового дома Елисеевы). Почетными.членами общества были Д.И.Менделеев и С.Ю.Витте. Общество занималось подготовкой рекомендаций по вопросам рабочего законодательства, регулирования мелкого предпринимательства (кустарей) промьшшенной и аграрной политики, финансового положения и налоговой политики, строительства портов и развития судоходства и т.п.

Содержательная характеристика лоббистской деятельности

Содержательная характеристика лоббизма как правового явления предусматривает, прежде всего, достижение определенной явно выраженной цели -принятие конкретного решения органами государственной власти в интересах юридического или физического лица. Это может выражаться: в принятии выгодного либо отклонении невыгодного законопроекта или административного акта; принятии поправок к действующему закону; участии в разработке федеральных государственных программ, или поправок к ним, на выполнение которых выделяются бюджетные средства; подготовке документации и необходимой информации в целях получения государственного гранта, субсидии или иных денежных средств; установление льготного налогообложения, отсутствие штрафов за загрязнение окружающей среды; утверждение или отклонение кандидатур на соответствующие должности в органы законодательной, исполнительной или судебной власти и т.п.

В юридической литературе указываются и иные цели лоббистской деятельности. Например, И.В.Чебыкин выделяет: признание субъекта давления подпадающим под действие выгодного или не подпадающим под действие невыгодного закона (как правило, это касается промышленных предприятий в тех случаях, когда имеются т.н. дополнения к законам, в которых приводятся списки конкретных предприятий, либо признанных особо ценными и заслуживающими государственной поддержки, либо, напротив, подпадающих, скажем, под закон о демонополизации; в последнем случае, фирма, сумевшая добиться того, что она не включена в список, может и не быть против самого закона, способного ослабить позиции конкурентов); принятие государственными органами политических решений, способствующих деятельности лоббирующей организации (протекционистская политика, анти-протекционистская политика, торговый договор с другим государством, военное вмешательство в случае национализации иностранной собственности и т.д.)

Проанализируем современные виды лоббизма, рассмотрим и основные методы лоббирования, способы и приемы достижения указанных целей лоббирования. Их перечень может быть разным, на него влияют исторические особенности бытия того или иного государства, традиции деятельности органов государственной власти, эффективность политической системы общества, характер реализации лоббируемого интереса, степень развития демократии в государстве и обществе, уровень правового сознания и политической культуры и т.п.

Рассматривая виды лоббизма, отметим, что выделяются прямой и непрямой лоббизм. Прямой лоббизм нацелен на непосредственный лоббистский контакт с объектом давления. Непосредственный контакт может быть и через посредника: зачастую лоббисты предпочитают «работать» с помощником депутата- или сенатора, другом, родственником, но объект воздействия остается прежним. Методами, прямого лоббизма являются убеждение при личной встрече, предоставление готового законопроекта, консультации по обсуждаемому вопросу, организация встреч с ведущими специалистами по данной проблеме, выступления на парламентских слушаниях в, комитетах федерального законодательного органа или законодательных субъектов федерации и участие в разработке законопроектов, участие в организации научно-практических конференций, работа в качестве членов научно-экспертных советов при комитетах и комиссиях законодательного (представительного) органа власти. При прямом лоб-бизме особенно важной Задачей является выбор объекта давления.

Непрямой лоббизм является, опосредованной формой воздействия на граждан путем формирования определенного общественного мнения через средства массовой информации, включая телевидение, радио. Он прежде всего характерен для США, где получил наименование «лоббирование снизу» (lobbing grassroots). Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к гражданам. Организуются ток-шоу на телевидении, посылаются письма и телеграммы, даются интервью, организуются различного рода марши, митинги, пикеты, бойкоты различных товаров, т. е. все, что связано с политическим и подчас психологическим воздействием на гражданина и является методами непрямого лоббизма.

Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели

Лоббистская деятельность в тех иностранных государствах, где такая дея тельность существует, весьма актуальна применительно к законодательному ре гулированию лоббизма в России. Рассматривая содержание лоббизма, следует отметить, что в данном вопросе в российской юридической науке нет единооб разного подхода, хотя проблематикой» законодательного регулированияїлоббйз- ма в отдельно взятой стране в разное время занималось значительное количест во исследователей. .

В ходе проведенного анализа следует отметить, что «на Западе лоббизм действует в: строгих законодательных рамках, тогда как в России лоббизм действует в условиях законодательного вакуума». Однако в существующей мировой правовой теории и практике нормативного регулирования отсутствует единообразное восприятие лоббизма или лоббистской деятельности. Специализированные законодательные акты, посвященные вопросам лоббизма, в масштабах земного шара кроме 60 американских и канадских федеральных и региональных законов, приняты в Польше, Литве, Грузии, Венгрии, Тоскане, Филиппинах, Перу и ряде других стран. Однако данная статистика не отражает постоянно возникающие в различных странах проекты законодательного оформления лоббистской деятельности, подобные проекты обсуждались в Бразилии, Казахстане и т.д. Италия в целом, в отличие от Тосканы не признает на законодательном уровне наличие лоббизма, во Франции лоббистская деятельность поставлена вне закона (ст. 23 и 79 регламента Национального собрания), а в Индии приравнена к одной из форм коррупции.

В Перу Закон «О регулировании продвижения интересов в сфере государственного управления» (2003 г.) закрепил порядок продвижения интересов в сфере государственного управления в целях обеспечения прозрачности в деятельности государства (ст. 1). Установлено требование к регистрации лоббистов, перечень сведений о которых содержится в реестре, а также установлено, что реестр лоббистов ведется специальным управлением по вопросам публичных реестров (ст. 11).

В Израиле в 90-х годах прошлого столетия отдельными членами израильского парламента (Кнессета) была сделана попытка ввести регулирование лоббистов парламенте. Законодательная инициатива среди прочего давала бы спикеру парламента значительные полномочия для дисквалификации лоббистов, запрещала бы лоббистскую деятельность в определенных местах в парламенте и разрешала бы лоббистам вход в здание парламента только по приглашению члена парламента. Законопроект был отклонен.

В Австралии нет правил и процедур регулирования деятельности лоббистов. В 1983 году была введена схема регистрации лоббистов, согласно которой от лоббистов требовалось подавать заявление на регистрацию каждого раза, когда они работали с клиентом, и давать короткое описание задания. Регистратор в свою очередь выдавал письменное согласие на контакты с чиновниками. Схема была признана неэффективной, поскольку ее предписания редко исполнялись, и была отменена. Вместо нее в 1996 году был введен «министерский кодекс поведения», который среди прочего запрещал министрам «принимать любые гонорары или доходы от их личных усилий, кроме вознаграждения, положенного им, как министрам и парламентариям».

Анализируя имеющиеся точки зрения на лоббистскую деятельность, можно выделить две основные модели лоббизма за рубежом - американскую и континентальную103. Американская модель основывается на праве граждан обращаться своему парламенту с петициями (это, в частности, предусмотрено первой поправкой к Конституции США 1787 г.). В США, Канаде и Литве действуют специальные законы, регламентирующие лоббистскую деятельность, в них закрепляются и официальные термины «лоббист» и «лоббизм». Лоббисты могут представлять заранее подготовленные законопроекты, оказывать консультативную помощь законодателям, регистрировать свои офисьгпри законодательных органах.

Континентальная же система лоббизма также имеет институционализированные формы, но степень институционализации несколько иная. Европейские законодатели делают акцент в основном на правовых нормах, регулирующих финансовое положение членов парламента, с целью уменьшения влияния лоббистов на парламентариев. В Великобритании парламентариям предписывается на регулярной основе регистрировать свои финансовые интересы (работу или иную оплачиваемую деятельность вне стен парламента). Ведение регистра возлагается на Комитет по интересам членов парламента.

Во Франции согласно закону от 11 марта 1988 г. «О финансовой гласности политической жизни (нормы включены в Избирательный кодекс) каждый парламентарий в 15-дневный срок после вступления в должность и не позднее месяца до истечения срока мандата должен представить декларацию о своем имущественном положении. Бюро Национального собрания оценивает изменения в имущественном положении депутата на основании деклараций и изменений, представленных депутатами.

Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза

История вопроса регулирования на уровне Европейского Союза показательна с точки, зрения практики обобщения накопившегося, в странах с давними традициями представительной демократии опыта. Она берет начало с 1989 г., когда соответствующий письменный запрос был внесен на рассмотрение Европарламента. По поручению законодателей бельгийский евродепу-тат-социалист М.Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как «лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту интересов этой стороны», тем самым очертив круг «коммерческих» лоббистов-профессионалов. Обсуждение доклада подтолкнуло Европейскую ко-миссию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключалась в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консалтинговых фирм, работавших в Брюсселе, выступила в это же время с проектом кодекса поведения, который предполагалось претворять в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих проволочек проект был утвержден на пленарном-заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом предложение внести поправку, обязывающую лоббистов ежегодно отчитываться о своей деятельности, не прошло

Практика европейских стран отличается «мягким» подходом к вопросу о регистрации лоббистов и регулировании лоббистской деятельности и в основном исходит из целесообразности добровольной регистрации для того, чтобы поддержать высокий профессиональный уровень членов лоббистской корпорации и обеспечить доступ лоббистов к информации и к обсуждению-решений на стадии экспертной работы. Именно на такие критерии ориентируется недавно созданная профессиональная организация лоббистов на уровне ЕС, разработавшая «добровольный кодекс» на основе экспертных оценок стран-членов ЕС.

По поручению Европарламента два депутата - член социалистической фракции лейбористов Форд (Великобритания) и либерал Нордман (Франция) подготовили два доклада, в которых предлагалось ввести регистр лоббистов, определить систему стимулов регистрирующимся лоббистам (право свободного доступа в здания, где расположены институты ЕС), установить требование о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам; такое же обязательство предлагалось взять на себя и депутатам.

Европейский Парламент разработал инновационную стратегию регулирования, основанную на самоопределении и стимулах, устранив тем самым необходимость давать определение лоббисту. Частые визитеры Европарламента могут получить постоянный пропуск для более простого доступа в помещения Парламента в ответ на уважение кодекса поведения и подписав общественный реестр. Процесс самоорганизации интересов затронул и самих лоббистов, часть которых учредила в мае 1997 г. «Общество практикующих в европейских делах» (Society of European Affairs Practitioners), открытое для вступления официально представляющих различные интересы лоббистов-практиков, ученых и экспертов. Организация приняла кодекс, разработанный лоббистами от коммерческих структур, который носит рекомендательный характер. Она ставит перед собой амбициозную задачу выступать в институтах ЕС по всем вопросам, касающимся представительства интересов самих практикующих лоббистов, т.е. выполнять функции защиты профессиональных интересов.

В отличие от Европарламента, который прибегнул к официальному регулированию деятельности лоббистов, Европейская Комиссия решила, исходить из идеи саморегулирования, когда различные группы, объединенные одним интересом, есть источник экспертной и специализированной информации и знания, в частности в узкотехнических вопросах.

Лоббистская деятельность в Европе характеризуется тем, что здесь существует рекомендуемый ЕС порядок, которого придерживаются страны ЕС и другие государства. Основная идея этих рекомендаций заключается в том, чтобы государства, которые принимают новое законодательство о лоббизме, не пытались с самого начала в полном объеме ввести строгую и громоздкую систему регулирования лоббистской деятельности, такую как, например, в США.