Правовое регулирование административной ответственности российской федерации

Административные правонарушения являются самыми распространенными среди всех правонарушений
Согласно пп. к) пункта 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ). С 1-го июля 2002 года вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) По сравнению с ранее действовавшим кодексом КоАП РФ содержит ряд новелл, касающихся оснований и процедуры привлечения работодателя к ответственности.
Согласно п. 1 ст. 1.1. КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях Разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производится на основании ст 1 3 КоАП РФ. субъекты РФ вправе принимать собственные законы об административной ответственности по вопросам, имеющим региональное значение, но не имеют права вводить новые виды административных наказаний, помимо перечисленных в КоАП РФ
§ 2. Структура КоАП РФ
Особенностью Кодекса является то, что он сочетает в себе как материальные нормы, так и процедурные и процессуальные.
Кодекс состоит из четырех разделов Общие положения; Особенная часть; Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; Производство по делам об административных правонарушениях.
Разделы, в свою очередь, делятся на главы, а главы на статьи.
Нумерация статей не имеет сквозной характер, а состоит из двух
цифр, первая из них указывает на номер главы, вторая - на номер статьи в этой главе.

Нормы Раздела I «Общие положения» имеют общее значение по отношению ко всем нормам, содержащимся в других разделах Кодекса, и в обязательном порядке должны учитываться при применении специальных норм. Название главы указывает на объект посягательства административного правонарушения, например, глава 5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушения против прав и свобод граждан.

Еще по теме § 1. Правовое регулирование административной ответственности:

1. 38.Административно-правовое регулирование в агропромышлен­ном комплексе (АПК) и правовой статус министерствасельского хо­зяйства РФ. Административная ответственность в данном комплексе по КоАП РФ.
2. Г. А. Кузьмичева* СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
3. 37.Административно-правовое регулирование в промышленном и строительном комплексах. Административная ответственность в дан­ных комплексах по КоАП РФ.
4. Тема 3.Административно-правовые нормы и отношения в механизме административно-правового регулирования
5. 39.Административно-правовое регулирование и системе органов управления в хозяйственно-обслуживающем комплексе. Администра­тивная ответственность в данном комплексе по КоАП РФ.
6. Предмет административного права (области административно-правового регулирования).
7. 2.Понятие и система государственного регулирования и управления (административно-правового регулирования) в области экономики

До сих пор предполагалось, что ответственность за неумышленное причинение вреда - это единственный способ контролировать риск. Однако кроме ответственности за неумышленное причинение вреда существуют и другие способы контролировать риски:

• прямое административное регулирование безопасности;
• запрет определенной опасной деятельности по решению суда;
• применение «корректирующих» налогов, равных ожидаемого ущербу, который может быть причинен потенциально опасной деятельностью;
• наложение штрафа за реально причиненный ущерб;
• применение уголовных санкций.

Стивен Шавель выделяет два основных аспекта, по которым можно проводить различие между этими способами контроля риска .

Во-первых, одни из них действуют ex ante до причинения вреда или, по крайней мере, независимо от причиненного вреда, а другие можно применить только ex post, т.е. после того, как был причинен вред. Соответственно, гражданская ответственность и штрафы действуют ex post, а регулирование безопасности, судебный запрет и корректирующие налоги применяются ex ante. Так, регулирующий орган может предписать потенциальному причинителю вреда устранить опасность прежде, чем произойдет несчастный случай. А суды могут заставить причинителя вреда выплатить компенсацию жертве произошедшего несчастного случая.

Во-вторых, эти способы контроля риска различаются в зависимости от того, кто их инициирует - частные стороны или государство. Ответственность за неумышленное причинение вреда и судебный запрет инициируются частными исками, а регулирование безопасности, корректирующие налоги и штрафы инициируются государством.

У каждого из способов контроля риска есть свои преимущества и свои недостатки. Для выяснения эффективности различных подходов к контролю риска сравним ответственность за неумышленное причинение вреда и административное регулирование безопасности.

Следующие факторы определяют привлекательность подхода ex ante по сравнению с подходом ex post:

• неспособность причинителей вреда компенсировать причиненный ущерб. Некоторые рискованные виды деятельности привлекают недостаточно капитализированные фирмы, которые могут избежать ответственности за неумышленное причинение вреда, объявив себя банкротами. В этих отраслях правила техники безопасности и другие способы контроля риска, действующие ex ante, имеют преимущество перед правовой ответственностью. Налагая штрафы до того, как произойдет несчастный случай, регулирующий орган может заставить недостаточно капитализированные фирмы соблюдать требования техники безопасности, которые она нарушала бы, если бы единственной формой ответственности за причинение вреда была выплата компенсации по решению суда;
• трудности возложения ответственности за причиненный ущерб на причинителя вреда. Эти трудности возникают в том случае, когда последствия причинения вреда проявляются лишь по прошествии определенного времени или когда сложно выявить всех лиц, которым мог быть причинен ущерб. Наконец, в некоторых случаях сложно доказать причинно-следственную связь. Выступает ли онкологическое заболевание жертвы следствием выбросов расположенного рядом с ее домом завода, или оно вызвано другими причинами?
• если регулятор обладает большим объемом информации но сравнению с причинителем вреда, то сравнительные преимущества будут на стороне подхода ex ante. Если причинители вреда не знают о риске (например, о токсических свойствах некоторых пестицидов), то угроза ответственности или штрафов не заставит их действовать в правильном направлении, поэтому регулирование их деятельности посредством запрета или налогообложения принесет больше пользы. Регулирующий орган может затрачивать средства на изучение рисков, а у причинителей вреда не будет достаточных стимулов к получению информации.

Некоторые факторы, напротив, указывают на предпочтительность подхода ex post по сравнению с подходом ex ante:

• если причинители вреда располагают большим объемом информации о природе риска и издержках его сокращения по сравнению с регулирующим органом, то более привлекательным становится подход ex post, ведь в этом случае именно причинители вреда принимают решение о мерах по сокращению риска. Например, домовладелец сможет лучше, чем регулятор определить риск для соседского дома, который возникнет, если он захочет спилить дерево в своем саду. Домовладельцу известен размер дерева, расстояние между ним и соседским домом и т.д. Он может принять решение: самостоятельно спилить это дерево или пригласить профессионалов для выполнения этой работы;
• при использовании методов контроля риска ex post административные издержки возникают только в случае причинения вреда. Если какая-то деятельность в большинстве случаев не причиняет вреда (например, спи- ливание дерева во дворе), то можно достичь значительной экономии административных издержек, если ограничить их только теми случаями, когда вред был причинен. При регулировании и других подходах ex ante административные издержки приходится нести независимо от того, будет причинен вред или нет. Если вероятность причинения вреда низкая, то подход ex post обладает преимуществом по сравнению с подходом ex ante.

Рассмотрим теперь относительные преимущества способов, при которых инициатива исходит от государства, и способов, инициируемых частными исками.

Распределение ущерба среди большого числа жертв - это фактор, который говорит в пользу подхода, при котором инициатива исходит от государственных органов. В том случае, если размер ущерба, причиненного жертве, незначителен, у нее не будет достаточных стимулов к подаче иска, и причинитель вреда сможет избежать ответственности, несмотря на то, что общий ущерб, распространяющийся на большое число жертв, может быть значительным.

Информационный фактор, т.е. ответ на вопрос: кто - жертвы или регулирующий орган - обладают большей информацией о риске или о том, что произошел несчастный случай, также определяет, какому подходу следует отдать приоритет. Во многих случаях именно жертвы, а не государственные органы обладают большей информацией о причинителе вреда и масштабе причиненного вреда. В ходе судебного процесса судья может получить информацию о размерах причиненного ущерба и даже подвергнуть сомнению стандарт, установленный правилами техники безопасности, и установить более строгий стандарт должного поведения. В этом случае преимуществом обладают правила ответственности или запрет опасной деятельности.

По сравнению с судами у регулирующего органа больше возможностей получения технической информации, необходимой для того, чтобы оценить безопасность в отдельных отраслях, поэтому он обладает преимуществом в установлении стандартов должного поведения в этих отраслях. Суды часто принимают установленные законом правила безопасности в качестве стандартов поведения при решении дел о неумышленном причинении вреда. В некоторых случаях жертвы могут не знать о том, что им причинен ущерб или кто им причинил вред. Так, радиационное загрязнение сложно выявить без специальной техники и военные имеют все основания скрывать информацию о нем. В этом случае меры, предпринимаемые государством, будут обладать преимуществом.

Эти два подхода не обязательно исключают друг друга, и в некоторых случаях будет более эффективным их совместное использование. Очень часто потенциальные причинители вреда должны выполнять определенные предписания властей, например магазин должен иметь огнетушитель на случай пожара. Но одновременно он несет ответственность: если в магазине произойдет пожар и пострадает покупатель, то владелец магазина должен будет компенсировать причиненный покупателю ущерб.

Обсуждая преимущества и недостатки различных способов контроля риска несчастного случая, необходимо также иметь в виду, что административно установленные правила техники безопасности могут быть источником взяток для коррумпированных чиновников. Иногда власти стремятся к установлению более строгих правил техники безопасности, гак что подкупить чиновника оказывается проще, чем соблюдать все эти правила. Здесь, видимо, имеет значение относительная политизация и коррумпированность судей и чиновников.

• См.: Shavell S. Liability for Harm versus Regulation of Safety //Journal of Legal Studies.1984. № 2 (13).

Российским законодательством, в отношении граждан, совершивших административные правонарушения, установлен определённый порядок привлечения их к административной ответственности, который состоит в обеспечении гарантий законности.

Административные правонарушения являются самыми распространенными среди всех правонарушений. Эти правонарушения в нашей стране, регулируются следующими нормативно-правовыми актами:

¾ Конституцией Российской Федерации;

¾ Кодексом об административных правонарушениях;

Административным законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно основному закону, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовая ответственность за административные правонарушения, возлагается, как на юридических, так и на физических лиц.

Юридические лица, согласно Кодексу об административных правонарушениях, несут административную ответственность за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных настоящим кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно Кодексу об административных правонарушениях, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Время вступления в силу нормативного акта об административной ответственности может быть указано в самом акте.

Законодательство, устанавливающее или отягчающее административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Административные правонарушения, прописанные в настоящем кодексе, сочетают в себе более 200 юридических составов, субъектом которых является юридическое лицо: правонарушения, посягающие на права граждан, здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, собственность, охрану окружающей природной среды и природопользования, в области промышленности, строительства и энергетики, сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, на транспорте, в области таможенного дела; нарушения, посягающие на институты государственной власти и установленный порядок управления, общественный порядок и общественную безопасность, в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории нашей страны.

Как отмечает Ю. М. Козлов, комментируя кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, «Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения. Например, юридическое лицо, как и физическое, не может нести дважды административную ответственность за одно и то же административное правонарушение. Юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Юридическое лицо, как и физическое лицо, в случае совершения административного правонарушения подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Исключение составляют случаи, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, например, невменяемость, совершение административного правонарушения группой лиц». Так, как на юридическое лицо, так и на физическое, согласно российскому законодательству, юридическая ответственность распространяется одинаково.

Рассмотрим меры административной ответственности. В настоящее время, административная ответственность в нашей стране, предполагает следующие меры против нарушителей:

¾ предупреждение;

¾ штрафные санкции;

¾ административный арест;

¾ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

¾ дисквалификация;

¾ обязательные работы;

¾ лишение специального права, предоставленного физическому лицу.

Кратко рассмотрим эти меры. Предупреждение представляет собой меру мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме. Эта мера применяется в случае, если нарушителем не причинён вред обществу.

Штрафная санкция представляет собой меру денежного взыскания. В настоящее время, законодательством Российской Федерации установлены следующие размеры штрафов:

¾ штраф, равный минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законодательством Российской Федерации;

¾ штраф, равный стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

¾ штраф, равный сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

¾ штраф, равный сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение, либо за предшествующую дате выявления правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.

Административный арест представляет собой меру, связанную с лишением свободы нарушителя. Срок лишения свободы составляет до 15 суток. Административный арест определяется решением суда.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства представляет собой принудительное перемещение граждан, совершивших нарушение, через Государственную Границу Российской Федерации. Такая мера, в основном, применяется в отношении иностранных граждан, а также, лиц без гражданства.

Дисквалификация представляет собой лишение права физического лица, занимать должность, относящуюся к государственной службе Российской Федерации. Такое наказание выносится на основании решения суда.

Обязательные работы представляют собой физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей. Срок выполнения административных работ составляет от 20 до 200 часов, не более 4 часов в день.

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу представляет собой ограничение физического лица от пользования определёнными привилегиями. К этим привилегиям могут относится различные скидки и льготы государственным служащим, при пользовании общественными услугами, ношение оружия, льготный проезд и т. д.

Таким образом, административная ответственность, в правовом порядке, относительно нашей страны, регулируется такими нормативно-правовыми актами, как Конституция Российской Федерации, а также, Кодекс об административных правонарушениях, а также, административное законодательством субъектов Российской Федерации. Административная ответственность в отношении правонарушителя. Может применяться в виде таких мер, как предупреждение, административный арест, штрафные санкции и т. д. Отметим, что каждая из этих мер применяется, в зависимости от вида и характера административного правонарушения. Правовое регулирование административной ответственности, позволяет обеспечить верное её применении, в отношении граждан, совершивших административные правонарушения.

Выводы по главе I

Теоретически обосновав сущность, правовое регулирование, а также, рассмотрев меры административной ответственности в России, сформулируем следующие выводы:

1. установлено, что административная ответственность представляет собой реализацию правовой санкции, в отношении гражданина, в случае совершения им административного правонарушения. Как установлено, данному понятию уделяли внимание множество учёных – политологов и правоведов. Рассмотрев позиции некоторых из них, можем сказать, что, хотя они и имеют некоторые различия, смысл их единый. Он заключается в том, что административная ответственность – это применение государством определённых мер, в отношении гражданина, совершившего правонарушение. Отметим, что, чем качественнее применяются меры административной ответственности, тем меньше правонарушений административного характера, совершается гражданами;

2. административная ответственность, в правовом порядке, относительно нашей страны, регулируется такими нормативно-правовыми актами, как Конституция Российской Федерации, а также, Кодекс об административных правонарушениях, а также, административное законодательством субъектов Российской Федерации. Административная ответственность в отношении правонарушителя. Может применяться в виде таких мер, как предупреждение, административный арест, штрафные санкции и т. д. Отметим, что каждая из этих мер применяется, в зависимости от вида и характера административного правонарушения. Правовое регулирование административной ответственности, позволяет обеспечить верное её применении, в отношении граждан, совершивших административные правонарушения.

С момента принятия в 1995 г. Федерального закона «О рекламе» (далее - Закон о рекламе) порядок правового регулирования отношений, так или иначе с ней связанных, вызывал и вызывает многочисленные споры.

В настоящее время специального рассмотрения требуют правовые проблемы административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе, что обусловлено вступлением в силу с 1 июля 2002 г. нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) /Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №1 (Часть I), ст.1/.

Напомним, что исходя из концепции Закона о рекламе, законодательство о рекламе состоит исключительно из федеральных законов. При этом отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться и подзаконными актами, но эти акты также могут приниматься исключительно на федеральном уровне (ст. 3 Закона «О рекламе»). Конституционность данного положения, означающего запрет субъектам РФ регламентировать соответствующие отношения, подтвердил Конституционный Суд РФ, обосновав это тем, что соответствующая норма Закона «распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка» /Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе»/.

Отношения, возникающие в связи с привлечением нарушителей законодательства о рекламе к административной ответственности, по своей правовой природе являются административными, а поскольку регламентирующее их законодательство об административных правонарушениях является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в противоположность гражданскому законодательству), с практической точки зрения необходимо, в первую очередь, рассмотреть вопрос о круге правовых актов, которыми может устанавливаться административная ответственность за правонарушения в области рекламы.

В отличие от отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые, как указывалось, регулируются как законами, так и подзаконными актами, правовое регулирование административной ответственности может осуществляться теперь исключительно законами, так как в силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство России об административных правонарушениях состоит только из самого Кодекса и законов субъектов РФ. Более того, из этой нормы следует, что новый КоАП РФ был призван заменить собой все положения федерального законодательства, предусматривавшие административную ответственность, в т.ч. и соответствующие нормы ст. 31 Закона о рекламе, которые с 01 июля 2002 г. утратили силу /В соответствии со ст.2 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» («Российская газета», № 256 (2868) от 31 декабря 2001 г.) утратили силу абзац первый пункта 2, абзацы первый, пятый пункта 3 статьи 31 Федерального закона от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе»/.

Но возможно ли установление административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе законами субъектов РФ? По этому поводу необходимо отметить следующее.

Исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения, по предметам к нему относящимся субъекты РФ имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российский Федерации. Применительно к законодательству об административных правонарушениях такие полномочия определены в ст. 1.3 КоАП РФ.

Помимо прочего, указанная статья предусматривает, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Учитывая то обстоятельство, что законодательство о рекламе состоит только из федеральных законов и, более того, любые отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться исключительно на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации теперь не имеют права устанавливать административную ответственность за правонарушения в области рекламы.

Таким образом, с 1 июля 2002 года единственной законно установленной административной ответственностью за правонарушения в области рекламы следует признать ответственность, которая предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Сам Кодекс содержит немало новых положений, в связи с чем представляется необходимым дать общую характеристику его статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в области рекламы и регламентирующих ее применение.

Административные правонарушения, так или иначе связанные с рекламой, предусмотрены ст. ст. 5.9, 6.13, 11.21, 14.24 (часть 2), 14.3 и 15.24 КоАП РФ. В рамках настоящей статьи не представляется возможным рассмотреть специальные составы, связанные с нарушением условий и правил рекламирования в определенных сферах или применительно к определенным видам деятельности, поэтому проанализируем правонарушения, предусмотренные ст. 11.21 и 14.3 КоАП РФ.

Статья 11.21 предусматривает административную ответственность за нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги. Из ее содержания (диспозиции) следует, что административным правонарушением признается установка наружной рекламы в указанной полосе без согласования с дорожными органами.

В качестве административного наказания санкция ст. 11.21 предусматривает предупреждение либо наложение административного штрафа в размере до одного минимального размера оплаты труда. Исходя из положений ч. 1 ст. 2.10 Кодекса, а также размера санкции, к административной ответственности по этой статье юридические лица привлекаться не могут (данные субъекты подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в области рекламы лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Кодекса). Намеренно это было сделано законодателем или нет, покажет будущее, однако в настоящее время данный вывод представляется бесспорным.

Характеризуя объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 11.21 КоАП, необходимо обратить внимание на следующее. Требование согласования размещения наружной рекламы закреплено в п. 2 ст. 14 Закона о рекламе. При этом для рекламы, размещаемой в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог, необходимо разрешение органа местного самоуправления, согласованное с органом милиции, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (в случае размещения ее на территориях городских и сельских поселений) /В соответствии с Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожно-го движения» такое согласование дают органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутрен-них дел РФ./, а также с соответствующим органом управления автомобильных дорог (в случае размещения рекламы за пределами территорий городских и сельских поселений).

Отсутствие согласования указанного органа (органов) на размещение рекламы, даже несмотря на наличие разрешения органа местного самоуправления, должно повлечь привлечение физического лица к административной ответственности по ст. 11.21, если наружная реклама будет установлена (при этом, разумеется, должны быть соблюдены все остальные условия привлечения к административной ответственности - вина и др.).

Особо необходимо отметить, что органы местного самоуправления могут определять лишь порядок получения разрешения, но не предусматривать в своих актах дополнительные требования к рекламе. То же относится и к органам государственной власти субъектов РФ. Напротив, МВД РФ, как федеральный орган исполнительной власти, на основании ч. 2 ст. 3 Закона о рекламе вправе устанавливать специальные требования к рекламе, размещаемой в полосе отвода автомобильной дороги. Единственное, что необходимо отметить - это целесообразность прямого указания на данное право МВД в статье 14 Закона о рекламе, поскольку исходя из позиции Конституционного Суда РФ, по крайней мере часть таких требований распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства, а федеральные министерства могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, лишь в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).

В настоящее время продолжают действовать «Временные требования к размещению рекламы на автомобильных дорогах и улицах по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», утвержденные Главной государственной автомобильной инспекцией РФ 6 сентября 1995 г. /Строго говоря, подобный правовой акт должен приниматься, как минимум, самим министерством, а пока можно говорить лишь о фактическом одобрении МВД РФ данных Временных требований, поскольку они приведены в Письме МВД РФ от 14 сентября 1995 г. № 1/4377 «О реализации Закона Российской Федерации «О рекламе»/.

Основной статьей, предусматривающей административную ответственность за правонарушения в области рекламы, является статья 14.3 КоАП РФ.

Исходя из санкции данной статьи, субъектами административной ответственности за предусмотренное ею административное правонарушение могут быть как физические, так и юридические лица. При этом следует учитывать, что индивидуальные предприниматели, в силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ, несут ответственность как должностные лица.

Характеризуя диспозицию статьи 14.3, содержащую определение (признаки) предусмотренного ею правонарушения, необходимо обратить внимание на ряд моментов.

Во-первых, объективную сторону состава административного правонарушения образует нарушение только законодательства о рекламе. Как указывалось выше, законодательство о рекламе состоит исключительно из федеральных законов, в связи с чем несоблюдение положений иных правовых актов, регулирующих отношения в области рекламы, повлечь административную ответственность по статье 14.3 КоАП РФ не может.

Во-вторых, сама диспозиция раскрывает, что в данной статье имеется в виду под «нарушением законодательства о рекламе» - такими нарушениями являются ненадлежащая реклама и отказ от контррекламы.

Термины «ненадлежащая реклама» и «контрреклама» (как и термины «рекламодатель», «рекламопроизводитель» и «рекламораспространитель») являются понятиями Закона о рекламе, который в ст. 1 раскрывает их содержание. Под ненадлежащей рекламой понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. Под контррекламой Закон имеет в виду опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий.

Согласно п. 1 ст. 29 Закона о рекламе, в случае установления факта нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, нарушитель обязан осуществить контррекламу в срок, установленный федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), вынесшим решение об осуществлении контррекламы. Неисполнение в срок указанного решения и следует квалифицировать как отказ от контррекламы. Если опровержение осуществлено с нарушением положений п. 3 ст. 29 Закона о рекламе, также можно вести речь об отказе нарушителя от контррекламы. Важно помнить, что в силу ч. 4 ст. 4.1 Кодекса назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой такое наказание было назначено, что особенно актуально при привлечении к административной ответственности за отказ от контррекламы.

Иные нарушения законодательства о рекламе (помимо ненадлежащей рекламы и отказа от контррекламы) повлечь административную ответственность на основании статьи 14.3 КоАП РФ не могут. Для сравнения отметим, что нормы Закона о рекламе, утратившие силу с 1 июля 2001 г. (абз. 1 п. 2 и абз. 1 п. 3 ст. 31) предусматривали административную ответственность также за непредоставление в установленный срок сведений по требованию федерального антимонопольного органа (его территориального органа) и за неисполнение в срок предписаний антимонопольных органов о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и решений об осуществлении контррекламы.

Что касается отмены административной ответственности за неисполнение в срок решения антимонопольного органа об осуществлении контррекламы, то данная позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку ранее получалось, что за одно деяние правонарушитель теоретически мог быть привлечен к ответственности и как лицо, отказавшееся от осуществления контррекламы, и как лицо, не исполнившее в срок соответствующее решение.

Относительно административной ответственности за непредоставление в установленный срок сведений по требованию антимонопольных органов отметим следующее. В новом Кодексе есть статья 19.8, предусматривающая ответственность за непредставление в антимонопольный орган или в орган регулирования естественных монополий ходатайств, заявлений, сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством, либо представление заведомо недостоверных сведений. Думается, что во многих комментариях она будет рассматриваться в качестве замены соответствующей нормы Закона о рекламе.

Однако из диспозиции (да и санкции) статьи 19.8 очевидно, что она связана с антимонопольным законодательством и основной деятельностью соответствующих органов - поддержанием конкуренции. Осуществляя контроль за соблюдением требований к рекламе, антимонопольные органы действуют на основе законодательства о рекламе, а не законодательства о конкуренции (антимонопольного), и, по нашему мнению, существуют формальные препятствия для привлечения к ответственности на основании указанной статьи за непредставление сведений по требованию антимонопольного органа по делам, связанным с рекламой.

Административная ответственность выражается в наложении на виновных лиц предусмотренных КоАП РФ (и только им) административных наказаний. Основным наказанием за совершение административных правонарушений, связанных с рекламой, является, естественно, административный штраф. Норма Общей части Кодекса (ч. 3 ст. 3.5) содержит ограничение для санкций статей Особенной части: размер административного штрафа, налагаемого за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Существует особенность относительно давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ): если по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения, то применительно к нарушению законодательства о рекламе установлен срок в один год со дня совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении эти сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения).

В связи с принятием нового КоАП РФ претерпел серьезные изменения и порядок производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы. Здесь имеет место новелла принципиального характера: порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется теперь исключительно КоАП РФ. Данный вывод следует из п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса, который предусматривает, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, является предметом ведения Российской Федерации.

С 1 июля 2002 года иные законы, а тем более акты антимонопольных органов регулировать вопросы, относящиеся к порядку производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы, не могут (однако это не означает запрет антимонопольным органам регламентировать процедурные вопросы рассмотрения дел данной категории, которые Кодекс не затрагивает). В этой связи требует серьезной корректировки Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации (утв. Приказом МАП РФ от 13 ноября 1995 г. № 147) в части, касающейся нарушений законодательства о рекламе, содержащих признаки административного правонарушения.

Говоря о правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы в свете положений п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, необходимо сказать несколько слов о мерах обеспечения такого производства.

Поскольку установление мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении может осуществляться только Кодексом и в статье 27.1, последний закрепляет исчерпывающий перечень таких мер, предоставленное антимонопольным органам право принимать решения о полном или частичном приостановлении рекламы (п. 2 ст. 29 Закона о рекламе) мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении считать нельзя, со всеми вытекающими из этого последствиями хотя такая мера, безусловно, является мерой административного принуждения и применяется для пресечения административных правонарушений в области рекламы.

Особенность производства по делу о нарушении законодательства о рекламе /имеется в виду только правонарушение, предусмотренное ст.14.3 КоАП РФ, поскольку состав, предусмотренный статьей 11.21, понятием «нарушение законодательства о рекламе», содержащимся в ст.28.7 Кодекса, на наш взгляд, не охватывается/ состоит в том, что в случаях, если после выявления такого административного правонарушения осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование, срок которого не может превышать один месяц с момента возбуждения дела (в исключительных случаях он может быть продлен, но не более чем на месяц). Это новая стадия производства, не известная ранее действовавшему законодательству об административных правонарушениях.

Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, - это порядок исполнения основного наказания за правонарушения в области рекламы - административного штрафа.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 Кодекса.

Новеллой Кодекса является возврат к возможности взыскания штрафа (исполнения постановления о наложении штрафа) без судебного решения при его неуплате в установленный срок (ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ), и с 1 июля 2002 г. утратила силу норма абз. 5 п. 3 ст. 31 Закона о рекламе, согласно которой взыскание штрафа производилось в судебном порядке, если уплата штрафа не была произведена добровольно.

Такова в общих чертах характеристика правовых оснований и порядка привлечения к административной ответственности за правонарушения в области рекламы в настоящее время.

Макарейко Николай Владимирович, начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены актуальные вопросы правовой регламентации административной ответственности по действующему российскому законодательству. Даны предложения по преодолению выявленных недостатков.

Ключевые слова: законодательство, административная ответственность, административное правонарушение, административное наказание, назначение административных наказаний, производство по делам об административных правонарушениях.

Topical issues of legal regulation of administrative responsibility

The article deals with topical problems of legal regulation of administrative compliance liability under the current legislation of Russia. Suggestions for possible amendments to eradicate revealed defects are given herewith.

Key words: legislation, administrative compliance liability, administrative penalty, prescription of administrative penalties, administrative non-compliance offences proceedings.

Среди широкого арсенала мер государственного принуждения особое место занимает административная ответственность. Такое положение обусловлено ее потенциалом, способностью в минимальные сроки стабилизировать общественные отношения, относительной простотой применения, возможностью оперативно воздействовать на правонарушителей. Эффективность реализации данного административно-правового института во многом предопределена качеством нормативного правового регулирования. Анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет выявить следующие проблемы.

Необходимо обратить внимание, что с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) сделан существенный шаг по систематизации законодательства об административной ответственности (об административных правонарушениях). В ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем административная ответственность за нарушения налогового законодательства предусмотрена главой 16 Налогового кодекса РФ. Подобный дуализм самым негативным образом сказывается на состоянии законности в ходе привлечения лиц, совершивших налоговые правонарушения, к административной ответственности. Следует отметить, что и порядок привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства, предусмотренного Налоговым кодексом РФ, существенно отличается от производства по делам об административных правонарушениях, установленного КоАП РФ. Выход, по нашему мнению, видится в объединении всех норм, устанавливающих административную ответственность на федеральном уровне в рамках КоАП РФ.

Одной из проблем института административной ответственности является отсутствие нормативного закрепления понятия данного административно-правового явления. Как справедливо отметил К.С. Вельский, "ни основы, ни кодексы не закрепили понимание административной ответственности в виде определения (дефиниции), хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключевых признака: административный проступок и административное взыскание" <1>. Это было отмечено до принятия КоАП РФ, положение не изменилось и после его вступления в силу, что порождает серьезные проблемы как правотворческого, так и правоприменительного характера.

<1> Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. N 12. С. 12.

В законодательстве ненадлежащим образом решен вопрос об освобождении от административной ответственности в случае признания деяния малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ). Законодатель устранился от детального определения условий, необходимых для признания деяния малозначительным, предоставив решение названного вопроса правоприменителю. Возникшую проблему было предложено решить на уровне толкования. Так, Верховный Суд РФ определил: "...если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу... Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений" <2>. Как видно, субъект интерпретации не дал правоприменителю надлежащих разъяснений по данному вопросу.

<2> Пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. N 80. 2005. 19 апреля.

Это подвигло Верховный Суд РФ еще раз обратиться к вопросу о признании административного правонарушения малозначительным, но только в рамках привлечения к ответственности за нарушения в области дорожного движения. "При назначении наказания за правонарушения, предусмотренные статьями 12.8 и 12.26 КоАП РФ, надлежит учитывать, что они не могут быть отнесены к малозначительным (выделено мной. - Н.М.), а виновные в их совершении лица - освобождены от административной ответственности, поскольку управление водителем, находящимся в состоянии опьянения, транспортным средством, являющимся источником повышенной опасности, существенно нарушает охраняемые общественные правоотношения независимо от роли правонарушителя, размера вреда, наступления последствий и их тяжести" <3>.

<3> Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. N 250. 2006. 8 ноября.

Очевидно, что такое решение не может быть признано удачным, и мы предлагаем для нормализации ситуации дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием следующего содержания: "Примечание. Административное правонарушение признается малозначительным, если административное правонарушение совершено в течение года впервые и влечет административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере до пятисот рублей". Это предоставит правоприменителю эффективный инструментарий освобождения от административной ответственности, снизит уровень коррупциогенности законодательства об административных правонарушениях, минимизирует потенциальную возможность злоупотребления в подобных правоприменительных ситуациях.

Качество привлечения к административной ответственности во многом предопределено тем, чтобы никто не был исключен из потенциального числа субъектов, подлежащих административной ответственности. С этой целью в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ закреплена презумпция равенства перед законом: "Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств". Данная презумпция является логическим развитием положений ст. 19 Конституции РФ.

Детальное рассмотрение данной презумпции позволяет выявить такую значимую проблему, как наличие иммунитета ряда субъектов от административной ответственности. В ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ предусмотрено, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности лиц, выполняющих определенные государственные функции, устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. В числе этих лиц называются депутаты, судьи и прокуроры.

Особые условия привлечения к административной ответственности установлены Конституцией РФ в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (ст. 98) и судей (ст. 122). Более детально этот вопрос прописан в ст. 15 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Порядок привлечения к административной ответственности прокуроров и следователей определен в ст. 42 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Проблема иммунитета от уголовной и административной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В его Постановлении от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" было указано, что "неприкосновенность парламентария не означает его освобождение от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности". Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52) <4>.

<4> Вестник КС РФ. 1996. N 2. Ст. 150.

Очевидно, что такое законодательное закрепление иммунитета указанных должностных лиц на практике позволяет последним избегать привлечения к административной и уголовной ответственности. Это, в свою очередь, порождает вседозволенность, а названные субъекты обладают мощным властным ресурсом, что многократно увеличивает урон, который они могут причинить.

В действующем законодательстве установлены особые условия привлечения к административной ответственности лиц, которые обладают дипломатическим иммунитетом, что закреплено в ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ. Это предопределено федеральными законами и международными договорами РФ. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г., Венской конвенцией о представительствах государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. и др. двусторонними международными договорами Российской Федерации к административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, которые входят в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на полномочных представителей международных организаций универсального характера (ООН, ее специализированных учреждений и др.). Вместе с тем был ряд резонансных правонарушений (преступлений), участниками которых были сотрудники иностранных дипломатических ведомств, особенно в области дорожного движения. Применение в этих ситуациях мер административного принуждения и других мер государственного принуждения позволило бы профилактировать ситуации, минимизировать негативные последствия, существенно укрепить правопорядок.

Значимую роль в процессе привлечения к административной ответственности играет презумпция невиновности. Это предопределено тем, что она во многом определяет характер отношений между государством, его органами, должностными лицами и гражданами, с одной стороны, и субъектом, в отношении которого выдвинуто подозрение или обвинение в совершении преступления, - с другой.

В настоящее время презумпция невиновности получила законодательное закрепление в ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ. В данной норме указано, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Презумпция невиновности включает в себя ряд правил, которые при этом должны быть учтены: 1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело; 2) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ; 3) неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в ст. 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица <5>.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2005. 19 апреля.

Следует обратить внимание, что Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ в ст. 1.5 КоАП РФ внесены изменения, в соответствии с которыми лицо, привлекаемое к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи обязано доказывать свою невиновность. Это означает, что по данным правонарушениям закреплен принцип виновности, т.е. на владельца транспортного средства возлагается обязанность доказывания своей невиновности.

Такое законодательное решение предопределено зарубежным опытом и во многом оправдано в отношении правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения). Вместе с тем на практике это приводит к ряду сложностей. В соответствии с действующим законодательством отсутствие права управления транспортным средством не является обстоятельством, препятствующим для регистрации транспортного средства. Это означает, что в случае фиксации данных правонарушений в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи владельца транспортного средства, который не имеет права управления транспортным средством, его автоматически следует привлекать к ответственности по ст. 12.7 КоАП РФ. Вместе с тем эти спорные вопросы не нашли разрешения в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <6>.

<6> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Определенные вопросы вызывает существующая система административных наказаний, характеристика их отдельных видов. Так, при конструировании ст. 3.8 КоАП РФ "Лишение специального права" допущены существенные дефекты. Во-первых, отсутствует перечень специальных прав, которых можно лишить в результате применения данного административного наказания. В настоящее время этот перечень возможно установить только путем анализа ст. 32.6 КоАП РФ. При этом законодателем в настоящее время не предусмотрено реальное применение в санкциях норм Особенной части КоАП РФ лишения такого специального права, как права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, о чем свидетельствует анализ главы 13 КоАП РФ. Во-вторых, применение лишения специального права предусмотрено исключительно в отношении физических лиц. Лишение специальных прав (лицензий, разрешений), которыми обладают юридические лица, осуществляется в порядке, определенном другими нормативными правовыми актами <7>. Основанием для лишения специальных прав, которыми обладают юридические лица, является совершение административных правонарушений. В этой связи необходимо распространить возможность реализации данной меры и в отношении юридических лиц. В этой связи будет проведена систематизация большого массива нормативных правовых актов, которые в настоящее время содержат санкцию в виде лишения специального права.

<7> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430; Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 30 апреля и др.

Значимой проблемой нормативного правового регулирования административной ответственности является определение конкретной меры административного наказания за совершенное административное правонарушение. Эти вопросы изложены в ст. 4.1 КоАП РФ, но при детальном анализе правовых норм указанной статьи очевидным видится наличие существенного правового пробела. Речь идет об отсутствии детального механизма учета обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. В настоящее время ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ практически не работают. В этих условиях для субъекта административной юрисдикции открываются, по существу, безграничные возможности для злоупотребления, не выходя при этом за рамки правоприменительного усмотрения. Мы считаем, что ст. 4.1 КоАП РФ следует дополнить ч. 3.2 следующего содержания: "При наличии обстоятельств, смягчающих административную ответственность, назначается минимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение. При наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность, назначается максимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение".

Нельзя признать оправданным внесение изменения в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, в соответствии с которым срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, которые рассматриваются судьей, увеличен до трех месяцев, в то время как другие субъекты административной юрисдикции должны решить вопрос о привлечении к административной ответственности не позднее двух месяцев с момента совершения административного правонарушения или обнаружения длящегося правонарушения. Мы считаем, что такое решение лишено реальной почвы и приведет к необоснованному ограничению прав субъектов, которые будут привлекаться к административной ответственности по делам, рассматриваемым судьями.

Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ признал не соответствующей требованиям Конституции РФ ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ, которой было установлено, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

Целесообразным видится восстановление административной преюдиции, когда неоднократное привлечение к административной ответственности было бы основанием для квалификации очередного аналогичного деяния в качестве преступления. Это, по нашему мнению, выступало бы в качестве мощного средства предупреждения правонарушений. В этой связи необходимо дополнить КоАП РФ и УК РФ статьями следующего содержания:

"Статья 4.8. Административная преюдиция

Повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение предыдущего административного правонарушения лицо подвергалось административному наказанию в виде административного ареста, административного выдворения, дисквалификации, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 настоящего Кодекса, влечет уголовную ответственность в соответствии со статьей 330.1 Уголовного кодекса Российской Федерации".

"Статья 330.1 Повторное совершение однородного административного правонарушения

Повторное совершение в течение года после исполнения административного наказания в виде административного ареста, административного выдворения, дисквалификации однородного административного правонарушения -

наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев".

Такое законодательное решение будет всемерно способствовать гармонизации действующего законодательства, регламентирующего юридическую ответственность. Следующим шагом должна стать ревизия норм Особенной части КоАП РФ и Особенной части УК РФ с целью согласования установления административной и уголовной ответственности за отдельные деяния с учетом степени общественной опасности.

Рассмотрение норм Особенной части КоАП РФ позволяет заключить, что законодатель в хаотичном порядке вносит изменения и дополнения в действующее законодательство. Отдельные нормы настолько часто подвергались реформированию, что даже для правоприменителя представляет известную сложность выбрать правильную редакцию соответствующей нормы, устанавливающей административную ответственность. В качестве примера можно назвать ст. 7.30 КоАП РФ "Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". Данная статья включает 22 части, редакции которых систематически изменяются. Учитывая важность охраняемых отношений, законодателю следовало уделить самое пристальное внимание стабильности правовой охраны отношений, возникающих в процессе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, но подобная редакция во многом способствует возникновению юридических ошибок.

Непродуманностью действий законодателя является ст. 20.2.1 КоАП РФ "Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности". Законодатель вносит дополнения в КоАП РФ и спустя непродолжительное время их отменяет. Это говорит о том, что отсутствует глубинная экспертная работа, что и приводит к внесению таких непродуманных решений.

Объем статьи не позволяет в полной мере рассмотреть многие спорные вопросы, которые содержаться в КоАП РФ. Мы практически не рассмотрели проблемы Особенной части КоАП РФ и совершенно не коснулись вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем следует констатировать, что законодателем не уделяется должного внимания вопросам административной ответственности. Очевидно, что настало время ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях, поручить авторитетным ученым-административистам провести тщательную ревизию законодательства с тем, чтобы нормализовать существующую ситуацию, снизить уровень коррупциогенности законодательства об административных правонарушениях.