Главная » Восстановление документов » Органы конституционного контроля в зс. Тема: Конституционный контроль

Органы конституционного контроля в зс. Тема: Конституционный контроль

Выделяют несколько моделей конституционного правосудия.

Американская модель характеризуется отсутствием специализированных конституционных судов, конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции во главе с Верховным судом.

Европейская модель предполагает осуществление конституционного контроля специализированным судебным или квазисудебным органом.

Мусульманская модель осуществляется специализированными органами в централизованном порядке, ее отличительной особенностью является контроль за соблюдением в законодательстве норм и принципов ислама.

Таким образом, в зависимости от используемых моделей конституционное правосудие осуществляется: судами общей юрисдикции, специализированными органами, квазисудебными органами конституционного контроля.

1. Суды общей юрисдикции решают вопрос о конституционности правовых актов в связи с рассмотрением конкретного дела (США, Япония, Норвегия, Мексика и ряд других стран). В других странах (Ирландия, Венесуэла и
др.) правом проверки конституционности наделен только Верховный суд.

Так, Верховный суд Японии, возглавляющий судебную систему страны, состоит из Главного судьи и 14 судей членов Верховного суда, назначаемых Кабинетом министров. Верховный суд вправе решать вопрос о соответствии конституции любого закона, указа, постановления или административного акта. Решение о неконституционности считается принятым, если за него проголосовало не менее 8 членов Верховного суда. Соответствующий правовой акт теряет юридическую силу.

2. Специализированные органы конституционного контроля - конституционные суды (ФРГ, Италия, Испания, Португалия, РФ и др.).

Так, Федеральный конституционный суд ФРГ состоит из 16 федеральный судей, половину из которых избирает бундестаг, а половину - бундесрат. Часть судей Федерального конституционного суда избирается из числа судей других высших судебных органов, а часть - из состава граждан, достигших 40 лет и имеющих диплом, дающий право занимать должность судьи. Избранные судьи назначаются на должность федеральным президентом. Основной закон устанавливает правило о несовместимости должности судьи Федерального конституционного суда: он не может входить ни в состав бундестага, ни в состав бундесрата, ни в состав Федерального правительства, ни в соответствующие органы земель. Срок полномочий судей составляет 12 лет, а предельный возраст их пребывания в должности - 68 лет. Федеральный конституционный суд разделен на две палаты, каждая из которых включает по восемь судей.

Компетенция Федерального конституционного суда охватывает разрешение следующих категорий дел:

О толковании федерального Основного закона по поводу споров о компетенции между органами публичной власти, предусмотренными конституцией;

О соответствии законодательства земель федеральной Конституции или иному федеральному праву - по предложению Федерального правительства, правительства земли или 1/3 депутатов бундестага;

Споры между федерацией и землями о компетенции, иные споры публично-правового характера между федерацией и землями, между землями или в пределах одной земли, поскольку не предусмотрен иной порядок;

Конституционные жалобы, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или некоторых иных прав, предусмотренных конституцией (на сопротивление, равноправие, право избирать и др.);

Конституционные жалобы общин и общинных союзов на нарушение их права на местное самоуправление федеральным законом, а также законом земли, если жалоба не может быть передана в конституционный суд земли;

О лишении основных прав;

О неконституционности политических партий;

По обвинениям в отношении федерального президента и т. д. Решения Федерального конституционного суда имеют постановляющий характер.

3. Квазисудебные органы конституционного контроля - конституционные советы, трибуналы (Франция, Казахстан, Польша).

Так, Конституционный совет Франции состоит из 9 советников, назначаемых Президентом Республики и председателями обеих палат парламента (по три члена) на девять лет без права повторного назначения. Кроме того, в его состав имеют право входить бывшие президенты республики. Председатель Конституционного совета назначается президентом. Членство в совете несовместимо со многими видами деятельности: предпринимательством, занятием любых должностей в государственном механизме и в руководстве политическими партиями.

Обязательному конституционному контролю до их вступления в силу подлежат органические законы и регламенты палат парламента, а факультативному - простые законы и международные договоры. Помимо этого в компетенцию Конституционного совета входит проверка правильности избрания Президента Республики, депутатов и сенаторов, проведения референдума (в случае если результаты выборов или референдума оспариваются). Процедура рассмотрения дел в Конституционном совете является закрытой и письменной, поэтому его принято характеризовать как квазисудебный орган.

Помимо Конституционного совета, осуществляющего контроль за актами законодательных органов, контроль за конституционностью актов исполнительной власти осуществляет Государственный совет.

Гашин Артем Андреевич

студент 3 курса Орловского филиала РАНХиГС при Президенте РФ, РФ, г. Орел

E - mail : freedomman 89@ mail . ru

Гашина Наталья Николаевна

научный руководитель, канд. юрид. наук, доцент Орловского филиала РАНХиГС при Президенте РФ, РФ, г. Орел

Одним из важнейших демократических институтов является институт конституционного контроля, который обеспечивает соблюдение основного закона государства - Конституции. Верховенство Конституции является одним из главных принципов функционирования правового государства. Поэтому правовая защита Конституции является главной задачей и обязанностью всех государственных органов и должностных лиц. В связи с этим в конституциях и специальных законах многих стран закреплен вопрос о конституционном контроле.

Если говорить конкретно о конституционном контроле в Российской Федерации, то данный вид контроля можно охарактеризовать следующим образом. Конституционный контроль - деятельность по обеспечению законности в сфере нормотворчества, направленная на проверку соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ. Основным назначением конституционного контроля является выявление противоречащих Конституции РФ правовых актов государственных органов и должностных лиц, а также принятие мер по их устранению .

Рассматривая вопрос теоретико-правовых основ конституционного контроля в Российской Федерации, нельзя не остановиться на формах и принципах его осуществления. Изучение данных форм и принципов показывает их тесную взаимосвязь с функциями конституционного контроля, так с одной стороны контроль осуществляется в определенных формах в соответствии со своими функциями, а с другой - его функции осуществляются на основе ряда принципов. Таким образом, прежде чем переходить к рассмотрению вопроса о формах и принципах осуществления конституционного контроля, необходимо на наш взгляд уделить внимание функциям конституционного контроля.

Так, Е.А. Лукашева в своих работах выделяет такие функции, как: защита конституции и защита прав и свобод, при этом указывая, что они обе неразрывно связаны друг с другом .

М.В. Баглай, в свою очередь, указывает на то, что судебным органам, осуществляющим конституционный контроль, присущи следующие функции: толкование конституции, решение споров о компетенции органов государственной власти, признание действительности или недействительности выборов, установление конституционности конкретных действий и правоприменительной практики органов исполнительной власти .

Н.В. Витрук отмечает следующие функции: нормоконтроль, толкование конституции, творение права, обеспечение принципа разделения властей, разрешение споров и конфликтов между органами публичной власти, проверка организации и деятельности политических партий, общественных объединений, защита прав и свобод граждан .

В.А. Кряжков, например, выделяет ряд следующих функций: нормоконтроль, рассмотрение споров между органами государства, толкование конституции и законов, защита прав и свобод, контроль за проведением выборов и референдумов, проверка конституционности политических партий, функции в сфере конституционной ответственности высших должностных лиц .

Анализ литературы позволяет нам говорить о том, что функции конституционного контроля проявляются в совершении каких-либо действий его органов. Данные действия несут определенное содержание, выражающееся в конкретной форме.

Необходимо также отметить, что среди ученых не возникает существенных разногласий по поводу классификации форм осуществления конституционного контроля. Имеются различные критерии для классификации его форм, среди которых можно выделить такие как: время осуществления, правовые последствия, обязательность проведения, содержание конституционных актов, место осуществления, объем, а также и ряд дополнительных критериев.

Так по времени осуществления выделяется предварительный и последующий конституционный контроль. Различия предварительного и последующего заключаются в том, что первый осуществляется в отношении: законов, еще не вступивших в силу; заключенных, но не ратифицированных международных договоров и др., а последующий - в отношении законов и актов, обладающих юридической силой.

Следующим критерием классификации выступают правовые последствия, подразделяющие конституционный контроль на консультативный и постановляющий. В.В. Маклаков, говоря о решении, принимаемом в порядке консультативного контроля, отмечал, что такое решение обладает моральной, а не юридической силой, юридически оно никого не обязывает и не связывает . В свою очередь решение, принимаемое в порядке постановляющего контроля общеобязательное и окончательное.

По обязательности проведения различают обязательный и факультативный конституционный контроль. Обязательный контроль предусматривает обязательную проверку акта на соответствие его конституции, в то время как факультативный исключительно по необходимости в случае инициативы управомоченного субъекта.

В зависимости от содержания конституционных актов конституционный контроль подразделяется на формальный и материальный. Формальный контроль подразумевает проверку соблюдения требований конституции (проверяется компетентность органа, издавшего акт; соблюдение процедурных требований, а также и сама форма акта); материальный контроль несет в себе проверку соответствия содержания этого акта положениям конституции.

Также необходимо отметить абстрактный (абсолютный) и конкретный (относительный) конституционный контроль. Абсолютный контроль означает оспаривание самого принятия или существование неконституционного закона, акта. Относительный конституционный контроль связан с проверкой конституционности закона в процессе рассмотрения конкретного дела, связанного с применение спорной нормы .

По объему можно выделить полный и частичный конституционный контроль. Полный контроль в отличие от частичного распространяется полностью на всю систему общественных отношений, урегулированную нормами конституции, а частичный, лишь на определенные ее сферы, такие как права и свободы человека и гражданина, федеративные отношения и т. д.

По месту осуществления выделяется внутренний и внешний конституционный контроль. Отличительной чертой внутреннего конституционного контроля от внешнего является то, что внутренний контроль осуществляется самим органом, издающим акт (парламент), в то время как внешний - иным компетентным органом (Конституционный Суд).

Таким образом, классификация форм осуществления конституционного контроля в России позволяет нам глубже и всесторонне понять содержание самой формы ее осуществления. Ведь формы, посредством которых осуществляется конституционный контроль это, прежде всего система функциональных связей, ставящая своей главной целью решение задач, таких как верховенство и соблюдение конституции, защита прав и свобод граждан, установление конституционно-правовых норм и замена не соответствующих правовых норм общественному развитию.

Как можно заметить конституционный контроль, являясь обладателем важных и сложных функций, осуществляет их на основе ряда принципов. Данным принципам конституционного контроля уделяется особое значение в рассматриваемом вопросе, в связи с тем, что принципы права определяют пути совершенствования правовых норм в качестве руководящих идей для законодателя . Под правовыми принципами понимают основополагающие начала, ключевые идеи права, определяющие и выражающие его суть .

Таким образом, именно основополагающие начала, предопределяющие специфические общественные отношения следует понимать под принципами конституционного контроля.

На современном этапе, подавляющее большинство авторов в своих работах говорят о следующих принципах конституционного контроля в России, это такие принципы как законность, деполитизация, приоритет прав и свобод человека, принцип гласности, независимости и общеобязательности решений Конституционного Суда РФ. Все вышеперечисленные принципы находят свое отражение в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» .

Следует также отметить, что первоосновой для функционирования конституционного контроля выступает ряд конституционных принципов, выражающих основополагающие начала в конституции государства. Это, прежде всего принципы, закрепленные в Конституции РФ: верховенство и прямое действие конституции, действие конституции на всей территории страны, уважение прав и свобод человека и гражданина, признание необходимости системы обеспечения действия конституции и ее охраны.

На наш взгляд также целесообразно отнести к принципам конституционного контроля ряд принципов, лежащих в основе деятельности контрольных органов. На основании этого можно выделить принцип множественности контрольных органов и принцип наличия достаточных средств и сил для использования поставленных задач.

Исходя из вышесказанного, можно дифференцировать принципы конституционного контроля по следующим трем группам.

Первая группа представляет принципы, закрепленные в Конституции РФ. Это, прежде всего такие принципы, как:

· верховенство конституции. Данный принцип подразумевает высшую юридическую силу конституции в системе нормативных правовых актов, а также и в иных источниках права.

· прямое действие конституции. Этот означает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

· действие конституции на всей территории государства. Принцип предусматривает распространение действия конституции на всю территорию страны.

· приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип подразумевает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

· признание необходимости системы обеспечения действия конституции и ее охраны. Принцип уделяет внимание мерам, направленным на профилактику нарушений и повышение соблюдения конституции.

Вторую группу представляют следующие общие принципы: принцип законности, принцип независимости, принцип гласности, принцип общеобязательности и непосредственности решений, принцип истинности решения органа конституционно контроля.

Третья группа - это принципы, выработанные в процессе работы иных компетентных органов:

· множественность контрольных органов. Характерной чертой принципа является наличие разветвленной системы контрольных органов, способствующих более эффективному осуществлению конституционного контроля.

· наличие достаточных сил и средств для выполнения полномочий. Подразумевает наличие, во-первых, надлежащей правовой базы, а во-вторых - финансовых и материально-технических средств.

Несмотря на недостаточное освещение принципов осуществления конституционного контроля в литературе, на наш взгляд они должны быть незыблемы, так как принципы являются объединяющей основой как общего, так и специализированного контроля в системе конституционного контроля нашей страны. Они призваны определять пути дальнейшего развития системы конституционного контроля, делая ее более совершенной.

Список литературы:

Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие / К.В. Арановский 3-е изд., доп. и перераб. М.: ИНФРА-М, 2000. - 488 с.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2010. - 816 с.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М.: Городец-Издат, 2001. - 508 с.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2005. - 896 с.
Конституционное право России. Учебник / Г.В. Мальцев, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство РАГС, 2010. - 425 с.
Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1998. - 462 с.
О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447; - 2014. - № 11. - Ст. 1088.
Права человека. / Под ред. Е.А. Лукашевой. М.: НОРМА, 2001. - 573 с.
Саликов М.С. Конституционный судебный процесс. М.: НОРМА, 2003. - 416 с.
Теория государства и права. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2003. - 616 с.

^ ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Рассмотрены теоретические проблемы организации института конституционного контроля, проана-лизировано правовое и функциональное значение конституционного контроля.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, адми-нистративного и уголовного судопроизводства. Конс-титуционный Суд Российской Федерации осуществ-ляет охрану федеральной Конституции, гарантирует ее верховенство и высшую юридическую силу в об-щефедеральном масштабе. В свою очередь, консти-туционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, возможность создания которых предус-мотрена ст. 4 и ст. 27 Федерального конституцион-ного закона "О судебной системе Российской Феде-рации", предназначены обеспечивать верховенство и высшую юридическую силу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в масштабе рес-публики, области, края, автономии, города федераль-ного значения; верховенство в отношении органов и должностных лиц названных субъектов Федерации и высшую юридическую силу в сравнении с иными законами и нормативными актами субъектов Рос-сийской Федерации 1 . В нашей стране органы консти-туционного контроля являются частью механизма нормативного конституционного контроля, направлен-ного на обеспечение единства правового простран-ства, что вытекает из смысла Указа Президента Рос-сийской Федерации "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Рос-сийской Федерации" от 10 августа 2000 г. 2 Единство правового пространства РФ - обусловленное Консти-туцией РФ состояние согласованности и соподчинен-ности правовых норм исходя из их юридической силы. Механизм обеспечения единства правового простран-ства должен включать завершение оформления за-конодательн ой базы по наиболее важным конститу-

1 См.: Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М., 2001. С. 5.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 33.

ционно-правовым институтам РФ и ее субъектов; улучшение качества подготовки нормативно-право-вых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий; введение в правовую практику элементов модель-ного нормативно-правового регулирования по вопро-сам совместного ведения РФ и ее субъектов, а так-же по отдельным местного значения и др. 3 Значимое место в механизме обеспечения единства правового пространства занимает институт консти-туционного контроля, для всестороннего уяснения которого, как справедливо отмечает А.В. Зимин, следует разграничить понятия "охрана Конституции" и "защита Конституции", "юнституционный надзор" и "юнституггионный контроль" 4 .

Актуальность исследования института конститу-ционного контроля обусловлена тем фактом, что как в советский период, так и на современном этапе разви-тия науки конституционного права существовало и существует множество точек зрения по поводу со-держания терминов "правовая охрана" и "правовая защита конституционн^гх положений". Например:

По общему правилу, правовая охрана Конс-титуции - это совокупность юридических средств, которые обеспечивают выполнение всех норм, установленных Конституцией, строгое соблюде-ние режима конституционной законности 5 ;

В.В. Лазаревым и Т.Я. Хабриевой представ-лено более развернутое толкование содержания инс-титута правовой охраны Конституции. В частности, в самом широком смысле охрана Конституции, по их мнению, предполагает совокупность разнообраз-ных мер по обеспечению действия Конституции (не только мер юридического характера, но и образова-тельного и воспитательного, экономического и поли-тического плана). В свою очередь, в строго специ-альном (узком) смысле, под охраной Конституции следует понимать совокупность контрольно-надзор-ных полномочий и мер со стороны государственных органов, наделенных правом проверки содержания правовых актов и действий адресатов права на пред-мет их соответствия Основному закону 6 .

Относительно соотношения обозначенных выше терминов ("правовая охрана" и "правовая защита Конституции") следует подчеркнуть, что охрана Конституции является профилактической (превентивной) деятельностью, препятствующей предупреждению нарушений конституционного порядка, а защита Конституции, в свою очередь, всегда предполагает реальные посягательства на конституционные правоотношения, "заключается в устранении конкретных (уже совершенных) на-рушений конституционных норм" 7 .

Необходимо обратить внимание на то обсто-ятельство, что среди конституционалистов отсут-ствует единство в понимании вопроса о соотно-шении дефиниций "конституционный надзор" и "конституционный контроль". В частности, отно-сительно данного коллизионного вопроса сущест-вуют следующие точки зрения. Понятия "консти-туционный надзор" и "конституционный контроль" исследуются:

6 Лазарев В.В., Хабриева Т.Я. Охрана конституции и конституционных прав граждан: Лекция для слушателей 3-го фак. Акад. управления МВД. М., 1996. С. 3, 7.

7 Головистикова А.Н. Указ. соч. С. 139.

8 См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капи-талистических государствах. М., 1968. С. 7; ЧиркинВ.Е. Конс-титуционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 43-48; Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран:

Учебник. М., 1998. С. 148.

- как идентичные термины 8 . Однако мы счи-таем подобный подход весьма спорным, посколь-ку конституционный надзор является способом обеспечения конституционной законности в облас-ти правовой охраны Конституции, который сле-дует рассматривать как одно из условий эффек-тивной защиты Конституции (т.е. имеет более узкую сферу проявления, чем контроль), а конс-титуционный контроль (в отличие от надзора) включает в себя и охрану Конституции, и ее за-щиту при выявлении реальных посягательств 9 ;

как различные по своему содержанию тер-мины. Так, В.В. Ефимова полагает, что контроль и надзор являются самостоятельными и различ-ными по своей природе правовыми формами обес-печения законности, соотносящимися как целое и часть 10 . С.Э. Несмеянова, не отождествляя поня-тия "конституционный контроль" и "конституцион-ный надзор", между тем подчеркивает, что оба института направлены на достижение единой об-щей цели, выражающейся в обеспечении соответ-ствия законодательства Конституции, ее верховен-ства и утверждения конституционной законности 11 ;
как явления, имеющие схожие и отличитель-ные черты 12 .

Считаем, что именно третий подход, на ос-нове которого будет проводиться дальнейшее исследование, является вполне мотивированным и целесообразным на современном этапе.

9 См., например: ^ Холиков К.Н. Становление и развитие института конституционного надзора в Таджикистане: Ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Душанбе, 1996. С. 13-14.

10 Ефимова В.В. Контроль в арбитражном процессе как
способ устранения судебных ошибок. Саратов, 2004. С. 12.

11 Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование
конституционного судебного контроля в Российской Феде-
рации: Дис. ...д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 30.

12 См., например: БеляевВ.П. Сущность контроля и над-
зора, их сходство и различия // Государство и право. 2006.
№ 7. С. 31-42.

13 Паршина Т.В. Судебный контроль за законностью
правовых актов (общеправовой анализ): Автореф. дис. .
канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 16.

14 См., например: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А.
Основы теории конституционного права: Курс лекций. Т. 1.
М., 2005. С. 239.

15 См.: ЛомовцеваМ.Л. Российская и американская сис-
темы конституционного судебного контроля: Сравнитель-
но-правовое исследование: Дис. . канд. юрид. наук. Екате-
ринбург, 2004. С. 17.

Как справедливо подчеркивает Т.В. Парши-на, исследуя понятия и сущность контроля и над-зора, "авторы определяют эти явления по-разно-му: как средство, фактор, форму, функцию, дея-тельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, пра-вомочие, атрибут и т.д." 13 При разграничении данных дефиниций нередко ученые указывают, что их основными отличительными признаками являются объем полномочий контролирующих и надзирающих органов 14 , а также характер прини-маемых мер в случаях нарушений 15 . Например,

М.В. Баглай подчеркивает, что надзор сводится к наблюдению, которое позволяет указывать на ненадлежаще принятый акт или незаконный акт, при этом поднадзорный орган сам обязан отме-тить или изменить данный акт 16 , а контроль, по общему правилу, предполагает не указанную выше обязанность, а аналогичное право.

Конституционный контроль рассматривает-ся учеными как:

16 ^ Баглай М.В. Конституционное право Российской
Федерации: Учеб. для юрид. вузов и фак. М., 2003. С. 676.

17 См.: Проскурин А.А. Перспективы развития консти-
туционного контроля в Российской Федерации: Автореф.
дис. ...канд. юрид. наук. Орел, 2006. С. 9.

18 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Су-
дебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие для
вузов. М., 1998. С. 25.

особый правовой институт, представляю-щий собой структурно-функциональную систему, которая состоит из писаной Конституции, объек-та конституционного контроля, совокупности конт-рольных органов, а также субъектов, правомоч-ных обращаться в контрольные органы 17 . Одна-ко приведенное определение, на наш взгляд, со-держит некоторые неточности. В частности, воз-никает вопрос: почему А.А. Проскурин акценти-рует внимание только на писаных конституциях, ведь одним из юридических свойств конститу-ции (независимо от ее формы) является ее пра-вовая охрана и защита;
специфическая функция (особое направле-ние деятельности) компетентных государствен-ных органов (Президента, парламента, правитель-ства, органов судебной власти) по обеспечению верховенства конституционных предписаний в сис-теме нормативных актов, их прямого и непосред-ственного действия в правовом регулировании деятельности жизни общества 18 , что традицион-но рассматривается в качестве одного из призна-ков демократического государства. Наряду с подобным обеспечение конституционной закон-ности, конституционный контроль также позволя-ют предупреждать издание неконституционных актов. По поводу последнего высказывания хоте-лось бы немного пояснить. В данном случае мы ведем речь о превентивном (предупредительном) конституционном контроле, который осущест-вляется судебными органами до принятия нор-мативного правового акта парламентом или пос-ле его принятия, но до подписания главой госу-дарства, т.е. до вступления в законную силу. Сто-ронники превентивного контроля считают, что подобный вид является наиболее совершенным и эффективным, поскольку:
в действующем праве практически исклю-чается возможность появления норм, не соответ-ствующих Конституции;
пресекаются нарушения конституционной законности;
сохраняется престиж законодателя, фикси-руются конституционные ошибки, конституцион-ные правонарушения законодателя 19 и др.

При осуществлении данного вида конститу-ционного судебного контроля наиболее целесооб-разной является проверка только тех положений, которые указываются в обращении к органам судебного конституционного контроля. Предвари-тельный конституционный контроль применяет-ся не только в Российской Федерации, но и осу-ществляется на территориях других государств, в том числе ряда стран СНГ. Так, согласно п. 1 ст. 72 Конституции Республики Казахстан Конс-титуционный совет рассматривает до подписа-ния Президентом Республики принятые Парла-ментом законы, а также рассматривает до рати-фикации международные договоры на соответ-ствие их Конституции Республики Казахстан.

Разделяя в целом подход к конституционно-му контролю как к специфической функции ком-петентных государственных органов, В.П. Беля-ев уточняет цели контрольной деятельности. В частности, автор отмечает, что в широком смыс-ле целями контроля являются охрана конститу-ционного строя, обеспечение прав и свобод че-ловека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание ста-бильности государственного устройства, обеспе-чение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспече-ние законности и правопорядка в государстве в целом 20 . Исторически первыми органами, осуще-ствляющими конституционный контроль, являлись высшие представительные учреждения - парла-менты;

19 См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 156-157.

20 Беляев В.П. Контроль как форма юридической дея-
тельности и гарантия законности // Право и политика. 2004.

№ 2. С. 15.

совокупность определенных действий (т.е. непосредственно сама специализированная дея-тельность), с помощью которых осуществляет-ся контроль за проведением в жизнь Конститу-ции, других законов и актов, принимаемых в го-сударстве;

Установленная законодательным путем спе-циальная процедура по контролю за соответстви-ем основному закону нормативных правовых ак-тов, издаваемых государственными органами и органами местного самоуправления.

В широком смысле основное назначение конс-титуционного контроля состоит в выявлении нор-мативно-правовых актов и действий должност-ных лиц, не соответствующих Конституции, и в принятии необходимых мер по устранению выяв-ленных противоречий.

С точки зрения сущности, конституционный контроль - это обеспечение верховенства и пря-мого действия Конституции, конституционного взаимодействия властей по вертикали и горизон-тали, защита прав и свобод человека и гражда-нина, а также создание "живого" конституцион-ного права 21 .

Таким образом, относительно понятия конс-титуционного контроля можно констатировать его многоаспектный характер.

Что касается такой разновидности конститу-ционного контроля, как судебный конституцион-ный контроль, то он является особым видом юрис-дикционной деятельности, который заключается в проверке соответствия Конституции действу-ющих нормативно-правовых актов, в том числе уровня муниципальных поселений. Особый харак-тер судебного конституционного контроля выра-жается в том, что только судебные органы на основе своих особых конституционных полномо-чий вправе окончательно признать нормативно-правовой акт или его отдельные положения несо-ответствующими Основному закону и тем самым прекратить его действие. Как справедливо отме-чает О.В. Брежнев, по характеру воздействия на конституционные правоотношения судебный конс-титуционный контроль включает в себя реализа-цию полномочий, направленных:

21 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учеб. пособие для вузов.

М., 1998. С. 59.

на разрешение конституционно-правовых споров;
установление оснований для применения конституционно-правовой ответственности, про-верку соблюдения конституционных требований при осуществлении государственно-правовых процедур, а также установление других юриди-ческих фактов возникновения, изменения или прек-ращения конституционных правоотношений 22 . Тем самым О.В. Брежнев фактически говорит о зна-чимом элементе института конституционного кон-троля - его основных функциях, под которыми понимаются основные направления деятельнос-ти контрольных органов. К ним относятся:

политическая функция - выражается в том, что в случаях возникновения каких-либо проти-воречий между органами государственной влас-ти органы конституционного контроля в пределах своих полномочий принимают решения, обеспе-чивающие политическую стабильность в общест-ве и государстве;
регулятивная функция - реализуется в двух направлениях:

- пресечении нарушений конституционной законности,

Создании новых правовых норм 23 ;

охранительная функция - характеризуется применением к нарушителям конституционной законности мер государственного принуждения;
идеологическая функция - указывает на воздействие Конституции в плане отражения и формирования нравственного, политического и правового сознания народа, утверждение принци-пов национальной и религиозной терпимости 24 .

22 ^ Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль
в России: проблемы методологии, теории и практики: Дис. ...
д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 12.

23 См.: Киреева Е.Ю. Конституционный Суд и консти-
туционное судопроизводство: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. Ростов н/Д, 1997. С. 11.

24 См.: Лазарев В.В., Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 4.

25 Речь идет о балансе властей, сдерживании ветвей
власти в целях избежания узурпации власти.

Нельзя не обратить внимания на то обстоя-тельство, что нередко ученые определяют функ-ции конституционного контроля посредством пол-номочий контрольного органа. В этой связи хоте-лось бы привести несколько точек зрения. В част-ности, С.В. Боботов среди основных функций ор-ганов судебного конституционного контроля на-зывает непосредственно сам контроль, защиту основных конституционных прав и свобод чело-века и гражданина, функцию контрбаланса 25 , а также адаптацию Конституции. Более широкий подход к основным функциям органов судебного конституционного контроля предложен М.А. Ми-тюковым и А.М. Барнашовым. Авторы вполне справедливо отмечают, что к таковым функци-ям относятся:

обеспечение верховенства и прямого дей-ствия Конституции, ее исполнения всеми субъек-тами права;
контроль за реализацией принципа разделе-ния властей;
защита основных конституционных прав и свобод человека и гражданина;

- решение конституционно-правовых споров 26 . Между тем считаем, что М.А. Митюковым и

А.М. Барнашовым предложены не все функции ор-ганов судебного конституционного контроля. Пола-гаем, что если определять функции конституцион-ного контроля посредством полномочий контрольно-го органа, то представляется весьма целесообраз-ным выделить среди них также функцию толкова-ния Конституции и правотворческую функцию 27 .

Завершая анализ сущности института консти-туционного контроля и не претендуя на его фор-мулировку в целом, подчеркнем, что в широком смысле его следует рассматривать как особую специфическую функцию компетентных органов по обеспечению верховенства Конституции в иерархии правовых актов, ее прямого и непосред-ственного действия, осуществляемую в целях охраны конституционного строя и его основ, га-рантированности прав и свобод человека и граж-данина, обеспечения нормального эффективного функционирования механизма государства, под-держания стабильности государственного устрой-ства, обеспечения законности и правопорядка, а также эффективного функционирования всей пра-вовой системы.

Поступила в редакцию 03.10.2008 г.

^ ЕЩЕ РАЗ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Рассмотрены теоретические проблемы определения содержания и функционального назначения ка-тегории "юридическое лицо публичного права", показаны особенности ее использования в рамках различных национальных правовых систем.

Одним из направлений современных иссле-дований в сфере определения особенностей субъектного состава публичных правоотношений являются разного рода предложения по уточне-нию используемой терминологии. Причины при этом называют разные: от чисто академических до прагматических. Особо стоит обратить вни-мание на дискуссию по проблеме введения в на-учный и практический оборот термина "юриди-ческое лицо публичного права".

По мнению В.Е. Чиркина, различия между режимами публичного и частного права настолько важны, что использование смежной терминоло-гии в этих сферах приводит к неразрешимым те-оретическим и практическим проблемам. В част-ности, обсуждая конструкцию юридического лица, автор говорит о необходимости ввести в научный и юридико-технический оборот категорию "юри-дическое лицо публичного права" 1 . Примерно в том же духе высказывается и А.В. Минашкин: "Целесообразно обсудить вопрос о необходимо-сти разработки и принятия федерального закона о юридических лицах, подчиненных режиму пуб-личного права, в котором установить единообраз-ные правила создания и управления государствен-ными учреждениями, осуществляющими управ-ленческие функции" 2 .

Сама по себе конструкция юридического лица публичного права не нова. С.Н. Братусь, на-пример, писал: "С точки зрения характера и зна-чения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржу-азного права делятся на а) публичные и б) част-ные. Публичными юридическими лицами призна-ются государство, административно-территори-альные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-право-вые корпорации (например, адвокатура). Частны-ми юридическими лицами называют все иные общественные образования - корпорации и учреж-дения, деятельность которых не поднята до уров-ня деятельности, имеющей общегосударствен-ное, публично-правовое значение" 3 .

Идея разделения юридических лиц на пуб-личные и частные в европейском праве во мно-гом связана с самим дуализмом права, термино-логическая традиция приверженности которому сохраняется и сегодня. Об этом в свое время писал М.И. Кулагин: "Традиционная система юри-дических лиц в буржуазном праве строилась при-менительно к основным делениям буржуазного права и в первую очередь разделению буржуаз-ного права на публичное и частное. Соответствен-но и юридические лица подразделялись прежде всего на публичные и частные или на юридичес-кие лица публичного и частного права" 4 .

Во Франции, например, исходят из того, что юридическими лицами публичного права по при-роде являются государство и административно-территориальные образования 5 . При этом иные организации и учреждения не имеют столь одно-значно выраженной природы и могут выступать либо юридическими лицами публичного права, либо организациями частного права. Фактичес-ки различают два основных вида юридических лиц публичного права: юридические лица публич-ного права всеобщего призвания и специализиро-ванные юридические лица публичного права. Если нет прямого указания законодателя на природу организации, то она определяется судьей, исходя из следующ их признаков: 1) происхождение уч-

3 Братусь С.Н. Юридические лица в советском граж-данском праве. М., 1947. С. 62-63.

4 Кулагин М.И. Государственно-монополистический ка-питализм и юридическое лицо // Избр. произведения. М., 1997. С. 40.

5 Портал французского права - 1ійр://\¥\¥\¥.гГапое-jus.ru .

реждения (если его основание является следстви-ем закона или административного акта, чаще все-го оно имеет публичный характер); 2) цель дея-тельности учреждения (если это цель всеобщего интереса, это признак публичной природы учреж-дения); 3) отношения между учреждением и ад-министрацией или правительством (чем в боль-шей мере они являются узкими, тем больше у учреждения шансов иметь публичную природу); 4) существование "прерогатив публичной влас-ти" (как, например, полномочие принятия реше-ний, которые обязательны для управляемых лиц). Если учреждение ими обладает, это чаще всего лицо публичного права.

Ни один из этих признаков не является опре-деляющим: судья использует технику, называемую "пучок признаков" (т.е. присутствие многих при-знаков), чтобы определить природу учреждения.

Термин "юридические лица публичного пра-ва" используется в Гражданском уложении Гер-мании (ГГУ), в котором подразд. 3 "Юридичес-кие лица публичного права" находится в струк-туре разд. 2 "Юридические лица" ч. 1 ГГУ, а дан-ный подраздел включает в себя один параграф -§ 89. В Конституции Греции 1975 г. также есть упоминание о юридических лицах публичного права.

Что касается российской правовой действи-тельности, то помимо того, что проблема обсуж-дается в теории 6 , она получила развитие и на офи-циальном уровне. В 2006 г. Минэкономразвития России была принята Концепция развития корпо-ративного законодательства на период до 2008 г., в п. 35 которой сформулирована перспективная задача ввести конструкцию юридического лица публичного права в российское законодатель-ство 7: "Назрела необходимость ввести в россий-ское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в боль-шинстве правопорядков". В соответствии с п. 11 Плана мероприятий по реализации концепции во II квартале 2008 г. должна быть осуществлена разработка Концепции законодательства о пуб-личных юридических лицах (в целях введения в российское законодательство категории юриди-ческого лица публичного права). Ответствен-ность за исполнение возложена на Минэкономраз-вития России, Минфин России, ФСФР России.

Нам неизвестно, кто конкретно стал инициа-тором столь знаменательного акта, и, учитывая особенности российской юридической практики, его существование не означает, что категория "юридическое лицо публичного права" станет элементом российского законодательства, но все же обсуждение вопроса представляется важным.

В первую очередь хотелось бы обратить вни-мание на аргументацию потребности использо-вать термин "юридическое лицо публичного пра-ва". На сегодняшний день в достаточно концент-рированном виде она сформулирована В.Е. Чир-киным:

Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству -публично-правовое образование. Его "цивилисти-ческие" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.
Юридическое лицо публичного права име-ет особое целевое назначение (реализация не просто общих, а общественных интересов).
Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, му-ниципальной и общественной корпоративной влас-ти (в последнем случае речь идет об обществен-ных объединениях). Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распоряди-тельный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), т.е. решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на тре-тьих лиц.
Юридические лица публичного права яв-ляются носителями прав и обязанностей публич-ного характера.
Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной ос-новы его деятельность вряд ли возможна). Воп-рос об имуществе имеет вторичный, подчинен-ный характер по отношению к полномочиям (ком-петенции).

Юридическое лицо публичного права созда-ется особым путем: не в порядке соглашения, уч-редительного договора и т.д., а на основе призна-ния уже существующего явления (государство, дав-но возникшая община - муниципальное образова-ние) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учрежде-ний, например государственного банка, путем из-дания соответствующих нормативных актов).
Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нужда-ется в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов).
Автономия юридического лица публично-го права может быть довольно широкой (это оп-ределяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган -юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юриди-ческим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер.
Ответственность юридического лица пуб-личного права в своей основе имеет не частно-правовой, а публично-правовой характер. Част-ноправовая ответственность, если она есть, все-гда имеет менее важное значение.
В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица 8 .

8 См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного пра-ва // Журн. рос. права. 2005. № 5. С. 30.

Последовательно рассматривая приведенную аргументацию, хотелось бы сразу заметить, что никаких принципиальных возражений она не вызы-вает. Думается, что вряд ли найдется хоть один специалист, который будет отрицать специфику пра-вового положения публично-властных образований. Более того, специфика положения таких организа-ций вызывает определенные проблемы в правопри-менительной практике, которые нуждаются в ре-шении. В частности: а) правоспособность таких организаций не связывается с моментом государ-ственной регистрации, что противоречит положе-ниям п. 3 ст. 49 ГК РФ; б) в гражданском обороте они выступают не только от своего имени, но и от имени публичного образования; в) действия таких лиц, порождающие имущественные права и обязан-ности, оцениваются то как сделки, то как админис-тративные акты, вследствие чего используются раз-ные процессуальные средства реагирования на на-рушения норм материального права; г) строгие ус-ловия действительности сделок таких субъектов, в частности, необходимость проведения торгов и иных обязательных организационных процедур, предшествующих заключению договоров 9 .

Однако даже с учетом названных специфи-ческих особенностей выделение юридических лиц публичного права в качестве самостоятельной классификационной группы юридических лиц представляется нецелесообразным.

9 См.: БолдыревВ.А. Указ. соч. С. 132.

10 Будет нелишним напомнить, что категория "юридичес-
кое лицо", по мнению большинства исследователей, вообще из-
начально формируется в публичном праве. Например, С. Му-
ромцев приходит к справедливому выводу о том, что "искусст-
венное олицетворение, или юридическое лицо, не было непос-
редственным произведением гражданского права". Юридичес-
кое лицо возникает из публичного права. Оно было "формой,
которая предназначалась для того, чтобы ввести в гражданский
оборот имущественные интересы общин; в этом состоял глав-
ный интерес этого понятия для публичного права" (см.: Муром-
цев С. Гражданское право Древнего Рима: Лекции . М., 1883.
С. 644; Герваген Л. Развитие учения о юридическом лице. СПб.,
1988. С. 10).

11 Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современ-
ном российском гражданском праве // Вестн. гражданского пра-
ва. 2006. №1. Т.6. С.15.

12 В.Е. Чиркин, например, справедливо замечает, что се-
годня термин используется для обозначения статуса федераль-
ных министерств, служб, агентств, территориальных органов
исполнительной власти, исполнительных органов субъектов
федерации, Центральной избирательной комиссии, Счетной па-
латы и др. (см.: Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице пуб-
личного права. С. 1).

13 См.: Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. Т. 1.
М., 2002. С. 45.

14 Не случайно все публичные организации именуются и
юридическими лицами, и государственными органами.
8 настоящее время, пройдя длительную эво-люцию, категория "юридическое лицо" стала су-губо цивилистической 10 . Г.Е. Авилов и Е.А. Су-ханов отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую катего-рию 11 . Речь при этом идет не о сфере или широте использования 12 , а о функциональном назначении. Конструкция юридического лица позволяет ми-нимизировать экономические риски участников гражданского оборота 13 . То есть речь идет имен-но о

В зависимости от конституционных решений такими органами могут быть:

– глава государства, парламент, правительство, суды общей юрисдикции, административные суды, которые осуществляют конституционный контроль либо специально наряду с другими своими функциями, либо (чаще всего) в ходе осуществления других своих функций;

– специализированные органы конституционного контроля, которые бывают либо судебными (например, конституционная юстиция во многих европейских странах), либо квазисудебными органами (например, Конституционный совет во Франции и ряде других стран, воспринявших французскую конституционную модель).

Конституционный контроль, осуществляемый президентом, парламентом, правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенный отрезок времени, очередные или внеочередные выборы могут полностью изменить их политический состав и привести к изменению проводимой ими политики. Поэтому осуществляемый ими политический конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, по содержанию своему нестабилен.

Наиболее часто политический конституционный контроль учреждался в конституционной истории Франции, где теоретической основой его служила идея «конституционного жюри» по наблюдению за конституционностью законов, высказанная одним из идеологов Великой французской революции аббатом Э.Ж. Сьейесом в 1795 году. Реализовывалась она в виде Сената, предусматривавшегося Конституциями 1799 и 1852 годов, хотя на практике Сенат не всегда осуществлял данную функцию. В новейшее время Конституция Французской Республики 1946 года учредила под председательством Президента Республики Конституционный комитет, в состав которого входили председатели Национального собрания и Совета Республики (т.е. нижней и верхней палат парламента), 7 членов, назначавшихся в начале годовой сессии Национальным собранием, и три члена, назначавшихся тогда же Советом Республики, причем эти 10 членов не состояли в палатах, но пропорционально представляли парламентские фракции. За весь период существования Четвертой республики (т.е. по 1958 г.) комитет вынес лишь одно решение.

Предварительный политический конституционный контроль факультативного характера предусмотрен, по существу, § 18 гл. 8 Формы правления – одного из основных законов, составляющих конституцию Швеции. Законодательный совет осуществляет там консультативный контроль, а Правительство и Риксдаг – постановляющий, который, естественно, носит политический характер, хотя и слабо выраженный.

Политический конституционный контроль типичен для социалистических конституций, по крайней мере для тех, которые признают наличие этой проблемы. Так, согласно ст. 75 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года Национальная ассамблея народной власти полномочна:

– принимать решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (п. «с»);

– отзывать декреты-законы Государственного совета, а также противоречащие Конституции или законам декреты или распоряжения Совета министров (п. «r»);

– отзывать или изменять постановления или распоряжения местных органов народной власти, которые, в частности, нарушают Конституцию, законы, декреты-законы, декреты и другие акты вышестоящих органов (п. «s»).

Государственный совет полномочен согласно ст. 90 этой Конституции:

– приостанавливать исполнение распоряжений Совета министров, постановлений и распоряжений местных ассамблей народной власти, которые, в частности, не соответствуют Конституции или законам (п. «n»);

– отзывать постановления и распоряжения местных администраций народной власти, которые, в частности, противоречат Конституции, законам, декретам-законам, декретам и другим актам вышестоящих органов (п. «о»).

В какой-то мере в данной связи можно упомянуть такие полномочия кубинского Совета министров, как отзыв решений местных администраций народной власти, распоряжений руководителей Центральной администрации государства в случае противоречия обязательным вышестоящим нормам (п. «l» и «m» ст. 98 Конституции).

Примечателен тот факт, что Регламент Национальной ассамблеи народной власти 1977 года урегулировал процедуру осуществления ею конституционного контроля. В частности, право выступать с инициативой проверки конституционности нормативных актов было предоставлено Государственному совету, Исполнительному комитету Совета министров, депутатам и местным органам народной власти. Народному верховному суду и Генеральной прокуратуре Республики, а также 25 гражданам, пользующимся гражданскими и политическими правами во всей полноте.

Здесь, таким образом, очерчена всеобъемлющая система политического контроля конституционности и законности. Но чтобы представить себе ее действие на практике, поставим такой вопрос: реально ли, чтобы Национальная ассамблея по инициативе местного органа народной власти или группы граждан, или даже Генеральной прокуратуры, если бы они осмелились такую инициативу проявить, отозвала акт Государственного совета или Совета министров, возглавляемых Фиделем Кастро? Ответ, думается, ясен без дополнительных комментариев. И нет необходимости вдаваться в вопрос о том, может ли политический орган квалифицированно решить сложную юридическую проблему конституционности закона или иного акта.

Что касается судебного конституционного контроля, то известны две его основные разновидности, условно называемые американской и европейской.

Американская система исторически возникла раньше, о чем мы несколько выше уже упомянули. При этой системе конституционность законов и других актов проверяют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел (конкретный последующий контроль).

Если суд признает закон неконституционным и дело затем доходит до верховного суда, решение последнего по вопросу о конституционности закона обязательно для всех судов. Закон, признанный верховным судом неконституционным, формально продолжает действовать, но ни один суд применять его не станет.

Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, то есть, формально действуя, по существу утрачивает юридическую силу. А это значит, что администрация, которая вправе его применять, делать этого не будет, ибо это бесполезно: административное решение может быть обжаловано в суд, для которого, как мы отметили, закон как бы уже не существует. Парламент в таких случаях, как правило, подобный закон вскоре отменяет.

Если в США, Аргентине, Японии, Норвегии конституционность закона вправе проверять любой суд, то в некоторых странах (например, в Австралии, Индии, на Мальте) это может делать только верховный суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, кои проверять конституционность законов не могут.

Европейская система предполагает учреждение специальных судебных или квазисудебных органов конституционного контроля. Такими органами являются, например, Конституционный суд в Италии, Конституционный трибунал в Польше, Конституционный совет и частично Государственный совет во Франции, Высший конституционный суд в Египте, Федеральный конституционный суд в Германии. В последнее время европейская система проникла и в Латинскую Америку: специальным конституционным судом является Федеральный верховный трибунал по Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года; Политическая конституция Колумбии 1991 года предусмотрела именно Конституционный суд; в качестве конституционного суда действует конституционная палата Верховного суда правосудия Коста-Рики.

В федеративных государствах такие органы могут создаваться и субъектами федераций. Например, в германской земле Гессен согласно ее Конституции 1946 года конституционный контроль возложен на Государственную судебную палату, а согласно Конституции Свободного Государства Саксонии (другой германской земли) 1992 года – на Конституционную судебную палату. Конституционные суды (именно с таким названием) предусмотрены конституциями субъектов югославской федерации – Конституцией Республики Сербии 1990 года и Конституцией Республики Черногории 1992 года; Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года учредила Союзный конституционный суд. При этом следует иметь в виду, что конституционные суды – федеральный и субъектов федерации – единой системы не образуют: между ними не существует никаких отношений инстанционности, каждый проверяет акты на соответствие только своей конституции.

Автор идеи такой модели конституционного контроля уже упоминавшийся нами проф. Г. Кельзен исходил из того, что раз конституция является основным, самым важным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, то для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган, – писал он, – в действительности рассматривается в качестве творца права, а не в качестве органа по применению права, привязанного к конституции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточно ограниченной мере.

Следовательно, сам парламент не может учитывать это обстоятельство, с тем чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти органу нужно поручать аннулирование неконституционных актов, то есть судебному органу или Конституционному трибуналу».

Органы конституционной юстиции осуществляют абстрактный конституционный контроль, причем иногда в сочетании с конкретным. Признание ими закона неконституционным чаще всего прекращает всякое действие закона, означает по существу его отмену. Так, ст. 126 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит:

«Конституционный суд Республики Хорватии отменит закон, если установит, что он неконституционен.

Конституционный суд Республики Хорватии отменит или аннулирует иное предписание, если установит, что оно неконституционно или незаконно».

Здесь следует отметить, что в отношении неконституционных законов хорватская Конституция установила правило ex nunc, тогда как в отношении иных актов может применяться как это правило, так и правило ex tunc.

В некоторых постсоциалистических странах сохранилась, однако, известная сдержанность в отношении конституционной юстиции, представляющая собой пережиток советской идеи полновластия представительного органа. Так, упомянутая уже Конституция Румынии устанавливает в ч. 1 ст. 144, что в случае признания закона или парламентского регламента неконституционным эти акты направляются в Парламент на пересмотр (при этом абстрактный контроль законов – только предварительный и в большинстве случаев факультативный); если каждая палата подтвердит акт большинством не менее 2/3 своих членов, решение Конституционного суда о неконституционности отменяется.

Подобный подход еще раньше утвердился в Польше, которая в 1982 году первой из стран существовавшего до 1989 года «социалистического содружества» учредила у себя «буржуазную выдумку» – конституционную юстицию. Согласно ч. 2 ст. 33-а, включенной тогда в Конституцию Польской Народной Республики 1952 года в редакции 1976 года и действовавшей до 1997 года, «решения Конституционного Трибунала о несоответствии законов Конституции подлежат рассмотрению Сеймом».

Закон о Конституционном трибунале 1985 года установил, что если Сейм признает акт соответствующим Конституции, то отменяет решение Конституционного трибунала большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины депутатов. Новая Конституция Республики Польша, принятая в 1997 году, хотя и установила в ч. 1 ст. 190, что решения Конституционного трибунала имеют общеобязательную силу и являются окончательными, но все же в переходных положениях (ч. 1 ст. 239) еще на два года сохранила прежнее положение.

Специализированные судебные органы конституционного контроля часто обладают также иными полномочиями – реализуют конституционную ответственность высших должностных лиц государства, выступают в качестве избирательных судов, дают официальное толкование конституции и т. д.

Например, Конституционный суд Словацкой Республики, определяемый в ст. 124 Конституции Словацкой Республики 1992 года как независимый судебный орган охраны конституционности, осуществляет в соответствии со ст. 125–129 Конституции следующие полномочия. Прежде всего он проверяет: соответствие законов Конституции и конституционным законам; соответствие постановлений Правительства, общеобязательных правовых предписаний министерств и остальных центральных органов государственной администрации Конституции, конституционным законам и законам; соответствие общеобязательных постановлений органов территориального самоуправления Конституции и законам, а общеобязательных правовых предписаний местных органов государственной администрации Конституции, законам и иным общеобязательным правовым предписаниям и, наконец, соответствие общеобязательных правовых предписаний международным договорам, опубликованным в том же порядке, что и законы.

Однако Конституционный суд не дает заключений о соответствии проектов законов и других общеобязательных правовых предписаний Конституции и конституционным законам. Далее, Конституционный суд разрешает споры о компетенции между центральными органами государственной администрации, если законом это полномочие не возложено на другой государственный орган, и разрешает жалобы на вступившие в силу решения центральных и местных органов государственной администрации и органов территориального самоуправления, нарушающие основные права и свободы граждан, если охрана этих прав и свобод не возложена на иной суд (выступая, следовательно, в данном случае как орган административной юстиции).

В случае спорных вопросов Конституционный суд дает толкование конституционных законов. Он разрешает жалобы на утверждение или неутверждение мандата депутата Национального совета, решает о конституционности и законности выборов в Национальный совет и в органы территориального самоуправления, разрешает жалобы на результаты референдума (выступая во всех этих случаях как избирательный суд). Далее он проверяет соответствие конституционным и иным законам роспуска или приостановления деятельности политической партии или движения и наконец выносит решение по обвинению в государственной измене, предъявленному Национальным советом Президенту Республики.

В некоторых странах для осуществления части подобных полномочий создаются специальные органы или эти полномочия частично возлагаются на иные органы. Например, во Франции и ряде других стран конституционность законов проверяется Конституционным советом, а конституционность актов исполнительной власти, если речь идет о превышении ею своих полномочий, – Государственным советом, который возглавляет систему административной юстиции. Для реализации ответственности высших должностных лиц государства во Франции создаются Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики, в Польше – Государственный трибунал.

Главное отличие конституционных советов от конституционных судов (трибуналов) заключается в том, что в советах обычно применяется не публичная процедура, а закрытая, основанная на письменном производстве. Соответственно они не рассматривают индивидуальных конституционных жалоб.

Своеобразный орган конституционного контроля учрежден Конституцией Ирана. Таким органом является Охранительный, или Попечительный, совет (в англ. переводе – Guardian Counsil), образованный из обычных и мусульманских юристов. Согласно ст. 94 Конституции все законодательство, принятое Исламским консультативным собранием (парламентом), должно направляться в этот совет, который в 10-дневный срок обязан проверить его совместимость с критериями ислама и Конституции.

В случае несовместимости законы возвращаются в Собрание на пересмотр, в иных же случаях считаются пригодными для введения в действие. Указанный срок по просьбе Совета может быть продлен, но не более чем на 10 дней. На Совет возложены также толкование Конституции (ст. 98) и наблюдение за выборами Собрания сведущих людей Руководства, Президента Республики, Исламского консультативного собрания, а также за прямым обращением к мнению народа и за референдумом (ст. 99).

Конституция Пакистана не столь категорична. В Пакистане учрежден Совет исламской идеологии, или Исламский совет (Islamic Council), в составе не менее 8 и не более 15 членов, назначаемых Президентом страны. В обязанности Совета входит дача рекомендаций Парламенту и провинциальным собраниям по их деятельности, которая должна соответствовать «принципам и концепциям ислама, сформулированных в Коране и в Сунне». Последняя, как считается, является дополнением к Корану. Совет также дает советы Парламенту, провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам по каким-либо вопросам, переданным на рассмотрение Совета, а также дает рекомендации в отношении действующих законов об их соответствии Исламу (ст. 230).

В зависимости от конституционных решений такими органами могут быть:
– глава государства, парламент, правительство, суды общей юрисдикции, административные суды, которые осуществляют конституционный контроль либо специально наряду с другими своими функциями, либо (чаще всего) в ходе осуществления других своих функций;
– специализированные органы конституционного контроля, которые бывают либо судебными (например, конституционная юстиция во многих европейских странах), либо квазисудебными органами (например, Конституционный совет во Франции и ряде других стран, воспринявших французскую конституционную модель).
Конституционный контроль, осуществляемый президентом, парламентом, правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенный отрезок времени, очередные или внеочередные выборы могут полностью изменить их политический состав и привести к изменению проводимой ими политики. Поэтому осуществляемый ими политический конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, по содержанию своему нестабилен.
Наиболее часто политический конституционный контроль учреждался в конституционной истории Франции, где теоретической основой его служила идея «конституционного жюри» по наблюдению за конституционностью законов, высказанная одним из идеологов Великой французской революции аббатом Э.Ж. Сьейесом в 1795 году. Реализовывалась она в виде Сената, предусматривавшегося Конституциями 1799 и 1852 годов, хотя на практике Сенат не всегда осуществлял данную функцию. В новейшее время Конституция Французской Республики 1946 года учредила под председательством Президента Республики Конституционный комитет, в состав которого входили председатели Национального собрания и Совета Республики (т.е. нижней и верхней палат парламента), 7 членов, назначавшихся в начале годовой сессии Национальным собранием, и три члена, назначавшихся тогда же Советом Республики, причем эти 10 членов не состояли в палатах, но пропорционально представляли парламентские фракции. За весь период существования Четвертой республики (т.е. по 1958 г.) комитет вынес лишь одно решение.
Предварительный политический конституционный контроль факультативного характера предусмотрен, по существу, § 18 гл. 8 Формы правления – одного из основных законов, составляющих конституцию Швеции. Законодательный совет осуществляет там консультативный контроль, а Правительство и Риксдаг – постановляющий, который, естественно, носит политический характер, хотя и слабо выраженный.
Политический конституционный контроль типичен для социалистических конституций, по крайней мере для тех, которые признают наличие этой проблемы. Так, согласно ст. 75 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года Национальная ассамблея народной власти полномочна:
– принимать решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (п. «с»);
– отзывать декреты-законы Государственного совета, а также противоречащие Конституции или законам декреты или распоряжения Совета министров (п. «r»);
– отзывать или изменять постановления или распоряжения местных органов народной власти, которые, в частности, нарушают Конституцию, законы, декреты-законы, декреты и другие акты вышестоящих органов (п. «s»).
Государственный совет полномочен согласно ст. 90 этой Конституции:
– приостанавливать исполнение распоряжений Совета министров, постановлений и распоряжений местных ассамблей народной власти, которые, в частности, не соответствуют Конституции или законам (п. «n»);
– отзывать постановления и распоряжения местных администраций народной власти, которые, в частности, противоречат Конституции, законам, декретам-законам, декретам и другим актам вышестоящих органов (п. «о»).
В какой-то мере в данной связи можно упомянуть такие полномочия кубинского Совета министров, как отзыв решений местных администраций народной власти, распоряжений руководителей Центральной администрации государства в случае противоречия обязательным вышестоящим нормам (п. «l» и «m» ст. 98 Конституции).
Примечателен тот факт, что Регламент Национальной ассамблеи народной власти 1977 года урегулировал процедуру осуществления ею конституционного контроля. В частности, право выступать с инициативой проверки конституционности нормативных актов было предоставлено Государственному совету, Исполнительному комитету Совета министров, депутатам и местным органам народной власти. Народному верховному суду и Генеральной прокуратуре Республики, а также 25 гражданам, пользующимся гражданскими и политическими правами во всей полноте.
Здесь, таким образом, очерчена всеобъемлющая система политического контроля конституционности и законности. Но чтобы представить себе ее действие на практике, поставим такой вопрос: реально ли, чтобы Национальная ассамблея по инициативе местного органа народной власти или группы граждан, или даже Генеральной прокуратуры, если бы они осмелились такую инициативу проявить, отозвала акт Государственного совета или Совета министров, возглавляемых Фиделем Кастро? Ответ, думается, ясен без дополнительных комментариев. И нет необходимости вдаваться в вопрос о том, может ли политический орган квалифицированно решить сложную юридическую проблему конституционности закона или иного акта.
Что касается судебного конституционного контроля, то известны две его основные разновидности, условно называемые американской и европейской.
Американская система исторически возникла раньше, о чем мы несколько выше уже упомянули. При этой системе конституционность законов и других актов проверяют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел (конкретный последующий контроль).
Если суд признает закон неконституционным и дело затем доходит до верховного суда, решение последнего по вопросу о конституционности закона обязательно для всех судов. Закон, признанный верховным судом неконституционным, формально продолжает действовать, но ни один суд применять его не станет. Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, то есть, формально действуя, по существу утрачивает юридическую силу. А это значит, что администрация, которая вправе его применять, делать этого не будет, ибо это бесполезно: административное решение может быть обжаловано в суд, для которого, как мы отметили, закон как бы уже не существует. Парламент в таких случаях, как правило, подобный закон вскоре отменяет.
Если в США, Аргентине, Японии, Норвегии конституционность закона вправе проверять любой суд, то в некоторых странах (например, в Австралии, Индии, на Мальте) это может делать только верховный суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, кои проверять конституционность законов не могут.
Европейская система предполагает учреждение специальных судебных или квазисудебных органов конституционного контроля. Такими органами являются, например, Конституционный суд в Италии, Конституционный трибунал в Польше, Конституционный совет и частично Государственный совет во Франции, Высший конституционный суд в Египте, Федеральный конституционный суд в Германии. В последнее время европейская система проникла и в Латинскую Америку: специальным конституционным судом является Федеральный верховный трибунал по Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года; Политическая конституция Колумбии 1991 года предусмотрела именно Конституционный суд; в качестве конституционного суда действует конституционная палата Верховного суда правосудия Коста-Рики.
В федеративных государствах такие органы могут создаваться и субъектами федераций. Например, в германской земле Гессен согласно ее Конституции 1946 года конституционный контроль возложен на Государственную судебную палату, а согласно Конституции Свободного Государства Саксонии (другой германской земли) 1992 года – на Конституционную судебную палату. Конституционные суды (именно с таким названием) предусмотрены конституциями субъектов югославской федерации – Конституцией Республики Сербии 1990 года и Конституцией Республики Черногории 1992 года; Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года учредила Союзный конституционный суд. При этом следует иметь в виду, что конституционные суды – федеральный и субъектов федерации – единой системы не образуют: между ними не существует никаких отношений инстанционности, каждый проверяет акты на соответствие только своей конституции.
Автор идеи такой модели конституционного контроля уже упоминавшийся нами проф. Г. Кельзен исходил из того, что раз конституция является основным, самым важным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, то для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган, – писал он, – в действительности рассматривается в качестве творца права, а не в качестве органа по применению права, привязанного к конституции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточно ограниченной мере. Следовательно, сам парламент не может учитывать это обстоятельство, с тем чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти органу нужно поручать аннулирование неконституционных актов, то есть судебному органу или Конституционному трибуналу»*.
* Kelsen H. La garantie juridictionnelle de la Constitution. // Revue du droit public et de la science politique en France. P.: 1928, № 2. p.198.
Органы конституционной юстиции осуществляют абстрактный конституционный контроль, причем иногда в сочетании с конкретным. Признание ими закона неконституционным чаще всего прекращает всякое действие закона, означает по существу его отмену. Так, ст. 126 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит:
«Конституционный суд Республики Хорватии отменит закон, если установит, что он неконституционен.
Конституционный суд Республики Хорватии отменит или аннулирует иное предписание, если установит, что оно неконституционно или незаконно».
Здесь следует отметить, что в отношении неконституционных законов хорватская Конституция установила правило ex nunc, тогда как в отношении иных актов может применяться как это правило, так и правило ex tunc.
В некоторых постсоциалистических странах сохранилась, однако, известная сдержанность в отношении конституционной юстиции, представляющая собой пережиток советской идеи полновластия представительного органа. Так, упомянутая уже Конституция Румынии устанавливает в ч. 1 ст. 144, что в случае признания закона или парламентского регламента неконституционным эти акты направляются в Парламент на пересмотр (при этом абстрактный контроль законов – только предварительный и в большинстве случаев факультативный); если каждая палата подтвердит акт большинством не менее 2/3 своих членов, решение Конституционного суда о неконституционности отменяется.
Подобный подход еще раньше утвердился в Польше, которая в 1982 году первой из стран существовавшего до 1989 года «социалистического содружества»* учредила у себя «буржуазную выдумку» – конституционную юстицию**. Согласно ч. 2 ст. 33-а, включенной тогда в Конституцию Польской Народной Республики 1952 года в редакции 1976 года и действовавшей до 1997 года, «решения Конституционного Трибунала о несоответствии законов Конституции подлежат рассмотрению Сеймом». Закон о Конституционном трибунале 1985 года установил, что если Сейм признает акт соответствующим Конституции, то отменяет решение Конституционного трибунала большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины депутатов. Новая Конституция Республики Польша, принятая в 1997 году, хотя и установила в ч. 1 ст. 190, что решения Конституционного трибунала имеют общеобязательную силу и являются окончательными, но все же в переходных положениях (ч. 1 ст. 239) еще на два года сохранила прежнее положение.
* «Социалистическое содружество» объединяло социалистические страны Европы, кроме Югославии и Албании, а также Монголию, Кубу, Вьетнам и Лаос.
** Правда, ранее такая попытка была предпринята в Чехословакии на закате «Пражской весны» Конституционным законом о Чехословацкой Федерации 1968 года, однако положения этого конституционного закона, учреждавшие конституционные суды в Федерации и обоих ее субъектах – республиках по примеру таких органов, действовавших на базе Конституции СФРЮ 1963 года, остались мертвой буквой. В социалистической Чехословакии конституционные суды, как отмечалось, так и не были созданы.
Специализированные судебные органы конституционного контроля часто обладают также иными полномочиями – реализуют конституционную ответственность высших должностных лиц государства, выступают в качестве избирательных судов, дают официальное толкование конституции и т. д.
Например, Конституционный суд Словацкой Республики, определяемый в ст. 124 Конституции Словацкой Республики 1992 года как независимый судебный орган охраны конституционности, осуществляет в соответствии со ст. 125–129 Конституции следующие полномочия. Прежде всего он проверяет: соответствие законов Конституции и конституционным законам; соответствие постановлений Правительства, общеобязательных правовых предписаний министерств и остальных центральных органов государственной администрации Конституции, конституционным законам и законам; соответствие общеобязательных постановлений органов территориального самоуправления Конституции и законам, а общеобязательных правовых предписаний местных органов государственной администрации Конституции, законам и иным общеобязательным правовым предписаниям и, наконец, соответствие общеобязательных правовых предписаний международным договорам, опубликованным в том же порядке, что и законы. Однако Конституционный суд не дает заключений о соответствии проектов законов и других общеобязательных правовых предписаний Конституции и конституционным законам. Далее, Конституционный суд разрешает споры о компетенции между центральными органами государственной администрации, если законом это полномочие не возложено на другой государственный орган, и разрешает жалобы на вступившие в силу решения центральных и местных органов государственной администрации и органов территориального самоуправления, нарушающие основные права и свободы граждан, если охрана этих прав и свобод не возложена на иной суд (выступая, следовательно, в данном случае как орган административной юстиции). В случае спорных вопросов Конституционный суд дает толкование конституционных законов. Он разрешает жалобы на утверждение или неутверждение мандата депутата Национального совета, решает о конституционности и законности выборов в Национальный совет и в органы территориального самоуправления, разрешает жалобы на результаты референдума (выступая во всех этих случаях как избирательный суд). Далее он проверяет соответствие конституционным и иным законам роспуска или приостановления деятельности политической партии или движения и наконец выносит решение по обвинению в государственной измене, предъявленному Национальным советом Президенту Республики.
В некоторых странах для осуществления части подобных полномочий создаются специальные органы или эти полномочия частично возлагаются на иные органы. Например, во Франции и ряде других стран конституционность законов проверяется Конституционным советом, а конституционность актов исполнительной власти, если речь идет о превышении ею своих полномочий, – Государственным советом, который возглавляет систему административной юстиции. Для реализации ответственности высших должностных лиц государства во Франции создаются Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики, в Польше – Государственный трибунал.
Главное отличие конституционных советов от конституционных судов (трибуналов) заключается в том, что в советах обычно применяется не публичная процедура, а закрытая, основанная на письменном производстве. Соответственно они не рассматривают индивидуальных конституционных жалоб.
Своеобразный орган конституционного контроля учрежден Конституцией Ирана. Таким органом является Охранительный, или Попечительный, совет (в англ. переводе – Guardian Counsil)*, образованный из обычных и мусульманских юристов. Согласно ст. 94 Конституции все законодательство, принятое Исламским консультативным собранием (парламентом), должно направляться в этот совет, который в 10-дневный срок обязан проверить его совместимость с критериями ислама и Конституции. В случае несовместимости законы возвращаются в Собрание на пересмотр, в иных же случаях считаются пригодными для введения в действие. Указанный срок по просьбе Совета может быть продлен, но не более чем на 10 дней. На Совет возложены также толкование Конституции (ст. 98) и наблюдение за выборами Собрания сведущих людей Руководства, Президента Республики, Исламского консультативного собрания, а также за прямым обращением к мнению народа и за референдумом (ст. 99).
* В книге: Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики (М.: Наука, 1986) данный термин переведен как Совет по соблюдению конституции. Трудно сказать, насколько тот или другой перевод точнее отражает смысл и форму оригинала.
Конституция Пакистана не столь категорична. В Пакистане учрежден Совет исламской идеологии, или Исламский совет (Islamic Council), в составе не менее 8 и не более 15 членов, назначаемых Президентом страны. В обязанности Совета входит дача рекомендаций Парламенту и провинциальным собраниям по их деятельности, которая должна соответствовать «принципам и концепциям ислама, сформулированных в Коране и в Сунне». Последняя, как считается, является дополнением к Корану. Совет также дает советы Парламенту, провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам по каким-либо вопросам, переданным на рассмотрение Совета, а также дает рекомендации в отношении действующих законов об их соответствии Исламу (ст. 230).

Просмотров