Основные гарантии местного самоуправления в российской федерации. Правовые основы гарантий местного самоуправления

3. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ в Федеральном законе № 131-ФЗ исключается изменение установленных перечней вопросов местного значения законами субъектов РФ. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ.

4. Гарантией от необоснованного расширения компетенции муниципальных образований является конституционный принцип, согласно которому наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Вместе с тем органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

5. Муниципальному образованию принадлежит полномочие по принятию муниципальных правовых актов, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государственного аппарата . Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

В п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ указано, что административное, административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В субъектах РФ правовое регулирование административной ответственности в сфере местного самоуправления осуществлено в следующих формах:

1. в едином законодательно акте об административной ответственности (Алтайский край, Белгородская, Волгоградская, Ярославская область);
2. в специальных законах об административной ответственности в сфере местного самоуправления (Амурская, Омская области);
3. в законах об административной ответственности в соответствующих сферах, например в сфере благоустройства (Ставропольский край, Сахалинская область).

В соответствии с Законом Омской области «Об административной ответственности за правонарушения , связанные с осуществлением местного самоуправления на территории Омской области» от 6 октября 2005 г. № 674-ОЗ установлена административная ответственность за совершение следующих действий (бездействий):

• нарушение порядка реализации правотворческой инициативы граждан;
• нарушение порядка организации и проведения публичных слушаний;
• нарушение порядка назначения и проведения опроса граждан; нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления; нарушение порядка официального использования официальных символов муниципального образования; нарушение порядка отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
• непредоставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта местного бюджета ;
• нарушение порядка назначения и проведения собрания граждан; нарушение порядка назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов; нарушение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации; нарушение порядка и условий приватизации муниципального имущества ; нарушение порядка формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
• нарушение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

6. Обязательному исполнению подлежат также решения, принятые путем прямого волеизъявления на местном референдуме .

7. Органы местного самоуправления вправе обжаловать действия (решения) органов государственной власти, противоречащие конституционным нормам и нормам федеральных законов о местном самоуправлении.

8. При решении вопросов изменения границ и преобразования муниципальных образований необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий.

9. В силу п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ представительным органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантии, обеспечивающие материальную основу местного самоуправления

Под гарантиями, обеспечивающими материальную основу местного самоуправления, понимается совокупность условий, определяющих финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований. Охарактеризуем эти гарантии.

1. В ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность закреплена как самостоятельная форма собственности , признание и защита которой относится к элементам основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам , органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они также определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. От имени муниципального образования они субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

2. Важнейшей гарантией, обеспечивающей материальную основу местного самоуправления, являются средства местного бюджета. В соответствии со ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений , осуществлению бюджетного процесса , размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов ;
• доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг , остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами,
• законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

3. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов. Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.

4. Муниципальные образования имеют право на получение компенсации дополнительных расходов или уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

5. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг , в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Гарантии защиты права на местное самоуправление

Следует выделить два основных способа защиты права на местное самоуправление: государственная защита и самозащита.

Государственная защита права на местное самоуправление осуществляется двумя методами: внесудебным и судебным.

Внесудебная государственная защита проявляется в следующем:

органы законодательной (представительной) государственной власти, представительные органы муниципального образования обязаны создать необходимую правовую базу для осуществления и защиты права на местное самоуправление;

органы исполнительной власти обязаны обеспечивать реализацию права на местное самоуправление в процессе осуществления управленческой деятельности;

гарантом права на местное самоуправление является Президент РФ;

органы правоохранительной системы осуществляют деятельность по выявлению правонарушений в сфере местного самоуправления.

Особый метод государственной защиты права на местное самоуправление - это судебная защита, гарантируемая ст. 133 Конституции РФ. Наиболее значимыми и эффективными направлениями судебной защиты права на местное самоуправление являются:

• оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;
• оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
• разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная защита прав местного самоуправления осуществляется прежде всего посредством конституционного, гражданского, арбитражного судопроизводства.

Поскольку в силу ст. 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям нарушения не только компетенции самих глав (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и других прав местного самоуправления. Дела с участием муниципальных образований, в том числе возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в тех случаях, когда федеральным законом они прямо отнесены к их ведению.

Муниципальный контроль

Под муниципальным контролем следует понимать деятельность уполномоченных органов местного самоуправления по проверке соблюдения законодательства о местном самоуправлении, муниципальных правовых актов.

По субъекту муниципального контроля выделяют:

• контроль, осуществляемый представительным органом муниципального образования (главную роль в сфере контроля в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу муниципального образования; формы контроля, осуществляемого данным органом местного самоуправления, разнообразны - отчеты местной администрации, ее органов; депутатские запросы, депутатские вопросы);
• контроль, осуществляемый местной администрацией;
• контроль, осуществляемый депутатами представительных органов муниципального образования.

По объекту контроля муниципальный контроль можно классифицировать следующим образом.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности , защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за:

• исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, их должностными лицами. Прокуратура использует свои полномочия как надзорного органа и осуществляет надзор за:
• исполнением законодательства о формировании представительных и исполнительных органов местного самоуправления; законностью принимаемых органами местного самоуправления правовых актов;
• соблюдением политических прав граждан о непосредственном участии в решении важных вопросов общественной жизни муниципальных образований;
• соблюдением социальных прав граждан; исполнением законодательства о реализации экономической реформы , включая изменение отношений земельной собственности;
• исполнением экологического законодательства.

На противоречащий закону или нарушающий права человека и гражданина муниципальный правовой акт прокурор приносит протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления.

Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 не решает вопрос о виде муниципального правового акта, который может быть опротестован. Протест может быть принесен прокурором как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону.

Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.

При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, он вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших.

Прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества, государства и граждан.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления вправе применить следующие меры прокурорского реагирования:

• протест;
• представление об устранении нарушений закона.

По данным статистики о работе прокуратур субъектов Российской Федерации, только в 2000 г. в сфере местного самоуправления выявлены нарушения закона (12 152 - со стороны представительных органов, 112 519 - со стороны исполнительно-распорядительных органов), а также установлено, что были приняты незаконные правовые акты: 5055 - представительными органами, 32 106 - исполнительно-распорядительными органами.

Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Контрольные вопросы

1. Чем юридические гарантии местного самоуправления отличаются от иных видов гарантий?
2. Каковы гарантии финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления?
3. Могут ли органы местного самоуправления принимать решения с административной санкцией за их неисполнение, если Кодексом РФ об административных правонарушениях это не предусмотрено?
4. Какие существуют виды муниципального контроля?

Решите казусы

На территории области было создано несколько самостоятельных муниципальных образований. Устав одного муниципального образования предусматривает ряд полномочий, затрагивающих деятельность другого муниципального образования. Многочисленные попытки разрешить спорные вопросы в судебном порядке оказались безуспешными, поскольку региональное законодательство эти проблемы не урегулировало. Дайте оценку ситуации.

Губернатор предложил районным и городским администрациям области передать расходы на заработную плату учителей и врачей муниципальных учреждений в областной бюджет. Представительные органы местного самоуправления районов и городов запретили своим администрациям осуществлять данное предложение, поскольку оно нарушает гарантии финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления. Оцените законность предложения губернатора.

Административно-техническая инспекция администрации города обнаружила на территории акционерного общества яму, заполненную бытовым мусором, и составила протокол об административном правонарушении. На следующий день руководитель акционерного общества был подвергнут штрафу в размере 20 МРОТ за нарушение правил благоустройства города. Решите дело.

Глава района направил письменное обращение в районную прокуратуру с просьбой привлечь к уголовной ответственности руководителя частной компании за систематическое нарушение нормативных актов органов власти муниципального района. Решите дело.

При подготовке проекта областного бюджета и определении нормативов, регулирующих доходную часть местных бюджетов на очередной бюджетный год, городам и районам области запланированы нормативы меньше минимально необходимых. Представители городов и районов направили об этом жалобу губернатору. Решите дело.

Санкт-Петербургская юридическая академия

реферат

По дисциплине: Муниципальное право

На тему: Гарантии местного самоуправления

Выполнил:

студент 2 курса

Введение. 2

Глава 1. Понятие гарантий местного самоуправления. 3

Глава 2. Виды гарантий местного самоуправления. 5

2.1. Экономические гарантии. 5

2.2. Политические гарантии. 6

2.3.Организационные гарантии. 8

2.4. Социальные гарантии. 8

2.5. Правовые гарантии. 10

2.6. Правовые формы защиты прав местного самоуправления. 12

Заключение. 13

Тема моей контрольной работы по муниципальному праву звучит следующим образом: Гарантии местного самоуправления. Из множества предложенных тем я выбрал ее неслучайно. Она заинтересовала меня своей актуальностью, фундаментальностью, сложностью и глобальностью поднимаемых в процессе её изучения проблем, а также огромной значимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане. На первый взгляд, данная тема может показаться банальной и достаточно легко усвояемой, но, погрузившись в неё более глубоко, убеждаешься в обратном.

Местное самоуправление – это особая сфера жизни общества. Оно представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, формы народовластия. Поэтому местное самоуправление, как очень важное, комплексное и многообразное явление, требует особо тщательного изучения и рассмотрения различных его сторон. Моя работа посвящена исследованию и познанию местного самоуправления с точки зрения его гарантированности.

Главные цели, поставленные в моей работе, заключаются в следующем: более тщательно изучить тему «Гарантии местного самоуправления», делая акцент на основных понятиях, терминах, структурных элементах; познакомится с научной литературой по данной теме и на основании ее анализа попытаться систематизировать накопившиеся знания, сделать определенные выводы и разобраться в основных проблемах, связанных с ней. С выбором темы я определился, вопрос заключается в том, удастся ли мне справиться с поставленной задачей, проникнуть в глубины рассматриваемого вопроса и не ошибиться с выводами.

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность его прав. Что под этим подразумевается? Среди правоведов существуют различные подходы к определению понятия «гарантии местного самоуправления», я хочу рассмотреть основные из них.

Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. под гарантиями местного самоуправления понимают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту местного самоуправления. С их точки зрения, гарантии подразделяются на общие и специальные (юридические). В качестве общих гарантий они рассматривают экономические, политические отношения, духовные устои общества, в качестве специальных – определенные правовые средства. Они говорят о гарантиях, как о реально существующих и действующих явлениях реальной жизни, которые, так или иначе, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности его органов, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Профессор Князев под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Фактически Князев говорит о том, что государство настолько "обязано" местному самоуправлению, что говорить о самостоятельности местного самоуправления невозможно, так как у государства сплошные обязанности, а у местного самоуправления только права. Князев также выделяет общие и юридические гарантии. Под общими понимаются экономические, политические, социальные условия, оказывающие влияние (как позитивное, так и негативное) на процесс самоуправления.

Постовой Н. В. говорит лишь о классификации гарантий, выделяя экономические, организационные и правовые. Он указывает на источники закрепления гарантий: Конституцию РФ, федеральные законы («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ» и др.), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Профессор Говорилин указывает на то, что согласно законодательству, гарантии определяются и обеспечиваются государством. Он поддерживает традиционную классификацию на общие и специальные (правовые) гарантии, но рассматривает их по иному основанию - с точки зрения субъектов гарантированности: гарантии населения муниципального образования, гарантии прав отдельных граждан, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления. Фактически в муниципальном праве это единственная классификация, проведенная не по предметному, а субъектному принципу.

Васильев Р. Ф. классифицирует гарантии местного самоуправления на экономические, политические, организационные, воспитательные и правовые. Он рассматривает первые четыре группы гарантий в более широком плане, чем правовые, но не так широко, как Кутафин О. Е., и не признает их как реально сложившиеся условия.

Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии понимаются как реально существующие условия и средства, обеспечивающие реализацию местного самоуправления.

2. Как совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления.

3. Гарантии местного самоуправления рассматриваются в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

В отношении классификации можно сказать, что практически все авторы базируются на предметном критерии и выделяют: политические, экономические, социальные, правовые и т.д. гарантии.

Экономические гарантии рассматриваются в виде самостоятельного вида. Экономические гарантии составляет экономическая система общества, в основе которой лежит свобода экономической деятельности, свобода предпринимательства, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита. Этот подход, в определенном смысле, можно назвать социологическим.

С правовой точки зрения, надо выделять в виде экономических гарантий муниципальную собственность, иные формы собственности, влияющие на развитие местного самоуправления, а также принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Профессор Князев детализирует экономические гарантии местного самоуправления, выделяя в их структуре:

· Во-первых, принцип признания и равной защиты государством муниципальной собственности.

· Во-вторых, возможность нахождения в муниципальной собственности земли и природных ресурсов.

· В-третьих, самостоятельное решение населением, органами местного самоуправления вопросов владения, распоряжения и пользования муниципальной собственности.

· В-четвертых, в случае наделения органов местного самоуправления отдельным государственными полномочиями, передача им необходимых материальных и финансовых ресурсов в полном объеме.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления является важной экономической гарантией, она проявляется:

· В принципе самостоятельности формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

· Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.

· Право выпускать местные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создать муниципальные банки и иные учреждения

· Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти.

Постовой Н. В., обращая внимание на экономические гарантии, относит к таковым муниципальную собственность, финансовые ресурсы, которыми располагает местное самоуправление, возможность нахождения в собственности муниципального образования земли и природных ресурсов, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства.

На сегодняшний день существует два основных взгляда на экономические гарантии:

1. Как система факторов в области муниципального образования, прежде всего, экономических.

2. Не как совокупность, а как единая экономическая гарантия, в рамках которой рассматриваются все остальные факторы.

Под политическими гарантиями местного самоуправления традиционно понимается политико-правовой режим государства, а именно система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов, принципе идеологического многообразия, осуществление народовластия непосредственно и через органы местного самоуправления, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, полнота и гарантированность прав и свобод человека и гражданина и некоторые другие гарантии.

Васильев Р. Ф. указывает на то, что политические гарантии предполагают наличие государственной воли осуществлять и поддерживать развитие местного самоуправления, однако саму суть политических гарантий он не раскрывает.

Коваленко выделяет организационно-политические гарантии, понимая под ними, демократический характер политического режима в стране, который обеспечивает предоставление населению не только права на местное самоуправление, но и поддержку и защиту этого права. Анализируя его позицию, можно сделать вывод о том, что он не относит к политическим гарантиям реально сложившиеся отношения, а принимает во внимание только нормативно закрепленные принципы и определение прав, вне зависимости от степени их действительной реализованности.

Ряд учёных под политическими гарантиями понимает политические основы местного самоуправления, а их рассматривает, как совокупность правовых норм и принципов, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в рамках муниципального образования, а также правовое закрепление прав и свобод человека.

Дмитриев: «Политические права и свободы нацелены на активное вовлечение в политическую жизнь местных сообществ и именно от них зависит устойчивость местного самоуправления, реальность демократизма в местных сообществах».

Практически никто из исследователей не обращает внимания на особую гарантированность политической самостоятельности органов местного самоуправления. Это не случайно, ведь под политическими гарантиями рассматриваются либо собственно политические гарантии, либо правовые гарантии, обеспечивающие некоторые аспекты политической деятельности.

Под организационными гарантиями понимаются организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления, принципы обеспечения организационной самостоятельность местного самоуправления.

Постовой Н. В.: «Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами права на местное самоуправление в виде непосредственной и представительной форм демократии». Доказывая это, он говорит о том, что граждане в Конституции РФ, федеральном законодательстве, получили право на местный референдум, на институт муниципальных выборов и отзыва депутата, правотворческую инициативу и т.д.

Васильев Р.Ф. отмечает то, что организационные гарантии направлены на создание и поддержку демократического порядка формирования и деятельности структур местного самоуправления, на использование форм прямого волеизъявления населения, подготовку кадров для органов местного самоуправления и т.д.

Коваленко, прежде всего, обращает внимание на право муниципального образования на объединения и считает это право прочной организационной гарантией местного самоуправления.

В целом можно констатировать слабую разработанность этой темы в нашей юридической науке.

О социальных гарантиях местного самоуправления стали говорить после принятия Конституции РФ. Согласно Конституции, РФ провозглашена социальным государством, следовательно, это относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой точки зрения означают гарантированность прав и свод в экономической и социальной сфере, в культурной жизни общества, гарантированность прав и свобод человека на уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности образования, культуры, семьи, здравоохранения и иных социальных вопросов на местном уровне.

Когда речь идет о социальных гарантиях, особо рассматриваются гуманистические основы местного самоуправления, под которыми понимаются такие основополагающие принципы, которые закрепляют правовое положение человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Когда речь идет о закреплении прав и свобод, то предполагается их распространение абсолютно на всех людей:

· Без дискриминации.

· Осуществление со стороны органов государства и местного самоуправления действий по обеспечению этих прав.

· Признание прав и свобод человека и гражданина основой любых правовых отношений, в том числе и на местном уровне. Исходя из этого, права и свободы должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных актов органами государственной власти и местного самоуправления, и при применении данных нормативных актов.

Профессор Коваленко среди социальных гарантий выделяет такие, как развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, институты гражданского общества. Иными словами под социальными гарантиями он понимает реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления.

Наряду с социальными гарантиями, он выделяет духовные гарантии , включая в них систему духовных ценностей человека, включая ментальность людей (так как ментальность, ориентированная на участие в местном самоуправлении, является гарантией от злоупотребления властей, и является предпосылкой самостоятельности местного самоуправления). Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. также выделяют духовные гарантии в отдельный вид, но при этом практически ничего не говорят о гарантиях социальных.

В заключении можно сказать, что этот вид гарантий изучен недостаточно, ведущую роль в их познании играют работы Дмитриева и Коваленко.

Под правовыми гарантиями понимаются юридические гарантии местного самоуправления, целью которых является обеспечение правовыми средствами организации материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защита прав местного самоуправления и создание благоприятной возможности для их наиболее полной реализации. Правовым гарантиями признаются:

1. Положение ст.12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

2. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, а также обязательное наличие на территории муниципального образования хотя бы одного выборного органа местного самоуправления.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в сфере управления, в том числе и в области кадровой политики, когда формирование органов и назначение должностных лиц находится в ведении муниципального образования.

4. Наличие собственной компетенции органов местного самоуправления, прежде всего, по решению вопросов местного значения.

5. Право муниципального образования иметь собственную символику, которая бы отражала исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные традиции.

6. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

7. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, этот контроль имеет пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципального образования.

Постовой Н. В. определяет правовые гарантии как совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, при этом он утверждает, что гарантии местного самоуправления измеряются силой нормативных актов, применяемых в системе местного самоуправления, обязательностью исполнения нормативных актов и ответственностью за их неисполнение.

Васильев Р. Ф. говорит о правовых гарантия, ссылаясь на одноименную главу в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". При этом он говорит об обязательности решений, принятых местным самоуправлением (органами и населением), говорит о самостоятельности органов местного самоуправления в принятии решений и о том, что самостоятельность гарантируется положением об отмене незаконных решений местного самоуправления. Согласно этому положению, органы, осуществляющие надзор за местным самоуправлением, могут обжаловать в судебном порядке противоречащие закону решения местного самоуправления, а не безусловно их отменить в административном порядке.

Ряд учёных традиционно рассматривает предусмотренные законодательством гарантии и включает в них запрет на ограничение прав местного самоуправления, обращая внимание на обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления гражданами.

Традиционным правовым гарантиям в литературе отводится значительная роль. Эти гарантии являются общепризнанными. Основой правовых гарантий являются соответствующие нормативные акты, которые устанавливают ответственность, и нормы-принципы. Правовые принципы отражаются конституционными положениями и положениями закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В региональном и муниципальном законодательстве также закрепляются правовые гарантии местного самоуправления.

Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательные и иные правовые акты субъектов РФ устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Одновременно выделяется круг субъектов - потенциальных нарушителей, действия которых органы местного самоуправления могут обжаловать в судебном порядке. Прежде всего, речь идет:

1. О государственных органах и их должностных лицах.

2. Об органах и должностных лицах местного самоуправления.

3. О предприятиях, учреждениях и организациях.

4. Об общественных объединениях.

Таким образом, право на судебную защиту играет особую роль во всей системе правовых гарантий местного самоуправления. Необходимо отметить то, что в суд могут обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Сегодняшнее законодательство не позволяет органам местного самоуправления защищать свои права в Конституционном суде, вернее можно защищать соответствующее право в Конституционном суде только путём обращений граждан. В основном все исследователи рассматривают судебную защиту прав местного самоуправления, как вид правовой гарантии прав местного самоуправления. Практически все авторы отмечают, что видимо это неправильно, что законодатель лишил органы местного самоуправления права обращать в Конституционный суд РФ (и намекают на необходимость устранения этого ограничения). Традиционно право на судебную защиту, согласно российскому законодательству, органов местного самоуправления трактуется более широко, чем в европейской хартии о правах местного самоуправления (там не говорится о гражданах, а только об органах местного самоуправления). В суд могут быть обжалованы акты как нормативного, так и индивидуального характера.

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

Также правовая защита местного самоуправления гарантируется определенными государственными органами, которые в рамках своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, реализация которой рассчитана на 1996-1998 гг.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит также право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации, главная цель которых – координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов.

Мне кажется, что сформированные в начале работы задачи удалось разрешить, а поставленные цели – достичь. По крайней мере, я старательно рассматривал и изучал различные подходы к теме «Гарантии местного самоуправления», подчеркивая для себя много важного и интересного. На основании анализа работ ряда авторов, я попытался систематизировать их взгляды воедино, сделать определенные выводы и умозаключения. В своей контрольной работе я рассмотрел основные вопросы по данной теме; понятие гарантий местного самоуправления и все его виды, посвятив каждому виду отдельную главу. Я показал всю важность и значимость рассматриваемой темы, все сложности при её изучении.

Да, необходимо отметить, что, в процессе работы над данной темой я столкнулся с определёнными трудностями. Для меня они начались в ходе теоретического восприятия написанного правоведами на эту тему. Я рассмотрел несколько подходов различных специалистов в области муниципального права к определению понятия гарантий местного самоуправления и их классификации. Позиции и доводы были зачастую противоречивы, но в тоже время весьма убедительны, некоторые авторы делали акцент лишь на какие-то определенные виды, упуская или практически не затрагивая другие. Поэтому я пытался понять не кто из них прав, а что из сказанного ими наиболее соответствует современному состоянию местного самоуправления, его гарантированности. Понять и отобразить в своей работе.

1. Конституция Российской Федерации. М. Проспект, 2000.

2. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.

3. Баглай М. В. Конституционное право РФ. М. Норма, 1999.

4. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М. Норма, 2000.

5. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ, 2000.

6. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. Юристъ, 2001.

7. Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ, 1997.

8. Постовой Н. В. Муниципальное право России. М. Юриспруденция, 2001.

Корзина И.А., соискатель кафедры конституционного права РАП, г. Москва.

Одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки института судебной защиты местного самоуправления, является наличие определенных гарантий - обеспечение конституционных основ и принципов местного самоуправления, законодательно закрепленных за местным самоуправлением прав.

В начале XX в. российский юрист И.В. Михайловский писал: "Несовершенство человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собой поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для его непоколебимости. Нужны дополнительные гарантии" <1>.

<1> Цит. по: Михайловский И.В. Теория государства и права. М., 1991. С. 124.

В Конституции РФ права и свободы закрепляются в разных формулировках. Некоторые права закреплены как гарантии, другие - как объект охраны или защиты со стороны государства или закона. Однако различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав, и само по себе закрепление того или иного права в Конституции РФ есть своеобразная его гарантия, во всяком случае, невозможности его отрицания <2>.

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 7-е изд. М.: Норма, 2008. С. 203 - 210.

Вопрос гарантий местного самоуправления не раз являлся предметом рассмотрения в конституционной и муниципальной отраслях права, однако единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по-прежнему не выработано и, как следствие, отсутствует исчерпывающее их определение.

В теории права понятие гарантии местного самоуправления заключается в следующем. Гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления <3>.

<3> Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 139 - 140.

Гарантии местного самоуправления выступают как "условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты" <4>.

<4> Цит. по: Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 564.

Своеобразием отличается подход В.П. Канищева, который определяет гарантии местного самоуправления как "факторы, обеспечивающие реальность прав и обязанностей местного самоуправления и возможность их фактической реализации гражданами, должностными лицами и органами местного самоуправления" <5>.

<5> Цит. по: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000. С. 8.

Выражая свою позицию по данному вопросу, считаем, что гарантии местного самоуправления представляют собой созданные государством необходимые условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований.

В целом, систематизируя вышеизложенное, можно признать, что:

• необходимым условием гарантий местного самоуправления является их нормативное закрепление;
• гарантии направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления;
• важным элементом системы гарантий являются механизмы судебной защиты местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулируют положения о гарантиях и защите прав местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления является одной из важнейших конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как о его гарантиях, с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), способа обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).

Таким образом, базисом, определяющим законодательное регулирование конституционной категории - гарантии местного самоуправления, будет являться нормативное единство положений ст. 12 и 133 Конституции РФ. В то время как ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, ст. 133 Конституции РФ конкретизирует данную норму, устанавливая гарантированное право местного самоуправления на судебную защиту. Причем в этих статьях речь идет не о самих по себе неких гарантиях местного самоуправления как теоретическом понятии, а об императивном способе конституционного регулирования как форме общеобязательного предписания, адресованного Российской Федерации - демократическому правовому государству - всей своей деятельностью гарантировать местное самоуправление.

В этом смысле конституционное понятие "гарантии местного самоуправления" представляет собой категорию, которая отражает в динамике сам по себе процесс государственной деятельности, связанный с функционированием конституционно-правовых институтов и способов конституционного регулирования, призванных обеспечивать реальные возможности судебной защиты местного самоуправления.

Можно согласиться с мнением М.С. Трофимова о том, что гарантирование реализации отдельных прав граждан в области местного самоуправления обеспечивает гарантирование местного самоуправления как такового <6>. Важнейшую роль в гарантировании прав местного самоуправления играют судебные органы. Причем в области охраны и защиты местного самоуправления действуют все судебные органы в зависимости от их специализации и существа защищаемого права.

<6> Трофимов М.С. Гарантирование местного самоуправления в России путем формирования правовых позиций Конституционного Суда РФ // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2009. N 2. С. 10.

Система гарантий местного самоуправления включает в себя отдельные подсистемы: общие и специальные (собственно юридические) средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Закрепляемая нормами конституционного и муниципального права система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту местного самоуправления. Реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления происходят в определенных социально-экономических, политических условиях, при определенном правовом режиме регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как развивающее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические и политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для их реализации.

Таким образом, подсистема общих гарантий обусловлена сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и связана с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления через общественные связи публичного управления общественной жизнью. В нее входят экономические, политико-правовые, социальные, организационные, духовно-культурные гарантии.

Экономическими гарантиями местного самоуправления являются сложившееся в России единство экономического пространства, поддержка конкуренции, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

Экономические гарантии в первую очередь обеспечиваются общими принципами рыночной экономики, они заложены в непосредственном становлении и развитии экономических и финансовых основ местного самоуправления, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном самоуправлении, другими нормативно-правовыми актами.

К экономическим гарантиям местного самоуправления относятся:

• признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);
• возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);
• самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ);
• право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);
• право на дотации и субвенции (ст. 36, 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Политико-правовые гарантии - это общественно-политические институты, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия <7>.

<7> Черненко А.В. О проблемах судебной формы защиты прав местного самоуправления // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2010. С. 45 - 47.

Политико-правовые гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, которые регулируются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и преследуют достижение общей цели - обеспечение полноценной деятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту местного самоуправления, в том числе и судебную.

К политико-правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать отделение муниципальной власти (ст. 10, 12 Конституции РФ);
• разграничение полномочий между Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 4 - 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• признание публичного характера муниципальной власти.

Социальные гарантии местного самоуправления создают условия для общественного развития на территории того или иного муниципального образования.

К социальным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• развитие системы социальных служб;
• установление пособий и субсидий;
• поддержка семьи, материнства и детства.

Организационные гарантии местного самоуправления создают условия для осуществления и проявления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

К ним можно отнести следующие:

• самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12 Конституции РФ);
• "выделение" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
• решение вопросов самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

Под культурно-духовными гарантиями, в т.ч. местного самоуправления, понимается осознание населением системы культурных ценностей и ориентаций человека в обществе, в т.ч. и в решении вопросов местного значения.

К культурно-духовным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:

• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования (п. 13 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
• охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования (п. 13.1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Подсистема специальных (юридических) гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности их защиты, в т.ч. судебной.

В российском законодательстве специальные (юридические) гарантии получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам конституционно-правовых отношений:

1. формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативных актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;
2. судебные - право на обращение в судебные органы с соответствующими обращениями; судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
3. ограничительные, представляющие собой запрет на ограничение прав муниципальных образований, закрепленных в Конституции РФ и федеральными законами (ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

В правовом государстве, каковым является Российская Федерация (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе Конституции и законов, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

Правовая, в т.ч. судебная, защита нарушенных прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления включает в себя следующие гарантии:

1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами.

За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность привлечения к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность в виде возмещения убытков, компенсации, штрафов, взыскиваемую в судебном порядке, за ущерб, причиненный муниципальному образованию, интересам населения в результате неисполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
2. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо соответствующий акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этот вопрос разрешается соответствующим судом (ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
3. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Иски о признании таких актов недействительными подаются в суд или арбитражный суд и рассматриваются в порядке, предусмотренном положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти в судебном порядке может быть обжаловано решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, включая и решения схода граждан.
4. Гарантии судебной защиты прав граждан и органов местного самоуправления при принятии устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде.
5. Гарантии судебной защиты прав и интересов муниципального образования при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. по вопросам введения временной финансовой администрации.
6. Гарантии судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления и иных прав граждан на территории муниципального образования. Гражданин вправе обратиться в суд с иском о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение его прав по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, должностному или имущественному положению, принадлежности к общественному объединению.

Действующее законодательство закрепляет право граждан на обращение за судебной защитой при нарушении их прав в связи с организацией и проведением муниципальных выборов. Например , в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо местного самоуправления либо избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы депутатов или выборных должностных лиц, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора - назначаются соответствующим судом.

В случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой прав жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <8> органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей обращаются в суды с исками о признании противоправными действий продавца и прекращении таких действий.

<8> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 3. Ст. 140.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются одним из важнейших факторов повышения эффективности местного самоуправления, проявления местным самоуправлением всех своих демократических качеств в процессе организации жизни населения в муниципальных образованиях на началах самостоятельности, инициативы и ответственности за решение вопросов местного значения.

Конституционное установление системы судебных гарантий местного самоуправления закрепляет принципиально новые подходы не только к местному самоуправлению, но и к характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, а также и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Очевидно, что только в совокупности и гармоничном сочетании общие и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления могут в полном объеме обеспечить использование субъектами местного самоуправления возможности на реализацию права и способности на выполнение определенных юридических обязанностей.

Система конституционных гарантий местного самоуправления получает подтверждение и развитие в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О <9> Суд определил, что содержащиеся в ст. 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1), 133 Конституции РФ конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

<9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 10. Ст. 1260.

Опираясь на изложенные выше факты, можно сделать следующие выводы:

1. Гарантии местного самоуправления являются одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки конституционно-правового института судебной защиты местного самоуправления.
2. Только законодательно закрепленные гарантии местного самоуправления способны оказывать реальное воздействие на институт судебной защиты местного самоуправления.
3. Судебные гарантии местного самоуправления являются способом реального обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, состоящего из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.
4. Гарантии местного самоуправления позволяют обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
5. Система гарантий местного самоуправления представляет собой систему правовых мер, направленных на защиту прав местного самоуправления.

Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что в Основном Законе Германии 1949 г., кроме основных прав человека и гражданина, ничто не имеет таких широких гарантий, как местное самоуправление. Нормами Основного Закона округам и общинам гарантируется право на народное представительство, избираемое на основе общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Общинам предоставляется право регулировать в рамках законов и под свою ответственность все дела местного самоуправления <10>.

<10> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 404.

Содержащееся в Основном Законе Германии право на коммунальное (местное) самоуправление характеризуется в данном случае как гарантия самого правового института. Речь идет о закреплении института коммунального (местного) самоуправления как общего принципа государственного устройства, с одной стороны, и как субъективного права общин и общинных объединений - с другой. В таком случае речь идет не об отдельных видах гарантий, а об отдельных аспектах гарантий коммунального самоуправления как самостоятельного института конституционного права Германии.

1. Формальная гарантия правосубъектности общин и общинных объединений, т.е. обеспечение их существования как юридических лиц публичного права.
2. Формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как института конституционного права Германии и принципа организации управления с различным содержанием управленческих функций для общин и общинных объединений.
3. Гарантия субъективного права общин и общинных объединений на защиту от вторжений со стороны иных субъектов в правосубъектность территориальных корпораций, а также в коммунальное (местное) самоуправление - самостоятельный правовой институт <11>.

<11> Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 565.

В данном случае первые две из вышеперечисленных гарантий представляют собой объективную сторону гарантий коммунального (местного) самоуправления в Германии, а последняя гарантия - субъективную сторону.

Таким образом, несмотря на существенные различия "государственного" развития России и Германии, при сопоставлении российского и германского законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения конституционных гарантий местного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общего. Прежде всего это обусловлено тем, что оба государства, регулируя вопросы гарантии местного самоуправления, основываются на демократических принципах, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, которые сводятся к следующему: защита границ территорий местного самоуправления; осуществление административного контроля в порядке и в случаях, которые предусмотрены законами; право на судебную защиту местного самоуправления. Причем основой правовой защиты местного самоуправления, согласно Европейской хартии местного самоуправления, является судебная защита местного самоуправления. Так, ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Правовые акты, регламентирующие функционирование местного самоуправления в зарубежных странах, структурированы в них по-разному. Существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой модели. Однако в последнее время (2000 - 2011 гг.) наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких, как европейское право (право Европейских Сообществ, право Совета Европы), которое, имея наднациональный характер, обладает верховенством по отношению к нормам права, создаваемым отдельным государством.

Сближение правовых систем позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия местного самоуправления. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления <12>.

<12> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Норма, 2009. С. 15.

В основу Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) положен классический принцип субсидиарности, который заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго установленных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы "более высокого уровня власти" обязаны помогать органам "низшего уровня (органам местного самоуправления)" выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам" <13>.

<13> Цит. по: Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти / Под общ. ред. С.И. Рыженкова. М., 2001. С. 110.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международными договорами РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются нормы международных договоров. Таким образом, Конституция РФ закрепила "приоритет" международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны применять нормы международного права при разрешении конкретных споров, если возникает коллизия международного и национального права.

Полагаем, что к международно-правовым актам, содержащим нормы муниципального права, можно отнести следующие: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <14>; Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 г. на Генеральной Ассамблее ООН. Хотя эти документы не оказывают прямого влияния на функционирование органов местного самоуправления в Европе, их главная, положительная для местного самоуправления функция заключается в закреплении демократического права на местное самоуправление.

Для французской концепции характерно сочетание трех элементов, несущих в себе гарантии местного самоуправления:

1. Признание существования территориальных коллективов, наделенных правами юридического лица.
2. Признание выборных органов в качестве руководящих структур на местном уровне.
3. Опекунский надзор центра за деятельностью выборных органов на местах, замененный с 1982 г. на последующий контроль административным судом законности принятых актов <15>.

<15> Доменак Ж. Территориальные коллективы во Франции. Н. Новгород, 2005. С. 13.

В Соединенных Штатах Америки при осуществлении судебной защиты местного самоуправления формируется прецедентное право, таким образом, центральное место в вопросах судебной защиты местного самоуправления занимают судебные прецеденты.

Американские авторы единодушны в оценке судебной практики по муниципальным делам, определяя позицию судов как "жесткую" по отношению к местным органам управления. Например , Томас Дай пишет: "Местное управление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов управления Штата. Органы местного управления подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, полномочия, ограничения для местных единиц..." <16>.

<16> Конституции государств Америки / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 160 - 166.

Анализируя нормы законодательства представленных зарубежных государств (Германия, Франция, Соединенные Штаты Америки), можно сделать следующие выводы:

1. Практика закрепления наиболее существенных гарантий прав местного самоуправления в Конституции (Основном Законе) существует не во всех государствах. Так, в Соединенных Штатах Америки судебная защита местного самоуправления выступает в большей степени гарантией прав самого государства, нежели местного самоуправления. В то время как, например, в Основном Законе Германии гарантии местного самоуправления, в т.ч. и судебные, содержатся в большинстве норм Основного Закона.

В Российской Федерации гарантии местного самоуправления, нашедшие свое закрепление в Конституции РФ, приобретают статус конституционных норм, тем самым подчеркивается значимость местного самоуправления как конституционной основы государства (ст. 12 Конституции РФ).

1. Существенным образом отличается подход к регулированию судебных гарантий местного самоуправления. Так, п. 4-1 ст. 93 Основного Закона Германии предоставляет общинам право на судебную защиту от вмешательства Федерации и земли, нарушающей право коммунального (местного) самоуправления, путем подачи конституционной жалобы <17>.

<17> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 360 - 365.

Статья 133 Конституции Российской Федерации также гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту, однако не содержит указания на конкретную форму судопроизводства. В то же время Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <18> не наделяет органы и должностные лица местного самоуправления правом на обращение в Конституционный Суд.

<18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Во Франции судебные гарантии местного самоуправления осуществляются посредством административной юстиции. Административный суд Франции как орган государственной власти, осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения административных дел в установленном законом порядке, рассматривает споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица <19>.

<19> Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 220 - 227.

Все вышеперечисленные факты могут служить доказательством тому, что каждое государство по-своему подходит к закреплению норм, регулирующих гарантии местного самоуправления. Однако нельзя не согласиться с мнением Е.В. Гриценко, которая, говоря о конституционном закреплении коммунального (местного) самоуправления в Германии, отметила: "Более предпочтительным является закрепление гарантий местного самоуправления непосредственно в Конституции (Основном Законе) государства, так как при таком подходе гарантии местного самоуправления обретают качество конституционных норм" <20>.

<20> Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: ИГЭА, 2001. С. 97.

С учетом сказанного считаем, что гарантии местного самоуправления являются необходимым условием утверждения и функционирования института судебной защиты местного самоуправления, регулируемого нормами Конституции Российской Федерации, что они охватывают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Таким образом, гарантии местного самоуправления предположительно можно рассматривать как один из важнейших элементов правового института судебной защиты местного самоуправления, без которого субъекты судебной защиты местного самоуправления не имели бы возможности реализации своих прав в действительности. Гарантии местного самоуправления в данном случае являются практическим способом реализации судебной защиты местного самоуправления.

Литература

1. Амирова М.А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
4. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Норма, 2005.
5. Кряжков В.А. Судебная защита прав местного самоуправления // Государство и право. 2009. N 11.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.Р. Насырова "Правовые аспекты международного сотрудничества регионов" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 2.

1. Насыров И.Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2010. N 4.
2. Нестеровский И.О. Судебная защита прав и свобод граждан в Российской Федерации // Закон и право. 2009. N 4.
3. Овчинников И.И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007.
4. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.
5. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, 2010.

Одно из важнейших условий оптимального развития местного самоуправления – законодательное закрепление гарантий осуществления права на местное самоуправление. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту прав на местное самоуправление. Запрещается любое ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ , ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другими федеральными законами.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» федеральные гарантии избирательных прав граждан являются основополагающими в системе гарантий местного самоуправления и включают в себя основные права граждан РФ:

1. на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям ;
2. избирать и быть избранными в органы местного самоуправления ;
3. на равный доступ к муниципальной службе ;
4. обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина , а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом .

В рамках ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлены организационно-правовые гарантии местного самоуправления.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах их полномочий обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями , учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда . Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законодательством.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти , государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе

Юридические гарантии представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. В законодательстве еще можно встретить термин «правовые гарантии местного самоуправления». Между общими и специальными гарантиями существует тесная взаимосвязь. Общие гарантии являются определяющими по отношению к специальным, обуславливают существование последних. В то же время специальные средства представляют правовую форму выражения общих гарантий. По мнению Н.Л. Пешина, юридические гарантии можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям относятся конституционные гарантии, гарантии, закрепленные в федеральном законодательстве, и гарантии, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Специальные же гарантии - это дополнительные меры, устанавливаемые с целью обеспечения осуществления местного самоуправления с учетом специфики той или иной сферы общественных отношений. В свою очередь специальные гарантии могут быть закреплены как в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Думается, что данный подход требует некоторого уточнения. Следуя подобной логике, среди общих гарантий можно было бы выделить и гарантии, закрепленные в уставах муниципальных образований и нормативных актах органов местного самоуправления, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Мнения о том, что в уставах муниципальных образований могут содержаться гарантии местного самоуправления, придерживаются и другие ученые. В уставы муниципальных образований включаются положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, в них конкретизируются гарантии местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Юридические гарантии по своему характеру могут быть материальными и процессуальными. Например, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации, является материальной гарантией. Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в федеральном законодательстве, где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В зависимости от целевого назначения специальные (юридические) гарантии можно разделить на три группы:

1) Гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 года закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности. Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет;

2) Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления. К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и может действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).

2. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской федерации (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований .

4. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Закону о местном самоуправлении 2003 года, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования ;

3) Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

О судебной форме защиты местного самоуправления речь пойдёт в следующем параграфе.

В некоторых работах гарантии местного самоуправления подразделяются на экономические, организационные и юридические. Но по содержанию они очень похожи на виды специальных (юридических) гарантий.

В зависимости от того, для кого предоставляются гарантии, разделяют гарантии прав населения, отдельных граждан Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления . Возможно разделение гарантий местного самоуправления и в зависимости от сферы их действия на международно-правовые, внутригосударственные, региональные. Исходя из того, что гарантии местного самоуправления могут содержаться в уставах муниципальных образований, можно также выделить гарантии, действующие на территории муниципального образования. Международно-правовые гарантии закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована в Российской Федерации Федеральным Законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом конвенция распространяет свое действие не только на территорию России, но и на территорию других государств, её ратифицировавших. В ней формулируются такие основополагающие вопросы местного самоуправления как сфера компетенции местного самоуправления, условия осуществления полномочий на местном уровне, правовая защита местного самоуправления и т.д. Внутригосударственные гарантии закрепляются в Конституции Российской Федерации и иных правовых актах государства. Так, ряд гарантий местного самоуправления определен в статьях 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации, большое количество гарантий содержится и в целом ряде статей федеральных законов. Эти гарантии действуют на территории всей Российской Федерации. Региональными следует признать гарантии, которые получили свое отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации. Региональные гарантии применимы на территории отдельного субъекта федерации. В разных субъектах гарантии могут отличаться друг от друга . Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на условный характер многих классификаций, они, тем не менее, дают достаточно полное представление о существующих гарантиях местного самоуправления.