Государственно-управленческие отношения. Возникновения и прекращения государственно-управленческих отношений и их особенности

В теории права при классификации его отраслей выделяют два критерия: предмет и метод правового регулирования, позволяющие различать самостоятельные отрасли права.

Административное право вполне удовлетворяет этим критериям. Главным из них является все же особенность предмета, т. е. круга, общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Базовыми общественными отношениями, составляющими предмет административного права в качестве самостоятельной отрасли, являются организационные отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления государственного управления. С учетом данной сферы и оснований возникновения эти отношения называются также управленческими. Управленческие отношения выделяются среди общественных отношений, регулируемых нормами российского права, рядом признаков.

1) Главный признак - это основания их возникновения: организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производны.

2) Управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой. Их стороны юридически не равноправны. Одна из них имеет приоритет в принятии решений в отношении другой. Иными словами, управленческие от

ношения — это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает полномочиями принимать властные решения в отношении другой. Это означает, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления является управленческим, регулируемым административным правом. Здесь могут возникать гражданские, трудовые, финансовые, земельные и другие отношения.

Общественные отношения, регулируемые гражданским правом, также могут быть основаны на властном подчинении одной стороны другой, например, хозяйственных товариществ и обществ с дочерними обществами. Однако в отличие от управленческих отношений, регулируемых административным правом, их стороны выступают в качестве субъектов гражданского права и преследуют гражданско-правовые последствия, связанные с участием в гражданском обороте.

3) Необходимо особо подчеркнуть, что управленческие отношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают организационные отношения по поводу реализации гражданской правоспособности юридических лиц (при заключении и исполнении договоров и т. д.), трудовых отношений (при заключении коллективных договоров, наборе работников и т. д.), самоорганизации законодательных (представительных), судебных органов и т. п. Особый организационный характер управленческих отношений определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функций управления. Он определяет сущность управленческих отношений, являющихся преобладающими в сфере управления. Управленческие отношения могут возникать по поводу имущества, более того, весьма часто являются одновременно имущественными (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственника другому и т. д.). Однако они не приобретают при этом, подобно гражданским, эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке. Предусмотренная в некоторых случаях плата за совершаемые органами публичной власти действия (мероприятия) не является обычно следствием гражданско-правовых сделок, а есть результат односторонних властных решений и выражается в возмещении тех или иных затрат в виде сборов, пошлин (за регистрацию юридических лиц, автотранспортных средств и т. п.).

4) Характер конкретных управленческих отношений зависит от многих факторов, в том числе от целей деятельности субъектов, избранных способов их достижения. Хотя и частной, но яркой иллюстрацией этого могут служить отношения с участием судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Первые действуют подобно тому, как и должностные лица, выполняющие функции по охране многих других конкретных, в том числе и режимных, объектов. Они обеспечивают соблюдение относящихся к ним правил и при необходимости вступают в отношения с другими субъектами. Приставы-исполнители сосредоточены на обеспечении практического исполнения судебных исполнительных листов в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве и о судебных приставах. В их отношениях нередко присутствует элемент принудительного воздействия на лиц, добровольно не выполняющих судебные решения.

5) По сфере возникновения различают управленческие отношения, ограниченные рамками каждого органа государственного управления (внутренние управленческие отношения), и отношения этих органов с их объектами (объектами-субъектами) управления (внешние управленческие отношения).

Внешние управленческие отношения характеризуются множественностью видов их субъектов. Каждый вид отличается от другого вида по своей природе, назначению, правовому положению. Под этим углом зрения могут быть выделены их подвиды, например, Правительство РФ и федеральные министерства. Этим определяется множественность вариантов управленческих отношений между их субъектами. Наиболее типичные из них могут быть объединены в следующие группы.

1) Отношения органов государственного управления:

а) с физическими лицами, прежде всего гражданами РФ, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства;

б) государственными и негосударственными организациями различных видов и форм собственности;

в) другими органами управления между собой как по вертикали, так и по горизонтали;

г) государственными служащими;

д) исполнительными органами муниципальных образований;

е) муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

ж) муниципальными служащими.

2) Отношения государственных служащих между собой и муниципальными служащими.

3) Отношения, возникающие в системе местного самоуправления. Традиционное представление, распространенное в специальной литературе, о том, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, не учитывают того, что особой разновидностью публичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти в муниципальных образованиях. Вследствие этого здесь возникают общественные отношения, однотипные с государственно-управленческими отношениями, с особенностями, присущими системе местного самоуправления. Основания, сферы и характер возникающих здесь отношений, регулируемых административным правом, определены Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Их вариантами могут быть отношения органов местного самоуправления:

а) с физическими лицами;

б) муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

в) муниципальными служащими.

Однако сфера отношений в системе местного самоуправления, относящихся к предмету административного права, особая: она включает лишь внешние отношения исполнительных органов местного самоуправления (их должностных лиц) с физическими лицами, муниципальными предприятиями и учреждениями, а также иными расположенными на территории муниципальных образований организациями и другими объектами. Самоорганизация системы местного самоуправления находится вне сферы административного права. Она регулируется муниципальным правом.

4) Управленческие отношения могут возникать также между предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, наделенными полномочиями публичной власти, с физическими лицами и их организациями. В литературе данная сфера общественных отношений, относящаяся к предмету административного права, как правило, специально не выделяется.

Между тем многие задачи и функции управления смещены именно на уровень предприятий и учреждений, в результате функционирования которых реализуется административная правосубъектность физических лиц и их организаций, например, регистрирующих, надзорных, пограничных, таможенных и др.

Как известно, работа многих предприятий и учреждений непосредственно сопряжена с обеспечением общественного порядка и эксплуатацией объектов повышенной опасности. Поэтому их должностные лица наделяются полномочиями по непосредственному применению административного принуждения в случаях и в порядке, установленных нормативными правовыми актами (командиры воздушных кораблей, капитаны морских и речных судов и др.). Такие полномочия нередко предоставляются работникам предприятий и учреждений независимо от форм собственности, поскольку имеют общее назначение — обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, хотя основания их реализации и характер применяемых мер устанавливаются с учетом содержания основной деятельности того или иного предприятия и учреждения, например, санитарного надзора, пожарного надзора и т. д.

Достаточно разветвленную систему составляют управленческие отношения, возникающие вследствие внутреннего контроля соблюдения пропускного режима, организуемого самими предприятиями и учреждениями и другими организациями.

5) Предметом административного права главным образом являются общественные отношения, возникающие в процессе позитивной деятельности субъектов управленческого процесса. Однако его нормами всецело регламентируется административная, а в пределах, предусмотренных нормативными правовыми актами, дисциплинарная и материальная ответственность. Возникающие в этих и некоторых других случаях отношения обладают особым характером: они относятся к сфере юрисдикции органов государственного управления и имеют правоохранительную направленность. Следовательно, к предмету административного права относятся разнообразные общественные отношения, имеющие как общие, так и специфические черты. Объединяет их то, что в них участвуют субъекты публичной власти, выполняющие административно-правовые полномочия.

6) К предмету административного права относятся также отношения управленческого характера, возникающие в системе законодательной и судебной власти, прокурорского надзора. Такие отношения возникают преимущественно в связи с формированием в соответствующих органах управленческого аппарата, руководством его деятельностью, а иногда, кроме того, с самим формированием соответствующих органов, например, органов прокуратуры, либо применением мер поощрения и ответственности к их государственным служащим и другим работникам.

Указанные отношения автономны для данных органов и не входят в структуру управленческих отношений, выражающих управление как самостоятельный вид государственной деятельности.

Данное обстоятельство позволяет различать управленческую деятельность в широком смысле в той мере, в какой она свойственна всем государственным и муниципальным органам, и в узком смысле, субъектами которой выступают органы государственного управления и местного самоуправления.

Следовательно, предмет административного права образуют довольно разнообразные общественные отношения. Поэтому прежде, чем определить эти понятия, необходимо ответить на вопрос о том, какие именно общественные отношения составляют основу предмета административного права и какие относятся к нему потому, что являются по своему характеру однородными с образующими его отношениями. Такую основу образуют управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, направленной на исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов в различных сферах и отраслях российского общества.

С этой точки зрения административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и местного самоуправления по исполнению законов и подзаконных актов в различных сферах и отраслях российского общества.

7) Весьма важно иметь в виду, что в литературе все настойчивее утверждается мысль о том, что сведение предмета административного права лишь к управленческим отношениям является в известной степени односторонней его трактовкой и не отражает реального объема административно-правового регулирования. В частности, констатируется, что "административное право регулирует не только управленческую деятельность, но и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т. д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение". Подчеркивается также, что административное право регулирует не только соб

ственно управленческие отношения, за рамки собственно управленческих отношений выводится установление различных административно-правовых режимов и регламентация некоторых других отношений.

Хотя проблема ставится в разных плоскостях, но, по существу, данная точка зрения, как представляется, имеет право на существование.

Возможность выделения управляемой деятельности как объекта административного права вытекает из самой природы публичного управления. Однако это уже иной ракурс административно-правового регулирования, состоящий в его участии в формировании общественных отношений, выражающих виды управляемой деятельности. Участники таких отношений не персонифицированы, в отличие от управленческих отношений, которые возникают между конкретными субъектами в процессе правоисполнительной либо правоприменительной деятельности органов управления либо реализации субъективных прав участников таких отношений. Кроме того, нередко фактическая деятельность людей во исполнение предписаний правовых норм осуществляется вне управленческих отношений, особенно регламентируемая технико-юридическими нормами, например, воплощением в проекте на строительство объекта требований противопожарных, санитарных и других правил.

Регламентацию нормами административного права видов управляемой деятельности можно характеризовать как управленческие отношения в объективном смысле, ибо при этом определяются права и обязанности потенциальных участников отношений, а также отношений субъекта публичного управления к урегулированным таким образом отношениям. Например, к управляемому виду деятельности относится регистрация граждан РФ по месту их пребывания и постоянного места жительства. Непосредственным субъектом, урегулировавшим порядок данного вида деятельности (отношений), является Правительство РФ.

Нормы административного права составляют элемент публичного правопорядка и, следовательно, имеют прямое отношение к регламентации видов управляемой деятельности.

Однако с точки зрения административного права вряд ли можно согласиться с мнением, что все виды деятельности управляемы. Нельзя отвлекаться от гражданского общества, отношения в котором не позволяют публичной власти проникать во все сферы его жизнедеятельности. Отношения здесь регулируются не только правовыми нормами, но и другими социальными нормами.

Имеется также немало административно-правовых норм, которые регулируют отношения, не являющиеся управленческими, например, нормы-дефиниции, нормы, определяющие круг субъектов, на которых распространяется действие нормативных правовых актов, закрепляющие требования к содержанию фактической деятельности тех или иных работников, и т. п.

ПРИМЕРНЫЕ ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

Понятие, принципы, функции административного права и его место в правовой системе Российской Федерации.

Административное право является фундаментальной отраслью российского права и занимает, наряду с конституционным и гражданским правом, ведущее место в регулировании общественных отношений.

Административное право (латинский термин «administratio» означает руководство (чем-либо или кем-либо)) - это самостоятельная отрасль в системе российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений. В эту особую группу входят: общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; отношения управленческого характера, возникающие в деятельности других органов государственной власти, а также негосударственного управления в случае наделения общественных организаций частью государственно-властных полномочий. Административное право олицетворяет один из двух главных методов правового регулирования - императивный.

Одной из наиболее крупных отраслей российского права является административное право, называемое еще и управленческим правом, что обусловлено обширностью предмета правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Особенностью общественных отношений, регулируемых нормами административного права, является то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Административное право выражает публично-правовые, т.е. государственные интересы в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социально-культурной, межотраслевой) и регулирует правовой статус многочисленных субъектов, как физических, так и юридических лиц в сфере государственного управления. К ним относятся граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, органы публичной власти, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные объединения и религиозные организации.

Административное право – это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, иных государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями и участия граждан в управлении делами государства.

Под принципами права в общем смысле понимаются основополагающие начала, идеи, лежащие в основе регулирования общественных отношений и выражающие сущность справедливости в общечеловеческом понимании. Так, общими принципами права являются: принцип социальной справедливости; юридического равенства субъектов права; гуманизма; взаимообусловленности прав и обязанностей; неотвратимости ответственности за виновное правонарушение; демократизма. Названные принципы являются исходными началами для межотраслевого и отраслевого правового регулирования.

Принципами межотраслевого регулирования являются: принцип состязательности и гласности судопроизводства (действует в процессуальном праве); равенства сторон (например, согласование и взаимодействие двух самостоятельных органов исполнительной власти).

Отраслевыми принципами административного права являются:

Принцип законности. Предполагает, что все правовые акты, применяемые на территории Российской Федерации, в том числе акты, являющиеся источниками административного права, должны соответствовать положениям Конституции Российской Федерации.

Высшей юридической силой обладает главный закон государства – Конституция РФ. Принятие подзаконных административно-правовых актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. При характеристике принципа законности возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего законодательства). Конституция Российской Федерации (ст. 15) впервые установила общую норму, устанавливающую приоритет международных договоров, разумеется, тех, участницей которых является Российская Федерация. Международно-правовые акты могут иметь верховенство над национальным законодательством в случае, если они отвечают национальным интересам и ратифицированы парламентом.

Принцип равенства всех перед законом. Все граждане независимо от пола, расы, национальности, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, места жительства, убеждений имеют равные права и обязанности в сфере государственного управления, установленные нормами административного права и в одинаковой степени защищаются законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от вышеназванных особенностей. Юридические лица равны перед законом и в равной мере несут административную ответственность независимо от их организационно-правовых форм, финансового и имущественного положения, ведомственной принадлежности и места нахождения.

Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Права и свободы гражданина являются высшей ценностью и все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, несут ответственность перед гражданами. Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. В связи с этим выделяют юридические, политические, экономические и социально-культурные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип неотвратимости наказания. Данный принцип означает что лицо, виновно совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности в порядке и на основании закона. Целями юридической ответственности являются: защита личности, его прав и свобод от противоправных посягательств; охрана и защита правопорядка и общественной безопасности; наказание правонарушителя; восстановление нарушенного права; воспитание граждан в духе уважения закона. Прямое отношение к данному принципу имеет принцип презумпции невиновности

Принцип федерализма. Согласно данному принципу, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип гласности. Данный принцип означает, что нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан и имеющие межотраслевое значение применяются при условии, если они официально опубликованы для всеобщего сведения. Если такие нормативные акты официально не опубликованы, то они не применяются и могут быть признаны ничтожными.

Принцип гуманизма. Данный принцип означает, что административное право, как и право в целом, должно иметь социальную направленность. Идеи гуманизма определены ст.ст. 38-42 Конституции РФ. В частности, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

В общем смысле под функциями административного права понимается его предназначение, способы и средства решения поставленных задач и достижения целей. В функциях права реализуется назначение самого права.

Регулятивная функция выражается в установлении нормами административного права порядка организации и деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Данная функция направлена также на определение правового статуса иных участников управленческих отношений (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, предприятий и учреждений различных организационно-правовых форм, общественных объединений и религиозных организаций).

Охранительная функция обеспечивает соблюдение установленного правового режима в сфере управления и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений, а также порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к ответственности виновных лиц, обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Правоприменительная функция представляет собой властную деятельность, заключающуюся в соотнесении какого-либо жизненного обстоятельства с нормами права на основе которых разрешается конкретное управленческое дело или правовой спор и завершающуюся вынесением властного решения в виде акта применения норм права (например, постановление об административном наказании).

Правотворческая функция выражается в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по принятию административно-правовых норм в сфере государственного управления (постановления Правительства РФ, приказы министерств).

Организационная функция состоит в формировании управляющей и управляемой систем, обеспечении упорядочения системы управления. Данная функция также означает образование, реорганизацию, упразднение органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, установление их прав и обязанностей, подбор и расстановку кадров.

Координационная функция выражается в обеспечении нормами административного права эффективного и согласованного взаимодействия всех субъектов, прежде всего органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов, участвующих в управленческом процессе.

В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти. Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему органов исполнительной власти, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно - правовых норм. В 90 - х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно - правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властных отношений.

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

Ни одна правовая отрасль не существует в "чистом" виде. В силу этого вопрос о взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).

2. Предмет административно-правового регулирования.

Предмет административно-правового регулирования - это группа общественных отношений, которая в таком регулировании нуждается. Это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администрации и административного судопроизводства. (Бахрах). Для определения предмета недостаточно только наличия органа исполнительной власти, нужно понимать еще и его место, с помощью каких механизмов он действует.

Можно разбить предмет административно-правового регулирования на группы административно-правовых отношений. Всего их 5.

Группы административно-правовых отношений:

Государственно-управленческие отношения (внутри аппаратные).

Особенность: возникают внутри системы публичной администрации;

субъекты: орган-орган, орган - должностное лицо; должностное лицо – должностное лицо;

Связаны с организационной подчиненностью (более жесткая) или подведомственностью (существуют определенные полномочия) или с вертикально-властной координацией (нет подчинения);

Цель этих отношений: обеспечение надлежащего функционирования государственного аппарата; отношения регулируются практически на 100% подзаконными нормативными актами, которые государственная администрация создает сама для себя; не все отношения обеспечиваются судебной защитой.

Виды государственно-управленческих отношений:

1. Структурно-компетенционные отношения – отношения, связанные с формированием органов ИВ, наделением, распределением, лишением их каких-то полномочий;

2. внутри аппаратные, делопроизводственные отношения – отношения, регулирующие порядок взаимодействия государственных служащих и структурных подразделений между собой для исполнения какой-то государственной функции;

3. государственно-служебные отношения- отношения, связанные с поступлением на государственную службу, прохождением, увольнением;

4. отношения по управлению публичной собственностью (за исключением отношений, урегулированных гражданским, бюджетным и налоговым правом), складываются между государственными органами и подведомственными им предприятиями и учреждениями;

5. межведомственные координационные отношения возникают между 2 или более не соподчиненными органами по поводу их совместной исполнительной деятельности.

2) Административно-процедурные отношения.

Особенности административно-процедурных отношений как элемента предмета административно-правового регулирования:

Возникают между представителями публичной администрации с одной стороны и гражданами и организациями – с другой;

Невластные субъекты вступают в эти отношения в целях реализации своих прав и связанных с этим обязанностей (например, получение лицензии на огнестрельное оружие);

Отношения возникают по инициативе невластной стороны;

В ходе этих отношений публичная администрация проверяет соблюдение невластными субъектами условий вступления в эти отношения, основания и порядок реализации права и при положительном решении издает индивидуальный правовой акт;

В ходе этих отношений реализуются функциональные полномочия исполнительной власти (невластный субъект непосредственно не подчинен публичной администрации, и публичная администрация может только осуществлять контроль в рамках одной какой-то функции);

Для невластного субъекта возможен односторонний отказ или выход из этих отношений;

Данные отношения обеспечены полной судебной защитой;

Урегулированы законодательством отчасти.

Виды административно-процедурных отношений:

1. По приданию или признанию за властным субъектом специального статуса;

2. отношения по выдаче специальных разрешений (лицензирование, аттестация, аккредитация и тд.);

3. рассмотрение обращений граждан в ОГВ или ОМС.

Понятие, сущность и назначение института государственного управления и управленческих отношений

Возникнув первоначально как следствие регулирования материальных отношений в сфере трудовой деятельности, управленческие отношения начали складываться и во всех других сферах. К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция государственно-управленческих отношений. В действующем законодательстве категория "государственно-управленческие отношения", так же не нашла своего отражения. Многие авторы считают эти отношения базисными, другие - надстроечными. Некоторые ученые, занимающие промежуточные позиции, относя их в большей или меньшей степени и к базису, и к надстройке.

Подчеркивая неразрывную связь управленческих отношений с другими общественными отношениями, различные авторы ограничивали ее лишь отдельными сторонами общественной жизни, а не всей совокупностью общественных отношений. С учетом этого были высказаны различные точки зрения относительно места управленческих отношений в системе общественных. Так, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и другие авторы, справедливо указывая на связь управленческих отношений со сферой надстройки, в какой-то мере даже отождествляли их с политическими и правовыми. А В.Н. Черковец, Э.П. Дунаев, А.А. Годунов, В.И. Олигин - Нестеров, выделяя производственную основу управленческих отношений, связывали сферу их действия преимущественно с экономическими отношениями. Постепенно в литературе стал признаваться тот факт, что управленческие отношения являются определенным видом социальных отношений. Управленческие отношения были признаны как всеобщие, существующие во всех сферах общественной жизни . Столь же неоднозначно понимание различными авторами сущности и содержания управления.

Одни авторы считают, что перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. В отличие от последней, непосредственно преобразующей объект, управление лишь обеспечивает такое преобразование. Оно занимает промежуточное положение между познанием и предметной деятельностью. Сочетая в себе некоторые свойства обоих этих видов, управление выступает как особый, переходный вид деятельности.

Если продуктом познания является сознание, продуктом предметной деятельности - изменение действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей . Г.В. Атаманчук считает, что «наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина "воздействие", который указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей ». Главное же, что объединяет эти и другие определения управления, - это "активное процессуальное начало функционирования" , "сознательное использование комплексов средств активного воздействия на среду ". Наиболее характерный и общий признак государственно - управленческих отношений состоит в том, что в этих отношениях в целом и в каждом из них в отдельности практически реализуются функции государства .

Таким образом, основной целью государственного управления является упорядочение общественных отношений, в управлении делами государства при регулировании различных направлений экономической, политической, социальной, культурной, экологической и иных видов государственной деятельности. Выполнение указанных целей обеспечивается через постановку и решение задач субъектами государственного управления. Постановка задач государственного управления зависит от направления и вида конкретной деятельности, требующей от государственно-властных органов принятия управленческого решения и организационного воздействия на отношения в данной сфере деятельности.

Задачи государственного управления могут быть подразделены на общие и частные. И те и другие задачи устанавливаются нормативными правовыми актами, и связанны с реализацией органами исполнительной власти правовых предписаний органов законодательной и судебной власти, основу которых составляют законы. К общим задачам можно отнести:

Организацию деятельности по осуществлению правотворческих, правоприменительных, «сервисных», контрольных и иных функций в соответствующих областях общественной жизни;

Реализацию законодательных положений, направленных на защиту прав и свобод граждан и создание необходимых условий для реализации гражданами и организациями своих прав, свобод и законных интересов;

Обеспечение информационным обменом различных сфер государственной деятельности;

Задачи, организационного взаимодействия структур государственной власти в реализации государственной политики.

Частные задачи, конкретизируются в отдельных видах государственной деятельности и предопределенны целями, связанными с решением вопросов узкоотраслевого, экономического, политического, социального, культурного и иного характера. Например, одной из важнейших задач государственного управления в сфере экономики является осуществление системного организующего воздействия на экономические отношения, в интересах устойчивого развития общества и повышения благосостояния населения.

Как нам представляется, одной из главных целей функции государственного управления и стоящих перед нею задач, должно являться создание органами государственного управления благоприятных условий, отвечающих за прогрессивное развитие всех общественных отношений по всем жизненно важным направлениям государственной деятельности.

Вместе с тем, как нами уже отмечалось, сама по себе данная функция осуществляться не может, для реализации государством управленческой деятельности, необходим определенный инструментарий, который мог бы обеспечить решение стоящих перед государством и обществом целей и задач. Такой аппарат и создает государство в виде системы государственной власти и входящих в ее состав государственных служб, находящихся в тесном взаимодействии. Все государственные управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государственных функций, регулируются как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и, соответственно, носят правовой характер.

Все государственные управленческие отношения имеют следующую видовую классификацию: -

В зависимости от целей административно-правового регулирования:

− внутриорганизационные

− внешние

В зависимости от иерархической структуры:

− вертикальные

− горизонтальные

В зависимости от характера юридических факторов:

− порождаемые правомерными действиями

− порождаемые неправомерными действиями

− порождаемые событиями

В зависимости от содержания:

− материальные

− процессуальные

В зависимости от целей:

− охранительные

− регулятивные

По способу защиты:

− защищаемые в административном порядке

− защищаемые в судебном порядке

По направлениям деятельности:

− по вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории

− по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий

− по решению вопросов отраслевой компетенции

Общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления. Для возникновения, изменения или прекращения государственно-управленческих отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты, действия и события.

Юридические факты - это обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Особенностью юридических фактов в сфере государственного управления является то, что основным "видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся (адресованные) к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение государственного управленческого отношения. Например, государственно-правовой акт (Указ, приказ) о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан, их объединений и всех иных возможных участников административно-правовых отношений.
Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и адресатом (как правило, исполнительным органом, должностным лицом).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это - дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).

Основанием прекращения государственного управленческого отношения

Государственно-управленческие отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Основанием возникновение государственно-управленческих отношений могут являться различные факты и события, как связанные, так и не связанные с волей участников государственного управления. В любом случае, эти события будут являться основанием реализацией правового статуса участниками государственного управления. Например, обращение гражданина с заявлением на имя руководителя структурного подразделения органа внутренних дел о защите его от произвола сотрудников данного органа, нарушающих его конституционные права, является основанием возникновения государственно-управленческого отношения, выраженного в виде обязательной служебной проверки, направленной защиту прав заявителя и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управляющего органа власти.

Основными элементами отношений в сфере государственного управления являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами государственных управленческих отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта эти отношения могут возникать, изменяться и прекращаться.

Управленческие отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами, складывающимися в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, при осуществлении ими функций и задач государства, обладают специфическими особенностями, отличающими их от всех иных общественных отношений.

В отличие от гражданско-правовых отношений, правовые отношения в сфере государственного управления имеют односторонний юрисдикционный, государственно-властный характер при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления. Управляющий субъект при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т.п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.

Власть как главное орудие государственного управления

Государственная власть - это прежде всего власть политичес­кая. Известий, что в научной литературе, в зарубежной и отече­ственной, нет единого определения государственной власти. Та­кая ситуация объясняется не столько «социологической аморф­ностью» данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государствен­ную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли (1469-1527), английский философ Т. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего полити­ческая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономи­чески доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г.В. Плехановым, В.И. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политической науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуж­дение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акценти­руют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способ­ность принимать решения и добиваться их обязательного выпол­нения» . Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пи­шет: «...власть - это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов» . В наших работах политическая власть определя­ется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фак­тор управления обществом .

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учены­ми-юристами. Например, авторы учебника по административно­му праву Российской Федерации характеризуют власть как «спе­цифическое средство, обеспечивающее подчинение воли управля­емых воле управляющих» . В государственно-правовом выра­жении - это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А.Б. Венгеров) отмечается: «Политичес­кая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посред­ством экономических, идеологических и организационно-право­вых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, на­силия. Это мощный фактор организации и регулирования совме­стной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоот­ношений, способ обеспечения порядка и стабильности» . По­литическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обла­дает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государствен­ной власти не только как способности и возможности доминиру­ющего воздействия управляющего субъекта (государственных ор­ганов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе госу­дарственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечи­вающая отношение подчинения - важнейший компонент управ­ления. Сказанное и дает основание рассматривать власть глав­ным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сво­дится к властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государ­ственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего под­чинение управляемых управляемым. Через отношение подчине­ния власть реализует функции управления: организации, конт­роля и др. Субъект государственной власти одновременно явля­ется субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая от­ношения «господство - подчинение» и «управляющий - управ­ляемый», служит источником односторонних толкований ее вза­имосвязи с управленческой деятельностью государственного субъек­та. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управля­ющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно-правовой, политической и пр.) был доминирую­щим в политической культуре советских чиновников; он остает­ся таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически раз­граничить понятия «власть» и «управление», выявить функцио­нальную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отноше­ний.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление - тип творческой деятельности, важнейши­ми компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим зако­нам и нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фик­сированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функци­онировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой дея­тельностью в советское время приводило к тому, что люди оказы­вались «винтиками», потому что власть была «революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винти­ками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть «винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано» . Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которо­го просто нет; 2) власть «склеивается» с управлением, тогда воз­никает "революционная" власть; 3) управленческие и политичес­кие методы подменяют властные решения; «путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти» .

Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бес­спорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление». Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных поня­тий фактически ведет к подмене управленческих решений власт­ными действиями, представляющими собою технологическую сто­рону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обще­стве «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемос­ти» ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «револю­ционную» власть, позицию «склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и власти», не дока­зывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпыва­ется установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельно­сти властных институтов? Таит ли в себе власть какую-либо уг­розу для управления? Ответ на данные вопросы один: положи­тельный. Двуединая сущность функций государственной власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные проти­воречия, а также возможные негативные воздействия на функци­онирование управляющей системы. Отношения «господство-под­чинение», «властвующий-подвластный», принудительные санк­ции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и зада­чи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть - та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворе­ние в жизнь государственных решений. В действиях власти реа­лизуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо», - писал великий французский писатель и философ Жан Жак Руссо (1712- 1778).

Осуществление властью своих функций - принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами -

составляет условие и важнейший аспект государственного управ­ления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохра­нения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порож­дает почву для проявления тенденций поглощения властью уп­равленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно ре­шаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными про­цессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходи­мую нормативную базу - источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнитель­ными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руковод­ство всей государственной машиной. Однако жесткой разграни­чительной линии между функциями аппаратов провести невоз­можно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту - государству и объекту - данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения - это аспект реа­лизации функций власти как орудия государственного управле­ния. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления - источник противоречий между ними. По своему существу - это противоречия между социальным (обществен­ным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно - это и противоречия реа­лизации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде все­го включает выбор субъектом целей и вариантов действий - твор­ческий процесс, новации, риск, что задается интересом управля­емого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рам­ках которых действия управляющего субъекта признаются леги­тимными, оправданными государством, и принуждает управляе­мых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничи­вает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимос­тью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противо­речия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ре­сурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она распо­лагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В ар­сенале же субъекта управления методы принуждения - не основ­ные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воз­действия на управляемых разнообразны: организационные, эко­номические, социальные, информационные, материальное и мо­ральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и по­требность действовать в соответствии с намеченной управляю­щим субъектом целью - таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление - это тип соци­альной инженерии; деятельность по преобразованию управляе­мого объекта общественного организма, придающая ему рацио­нально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на стра­же стабильности управляемого организма в рамках конституци­онных основ. Данные противоположности, однако, не тождествен­ны тем, которые подчеркиваются автором: «динамичность» уп­равления и «фиксированность» действий власти; «активность»

первого и «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. На­пример, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-истори­ческой ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками» государствен­ной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процес­са. Процесс исполнения закона - это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правопримени­тельной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ро­лью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, фун­кционирующего на основе объективного, по отношению к отдель­ной личности, правового закона, - атрибут власти. В демокра­тической системе государственная власть - это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в боль­шей мере, нежели властные, правовые, «населены» активно дей­ствующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность де­ятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного инсти­тута. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следо­вательно, описываемое противоречие - это противоречие в фун­кционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рам­ках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных проти­воречивых аспектов и способов действий в единой системе госу­дарственного управления? Не только возможно, но и необходи­мо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема - в осознании кадрами чиновников различных уровней им­манентных противоречий системы и умении учитывать их в стра­тегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государ­ственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляе­мых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъек­та. Командно-административная авторитарная система управле­ния строится именно на такой основе. Типичная модель управ­ленческого отношения в этой системе: «приказ - исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расши­рение влияния властных институтов за пределы, допустимые при­родой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социаль­ному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве зако­нодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка В.О. Ключевского (1841-1911), реша­ются силой, когда отсутствует закон.

Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться ответственности управляемых за испол­нение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в меньшей мере, чем эко­номическая; «государственная власть всегда была и остается опас­ным, но неизбежным злом». Опасность власти, по мнению анг­лийского философа, блокируется ее институционализацией. «Вся­кая широкомасштабная политика должна быть институциональ­ной, а не личностной» . К. Поппер (1902-1994) сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проекти­рование правовой структуры и протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предос­тавление некоторым государственным органам свободы действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод - это косвенно институциональная процедура; а второй - «личное»

или «прямое» вмешательство. Первый метод автор рекомен­дует применять в демократическом управлении; применение же второго - ограничивать, где только возможно. Первый - раци­ональный, второй - иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия . К. Поппер меж­ду тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа - отнимать ее. И те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опаснос­ти власти, хотя, конечно, безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, - наиболее надежная и эф­фективная форма контроля за властью, форма управления ею.

Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель ус­тойчивых общественных отношений, которая копируется конк­ретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два эле­мента института: структурная модель и совокупность коллектив­ных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть орудием соци­ального контроля, в том числе административно-государственно­го и политического.

Институт - посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответствен­ность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия и действия. В этом пре­имущество государственного института по сравнению с организа­циями непосредственного выражения воли граждан.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализа­ции любой полезной общественной цели. Государственный инсти­тут - наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов дан­ного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) власт­ных полномочий институту - определенному человеческому кол­лективу, объединенному общей идеологией, корпоративным ин­тересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам,

Таит в себе реальную возможность многих негативных превра­щений делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, - трансформи­рующих его в некую самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих случаях действует как субъект-самопричина саиеа ей! своей власти. В результате делегирован­ная власть превращается в самовластие, воля государства - в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реали­зация полномочий - в процесс действия диктаторской власти.

Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящую­ся возвыситься над государством, прежде всего присуще админи­стративно-государственным аппаратам (как разновидности инсти­тутов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые М. Понятовский и Ален подчеркивают, что административный аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления . Такая тенденция издавна составляет неотъемлемую черту государственной власти и управления в Рос­сии. Царская бюрократия, партийно-государственный номенкла­турный аппарат в советской системе, всемогущий аппарат прези­дентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России - все эти институты правящей власти стре­мились и стремятся стоять над государством - воплощением еди­ной воли народа.

Трансформация государственного института в самостоятель­ную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть в собствен­ную корпоративную власть, характерна и для руководящих, пра­вящих должностных лиц и институтов. Диалектика процесса пре­вращения коллективного органа делегированной власти в персо­нальный субъект в принципе та же, что и трансформация госу­дарственных полномочий во власть по сути закрытого сообще­ства чиновников, объединенных солидарностью, направленной на сохранение своих привилегий.

Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его вождей в свою противоположность: из представи­телей народа - в аппарат, господствующий над ним. Речь идет о коммунистической партии, ее политическом штабе - ЦК, ее быв­ших вождях. Установленная в советском режиме система поли­тических отношений: массы - партия - ее руководящий центр ЦК - государственные учреждения - рассматривалась как же­лаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых зарубежных коммунистов относительно возможности возникнове­ния в рамках такой модели «диктатуры партии» или «диктату­ры вождей» во внимание не принимались.

Что же выработал исторический опыт политического разви­тия передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противополож­ную народу и государству властную силу? Политическую демок­ратию как способ общественного контроля за властью, как фор­му самоуправления государства.

Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к ти­рании, к безграничному господству над людьми. Демократия ут­верждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого произвола и «надеть уздечку закона на непокорного коня». Важнейшими правилами политической демократии стали: первое - недопустимость концентрации госу­дарственной власти в руках одного или группы правителей, раз­деление центров власти и автономность ее субъектов; второе - выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; тре­тье - контроль общества над всеми видами власти через посред­ство всеобщих выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое - гос­подство правового закона.

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов госу­дарственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.

Сусликов В.Н., декан юридического факультета Курского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Формирование гражданского общества и правового конкурентоспособного государства предполагает, в частности, формирование механизма государственно-управленческих, предпринимательских и гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости и правового предпринимательства, их правового регулирования, приведение статуса участников этих отношений в соответствие с условиями создания высокоэффективной, гибкой рыночной экономики <*>. Важное значение имеют права, свободы и законные интересы всех субъектов этих отношений, и прежде всего граждан, вступающих в отношения недвижимости, их механизм, который призван служить не только публичным целям, но и конкретным лицам. Недопустима односторонность приоритета как государственных, так и личностных интересов. В недавнем прошлом наблюдалась недооценка личности, ее имущественных прав и интересов. Сейчас наблюдается недооценка обязанностей. Предстоит решить задачи оптимизации прав, свобод и обязанностей граждан как участников наведения правового порядка в отношениях недвижимости.

<*> См.: Язев В.А. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России // Материалы научно-практической конференции. Правовое обеспечение предпринимательской деятельности в России и СНГ. М., 2005. С. 15 - 25.

Характер процессов, происходящих в обществе, требует обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления, а также гражданско-правовых отношений в сфере недвижимости.

Характерные для отечественной литературы прошлых лет заверения о том, что мы якобы способны "научно управлять" не только производством, но и всеми имущественными делами, и даже делами общества, не выдерживают критики ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Управление недвижимым имуществом способно принести обществу не только пользу, но и значительный вред. Необходимо признать, что миф о "научном управлении" долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности, полного отказа от государственного регулирования имущественных отношений. Необходим поиск оптимальных пределов и методов управления в форме системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте и социальной, и региональной ориентаций рынка недвижимости.

Государственное управление в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы.

И адаптация его к этой системе, причем не только к организационно-правовому, государственному и хозяйственному механизмам, но и к политике, официальной идеологии и системе ценностей, происходила весьма активно и отнюдь не безуспешно. Выполнение плана любой ценой вместо удовлетворения реальных материально-имущественных потребностей; создание предприятий-гигантов, увеличение объема выпуска продукции, безотносительно к повышению ее качества и экономному использованию ресурсов; стабильность доводилась до стагнации вместо динамики; унификация - вместо разнообразия; подчинение - без инициативы и свободы. Эти требования системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления, далекие от формирования системы управленческих и гражданских правоотношений в сфере недвижимости.

Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело какую-то линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически почти не ограничены. Через официальную идеологию, под влиянием направляемых "сверху" средств массовой информации люди тоже постигали многочисленные "можно" и "нельзя".

Строя правовое государство, необходимо исполнительную власть, органы государственного управления недвижимостью связать с законом, законностью, правопорядком, интересами предпринимательства. Сегодня, к сожалению, многие стороны деятельности аппарата управления собственностью неполно и плохо по существу урегулированы, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность объектов рыночного, особенно гражданско-правового регулирования, в жизнь конкретных людей.

Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что объекты управления недвижимостью являются и объектами гражданско-правовых отношений, носителями прав и обязанностей граждан. Когда органы государственного управления вступают с ними во взаимоотношения, они своими действиями не должны нарушать права управляемых, более того, одна из задач этих органов - способствовать реализации гражданских прав.

Механизм правового регулирования имущественных отношений должен быть увязан с регулированием экономических, социальных и других общественных отношений недвижимости. При этом следует учитывать, что управленческие отношения более подвижны, чем экономические и иные, и в большей мере, чем они, поддаются правовому регулированию.

К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих, предпринимательско-правовых и гражданско-правовых отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция формирования системы государственно-управленческих и гражданско-правовых отношений в контексте рынка недвижимости. Не нашла своего отражения не только категория "система управленческих и гражданских правоотношений", но и категория "государственно-управленческие отношения" в рассматриваемой системе.

Для выяснения сущности государственно-управленческих отношений в сфере недвижимости большое значение имеет теоретический анализ государственного управления как особого вида государственной деятельности, его роли в обеспечении нормального функционирования и развития системы государственных и гражданских правоотношений. Без этого невозможен анализ и проблем правового регулирования такого рода отношений. Инструментом их реформирования служит закон. В праве закрепляются перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения с гражданско-правовыми институтами, процедуры деятельности.

Кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали, в частности, необходимость кардинального изменения всей системы правового регулирования отношений недвижимости. Между этими явлениями существует самая тесная связь. Если государственно-управленческая деятельность и гражданские отношения недвижимости не регламентируются должным образом правовыми нормами, то тем самым недоиспользуются возможности права, создается опасность "свободного усмотрения" и произвола, чрезмерного "вторжения" субъектов управления в жизнь и деятельность управляемых, а в результате и сама государственно-управленческая деятельность не будет эффективной и конструктивной, более того, причинит вред развитию и государственных, и гражданско-правовых отношений. Необходимо, по существу, обеспечить сейчас качественно новый уровень связанности правом процессов управления, предпринимательского и гражданско-нормативного регулирования, сформировать новую систему этих взаимоотношений с помощью публично- и гражданско-правовых институтов.

Предпринимательское право стабилизирует, охраняет и регулирует имущественно-правовые отношения, в результате чего они приобретают упорядоченную правовую оболочку, правовую форму в виде предпринимательских правоотношений. К сожалению, на практике нередко встречаются фактические управленческие отношения без правовой основы, что противоречит идее правового государства. Нормам, которые регулируют государственно-управленческие, предпринимательские и гражданско-правовые отношения, должна быть присуща системность, и прежде всего механизм, обеспечивающий достаточную полноту регулирования и его слаженность. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования, ни внутренних противоречий.

При всей важности системы правового регулирования государственно-управленческих отношений ее анализ без учета предпринимательских и гражданско-правовых отношений остается эпизодическим и неполным. Так, при довольно значительном количестве статей по различным, но часто узким вопросам регулирования управленческих и гражданско-правовых имущественных отношений уровень концептуального его обобщения остается низким. Нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих механизм регулирования отношений, многообразные элементы регулирования данных отношений.

Цель и задачи рассматриваемого механизма очевидны. Целью данного механизма является использование основных закономерностей и форм правового регулирования системы данных отношений, развитие концептуальных основ ее совершенствования, определение перспектив возможных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, а также дополнение и изменение правового обеспечения управленческих отношений в современных условиях.

Отношения недвижимости - это особый вид общественных отношений, а не элемент каких-либо ограниченных отношений. Они возникают в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления как деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения устанавливаемые в ходе взаимной деятельности. Участники этих отношений (государственные, муниципальные органы, организации, граждане) испытывают на себе государственно-управленческое и гражданско-правовое воздействие, соответствующее целям государства, предопределяемым экономическими, политическими основами конституционного строя. Они имеют сложное строение и влияют на другие общественные отношения, испытывая на себе обратное влияние.

Правоотношения недвижимости имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный. Наличие у этих отношений общих черт свидетельствует о том, что каждой подсистеме этих отношений присущи специфические свойства и под влиянием сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются данные правоотношения.

Особыми участниками государственно-управленческих отношений выступают органы государственного управления и должностные лица, так как эти отношения появляются в ходе руководства различными сферами хозяйствования, которые как бы фокусируют непосредственное или косвенное влияние множества факторов, прежде всего объективных процессов, происходящих в обществе и нуждающихся в силу своей значимости в единообразном правовом регулировании. Участниками, т.е. элементами, этого механизма являются также управляемые объекты - предприятия, учреждения и организации, а также граждане. Причем эти объекты являются носителями не только обязанностей, но и прав, с которыми должны считаться и о реализации которых должны заботиться органы государственного управления и должностные лица.

В конечном счете участником имущественных отношений, без которых они не могут существовать, является человек, гражданин, который выступает то в роли управляемого объекта, то в роли управляющего субъекта. Его знания, воля и даже черты характера налагают отпечаток на конкретное правоотношение. С учетом этого должно строиться законодательство о развитии системы отношений в гражданско-правовой сфере <*>.

<*> См.: Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 128 - 149.

Необходимы оптимальные пределы влияния, воздействия государства в лице его органов на предпринимательско-правовые отношения.

Анализ прямых и обратных связей в механизме правового регулирования отношений недвижимости позволил сделать выводы об особенностях содержания и разных видах имущественно-правовых отношений. Так, содержание государственно-имущественных отношений определяется властным характером самого государства, комплексом функций управления и стадиями управленческого цикла. Происходит воплощение в этих отношениях социальной ценности демократии как многоаспектного явления, соотношения народовластия и самоуправления, что позволяет выяснить пути и формы непосредственной реализации функций народовластия, становления действенного самоуправления народа. В практическом плане решение этой проблемы имеет ключевое значение для предотвращения и разрешения конфликтов и кризисов, обеспечения законности и правопорядка.

Интересы гражданина являются глубинным источником возникновения, существования и прекращения имущественно-правовых отношений. Они оказывают влияние на механизм правового регулирования тогда, когда познаны, поняты участниками этих отношений. Противоречия интересов являются источником многих противоречий в механизме регулирования, и само правовое регулирование служит инструментом разрешения противоречий интересов.

В условиях формирования социального, демократического государства правовое регулирование отношений недвижимости приобретает новые черты. Недопустимо регулирование рынка недвижимости без правового регулирования и тем более с нарушениями закона. Субъекты регулирования могут делать то, что разрешено, в то время как для граждан достаточно отсутствия запрета. Социально-юридическое воздействие права на отношения недвижимости связано с такими ролями права, как регулятор, координатор и стабилизирующий фактор. С помощью права государство дотирует властную организующую деятельность разных своих органов. Причем делает это, чтобы верно распределить между ними труд и чтобы они своим внешним действием "не задушили" инициативу предприятий, всех объектов недвижимости, не нарушали интересы граждан. При этом саморегулирование должно содействовать устранению излишней административной опеки над предприятиями. Недостатки регулирования с таким "опекунством" проявляются в противоречиях между новым и старым (стабильностью и динамизмом), абстрактным и конкретным (общим и особенным), между целями и средствами их достижения, содержанием правовой нормы и уровнем законодательной техники, формой и содержанием, а также внутренним и международным правом и др. Все это не только осложняет развитие имущественных отношений, но и деформируют их.

Право, благодаря указанным выше свойствам механизма правового регулирования, служит инструментом реформирования системы управления. Поэтому происходящие сейчас реформы требуют значительного изменения текущего законодательства, посвященного управлению объектами недвижимости и его гражданско-правовому регулированию.

Обеспечение ведущей роли закона в регулировании данных отношений, устранение конкуренции с ним подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов обеспечивается исходя из принципов законодательной политики государства.

В механизме правового регулирования отношений недвижимости обеспечивается принципы законности и контроля за соблюдением норм, которые способствуют правовому порядку в сфере недвижимости. В то же время, действуя на основе законов, органы управления вносят вклад в укрепление законности и правопорядка в обществе.

Особое значение имеет конституционная законность как составная часть правовой системы управленческих и гражданских правоотношений в контексте социально- и регионально-ориентированного рынка.

Причем сами отношения регулируются нормами не только материального, но и предпринимательского процессуального права. Процедуры должны отвечать определенным критериям: иметь ясную целевую направленность; быть ориентированы на конкретный объект или субъект управления; быть непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме. Процедуры должны четко отражать стадии управленческого цикла, права участников процесса на каждой стадии, последовательного совершенствования процессуальных действий и их документальную фиксацию с учетом того, чтобы процедуры обеспечивали реализацию материальных правовых норм, регулирующих государственные и предпринимательско-правовые отношения.

Принятие новых законов в сфере недвижимости поможет обеспечить повышение научного уровня правового регулирования имущественных отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостного механизма правового регулирования отношений в сфере недвижимости.