Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности. Правовое регулирование лоббистской деятельности

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Тема лоббизма последние полтора десятилетия постоянно становится предметом исследования и обсуждения ученых, общественных организаций, привлекает внимание законодательных и исполнительных органов власти. Современная Россия переживает период системных общественно-политических и социально-экономических перемен, что с особой остротой ставит вопрос об отношениях между государством и обществом. Любой переходный период порождает новые институты, модернизирует или прекращает существование старых, происходит формализация институтов, носивших ранее неформальный характер. Одним из таких институтов в политическом процессе страны является лоббизм, актуально востребованный нынешним российским социумом с целью более полного представления своих интересов в органах государственной власти, в частности, законодательных. Реальностью современной России является интенсивное воздействие на общественное мнение и государственную власть со стороны различных групп интересов, что обусловливает необходимость изучения их деятельности.

Обзор литературы. В курсовой работе исследуются международные правовые акты и нормативно-правовые акты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы лоббизма в правотворческой деятельности, а также книги и учебные пособия отечественных и зарубежных специалистов данной сферы.

Объектом исследования в курсовой работе являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистских воздействий на подготовку, принятие и осуществление решений в органах государственной власти и местного самоуправления, рассматриваемые с конституционно-правовой точки зрения.

Предмет исследования в курсовой работе - конституционно-правовые нормы лоббистской деятельности в правотворчестве и нормы международного и конституционного права России, регулирующие лоббизм.

Цель и основные задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы рассмотреть конституционно-правовые основы лоббизма, исследовать лоббизм в качестве одной из форм реализации народовластия, базирующейся на конституционном праве граждан осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, целью работы было в выявление тенденций, закономерностей формирования эффективно действующей системы правового регулирования лоббистской деятельности в России на основе обобщения зарубежного опыта и комплексного, критического анализа существующих концепций ее правового регулирования в Российской Федерации.

Указанные цели предопределили постановку и решение следующих задач:

Раскрытие содержания понятия «лоббистская деятельность»;

Рассмотрение конституционно-правовых основ лоббизма;

Рассмотрение основ «гражданского лоббизма»;

Выявление форм осуществления лоббистской деятельности в Российской Федерации;

Изучение специфики лоббистской деятельности в парламенте России;

Теоретический анализ опыта правового регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;

Определение наиболее эффективных правовых средств, необходимых для регулирования такой деятельности в Российской Федерации.

Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы курсовой работы, ставятся цели и задачи исследования в курсовой работе; основная часть курсовой работы состоит из трех глав, последовательно раскрывающих содержание курсовой работы; в заключении делаются общие выводы о проведенном в курсовой работе исследовании. К курсовой работе прилагается список использованных при написании курсовой работы источников.

1 . Правовые основы лоббизма в России и за рубежом

1.1 Анализ понятий «лобби зм» и «лоббистская деятельность

лоббизм правовой законодательный

Россия - огромная страна с колоссальным комплексом экономических, социальных, политических, национальных, экологических и иных проблем. Управление такой страной крайне сложно, но именно от качества руководства и эффективности решений, принимаемых на разных уровнях, зависят темпы развития, благосостояние общества.

В соответствии с законом руководство государством осуществляют президент, парламент, правительство. Они принимают наиболее ответственные решения, организуют и контролируют их претворение в жизнь. В то же время в России есть мощные политические и экономические силы, заинтересованные, чтобы в принимаемых решениях в полной мере учитывались их частные интересы. Поэтому столь важно совершенствование взаимодействия госорганов, бизнеса, общественных организаций, всего населения.

Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в 16 веке данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях.

Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia». Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан, с тем, что во времена образования английского парламента в 13 веке, его собрания проходили не регулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь».

Политический оттенок термин приобретает в конце 18 века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины 19 века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard InterContinental Washington) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. Именно в вестибюле этой гостинице, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.

Практически в тоже время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861-1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.

Самым ранним зафиксированным случаем иностранного лоббизма считается наем в XIX веке российским правительством американского экс-сенатора для лоббирования покупки американским правительством Аляски.

В западной научной литературе (прежде всего в английской и американской) термин «лоббизм» понимается как: «воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений».
При этом стоит обратить внимание, что в англосаксонской традиции акцент делается на том, что это особый вид профессиональной деятельности сотрудников, либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.

Так, по мнению английского политолога С.Е. Файнера: лоббизм - это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране».

В свою очередь американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет лоббизм как
«организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов».

Показательно в данном случае определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей».

Лоббизм в правовом смысле- это совокупность норм, регулирующих деятельность различных групп давления (граждан, ассоциаций бизнеса, профессиональных организаций и т.д.) по продвижению своих интересов в органах государственной власти.

Согласно проекту федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»

Употребление термина в российской научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».
В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов.

Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм - это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме.

Сторонники другого подхода, считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». Расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.

Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы.

Лоббистская деятельность - это деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений

1.2 Мировой опыт законодательного регулирования лоббизма

На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.

С 1946 г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.

В Германии нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В Германии также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.

2. Формы лоббистской деятельности

Лоббизм является одной из форм участия граждан в управлении делами государства, т.е. формой народовластия. В обращениях граждан и в профессиональной лоббистской деятельности выражается воля определенной части граждан России. Посредством воздействия на должностных лиц и депутатов через лоббистов или самостоятельно граждане влияют на осуществление власти в стране. Следовательно, можно сделать вывод, что лоббизм - это форма участия граждан России в управлении государством, т.е. форма народовластия.

· минимальные требования к лицам, желающим зарегистрироваться в качестве лоббистов;

· получение зарегистрированными лоббистами специальных прав, позволяющих им получать расширенную информацию о принимаемых решениях и нормативных актах и доводить до сведения должностных лиц свое мнение;

· усиление ответственности лоббистов за нарушение законодательства о лоббизме.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма:

· в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм;

· в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления;

· в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм;

· в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.

Лоббистами в рамках закона о регулировании лоббистской деятельности могут быть как физические, так и юридические лица. В целях более полного раскрытия спектра субъектов, воздействующих на органы государственной власти и местного самоуправления, к субъектам лоббизма необходимо причислить и физические лица, и союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость. Условия разделения властей - каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Так, в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, только усиливает позиции законодательной власти.

В-пятых, лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе, лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.

В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаётся большая злободневность, актуальность, социальная значимость, а властные структуры в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.

В-седьмых, лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу дела, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.

В-восьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порою "диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряжённости.

И, тем не менее, плюсы у лоббизма, на взгляд автора, всё-таки, весомее минусов и законодательное оформление данного политического института позволит придать ему большую социально-полезную направленность, чем сейчас. Законодательное урегулирование института лоббизма позволит открыть и сделать прозрачной определенную часть механизма принятия властных решений, что уменьшит их коррупционность.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах. В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости, когда каждый слой, класс, группа стремятся «урвать» именно «сейчас», лоббизм выходит из цивилизованных рамок, и приобретает больше «минусов», чем «плюсов». Это наиболее ярко демонстрирует сегодняшняя социальная практика в России.

Однако закона о регулировании лоббистской деятельности в стране еще нет, его принятие затягивается. И пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией.

3. Проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования лоббистской деятельности

3.1 Проекты закона о регулир овании лоббистской деятельности

Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.

За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.

11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.

28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.

Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.

В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.

Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.

Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.

В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) - от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».

После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.

25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.

И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 №156 О проекте Федерального закона №410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления»

3.2 Поиски оптимально й модели регулирования лоббизма

Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.

Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.

В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.

Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.

При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.

В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:

* в качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;

* особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;

* наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;

* лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.

Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.

Заключение

Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.

Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации - «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности - законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования - правотворческий, правоприменительный.

Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.

В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».

В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах

Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т.д.

Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.

Подобные документы

Сущность и понятие лоббизма как политико-правового института. Подходы к сущности лоббистской деятельности. Современное состояние политического лоббизма в России. Проблемы перевода анонимного (теневого) лоббизма в оптимальный институт лоббирования.

курсовая работа , добавлен 17.12.2014


Лоббизм: понятие; основные виды. Методы лоббистской деятельности в политической сфере жизни. Классические технологии лоббизма. Становление и развитие этнического лоббизма в США. Деятельность и влияние арабского лобби на законодательный процесс в США.

курсовая работа , добавлен 08.01.2011


Основные понятия термина и виды лоббизма, их сущность как полноценный институт. Ведущие методы и технологии протекционизма. Главные инструменты лоббистской деятельности. Общественное значение, специфика и особенности лоббизма в Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 26.11.2008


Истоки возникновения политического лоббизма, его сущность, структура, цели и функции. Исследование истории развития института лоббизма в дореволюционной России и в СССР. Рассмотрение проблем правового регулирования лоббизма в РФ в современных условиях.

дипломная работа , добавлен 12.11.2011


Сущность лоббирования в политической деятельности. Виды лоббизма, сущность и характеристика. Достоинства лоббизма и их преимущества. Лоббизм в современной России, его зарождение и развитие. Использование общественных объединений. Лоббистские структуры.

реферат , добавлен 16.02.2009


Лоббизм как неотъемлемая часть эффективного осуществления правовой политики, характеристика и анализ его деятельности на современном этапе. Место лоббизма в политической теории России. Технологии пропаганды в среде электората, их применение в России.

контрольная работа , добавлен 26.04.2010


Понятие правового и социального государства, их концепции и реальное воплощение в странах Западной Европы. Анализ конституционно-правовых основ и практики российского государства: уровня соответствия критериям правового и социального государства.

контрольная работа , добавлен 26.02.2012


Соотношение и взаимосвязь политики и экономики: методология проблемы. Средства, методы и объективная необходимость политического регулирования экономики. Особенности взаимодействия экономической и политической сфер общества в современной России.

контрольная работа , добавлен 01.11.2010


Понятие духовного строения правосознания человека. Духовное состояние постсоветского общества. Основные черты эпохи духовного нигилизма и публичной продажности. Значение и цели правового воспитания личности. Работа по правовому воспитанию среди молодежи.

реферат , добавлен 01.12.2009


Политические партии в их современном понимании. Понятие сущности и классификация партий. Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий. Партийные системы зарубежных стран. Анализ конституционно-правовой структуры власти зарубежных стран.

Понятия "лоббист", "лобби", "лоббизм", "лоббистская деятельность" пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о "группах давления", "группах по интересам".

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: "Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей".

Лоббизм - один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре гражданского общества групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления и приобретают политический характер. В большинстве случаев конкуренция групп давления проявляется как конкуренция элит.

Изначально лоббизм, как политическое явление, имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. В Италии, Франции, других странах лоббизм воспринимается как что-то нечистое и нечестное. Однако это не мешает этим странам иметь законодательство, регулирующее те или иные аспекты лоббистской деятельности.

Можно выделить два основных подхода к определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса, -- признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и т.п. гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические -- в основном, в рамках первого. При этом, безусловно, первый подход является более широким, включающим все определения, возможные в рамках второго.

Лоббизм, как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле.

Проблема законодательного регулирования лоббизма возникла не вдруг и имеет уже довольно длительную историю попыток ее юридического решения. Следует сразу отметить, что, несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограниченна. В одних странах он считается формой коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же не подлежит законодательному регулированию (Италия). В Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт североамериканцев, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия и некоторые другие страны. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался также в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В третьих странах лоббизм либо запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего, встроенный парламентский лоббизм), либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию определенных видов лоббистской деятельности.

Анализ мировой практики правового регулирования лоббистской деятельности показывает, что, как правило, реализуются две основные стратегии в урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.) с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов (Германия, Франция, Италия и др.). При этом, наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может как признаваться, так и отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравниваться к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия связана со стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности, связанные с деятельностью лоббистов в представительных (законодательных) органах власти путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать то, что указанные стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Так, например, вполне представима ситуация, когда при существовании частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, наличествует также стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений.

В США имеется закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., в Германии принято Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", которое регулирует деятельность лоббистов в Бундестаге. Ни в Конституции США, ни в Конституции Германии нет прямого упоминания о лоббизме, однако существуют статьи, которые являются правовой основой лоббизма.

Рассмотрим подробнее законодательную базу регулирования лоббистских отношений в некоторых зарубежных странах.

Соединенные Штаты Америки

В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с петициями (жалобами). В 1876 году был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House). В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов - Американская лига лоббистов. Организация издавала ежемесячный бюллетень, пропагандируя особую роль профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость в объективном принятии государственных решений.

В декабре 1995 года президент Клинтон подписал одобренный конгрессом новый закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который вступил в действие с января 1996 года.

Цель закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию

Действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.

Канада

В Канаде имеется закон о регистрации лоббистов, принятый сравнительно недавно, в 1988 году. В этом законе сделан акцент на том, что регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Предусмотрены две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов предусматривается должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента.

Великобритания

Эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов, которая оказывается только тем партиям, от которых по крайней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, но за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей.

Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов101. В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения о всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

Модель правового регулирования лоббистской деятельности в Германии

Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент". В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, такую деятельность регулирующих. Это, в первую очередь, Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге.

Французская модель регулирования лоббизма

Практика лоббистских отношений во Франции имеет свою специфику, выраженную в воздействии "групп интересов (давления)", представленных предпринимательскими кругами, общественно-политическими организациями (прежде всего профсоюзами) и другими объединениями, на курс, проводимый законодательной и исполнительной властью, а также ведущими политическими партиями.

Особенность лоббирования по-французски связана со значительно большей в сравнении с другими развитыми странами Европы ролью государства в регулировании экономических отношений и высокой степенью централизации принятия решений. На действии механизма лоббирования сказываются и исторически сложившиеся традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному лоббированию интересов среди законодателей появляется интерес.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного экспертного органа парламента, который также подвержен влиянию лоббистов (подобные органы действуют еще в Австрии и Голландии).

Регулирование лоббистской деятельности в Европейском союзе

Считается, что впервые вопрос о регулировании лоббистской деятельности был поднят в 1989 году116 представителем Дании, который внес в Европарламент предложение о его рассмотрении. Группой консалтинговых фирм был разработан Кодекс поведения лоббистов. После долгих проволочек он был принят практически в первоначальном виде (не прошло только предложение об обязательной ежегодной отчетности лоббистов о своей деятельности) на пленарном заседании Европарламента в 1997 году.

В связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных послед­ствий, он нуждается в юридическом офор­млении. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативных моментов лобби­рования в позитивные, а также в использовании эффективных инстру­ментов минимизации вредных результатов от лоббизма и в утверждении цивилизованных его начал.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что су­ществующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контро­лировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на об­щество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, по мнению К. Вяткина, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опи­раться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, су­ществующие национальные традиции.

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы вли­яния на органы государственной власти монополизированы сильней­шими группами давления, а целый ряд общественных движений и ор­ганизаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно сни­зить уровень криминализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных ре­шений.

Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы.

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт.

Литература

Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. М., 2000.

Перегудов С.С., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999.

Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов / Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001.

Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. М., 2001.

Теория политики: Курс лекций: В 3-х ч. Ч.2. / Авт.-сост. Н.А.Баранов, Г.А.Пикалов. СПб., 2003.

Федеральное агентство по образованию

Тульский государственный университет

Кафедра социологии и политологии

Контрольно-курсовая работа

по дисциплине «Связи с общественностью»

Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности

в условиях современного российского общества

Студентка гр. 820461 Киселёва Н. Е.

Научный руководитель: канд. полит. наук,

доц. Лаврикова А. А.

Введение………………………………………………………………………3

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в полити-

ческих институтах современного российского общества…………………….6

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности………………………….6

1.2. Непрямые формы лоббизма………………………………………….10

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности как механизма

согласования интересов в различных политических системах……………...13

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма…………………………...13

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России…………………...17

Заключение…………………………………………………………………...21

Библиографический список…………………………………………………22

Введение

Практика лоббирования, то есть оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако её политическое и институциональное оформление зависит от особенностей этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса .

Характер лоббизма в России за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения полити­ческая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.

Цель исследования в рамках контрольно-курсовой работы – рассмотрение правовых сторон регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Задачи исследования.

1. Описать прямые формы лоббистской деятельности в политических институтах современной России.

2. Определить сущность непрямых форм лоббизма внутри органов власти страны.

3. Изучить западные модели регулирования лоббизма.

4. Выявить особенности правового регулирования лоббизма в России.

Объект данного изучения – лоббистская деятельность как структурный элемент механизма взаимодействия гражданского общества и государства.

Предметом исследования является система правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Гипотезы исследования:

1) описательная: в современных российских условиях механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен;

2) объяснительная: отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России;

3) прогностическая: правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Теоретической основой данной ККР являются выводы работ Автономова А.С. «Азбука лоббирования», Бинецкого А.Э. «Лоббизм в современном мире», Васильева Т.В. «Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды», Ильичевой Л.Е. «Лоббизм и корпоративизм», Любимова А.П. Политическое право и практика лоббизма, Мухина А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России» и «Теневая Дума. Интересы думских лоббистов», Перегудова С.П. «Крупная российская корпорация в системе власти», Тихомирова Е.Б. «Лоббизм как специфическая форма», Шапошникова А.В. «Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки» .

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в

политических институтах современного российского общества

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности

Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом – lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно – в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.

Многие исследователи лоббизма подчеркивают негативную сторону данного рода политической деятельности, уделяя основное внимание феномену «теневого» лоббизма. С точки зрения С.В. Боботова, лоббизм представляет собой род закулисной политики, направленной на законодателей, ее целью является отстаивание выгодного определенным группам законопроекта, а средством – давление, взятки и оказание встречных услуг.

Наряду с подходом, концентрирующим свое внимание на негативных аспектах деятельности групп давления, существует и более взвешенная, нейтральная точка зрения исследователей на лоббизм.

Так, например, Д. Султанов рассматривает лоббизм как многоплановое взаимодействие граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и для постоянного отстаивания своих интересов.

Более широкое содержание в понятие лоббизма вкладывает М.В. Бятец. Он определяет лоббизм как систему приемов и практику реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти.

Наконец, по мнению В.П. Воротникова и М.Г. Анохина, лоббизм есть воздействие различных групп и организаций на органы государственной власти с целью добиться от них выгодных данным группам решений.

На наш взгляд, более приемлемо характеризовать лоббизм как раз с этих позиций. Итак, лоббисты – это влиятельные дельцы и политики, стремящиеся оказать нажим на законодателей с целью отстоять выгодный определенным группам законопроект.

Структура механизма лоббистской деятельности включает в себя прямые и непрямые формы. Прямые формы лоббистской деятельности подразумевают наличие непосред­ственного контакта группы давления с «точкой доступа». Они имеют следующие разновидности :

1) воздействие через предоставле­ние экспертной информации институтам власти;

2) участие бизнесменов в заседа­ниях комитетов и комиссий при парла­менте и исполнительных ведомствах;

3) разработку готовых законопроектов и их дальнейшее продвижение.

Предоставление экспертной информа­ции является, пожалуй, самым распро­страненным открытым способом лоббиз­ма. Большая часть законопроектов или готовящихся решений в органах исполни­тельной власти требует специальных зна­ний, а аналитические службы при органах власти по тем же причинам зачастую неспособны, представить исчерпывающей информации по существу рассматривае­мого вопроса. Отделы по связям с органа­ми государственной власти имеют в своем штате квалифицированных экспертов, которые готовят более грамотные и аргу­ментированные доклады по интересую­щим вопросам, нежели аналитические службы при органах власти. Нередко сами работники органов власти обращаются в соответствующие отделы корпораций за помощью в подготовке документов. Такая помощь всегда осуществляется, а работ­ники корпорации «не только устанавли­вают тесный личный контакт, но и всегда располагают полной информацией о го­товящихся документах».

Экспертная информация может пре­доставляться депутатам и чиновникам не только в ходе личного общения, но и на заседаниях комитетов и комиссий, куда бизнесменов приглашают в каче­стве экспертов, а также на парламент­ских слушаниях.

Нередко законопроекты или проекты решений органов исполнительной вла­сти готовятся внутри самих компаний. При подготовке соответствующего доку­мента обязательно учитывается стратегия его продвижения. Разработав страте­гию продвижения законопроекта и посчитав затраты, специалисты отделов по связям с органами власти могут прийти к выводу, что в целях минимизации затрат компании необходимо обратиться к услугам внешних лоббистов.

Внешний блок структуры групп инте­ресов составляют различные фирмы, специализирующиеся на политическом консалтинге, предоставлении юридиче­ских услуг, а также услуг РR и GR. Все эти фирмы можно объединить одним названием – лоббистские конторы. Та­кие конторы оказывают услуги по фор­мированию имиджа компании или ее ру­ководителя, организуют РR-акции, про­водят избирательные кампании. Кроме того, эти фирмы принимают заказы на подготовку законопроектов, продвиже­ние их в парламенте, оказывают другие лоббистские услуги.

Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и неболь­шими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Такие фирмы имеют широкий спектр ресурсов, позволяющих им выступать в качестве эффективных групп давления: финансовые средства, ад­министративные ресурсы (связи в органах власти, отработанную стратегию и тактику лоббистского воздействия), возможности для привлечения специалистов по профи­лю организации-заказчика.

Так же, как в отделах по связям с орга­нами власти, в лоббистских конторах ра­ботают выходцы с государственной службы. С одной стороны – уходящие в отставку чиновники создают собствен­ные лоббистские конторы. С другой стороны – уже существующие конторы пригла­шают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.

Помимо прямых открытых способов лоббистской деятельности, которые, не­сомненно, доступны и используются лоббистскими конторами, эти организации имеют широкие возможности для прямых неформальных способов воздействия. Здесь наиболее действенными оказывают­ся знакомства бывших государственных служащих, вышедших в отставку, посколь­ку они располагают знаниями о механиз­ме законодательной и административной деятельности, формальных и неформаль­ных процедурах принятия решений, зна­ют, к кому именно следует обратиться по соответствующему вопросу, обладают большим количеством знакомств и прия­тельских отношений в «точках доступа» всех ветвей власти. Проанализировать такие способы лоббистского воздействия оказывается весьма сложно, поскольку о веду­щихся при этом доверительных разговорах, что называется, не для печати, можно лишь гадать.

Отечественные СМИ изобилуют сообще­ниями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги на­родных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки зако­нодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае ус­пешного принятия выгодного закона.

В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долла­ров в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, поми­мо того, что это незаконно, является при­митивным и не всегда действенным спо­собом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи бо­лее благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и пред­приятием происходит своеобразный бар­тер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных ку­рортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти до­рогостоящие курсы повышения квали­фикации, и «он с удовольствием согла­сился и посещал эти курсы» .

В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органиче­ски оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1).

1.2. Непрямые формы лоббизма

Важную и неотъе­млемую часть механизма лоббистской дея­тельности занимают непрямые формы лоббизма.

Одним из типов непрямого лоббизма является образование в пар­ламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денеж­ное вознаграждение.

В пар­ламенте такими группами давления мо­гут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформаль­ные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, сле­довательно, лоббистами интересов эко­номических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Ду­мы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее ра­ботали на руководящих постах или явля­лись владельцами крупных и средних предприятий .

Лоббистскую деятельность также осущест­вляют организации, специально создан­ные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы явля­ются организационными структурами, обеспечивающими разработку концеп­ций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.

По преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «об­мен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должно­сти руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди стано­вятся эффективными лоббистами инте­ресов компании. Например, ради свя­зей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается быв­ший советник президента и вице-пре­мьер В. Илюшин, в Альфа-банк – быв­ший вице-премьер О. Сысуев, в между­народную фармацевтическую корпора­цию – бывший министр иностран­ных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший на­чальник экономического управления ад­министрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Гу­бернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укре­пить свои позиции и подняться в рей­тинге российских банков на 61-ю пози­цию .

Не только сами чиновники, но и их де­ти часто приглашаются на работу в ком­мерческие структуры. Известная фами­лия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодей­ствие компании с органами государ­ственной власти.

Особым типом непрямого лоббизма яв­ляется опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным сред­ством лоббистской кампании, направлен­ным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отноше­нии» к предмету лоббирования и коле­блются, какое решение принять .

Можно говорить о яв­лении олигархизации власти, то есть си­туации, когда имеет место тесное сращи­вание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах форми­руются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутата­ми (как правило, членами комитета соот­ветствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпора­циями. Если на повестке дня оказывают­ся вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности

как механизма согласования интересов в различных

политических системах

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма

Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих полити­ческих системах, практика регулирования этого механиз­ма различается. Мировое сообщество не выработало еди­ного мнения относительно необходимости и полезности лоббист­ской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение запад­ного опыта отношений групп интересов в целом и групп интере­сов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несом­ненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать поло­жительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.

Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности .

Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 го­ду закон был доработан. В частности, те­перь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, пра­вила регистрации и предоставления от­четов о своей деятельности.

Помимо закона о раскрытии лоббист­ской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах ино­странных компаний.

В 1988 году закон о лоббистской дея­тельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.

В настоящее время законы о лоббист­ской деятельности подготовлены к рас­смотрению в таких странах, как Брази­лия и Австралия.

Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоб­бистской деятельности отсутствует, од­нако лоббизм признается неотъемле­мой частью политического процесса и регулируется другими законодательны­ми актами.

Такая модель регулирования лоббист­ской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регла­мент деятельности бундестага», «Регла­мент деятельности федерального прави­тельства», «Единое положение о феде­ральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участво­вать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных за­седаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запре­щает депутатам заниматься представи­тельством интересов, но обязывает де­путатов раскрывать свою заинтересо­ванность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.

Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обна­родованию.

В Великобритании также ведется ре­естр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.

Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воз­действия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функцио­нального представительства, в рамках ко­торой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на по­стоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке полити­ческого курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое уча­стие корпораций в политическом процес­се, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия по­литических решений и «обратить его ли­цом» к конкретным интересам.

На политической арене общества дей­ствуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации пред­принимателей, организации наемного труда и государство, которое является ар­битром взаимоотношений труда и капи­тала. Вопросы экономического характе­ра, а также вопросы регулирования тру­довых отношений решаются в одних слу­чаях еще до поступления соответствую­щего законопроекта в парламент, а в дру­гих случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комис­сиях при непосредственном равноправ­ном участии организованных групп инте­ресов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроек­та и его утверждения правительством яв­ляется более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законо­дательной инициативы обладает государ­ство и вносит в парламент 99% всех рас­сматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических реше­ний получила название трипартизма.

В полной мере трипартизм не реализо­ван ни в одной стране мира, тем не ме­нее, в европейских странах созданы ин­ституциональные механизмы аккумули­рования и агрегирования интересов.

Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в по­литический процесс через Экономиче­ской и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для мно­гих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических реше­ний. Хотя решения совета формально но­сят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и за­конопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.

Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признает­ся существующим де-факто, но и прирав­нивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.

Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорга­низации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лобби­стов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов при­нято не было. В том же году было созда­но Общество практикующих в европей­ских делах – зонтичная организация лоб­бистов, призванная способствовать про­зрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.

Кроме того, в Европейском союзе соз­дана система стимулирования регистра­ции лоббистов, предполагающая, в част­ности, предоставление права беспрепят­ственного доступа для зарегистрирован­ных лоббистов в здания, где располага­ются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.

В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсут­ствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую дея­тельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значи­тельных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России

В России пока не адаптирована ни одна западная модель регулирования лобби­стской деятельности. Признавая де-фак­то существование и влияние лоббизма на процесс принятия политических реше­ний в стране, российские политики не стремятся ввести эту деятельность в зако­нодательные рамки. Следствием этого является некий хаос в отношениях групп интересов и органов власти в России .

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона.

Важно учитывать имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления» .

Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы .

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений (подтверждается гипотеза 3).

Заключение

Подытоживая сказанное, можно выде­лить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоб­бистской деятельности в стране.

Россия является обществом транзит­ного типа, переживающим переходные процессы во всех подсистемах: экономике, политике, социальной сфере, культуре. Неизбежные в такой ситуации пробелы в законодательстве стремятся заполнить группы интересов, которые создают группы давления и лоббируют законы и решения, приводя­щие подчас к сиюминутной выгоде и негативно сказывающиеся на ситуации в стране в стратегическом аспекте.

Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

– обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

– цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

– расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

– контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

Переход в России от «дикого», стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004. – 264 с.

1. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004. – 250 с.
2. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4. – С. 26-34.
3. Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002. – 315 с.

5. Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – 257 с.

6. Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003. – 127 с.

7. Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006. – 279 с.

1. Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 16-24.
2. Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3. – С. 113-127.
3. Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Любимов, А.П. Политическое право и практика лоббизма [Текст] / А.П. Любимов. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – С. 17.

Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004; Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004; Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4; Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001; Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003; Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006; Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3; Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3; Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 17-18.

Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт">

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Сиротенко, Сергей Павлович. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Сиротенко Сергей Павлович; [Место защиты: С.-Петерб. юрид. ин-т].- Санкт-Петербург, 2010.- 214 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/410

Введение

ГЛАВА I Теория правового регулирования лоббистских отношений

1. История возникновения лоббистских отношений 15

3. Лоббистская деятельность в Российской Федерации и

перспективы ее законодательного регулирования 54

ГЛАВА II Иностранный опыт правового регулирования лоббистской деятельности

1. Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели 67

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза 122

3. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Республике Казахстан 153

Заключение 163

Список использованной литературы 167

Приложение 197

Введение к работе

Актуальностью темыг исследования обусловлена! обстоятельствами: теоретического и практического характера. В>настоящее время; лоббизм прег вратился в одну из наиболее острых; проблем* вшашей стране: От сталреалБ-ньімі инструментом; отстаивания определенными* слоями общества своих ин-тересові в парламенте; причем субъектами лоббирования і в большинстве слу-чаевшыступают группы илиотдельные лица, располагающие значительными материальными т организационными ресурсами: Теневой; скрытый от общественности, а потому неконтролируемыщ лоббизм- порождает разного рода злоупотребления* и коррупциюv в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве-.

В? Национальном плане противодействие коррупции^ утвержденном; Президентом РбссийскойФедерации 31 июля 2008 г. ЖГШ-1568, спещіально^качестве меры; по совершенствованию государственного управления предусматривалось рассмотрение вопроса о подготовке нормативного * правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения 5 существующего механизма учета интересов политических.партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке-федеральных законов; законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации 2 .

В Указе Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» дано поручение Министерству юстиции Российской Федерации внести до 1 октября;2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в Российской Федег 1 См.: Чебыкин И.В. Институционализация лоббистской деятельности (конституционно- правовой аспект): дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2004. С. 4. 2 См.: Российская газета. 2008. 5 августа. рации института лоббизма.

В отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, лоббизм как правовое явление изучен недостаточно. Нет единой точки зрения на его правовую природу и его роль в жизни государственно-организованного общества, степень его возможности и допустимости в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции учета общественного мнения.

В развитых иностранных государствах накоплен значительный опыт правовой регламентации лоббизма, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений. Введение лоббизма в жесткие правовые рамки, четкое законодательное урегулирование, т. е. правовая институционализация лоббизма, несомненно, могут дать положительный эффект и будут способствовать укреплению российской государственности в целом. Речь должна идти и о том, как узаконить цивилизованный лоббизм, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества 4 .

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения специальных сравнительно-правовых исследований лоббизма, научной разработки правовых механизмов его упорядочения и определяют актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы. Формирование теории правового регулирования лоббистской деятельности можно отнести к концу ХГХ - началу XX в. Во многом эти процессы были связаны с демократизацией политической системы западных стран, причем их изучали прежде всего политологи. Они уделяли основное внимание анализу преимущественно политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще и проблемам 3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. 4 См.: Румянцев О.Г. Как узаконить цивилизованный лоббизм в России // лоббизма, в частности. Английские философы Д. Коул, А. Бентли и Д.Фиггисв* XIX в. предложили идею, что группа является основной единицей общества.. В! дальнейшем: эта идея; участия, групп в политике получила развитие в трудах Е;Херринга, разработавшего теорию «группового базиса политики» 5 .

В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала монография- НЛГ.Зяблюка 6 , в которой содержалась удачная попытка объективной* оценки и научного истолкования феномена лоббизма- С начала 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Лоббизми формы его проявлений стали предметом исследования; А.Є.Автономова; M.F. Анохина; Т.И.Аравиной, Є.Т.Баранова, ВіА.Белова, А.Б.Белоусова, Я.М.Бельсона; С.А.Боголюбова,. К.Є.Вяткина, Л.В.Вавиловой; В-Г.Вишнякова, ИШульченко, Є.ВШрохова, СВїЗотова; СА.Зубкова, Л.Е.Ильичевой, Н.А.Карамышевой, Є.Карханина, А.В:Кивы^ К.Киселева, В.Клименко, С.Кошошко, М.Королева, А.Є.Косопкина, Ю.Ю;Кузнецова, В.ВіЛапаевой, Є.Ларина, В.А.Лепехина, А.П.Любимова; А.В:Малько, ВїГ.Павлова, С.П.Перегудова, С.Приходько, ИІЄемененко; В.Смирнова, Є.С.Сулакшина, Т.З.Тенова, П.А.Толстых, НіХовренко; И.В;Чебыкина, Л.Т.Шпигеля и других ученых.

В то же время специальных работ, посвященных правовому регулировав нию лоббистской деятельности, не так много. Их работы дают возможность составить представление о лоббистской деятельности, новых лоббистских технологиях и тенденциях их трансформации в странах, где лоббизм получил наибольшее развитие. В описаниях зарубежного опыта лоббизма его иссле- 5 См.: Herring Е.Р. Group Representation before Congress. - Washington: Brookings Institu tion, 1929. 6 См.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. - М.: Мысль, 1967. - 207 с. 7 Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995: № 4; Зяблюк Н. Практика лоббистской деятельности в США. - М.: ИСКР АН, 1994; Иванов Н.Современные тенденции развития лоббизма в США: дис. ... канд.полит.наук. - М., 1999; Корявіш Л. «Третья палата» конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. 1995. № 24; Прохода Л. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8; Сергуннн А. США: президентский лоббизм и внешняя политика. - М.: Знание, 1989; Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН // Бизнес и политика. 1995. № 9 и др. дователи ориентируются на традицию политического плюрализма, предполагающую множественность институциональных механизмов разделения и распределения правительственной власти.

Проблему лоббизма как системы представительства интересов и взаимодействия государства с группами интересов изучали В.А.Губернаторов, Н.Ю. Лапина, С.П.Перегудов и др. Данный подход закладывает основу для описания лоббистских возможностей отдельных экономических структур, а также степени влияния, оказываемого ими на государственную власть. Подобных описаний в отечественной литературе существует достаточно много. Их эвристическая ценность определена текущей расстановкой политических сил. Вместе с тем данный теоретический подход оказался наиболее востребованным для описания современных процессов взаимодействия экономических структур и государства.

Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма в современной России. Большинство российских авторов ограничиваются либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. При этом проблемы правового регулирования лоббизма весьма актуальны и требуют глубокого исследования. Отдельного внимания среди работ по лоббизму заслуживают доклады, подготовленные специалистами Экспертного Института Российского Союза Промышленников и Предпринимателей 9 . Политические процессы взаимо-

См., например: Макаркин А. «Альфа-Ренова»: коллективный портрет лоббистов. 13.03.02 Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика. 1995. № 1; Михайлов Р. Кто управляет Советом Федерации: Кремль, ФПГ, КПРФ или региональные элиты? 12.03.2002. Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) // Pro et Contra. 1996. Т. 1. № 1 и др. 9 Лоббизм в России: этапы большого пути [Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей, Эксперт, ин-т; при участии А.А.Нещадина и др.]. - М., 1995; Бизнес и государство. Необходимо новое качество отношений. Анализ Экспертного института Рос- действия власти и экономических структур в них рассматриваются комплексно, а прогнозы отличаются высокой степенью точности.

В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы, заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными; так и российскими специалистами.

Существуют работы, посвященные как общему анализу лоббизма (Л.Ильичева, В.Лепехин, А.Малько; М.Малютин и др.) 10 , так и анализу его отдельных аспектов, таких, например, как роль партий в процессах лоббирования и менеджмент лоббистской деятельности 11 . Во многих из этих исследований отсутствует единая методологическая основа, в некоторых методологическая рефлексия отсутствует в принципе, поэтому выводы, которые в, них содержатся, нередко имеют частный или же весьма противоречивый характер 12 .

В целом, проблемы правового регулирования лоббизма в современной России являются весьма актуальными и требуют глубокого исследования, тем более что на сегодняшний день отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма. Большинство российских авторов ограничивается либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, сийского Союза Промышленников, и Предпринимателей. /articles?aid=483 и др. 10 Ильичева Л. Лоббизм и интересы предпринимательства. - М.: Мысль, 2000; Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4; Малютин М. Кто такие лоббисты? Сама власть // Деловые люди. 1995. Июнь и др. 1 " Автономов А. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3; Зубков С. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал. 1996. № 5 и др. 12 См., например, вывод, который делает В. Лепехин: «Лоббизм был, есть и будет жестокой борьбой региональных «элит», супермонополий и отраслевых кланов за власть и контроль за ресурсами. Борьбой, соседствующей с коррупцией и политическим беспределом, дезорганизующей экономику и государство. ... Вместе с тем, он может быть в той или иной степени контролируем» {Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995. С. 14). На той же странице В. Лепехин отличительной чертой советского лоббизма называет «способность брать штурмом любые двери», а одним из первых исследователей этого явления, оказывается, был рок-музыкант Андрей Макаревич. либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. Наибольшую ценность в этой" области, по-нашему мнению, представляют исследования 5 А.С.Автономова, А.П.Любимова, А.В.Лепехина, А.ВМалько и др.

Для содержательной же оценки фopмиpyющeгocяv политико-правового института лоббизма весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход. Поэтому в данной* работе предпринимается попытка рассмотреть основные теоретические концепции и модели 1 зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой. В отечественной конституционно-правовой науке подобного рода исследования практически отсутствуют. Настоящее исследование направлено на устранение этого пробела, что не только не исключает, но* и предполагает дальнейший анализ правовых проблем лоббизма.

Объектом* исследования выступают лоббистские отношения, сложившиеся в ряде развитых стран и в некоторых постсоциалистических государствах, а также формирующиеся лоббистские отношения в современной России.

Предметом исследованияявляется лоббистская деятельность в современных государствах, установление юридической природы лоббизма, определение особенностей правового регулирования^ в различных странах и его характеристика как государственно-правового института.

Цель исследования заключается в выявлении различных вариантов лоббистской деятельности и особенностей ее закрепления в законодательстве современных государств, а также в разработке концепции правового регулирования данной деятельности в России.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач: - изучить истоки появления лоббизма как правового явления; - определить лоббизм как социально-правовое явление, выявив и четко определив цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и нега- тивные характеристики; уточнить определение понятий «лоббизм», «лоббистская деятельность»; исследовать формы и методы лоббистской деятельности, способы-давления на различные структуры и уровни власти в современных,государствах, проследить зависимость различных вариантов воздействия на законотворческую деятельность от конкретных факторов; проанализировать правово» статус субъектов лоббистской деятельности; выявить особенности правового регулирования лоббизма в иностранных государствах; сформулировать на основе изучения зарубежного опыта рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.

Методологической основой диссертации является диалектический метод и основанные на нем современные общенаучные, общелогические и частнона-учные методы познания, выработанные юридической, наукой и практикой. Наиболее активно в исследовании проблем нормативно-правового регулирования лоббистской деятельности использовались конкретно-исторический, формально-логический, системный, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическую основу исследования составили концепции, выводы и положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных специали стов в области общей теории государства и права, конституционного права С.А.Авакьяна, А.В.Аверина, С.С.Алексеева, Ю.Г.Арзамасова,

Н.Н.Арзамаскина, Ф.Ардана, В.М.Баранова, В.А. Баранчикова, Ж.Веделя,

В.Г.Вишнякова, В.М.Гессена, А.Дайси, Э.Джинкса, А.М.Дроздовой, М.Дюверже, Л.Дюги, Д.Л.Златопольского, В.В.Ивановского, С.А.Комарова, Н.М.Коркунова, М.А.Крутоголова, Б.С.Крылова, Б.М.Лазарева,

А.Ф.Марукова, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, А.А.Мишина, В.С.Мокрого, Н.И.Полищука, М.Прело, Д.Фергюссона, Г.Филлипса, В.Е.Чиркина и др.

Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования, затрагивающие проблемы осуществления эффективной правовой политики, а также раскрывающие вопросы, касающиеся правовых средств, правотворчества, применения и интерпретации права, механизма правового регулирования и др.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также проекты федеральных законов о регулировании лоббизма в федеральных органах государственной власти, законы и иные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность в иностранных государствах. В процессе работы исследовались практика организации лоббистской деятельности в этих государствах, в том числе в ряде государств постсоветского пространства; публикации в периодической печати о лоббизме; данные различных социологических исследований; результаты опросов общественного мнения и т. д.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем: выявлены нормативно-правовые основы лоббистской деятельности и описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в ряде иностранных государств, которые ранее не являлись предметом ком плексного исследования в отечественной научной литературе; дополнен объем научных знаний о практике законодательного ре гулирования лоббистской деятельности в США не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов; введены в научный оборот ранее неизвестные правовые норматив ные акты иностранных государств; осуществлен всесторонний анализ практики законодательного регулирования лоббистской деятельности в иностранных государствах; уточнены определения понятий «лоббизм» и «лоббистская деятельность», «этнический лоббизм», обоснована типология лоббизма; доказано, что для легализации института лоббизма в России и для минимизации его возможных негативных проявлений необходим целостный правовой механизм, который включает его нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации, а также правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации; показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных проявлений лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.

Научная новизна или ее элементы нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту.

В настоящее время лоббизм в российском обществе прочно вошел в политическую жизнь. При отсутствии необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббизм приобрел неконтролируемый характер, стал фактором, преимущественно негативно формирующим общественное мнение об отношениях бизнеса и власти во многих областях государственной и общественной жизни. Большинство населения многих стран воспринимают лоббизм как «функцию коррупции». Если в недавнем советском прошлом лоббизма не было, он только мог себя проявить как способ влияния и контроля народа за решениями парламента, то теперь «лоббизм» стал синонимом закулисной и хорошо (иногда очень хорошо) оплачиваемой пропаганды интересов бизнеса. В силу этого необходимо четкое правовое регулирование лоббистских отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Достичь положительного эффекта, который способен принести лоббизм, можно только путем создания механизма его правового регулирования, включающего определение: правового статуса субъектов лоббистской дея- тельности; содержания лоббистских отношений; закрепление правовых форм* реализации субъектами лоббистское деятельности интересов юридических и физических лиц; использование установленных законом способов и методов"" деятельности; соблюдение запрещающих правовых норм, ограничивающих ту или иную сферу деятельности, включая установление юридической ответственности; исполнение установленных обязанностей при осуществлении лоббистской деятельности, включая регистрацию заинтересованных лиц, разработку системы мер (в том числе санкций), которая стимулировала бы указанных лиц соблюдать установленные требования.

Опираясь на Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, необходимо сформировать институт лоббизма в Российской Федерации, легализовать лоббистскую деятельность, увязав ее с принятием системы нормативных правовых актов о депутатской (парламентской) этике, антикоррупционным законодательством, предусматривающими установление мер юридической ответственности.

Отношения бизнеса и власти в настоящее время претерпевают значительную трансформацию. Для эффективного их сотрудничества необходимо принять законодательные нормы, регулирующие эти отношения, что позволит оптимизировать технологии взаимодействия бизнеса и власти и перевести эти отношения из теневой сферы в сферу открытых, предсказуемых и легальных отношений, прежде всего в сфере нормотворчества. В нашей стране инструменты цивилизованного лоббизма уже действуют. Это различные профессиональные ассоциации и союзы, такие, как Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», Ассоциация российских банков и др.

5. В России в условиях формирования правового государства государственная власть должна быть максимально «прозрачной» при принятии управленческих решений, сама же процедура их принятия должна быть в широком смысле слова демократичной и осуществляться в жестких, законодательно предусмотренных рамках. Сама правовая природа исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом государстве должна исключать возможность лоббирования, т.е. предоставления тех или иных преимуществ или предпочтений какой-либо группе заинтересованных лиц, ввиду того, что механизмы и цели принятия управленческих решений должны быть строго регламентированы, там же, где существует возможность принятия альтернативных решений, они не должны приниматься вне таких процедур, как тендер, аукцион, конкурс, запрос котировок, общественная экспертиза и т.д.

6. Особенность последующего развития цивилизованного института лоббирования в России как федеративном государстве состоит в формировании целостной концепции правовой политики в сфере регулирования этнического лоббизма, охватывающей федеральный и региональный уровни. Этнический лоббизм, развивая социальные, экономические, общественные структуры, если является легальным, способствует оптимизации социальных корпораций и корпоративному устройству российского общества. При этом должно быть исключено прямое давление на государство со стороны властей иностранных государств.

Правовая политика в сфере этнического лоббизма должна учитывать роль диаспор, так как их наличие является ключевым для создания этнических лобби, поскольку именно для диаспоры характерно не только осознание себя частью народа, проживающего в ином государстве, но и наличие собственной стратегии взаимоотношений с государством проживания и исторической родиной.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертационного исследования дополняют отдельные теоретические положения относительно функционирования Российского государства, раскрывают особенности правотворческой деятельности в условиях нынешнего и прогнозируемого состояния лоббизма и правового регулирования лоббистских отношений в различных иностранных государствах, выявляют основные этапы становления лоббизма как правового явления.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и пред- ложения, содержащиеся в ней, можно использовать при подготовке проектов; нормативных правовых актов о лоббизме федерального и регионального уровней, при определении критериев отграничения цивилизованного лоббизма от коррупции, протекционизма, взяточничества и других противоправных явлений, уяснить технологии воздействия^лоббистовша государство, выявить обязанности: и- обременения» которые бизнес должен; исполнять, чтобы власть прислушалась к его проблемам;

Материалы диссертации могут быть также использованы в преподавательской и научной деятельности; при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования; Основные выводы и положения* диссертации неоднократно" обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург); докладывались на ежегодных межвузовских научно-теоретических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2006-2007 гг.), международных научно-практических конференциях: «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 2006 г.), «Россия на рубеже веков» (Москва, 2007 г.), международном научно-практическом семинаре в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации «Практика лоббирования при рассмотрении и принятии законов в европейских парламентах» (Москва, 2004 г.), II-V Международных научно-практических конференциях «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2007-2010 гг.); нашли отражение в 6 научных публикациях автора, включая две статьи, опубликованные в журналах, входящих в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

История возникновения лоббистских отношений

Возрастающая с каждым годом роль и значимость лоббизма в современном обществе, в политике очевидна. Сегодня с точностью никто не возьмется утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени невозможно представить, чтобы и крупные экономические структуры отказались от попыток решать свои проблемы за счет взаимодействия с властью. Можно хвалить или ругать лоббистов, считать лоббизм панацеей от всех политических бед или называть его источником коррупции: вне зависимости от всего количество лоббистов в политике со временем будет лишь возрастать13.

Рассматривая историю возникновения лоббистских отношений в России, следует в определенной степени согласиться с тем, что профессионализация деятельности лоббистов произошла на рубеже ХГХ-ХХ веков, когда появился ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на решения, принимаемые органами государственной власти. Такими организациями были торговые съезды, различные предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил обсуждение с участниками предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ же напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться услугами окружения, которое, не всегда безвозмездно, обращало внимание императора на ту или иную проблему.

Наряду с этим интересна позиция.Шпигеля о том; что формирование; групп интересов и лоббистских организаций в России произошло в ХУШ веке и связано это с эпохой Екатерины Ш Именно тогда возникли первые гражданские свободы («Жалованная грамота дворянству»). При всей их (свобод) ограничен-ности высокой степени централизации, реформы Екатерины Великой заложили основу для формирования групповых интересов и объединения носителей указанных интересов с целью их отстаивания перед властью. Разумеется «группы интересов» формировались в крайне узком и немногочисленном слое дворянства, который и представлял класс относительно свободных людей тогдашней России. Однако представляется возможным отметить, что по нашему мнению при таком подходе любую организацию, в которой всегда присутствует интерес, следует считать лоббистской организацией. Это расширительное. толкование. Речь следует вести именно о профессиональной лоббистской деятельности, пусть даже явно и не выраженной.

Одним из первых общественных объединений стало учрежденное в 1765 году Вольное экономическое общество, целью которого была забота «о прира щении в государстве народного благополучия», все члены должны были стре миться к распространению «полезных и нужных знаний», в первую очередь сельскохозяйственных. Общество имело прямые контакты с верховной властью,. персонифицированной в императрице. «Таким образом, - считает Л.Т.Шпигель, - это была одна из первых в России общественных групп интересов, использо вавшая легальные методы взаимодействия с властью для достижения своих це лей»

Другое дело, когда речь идет об объединении представительства «интере сов торгового посредничества вообще и отдельных отраслей его пред представительными и общественными учреждениями» (курсив мой - С.С.), как это записано в.Положении о съездах представителей торгового посредничества (1909 имевшего силу закона. Указанное Положение входило в Торговый, устав, равно как и другие аналогичные Положениям торговых съездах: Положение с съездах судовладельцев, Положение о съездах представителей промышленности и-торговли, о съездах представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, положение о съездах представителей льняного дела, положение о съездах представителей промышленности торговли Юга России, Положение о съездах деятелей по средней и мелкой- промышленности и торговле и Правила о съездах мукомолов.

К подобного рода организациям следует отнести Общество для содействия русской промышленности и торговле (ОДСРПиТ), утвержденное в 1867 году в Петербурге, членами которого были многие крупные предприниматели, чиновники высокого ранга, талантливые инженеры и ученые (владельцы нефтепромыслов Нобели, представители торгового дома Елисеевы). Почетными.членами общества были Д.И.Менделеев и С.Ю.Витте. Общество занималось подготовкой рекомендаций по вопросам рабочего законодательства, регулирования мелкого предпринимательства (кустарей) промьшшенной и аграрной политики, финансового положения и налоговой политики, строительства портов и развития судоходства и т.п.

Содержательная характеристика лоббистской деятельности

Содержательная характеристика лоббизма как правового явления предусматривает, прежде всего, достижение определенной явно выраженной цели -принятие конкретного решения органами государственной власти в интересах юридического или физического лица. Это может выражаться: в принятии выгодного либо отклонении невыгодного законопроекта или административного акта; принятии поправок к действующему закону; участии в разработке федеральных государственных программ, или поправок к ним, на выполнение которых выделяются бюджетные средства; подготовке документации и необходимой информации в целях получения государственного гранта, субсидии или иных денежных средств; установление льготного налогообложения, отсутствие штрафов за загрязнение окружающей среды; утверждение или отклонение кандидатур на соответствующие должности в органы законодательной, исполнительной или судебной власти и т.п.

В юридической литературе указываются и иные цели лоббистской деятельности. Например, И.В.Чебыкин выделяет: признание субъекта давления подпадающим под действие выгодного или не подпадающим под действие невыгодного закона (как правило, это касается промышленных предприятий в тех случаях, когда имеются т.н. дополнения к законам, в которых приводятся списки конкретных предприятий, либо признанных особо ценными и заслуживающими государственной поддержки, либо, напротив, подпадающих, скажем, под закон о демонополизации; в последнем случае, фирма, сумевшая добиться того, что она не включена в список, может и не быть против самого закона, способного ослабить позиции конкурентов); принятие государственными органами политических решений, способствующих деятельности лоббирующей организации (протекционистская политика, анти-протекционистская политика, торговый договор с другим государством, военное вмешательство в случае национализации иностранной собственности и т.д.)

Проанализируем современные виды лоббизма, рассмотрим и основные методы лоббирования, способы и приемы достижения указанных целей лоббирования. Их перечень может быть разным, на него влияют исторические особенности бытия того или иного государства, традиции деятельности органов государственной власти, эффективность политической системы общества, характер реализации лоббируемого интереса, степень развития демократии в государстве и обществе, уровень правового сознания и политической культуры и т.п.

Рассматривая виды лоббизма, отметим, что выделяются прямой и непрямой лоббизм. Прямой лоббизм нацелен на непосредственный лоббистский контакт с объектом давления. Непосредственный контакт может быть и через посредника: зачастую лоббисты предпочитают «работать» с помощником депутата- или сенатора, другом, родственником, но объект воздействия остается прежним. Методами, прямого лоббизма являются убеждение при личной встрече, предоставление готового законопроекта, консультации по обсуждаемому вопросу, организация встреч с ведущими специалистами по данной проблеме, выступления на парламентских слушаниях в, комитетах федерального законодательного органа или законодательных субъектов федерации и участие в разработке законопроектов, участие в организации научно-практических конференций, работа в качестве членов научно-экспертных советов при комитетах и комиссиях законодательного (представительного) органа власти. При прямом лоб-бизме особенно важной Задачей является выбор объекта давления.

Непрямой лоббизм является, опосредованной формой воздействия на граждан путем формирования определенного общественного мнения через средства массовой информации, включая телевидение, радио. Он прежде всего характерен для США, где получил наименование «лоббирование снизу» (lobbing grassroots). Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к гражданам. Организуются ток-шоу на телевидении, посылаются письма и телеграммы, даются интервью, организуются различного рода марши, митинги, пикеты, бойкоты различных товаров, т. е. все, что связано с политическим и подчас психологическим воздействием на гражданина и является методами непрямого лоббизма.

Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели

Лоббистская деятельность в тех иностранных государствах, где такая дея тельность существует, весьма актуальна применительно к законодательному ре гулированию лоббизма в России. Рассматривая содержание лоббизма, следует отметить, что в данном вопросе в российской юридической науке нет единооб разного подхода, хотя проблематикой» законодательного регулированияїлоббйз- ма в отдельно взятой стране в разное время занималось значительное количест во исследователей. .

В ходе проведенного анализа следует отметить, что «на Западе лоббизм действует в: строгих законодательных рамках, тогда как в России лоббизм действует в условиях законодательного вакуума». Однако в существующей мировой правовой теории и практике нормативного регулирования отсутствует единообразное восприятие лоббизма или лоббистской деятельности. Специализированные законодательные акты, посвященные вопросам лоббизма, в масштабах земного шара кроме 60 американских и канадских федеральных и региональных законов, приняты в Польше, Литве, Грузии, Венгрии, Тоскане, Филиппинах, Перу и ряде других стран. Однако данная статистика не отражает постоянно возникающие в различных странах проекты законодательного оформления лоббистской деятельности, подобные проекты обсуждались в Бразилии, Казахстане и т.д. Италия в целом, в отличие от Тосканы не признает на законодательном уровне наличие лоббизма, во Франции лоббистская деятельность поставлена вне закона (ст. 23 и 79 регламента Национального собрания), а в Индии приравнена к одной из форм коррупции.

В Перу Закон «О регулировании продвижения интересов в сфере государственного управления» (2003 г.) закрепил порядок продвижения интересов в сфере государственного управления в целях обеспечения прозрачности в деятельности государства (ст. 1). Установлено требование к регистрации лоббистов, перечень сведений о которых содержится в реестре, а также установлено, что реестр лоббистов ведется специальным управлением по вопросам публичных реестров (ст. 11).

В Израиле в 90-х годах прошлого столетия отдельными членами израильского парламента (Кнессета) была сделана попытка ввести регулирование лоббистов парламенте. Законодательная инициатива среди прочего давала бы спикеру парламента значительные полномочия для дисквалификации лоббистов, запрещала бы лоббистскую деятельность в определенных местах в парламенте и разрешала бы лоббистам вход в здание парламента только по приглашению члена парламента. Законопроект был отклонен.

В Австралии нет правил и процедур регулирования деятельности лоббистов. В 1983 году была введена схема регистрации лоббистов, согласно которой от лоббистов требовалось подавать заявление на регистрацию каждого раза, когда они работали с клиентом, и давать короткое описание задания. Регистратор в свою очередь выдавал письменное согласие на контакты с чиновниками. Схема была признана неэффективной, поскольку ее предписания редко исполнялись, и была отменена. Вместо нее в 1996 году был введен «министерский кодекс поведения», который среди прочего запрещал министрам «принимать любые гонорары или доходы от их личных усилий, кроме вознаграждения, положенного им, как министрам и парламентариям».

Анализируя имеющиеся точки зрения на лоббистскую деятельность, можно выделить две основные модели лоббизма за рубежом - американскую и континентальную103. Американская модель основывается на праве граждан обращаться своему парламенту с петициями (это, в частности, предусмотрено первой поправкой к Конституции США 1787 г.). В США, Канаде и Литве действуют специальные законы, регламентирующие лоббистскую деятельность, в них закрепляются и официальные термины «лоббист» и «лоббизм». Лоббисты могут представлять заранее подготовленные законопроекты, оказывать консультативную помощь законодателям, регистрировать свои офисьгпри законодательных органах.

Континентальная же система лоббизма также имеет институционализированные формы, но степень институционализации несколько иная. Европейские законодатели делают акцент в основном на правовых нормах, регулирующих финансовое положение членов парламента, с целью уменьшения влияния лоббистов на парламентариев. В Великобритании парламентариям предписывается на регулярной основе регистрировать свои финансовые интересы (работу или иную оплачиваемую деятельность вне стен парламента). Ведение регистра возлагается на Комитет по интересам членов парламента.

Во Франции согласно закону от 11 марта 1988 г. «О финансовой гласности политической жизни (нормы включены в Избирательный кодекс) каждый парламентарий в 15-дневный срок после вступления в должность и не позднее месяца до истечения срока мандата должен представить декларацию о своем имущественном положении. Бюро Национального собрания оценивает изменения в имущественном положении депутата на основании деклараций и изменений, представленных депутатами.

Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза

История вопроса регулирования на уровне Европейского Союза показательна с точки, зрения практики обобщения накопившегося, в странах с давними традициями представительной демократии опыта. Она берет начало с 1989 г., когда соответствующий письменный запрос был внесен на рассмотрение Европарламента. По поручению законодателей бельгийский евродепу-тат-социалист М.Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как «лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту интересов этой стороны», тем самым очертив круг «коммерческих» лоббистов-профессионалов. Обсуждение доклада подтолкнуло Европейскую ко-миссию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключалась в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консалтинговых фирм, работавших в Брюсселе, выступила в это же время с проектом кодекса поведения, который предполагалось претворять в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих проволочек проект был утвержден на пленарном-заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом предложение внести поправку, обязывающую лоббистов ежегодно отчитываться о своей деятельности, не прошло

Практика европейских стран отличается «мягким» подходом к вопросу о регистрации лоббистов и регулировании лоббистской деятельности и в основном исходит из целесообразности добровольной регистрации для того, чтобы поддержать высокий профессиональный уровень членов лоббистской корпорации и обеспечить доступ лоббистов к информации и к обсуждению-решений на стадии экспертной работы. Именно на такие критерии ориентируется недавно созданная профессиональная организация лоббистов на уровне ЕС, разработавшая «добровольный кодекс» на основе экспертных оценок стран-членов ЕС.

По поручению Европарламента два депутата - член социалистической фракции лейбористов Форд (Великобритания) и либерал Нордман (Франция) подготовили два доклада, в которых предлагалось ввести регистр лоббистов, определить систему стимулов регистрирующимся лоббистам (право свободного доступа в здания, где расположены институты ЕС), установить требование о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам; такое же обязательство предлагалось взять на себя и депутатам.

Европейский Парламент разработал инновационную стратегию регулирования, основанную на самоопределении и стимулах, устранив тем самым необходимость давать определение лоббисту. Частые визитеры Европарламента могут получить постоянный пропуск для более простого доступа в помещения Парламента в ответ на уважение кодекса поведения и подписав общественный реестр. Процесс самоорганизации интересов затронул и самих лоббистов, часть которых учредила в мае 1997 г. «Общество практикующих в европейских делах» (Society of European Affairs Practitioners), открытое для вступления официально представляющих различные интересы лоббистов-практиков, ученых и экспертов. Организация приняла кодекс, разработанный лоббистами от коммерческих структур, который носит рекомендательный характер. Она ставит перед собой амбициозную задачу выступать в институтах ЕС по всем вопросам, касающимся представительства интересов самих практикующих лоббистов, т.е. выполнять функции защиты профессиональных интересов.

В отличие от Европарламента, который прибегнул к официальному регулированию деятельности лоббистов, Европейская Комиссия решила, исходить из идеи саморегулирования, когда различные группы, объединенные одним интересом, есть источник экспертной и специализированной информации и знания, в частности в узкотехнических вопросах.

Лоббистская деятельность в Европе характеризуется тем, что здесь существует рекомендуемый ЕС порядок, которого придерживаются страны ЕС и другие государства. Основная идея этих рекомендаций заключается в том, чтобы государства, которые принимают новое законодательство о лоббизме, не пытались с самого начала в полном объеме ввести строгую и громоздкую систему регулирования лоббистской деятельности, такую как, например, в США.