Административно-правовые основы исполнения государственных функций по контролю и надзору. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении

Новая редакция Ст. 23.7 КоАП РФ

1. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8 - 10 статьи 7.32, статьями 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5 и частью 1 статьи 19.7.2 настоящего Кодекса (в пределах своих полномочий).

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.

Комментарий к Статье 23.7 КоАП РФ

В настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Ее статус определяется Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Следует также иметь в виду, что исходя из Определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

Другой комментарий к Ст. 23.7 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Отношения в названной сфере регулируются БК.

2. Административные правонарушения в бюджетной сфере предусмотрены ст.15.14 - нецелевое использование бюджетных средств; ст.15.15 - нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; ст.15.16 - нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.

3. Органы, на которые возложены контрольные функции в данной сфере, входят в систему Министерства финансов РФ. Это - органы федерального казначейства, а также территориальные контрольно-ревизионные органы.

законности применительно к конкретной ситуации).

Контроль и надзор - два универсальных средства обеспечения законности в государственном управлении. Контроль и надзор обладают признаками пресекательных и принудительных мер административного воздействия.

Об их различиях и сходных чертах в науке административного права существует серьезная дискуссия.

Итак, контроль представляет собой систему наблюдения за деятельностью и корректировки поведения подконтрольных объектов в целях соответствия их деятельности установленным нормам права и целям осуществляемой деятельности. Надзор же заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различных видов деятельности с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства.

Контроль является средством обеспечения законности, применяемым в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами государственного управления. Осуществление контроля предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и оценку рациональности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, т.е. непрерывно, а также и выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий.

Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных субъектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного субъекта, и имеет своей целью исключительно выявление правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов. Надзор осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных субъектов.

Сущность контроля заключается:

1) в наблюдении за функционированием соотв.

Под. контр. объекта

2) в получении объективной и достоверной информации о состоя-нии законности и дисциплины

3) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины

4) в выявлении причин и условий, способствующих правонаруше-нию

5) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, винов-ных в нарушении законности и дисциплины.

Признаки контроля:

1. между контролируемым органом и подконтрольным объектом существуют отношения подконтрольности.

2. объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого.

Контролирующий вправе вмешиваться в текущую хоз. деятельность контролируемого.

3. контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

4. контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Различный контроль: текущий, предварительный и последующий.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном систематичном наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т.к. при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административно-хозяйственную дея-тельность подконтрольного не допускается.

Различают 2 вида надзора:

Прокурорский

Административный

Термины контроль и надзор приняты для обозначения идентичный понятий. Различается их применение: надзор в отличие от контроля осуществляется над объектами, которые не подчинены органам его осуществляющим. Другими словами функции надзора могут выполняться только органами государства и направлены на соблюдение законодательства в той или иной области деятельности (административный надзор).

Функции, лежащие в основе построения системы органов исполнительной власти, это функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, функции правового регулирования, функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, функции по оказанию государственных услуг.

Все указанные виды функций предусмотрены Концепцией административной реформы. Данные виды функций имеют различное правовое регулирование и отличаются по степени детальности их правовой регламентации. Наибольшее юридическое значение имеют функции государственного контроля и надзора, поскольку они связаны с вмешательством в права граждан и юридических лиц. Поэтому в данной лекции они будут предметом специального рассмотрения.

Функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию – функции стратегического характера (определение основных направлений развития подведомственной отрасли или сферы деятельности, разработка концепций, деклараций, проектов, ведомственных программ и т.п. документов) осуществляется федеральными министерствами, а также министерствами, департаментами и иными органами субъектов РФ.

К функциям федеральных министерств отнесен также нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции государственного контроля и надзора. Контроль как функция в самом общем виде представляет собой проверку соответствия фактического состояния дел на подконтрольном объекте заданному.

По времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего - в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего - в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

По субъектам, осуществляющим контроль, и соответственно, по его охвату или объему контроль органов исполнительной власти можно разделить на виды:

а) общий (осуществляется органами общей компетенции –Правительством РФ и т.д.);

б) специальный (надведомственный);

в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами).

Общий контроль предполагает обследование целого (всего) комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст.ст. 4, 19, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение законов, Указов Президента и международных договоров, осуществляет систематический контроль за федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительств может отменить или приостановить действие актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия этих актов в случае их противоречия Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Ведомственный (внутриведомственный) контроль – контроль вышестоящих федеральных органов за подведомственными объектами, входящими в его систему. Это элемент управленческой деятельности (функция органа и метод) любого органа исполнительной власти. Так, федеральное министерствоосуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. (Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет контроль за Федеральной миграционной службой).

Специальный (надведомственный) контроль осуществляется, в основном, органами специальной компетенции – федеральными службами и подведомственными им территориальными органами (чаще всего, инспекциями), а также уполномоченными службами субъектов РФ. В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность, но существуют юридическая подвластность (отношения «власти-подчинения»). В литературе указанный специальный (надведомственный) контроль также называется административным надзором. В данном случае контроль является функцией государственного управления, реализуемой органами специальной компетенции.

Административный надзор состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (например, правила дорожного движения, норм санитарии и т.д.).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. контроль и надзор осуществляют федеральные службы. Например, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

Осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам (предварительный контроль);

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (внешнее выражение контрольно-надзорной деятельности).

Полномочия по осуществлению контроля и надзора:

Проведение проверок с целью выявления нарушений законодательства, составление актов;

Вынесение предписаний об устранении нарушений действующего законодательства;

Составление протоколов об административных правонарушениях;

Привлечение к административной ответственности;

Применение иных мер административного принуждения.

Концепция административной реформы о проблемах и задачах контроля и надзора:

Недостатки в системе контроля и надзора состоят в том, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса;

Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Задачи совершенствования:

Оптимизация контрольных и надзорных функций;

Обеспечение создания единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций;

Упрощение разрешительных процедур;

Сокращение лицензируемых видов деятельности;

Передача части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям (коллегии адвокатов, нотариальные конторы, иные объединения по профессиональному принципу);

Разграничение функции по контролю и надзору и унификация терминологии законодательных и других нормативных актов (надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке);

Организационные меры (выделение из действующих надзорных органов лабораторий, исследовательских и испытательных центров, сокращение численности государственных служащих);

Закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами, эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений.

Функции по предоставлению публичных услуг и управлению государственным имуществом – это функции позитивного управления, осуществляемые федеральными агентствами и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от функции контроля и надзора они влекут благоприятные последствия для объектов, которым адресованы (регистрация прав, констатация факта или статуса, назначение пенсий или стипендий, предоставление прав, льгот, компенсаций, субсидий и т.п.).

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, выявления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Контроль и надзор:

• различие между внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании.

Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности.

Административный надзор связан с проверкой только законности действий - конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

• Контроль и админ. надзор различаются по объему полномочий.

Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную деят. объекта. Органы адм. надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к адм. отв.

• Адм. надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверок. Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
• Адм. надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.

Адм. надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (таможенный комитет), гос. инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств(санитарно-эпидемиологический надзор) и др.

Органы контроля такого разнообразия не имеют. К ним относятся государственные комитеты (по охране окружающей среды, по печати) и некоторые министерства и службы (Министерство торговли, общего и ср. образования, Фед. Миграционная служба, служба безопасности).

• Адм. надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах.

Админ. надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Контроль представляет процесс последовательных этапов: предварительный, текущий, заключительный.

• Адм. надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. для адм. н. основным методом является наблюдение. Проверка за заявлениями и жалобами. К. проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы.
• Адм. надзор связан с применением адм. принуждения (карантин), меры адм. пресечения(запрещение эксплуатации авт., меры адм.-процессуального обеспечения (изъятия вещей, товаров, документов). Органы контроля объемом адм. принудительных полномочий не обладают.

Проблема соотношения контроля и надзора вышла на уровень президента страны. В одном из выступлений главы государства указано, что чиновники от имени государства выполняют множество ненужных налогоплательщику функций – разрешительных, лицензионных, надзорных. Издан Указ президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Его новеллой стало четкое разделение функций федеральных министерств, служб и агентств, в соответствии с которым министерства осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору, агентства – функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В результате реформы был снят ряд коррупционных проблем, возникающих, в частности, когда орган осуществляет нормативно-правовое регулирование, сам оказывает данные услуги и он же выполняет контроль (надзор). Это, безусловно, повысило эффективность контрольной и надзорной деятельности. Тем не менее полное исключение возможности для органа выступать в качестве «судьи в своем деле» в данном случае крайне сомнительно, так как контроль и надзор все равно осуществляются одним из элементов целостной системы.

Упомянутый Указ президента РФ предусматривает две федеральные службы по контролю и одиннадцать – по надзору.

Надзорные органы при этом уполномочены не только на осуществление надзора, но и на проведение контрольных мероприятий, что необоснованно расширяет их компетенцию. Таким образом, на нормативном уровне смешивается содержание данных функций. В результате, например, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, вправе приостановить деятельность организации, то есть осуществлять функцию контроля в отношении поднадзорных субъектов.

Можно утверждать, что в целом законодательство РФ не проводит четкого разграничения понятий «контроль» и «надзор». Так, один из основополагающих нормативных правовых актов в этой области – федеральный закон «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» – разграничений между указанными понятиями не содержит. Правовой анализ свидетельствует, что рассматриваются в нем только отношения по осуществлению контроля. Тот же недостаток имеет место и в федеральном законе «О техническом регулировании» и ряде других, исходящих из идентичности рассматриваемых государственных функций. Иным приме- ром является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, рассматривающий надзор, как более широкое понятие, включающее в себя контроль (п. 1 ст. 60 УИК РФ). Вместе с тем значительная часть нормативных правовых актов разделяет данные государственные функции. Такая тенденция прослеживается в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Кодексе внутреннего водного транспорта, федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлениях правительства РФ, утверждающих положения о федеральных службах, и т. д.

Таким образом, законодательство в определенной степени все же разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям, но это делается в достаточно бессистемном порядке. Подобная ситуация значительно затрудняет построение государственной управленческой контрольно-надзорной системы и соответствующих санкций.