Реформы гос управления в рф админ право. Анализ административной реформы в рф
Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.
Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.
Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Сущность административной реформы заключается в необходимости качественных изменений в системе государственного управления с целью адаптации этой системы к условиям внешней среды. Но, при этом, следует учитывать, что административная реформа направлена, прежде всего, на повышение эффективности управления. Следовательно, в рамках административной реформы основные преобразования осуществляется в сфере управления. Таким образом, сущность административной реформы заключается не в том, чтобы, например, увеличить ВВП, а в том, чтобы достигнуть такого уровня государственного управления, при котором данная задача может быть решена качественно и в установленные сроки.
1. Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.
2. Административная реформа затрагивает, прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия.
3. Административную реформу следует рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения.
5. Незначительные изменения (например, изменения наименования управленческой структуры, дополнение или ликвидация функций без каких-либо комплексных преобразований) целесообразно характеризовать более нейтральными понятиями, например, такими как «рационализация» или «развитие».
Украина взяла курс на создание правового государства, что поставило требование кардинального реформирования всех сфер общественно-публичной жизни. На сегодня Украина попала в сложную политическую и экономическую ситуацию, в связи с чем возникает много новых, важных вопросов, которые следует решать в кратчайшие сроки. Сразу после обретения независимости Украина не смогла эффективно и удачно провести административную реформу в связи с тем, что в первые годы независимости возникло множество вопросов, которые требовали немедленного решения. Но уже сейчас есть достаточно условий для ее воплощения.
Общие принципы административной реформы
Важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы публичного управления. Необходимость формирования новой системы публичного управления как инструмента преодоления кризиса в Украине до последнего времени недооцінювалась.
Новая система публичного управления в Украине должна быть создана путем проведения административной реформы.
В первую очередь необходимо определиться, что мы понимаем под административной реформой. В современных украинских условиях это создание эффективной системы органов публичной администрации, которая служит обществу.
Существующая в Украине система публичного управления остается в целом неэффективной, она эклектично сочетает как институты, доставшиеся в наследство от советской эпохи, так и новые институты, сформировавшиеся в период независимости Украины. Эта система является внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и оторванной от людей, в результате чего существующее публичное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.
Поэтому смысл административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы публичного управления всеми сферами общественной жизни. С другой - в развитии некоторых институтов публичного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.
Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы публичного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. ее целью является также формирование системы публичного управления, которая станет близкой к нуждам и запросам людей, а главным приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система будет подконтрольна народу, прозрачной, построенной на научных принципах и эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому состоянию государства.
Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:
1) формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;
2) формирование современной системы местного самоуправления;
3) внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти и местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставление государственных и общественных услуг;
4) организация на новых началах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
5) создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
6) внедрение рационального административно-территориального устройства.
Административная реформа должна осуществляться в нескольких направлениях.
Первый - создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине. Второй - формирование новых институтов, организационных структур и новой системы публичного управления. Третий - кадровое обеспечение новой системы публичного управления. Четвертый - укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования публичного управления. Пятый - научное и информационное обеспечение системы публичного управления, формирование механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.
Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. После провозглашения государственной независимости в Украине объемы управленческой деятельности выросли в некоторых сферах-в 20-30 раз, а отдельные из них (оборона, внешняя политика) - были созданы заново. Поэтому характерный для советских времен метод реформирования аппарата управления путем его сокращения сегодня нельзя рассматривать как эффективный. Здесь нужен системный подход, который позволяет определять оптимальную для потребностей Украины количество и структуру органов исполнительной власти.
Как известно, в ходе системных преобразований Украина столкнулась с проблемами организации исполнительной власти нового типа. Существующая структура правительства Украины является одной из преград на пути к экономическому росту. Министерства не смогли выработать и реализовать эффективную политику, чтобы уменьшить масштабы теневой экономики, предотвратить ухудшение стандартов в сфере здравоохранения и образования, увеличению неравенства в развитии регионов и обнищанию значительной части населения. Государственная служба является неэффективной, потому что она еще не полностью трансформирована в институцию, которая обеспечивает реализацию государственной политики.
Определены в Концепции мероприятия реформирования основываются на выработанных мировой практикой принципах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве, среди которых ключевое значение имеют следующие:
Приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
Независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;
Осуществление внутренней за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности публичного управления;
Ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездействие перед гражданами, права которых были нарушены;
Введение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предвидя, что высшие посты в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;
Принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства и других органов исполнительной власти.
Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить подбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. В ходе административной реформы необходимо законодательно нормировать институт службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы).
Исполнительная власть, реализуя назначения демократического, социального правового государства, создает основы для реализации прав и свободы граждан, а также предоставление им широкого круга государственных, в том числе управленческих услуг. Государство целенаправленно минимизирует свое вмешательство в жизнеобеспечения граждан и берет на себя только те услуги, которые вданное период развития общества в состоянии гарантировать и невозможно найти на рынке услуг. Она постоянно стремится дерегулирования, то есть передачи своих функций механизмам рыночной саморегуляции и негосударственным институтам. Этот процесс должен основываться на том, что:
1) предоставление услуг со стороны исполнительной власти должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества. Поэтому нужно определить перечень соответствующих услуг, которые подобные гражданам, а также критерии оценки качества и эффективности их предоставления;
2) социальные процессы должны регулироваться со стороны государства только в случае, если это обусловлено интересами всего общества. Отношения между потребителями и поставщиками товаров и услуг регулируются рынком, кроме тех случаев, когда он не может адекватно удовлетворить потребности общества;
3) управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор - пользоваться этой услугой или нет;
4) управленческие услуги должны предоставляться, прежде всего, на низовых уровнях структуры исполнительной власти, что обеспечит их приближения к потребителям. В некоторых случаях предоставление услуг на более высоком структурном уровне может быть обусловлено потребностями экономики или требованиями к качеству предоставления услуги.
Административная реформа рассчитана на относительно длительный период ее реализации и включает три этапа.
В ходе підготовного этапа реформы должны быть разработаны и официально приняты. Концепция административной реформы и Программа осуществления административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим усовершенствованием элементов существующей системы публичного управления.
На втором этапе вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы публичного управления.
На третьем этапе углубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты публичного управления.
На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепление и обновление новых финансово-экономических основ публичного управления.
В завершение следует заметить, что кроме выработка и принятие стратегии реформирования, для успешного проведения реформы нужна также программа конкретных мер, включая человеческое, финансовое, материально-техническое обеспечение, определение сроков и исполнителей.
2 Современная административная реформа в РФ
2.1 Цели и направления современной административной реформы в РФ
Проводимая в нашей стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной и эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала бы потребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса, так и для граждан.
Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Предлагается осветить основные направления проведения данной реформы и продолжить поиск оптимального пути дальнейшего ее осуществления в интересах всего общества:
Комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;
Передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги;
Перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления
Обобщая опыт, можно выстроить следующую схему проведения административной реформы:
1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с ними соотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти;
2) ее высшие органы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;
3) агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
4) результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечных целей правительства;
5) все госслужащие в составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучие этих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».
Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:
Повышение эффективности государственного управления;
Строгое соблюдение государственными служащими законности;
Предоставление качественных публичных услуг населению;
Обеспечение права граждан на объективную информацию.
Условиями модернизации государственного управления являются:
Совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления,
Повышение качества кадрового состава государственных органов,
Минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития
Модернизация человеческого ресурса.
Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ:
1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления;
2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера;
3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;
4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций;
5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;
6) наращивание кадрового потенциала.
2.2 Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы
Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.
В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных - на местный уровни.
Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,
Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:
1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;
2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;
5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.
Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:
5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. - «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. - «требующими корректировки»;
В результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.
Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.
На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.
В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:
1) в 2003- 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).
2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.
Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.
Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;
2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;
3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;
4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;
5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)
Программно-плановые установки второго этапа реформы:
а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;
б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.
в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.
За счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы. В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках...
Проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются: S повышение качества и доступности государственных услуг; S снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с...
...); послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности. Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как: упорядочение полномочий органов исполнительной власти; разработка административных регламентов; регулирование...
Практики менеджмента в правительстве США. Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления. Глава 2. Общие черты административных реформ западных стран 2.1 Общие черты административных реформ Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или...
Ключевыми областями административных реформ являются:
- 1. Роль государства в обществе;
- 2. Структура и функции органов государственного управления;
- 3. Повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
- 4. Управление государственной службой;
- 5. Реформа финансового управления;
- 6. Подотчётность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Целью таких реформ является, устранение препятствий, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Что означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению». С учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.
Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий.
Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т. д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая всё это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и её функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. № 3 развернулась острая дискуссия.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
- 1. Закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
- 2. Определить существенность органа исполнительной власти;
- 3. Обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
- 4. Установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
- 5. Сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
- 6. Отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 г. г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.
Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объёмов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа» .
Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.
Вуколов В.Л., Директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ
Целью проводимой в Российской Федерации системной модернизации государственного управления является оптимизация деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции. Важнейшим элементом такой модернизации, безусловно, стала административная реформа.
Проведение этой масштабной реформы продиктовано прежде всего необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.
Следует отметить, что довольно долго, с начала 90-х годов до 2004 года, органы исполнительной власти на федеральном уровне представляли собой систему управления, практически полностью унаследованную от бывшего СССР и частично подстраиваемую под проводимые экономические преобразования.
Базовые принципы построения и функционирования федеральных органов исполнительной власти не менялись и сводились в основном к упразднению одних и созданию других министерств и ведомств.
При этом возлагаемые на органы властные полномочия и их функциональное наполнение практически не зависели от вида и статуса самих органов. В прежней структуре федеральных органов исполнительной власти существовали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства и надзоры. Каждый из этих органов совмещал в себе полномочия самостоятельно вести законотворческую деятельность, издавать свои нормативные правовые акты и одновременно контролировать и надзирать за исполнением этих норм гражданами и организациями.
Другим следствием такой организации государственного управления стало дублирование одних и тех же полномочий разными органами. Это касалось прежде всего разрешительных, контрольных и надзорных полномочий как в отношении организаций частного сектора, так и организаций, подведомственных самим федеральным органам исполнительной власти.
Изучение общественного мнения неоднократно подтверждало озабоченность граждан непрозрачностью, а в ряде случаев произволом федеральных ведомств при подготовке и принятии решений, затрагивающих интересы граждан и бизнеса, ростом бюрократии и коррупции.
Эти проблемы, наряду с низкой эффективностью работы органов, неудовлетворительным уровнем внедрения в них информационных технологий, низкой мотивацией государственных служащих полноценно выполнять свои обязанности и большим количеством чиновников привели к тому, что система государственного управления перестала соответствовать уровню управления в негосударственном секторе, а в ряде сфер превратилась в фактор, препятствующий развитию экономических и общественных отношений.
Стала очевидной необходимость кардинальных изменений в системе органов власти.
Первый этап административной реформы в стране был проведен в 2003-2004 годах.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению, административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. №451.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
Проведены детальный анализ функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их необходимости для государства и определение массива актов законодательства, подлежащих отмене либо изменению в связи с сокращением масштабов государственного регулирования.
Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Готовятся нормативные правовые акты по отмене избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
В положения о федеральных органах исполнительной власти, в отличие от ранее действовавших, включены полномочия, которые признаны необходимыми в ходе реформы и четко отражены в федеральных законах.
Таким образом, значительный объем избыточных и дублирующих полномочий ведомств исключен с утверждением новых положений о них.
Одновременно в процессе поведенной реорганизации было сокращено более 17% численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (2100 человек) и более 42000 человек при реорганизации территориальных органов.
Качественно изменена система управления федеральных органов исполнительной власти и их внутренняя структура, что позволило сформировать компактный корпус ответственных руководителей, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования. Например, федеральным министрам разрешено иметь только двух заместителей и одного заместителя - статс-секретаря, отвечающего за законопроектную деятельность министерства (раньше в некоторых министерствах имелось 15 и более заместителей министров).
В ходе последовательной законотворческой работы большой массив функций ведомств упразднен либо актуализирован с принятием Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" и постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 49 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Кроме того, федеральное законодательство, затрагивающее полномочия федеральных органов, в значительной степени приведено, а по ряду вопросов приводится в настоящее время в соответствие с федеральными законами о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199 ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), федеральных государственных учреждений (далее - ФГУ), одобренные на заседании Правительства Российской Федерации 22 октября 2004 г.
С участием независимых экспертов проанализированы функции 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из них предлагаются к ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 ФГУ (36,4%) и 3353 ФГУП (51,8%). При этом необходимо иметь в виду, что количество этих организаций будет сокращаться и в дальнейшем.
Одновременно ряд властных полномочий ранее выполнявшихся на местах федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, передан территориальным органам федеральных органов исполнительной власти (Россвязьнадзора,
Росавиации, Россельхознадзора, Ростехрегулирования, Роснедр, Роспотребнадзора и Росздравнадзора). Ранее выполнявшие эти функции государственные учреждения ликвидируются, а часть их работников переводится в территориальные органы с наделением их статусом федеральных государственных гражданских служащих. Наиболее значимы эти показатели по организациям связьнадзора, энергонадзора, санэпиднадзора, а также организациям упраздненной Росгосхлебинспекции.
Этими решениями реализуется последовательно декларируемый принцип административной реформы о том, что на уровне федеральных органов власти должны сохраняться полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень власти, рынку или иным организациям.
Также в рамках Комиссии проводится работа по корректировке законодательства с целью снятия излишних, неоправданных административных барьеров для предпринимателей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику.
Ряд законодательных и иных нормативных правовых актов уже принят либо внесен Правительством в Государственную Думу. К наиболее значимым из них относятся:
Федеральный закон о внесении изменений в статьи 17 и 18 Закона РСФСР " О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", повышающий в 150 раз пороговое значение стоимости активов коммерческих организаций, при слиянии и присоединении которых требуется согласие антимонопольного органа, и упрощающий порядок уведомления этого органа при совершении указанных сделок;
Федеральный закон от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ " О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", отменяющий право должностных лиц контрольно-надзорных органов приостанавливать без решения суда деятельность организаций и производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, зданий и сооружений;
Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий поэтапное сокращение лицензируемых видов деятельности со 124 до 74; : проекты федеральных законов о внесении изменений в законы об оценочной и аудиторской деятельности, передающие рынку (саморегулирующим организациям) ряд полномочий по регулированию этих видов деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005г. № 30 утвержден типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий порядок взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Порядок осуществления конкретных функций федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами принят постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
Разрабатываются стандарты государственных услуг, административные регламенты министерств и ведомств. Их разработка происходит с учетом того, что на каждую функцию федерального органа исполнительной власти в административном регламенте будет предусмотрен порядок подачи документов, прозрачность оказания услуги, порядок обжалования действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти либо их должностных лиц. Также проводится работа по внедрению методов управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти.
Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления».
Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Кроме того, вводится принципиально новая система бюджетного планирования. Правительством Российской Федерации одобрены планы и показатели деятельности федеральных министерств, федеральных служб и агентств, руководство которыми оно осуществляет, на 2005 год и на период до 2007 года. Финансирование федеральных органов исполнительной власти будет производиться по конкретным целям и задачам в соответствии с утвержденными планами и показателями их деятельности.
Эти документы должны стать приоритетными для построения четкой и прозрачной работы федеральных структур.
В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно
А небольшая часть административной реформы. Мероприятия по продолжению административной реформы направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой конфигурации.
По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Не завершена работа по разработке стандартов качества и доступности государственных услуг и административных регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Нуждаются в разработке и усовершенствовании механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и гражданским обществом, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по
внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается в целом недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
Реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в форме экспериментов.
По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году чиновничество описывается как «замкнутая и подчас просто надменная каста, понимающая государственную службу как разновидность бизнеса». В этой связи основными задачами определены:
повышение эффективности государственного управления,
строгое соблюдение государственными служащими законности,
предоставление ими качественных публичных услуг населению,
обеспечение права граждан на объективную информацию.
Необходимо преодолеть разрыв между состоянием государственного управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти.
Анализ результатов начального этапа административной реформы и перспективы ее проведения на последующих этапах указывает на необходимость использования комплексного проектного подхода. Проблемы, которые предстоит решить на новом этапе административной реформы, существенно отличаются по своему характеру от проблем начального этапа.
Последующие этапы административной реформы предполагают вовлечение в нее широкого круга государственных служащих. Все мероприятия административной реформы должны быть реализованы не только на федеральном, но и на региональном уровне.
В связи с чем, одной из приоритетных задач является построение эффективного взаимодействия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.
Также необходимо создание механизмов стимулирования внедрения инноваций федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Должна быть создана система мотивации государственных служащих, вовлеченных в процесс реализации мероприятий административной реформы, в том числе через заключение с ними срочных служебных контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Оценка качества принимаемых и реализуемых решений административной реформы должна производиться прежде всего по конечным результатам их воздействия на экономику и общество.
Реализация основных направлений административной реформы направлена на эффективную реализацию государственным аппаратом принимаемых политических решений, повышению уровня доверия граждан к органам государственной власти, сведению до минимума потерь, связанных с коррупцией, общему росту страны в социально-экономическом развитии.
Право и безопасность ".
