Понятие и принципы правотворческой деятельности. Правотворчество: понятие, принципы, виды. Основные стадии правотворческой деятельности. Понятие и принципы правотворчества
Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.
Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.
Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования , под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что:
оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;
основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);
профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);
законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).
Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.
Правотворчество -деятельность по формулированию общих правил поведения.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
4)правотворчество органов местного самоуправления;
5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (см. схему 36):
ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
1)законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;
2)делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
3)подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:
1)расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);
2)все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
3)правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят
цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
4)правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;
5)в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и много численные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.
Понятие и стадии законотворчества в России
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
стадии:
1)законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его-право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2)обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3)принятие закона , что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии: а)принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»); в)подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
4)опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются)
Понятия и способы правотворчества, хотя и раскрывают основные направления правотворчества различных органов законодательной и исполнительной власти, не определяют в полной мере ее правовую природу, в связи с этим необходимо определить основные принципы правотворчества и рассмотреть их содержание.
Известный специалист в области правотворчества А.Ф. Шебанов считал, что не все принципы правотворчества являются основными. К основным он относил такие начала, идеи, которые, во-первых, отражают главные, объективные стороны и проявления правотворчества, во-вторых, характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества и, в-третьих, воплощают в своем содержании конкретные черты и особенности всего правотворчества.
Первой работой, в которой говорилось о принципах правотворчества, была монография Д.А. Керимова «Законодательная деятельность советского государства». Автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства.
- 1. Закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования.
- 2. Закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач.
- 3. Выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.
При первом ознакомлении становится ясно, что указанные принципы носят слишком общий характер. В связи с изложенным представляется возможным выделить и раскрыть такие основные принципы правотворчества, как законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм и профессионализм.
Одним из основных принципов нормотворческого процесса является законность. Законность - явление объемное, многогранное, требующее неоднозначного подхода. Чтобы более полно изучить это понятие, необходимо исследовать разные его стороны, применяя при этом как специальные, так и частные методы познания общей теории права и государства.
Законы как юридические документы, нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны прежде всего конкретизировать положения, записанные в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.
При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью проекта нормативного акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти. При этом допускается решение вопроса строго в тех пределах, которые установлены предписаниями, содержащимися в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства.
Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных актов осуществляют судебные органы.
Законность правотворчества заключается также и в соблюдении стадий правотворческого процесса. Последний внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. При этом стадия правотворческого процесса выступает как самостоятельный этап формирования государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, т.е. законодательным органом, то принцип законности правотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий правотворческого процесса.
Также одним из основных принципов правотворчества является научность. Принцип научности заключается в том, чтобы нормодатель не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных актов необходимо осуществить сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу. Необходимая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, характеризующих состояние организации и деятельности властного органа, материалах коллегий, в справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д. Таким образом, нормативные акты станут иметь ценность, если они будут смоделированы во-первых, на основе положительной практической деятельности, а во-вторых, востребованы практикой. Поэтому нормодатель всегда необходимо учитывать данные моменты.
Следующий принцип техническое совершенство принимаемых актов. Он предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки, и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.
Ещё один принцип правотворчества - принцип демократизма. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов должны участвовать разные слои общества. Хотя Российской Федерации еще далеко до правового государства, но определенные черты демократии уже видны. Так, принцип демократизма в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за «круглыми столами», в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества. Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных актов.
Важное значение в нормотворчестве имеет и принцип гуманизма. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.
В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.
Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых юристов к нормотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.
Таким образом можно сделать следующий вывод по данной главе: правотворчество - это деятельность специально уполномоченных на то органов государства либо всего народа (в случае референдума) по изданию, изменению, и (или) отмене норм права путем принятия, корректировки, систематизации либо отмены нормативно-правового акта. Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах, среди них выделяют такие как гуманизм, демократизм, профессионализм, законность, научность, техническое совершенство.
ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Наименование параметра | Значение |
Тема статьи: | ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА |
Рубрика (тематическая категория) | Государство |
Правотворческая деятельность современных государств строится на основополагающих принципах, к числу которых чаще всего относят демократизм, законность, гуманизм, профессионализм, научность, качественное совершенство принимаемых актов. Некоторые авторы относят к числу принципов правотворчества и иные основополагающие начала. Так,А.Ф. Черданцев включает в данный перечень законность, демократизм, научность, оперативность и связь правотворчества и практики.
Принцип демократизма проявляется в установлении и неуклонном осуществлении демократического порядка подготовки и принятия нормативных актов и, в первую очередь, законов. Демократизм правотворчества выражается в участии в данном процессе общественности, максимальный учет в новых нормативных решениях состояния общественного правосознания и общественного мнения. Как справедливо отмечает Н.М. Марченко , демократизм предполагает активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности.
Для претворения в жизнь принципа демократизма в правотворчестве в Российской Федерации крайне важно развитие практики широкого обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации - печати, радио, телевидения, а так же различных мероприятий с привлечением научной общественности. Высказанные при обсуждении проекта замечания и предложения должны анализироваться правотворческим органом и учитываться при доработке подготавливаемого нормативного акта. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.
Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что нормативные правовые акты должны приниматься строго в пределах компетенции правотворческого органа и соответствовать нормам и принципам, закрепленным в Конституции страны, а также её законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. В федеративном государстве крайне важно неукоснительно соблюдать распределение компетенции между Федерацией и субъектами, входящими в ее состав. Принцип законности означает также строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования, новых нормативных правовых решении, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов, порядка опубликования нормативно-правовых актов.
Принцип гуманизма предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации (ст.2 Конституции РФ), признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность и государства, в связи с этим эти ценности должны быть в центре внимания и субъектов законодательной деятельности при разработке и принятии нормативных актов.
Принцип научности правотворчества и его непосредственная связь с правоприменительной практикой означают, что процесс принятия нормативных актов должен быть ориентирован максимально полное соответствие назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать современные достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения.
Законопроекты готовятся не абстрактно или произвольно на базе усмотрения правотворческого органа, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования. Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов можно подготовить правовые предписания, соответствующие потребностям правового развития, что должно способствовать их эффективному исполнению и применению на практике. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы.
Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решении квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы, обладающие достаточными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко различные субъекты правотворческой деятельности (к примеру, депутаты, должностные лица различных органов государственной власти, руководители предприятий при разработке локальных норм и т.п.), не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно разрабатывают законопроекты, тогда как они должны работать по преимуществу с проектами, подготовленными высококвалифицированными юристами.
Принцип качественного совершенства принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники. Аналогичное основополагающее начало правотворческой деятельности выделяет Н.М. Марченко, усматривая его в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов в максимальной степени использовать выработанные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов новых нормативных актов, оптимального изложения их содержания и отвечающего общепринятым в мире стандартам технического их оформления.
Качественное совершенствование нормативных правовых актов в большей мере определяется требованиями законодательной техники , которая имеет не меньшее значение, чем само содержание акта. Под законодательной техникой принято понимать совокупность приемов и способов разработки текста нормативного правового акта. Эти методы направлены на обеспечение качества как формы, так и содержания акта. Законодательная техника включает в себя приемы логики, языкознания, фразеологии, лингвистики, этимологии и т.п.
К форме и содержанию законодательных актов с позиций законодательной техники предъявляются требования:
Логической последовательности изложения предписаний в тексте акта;
Взаимосвязи нормативных предписаний в тексте акта;
Отсутствия противоречий внутри нормативного правового акта͵ в системе законодательства;
Компактности содержания норм при глубине и широком раскрытии смысла предписании;
Ясности и доступности языка нормативного правового акта;
Точности и определенности формулировок и терминов;
Сокращения количества актов по одному и тому же вопросу, укрупнения кодифицированности (сведение в кодексы актов по одному предмету регулирования);
Унификации терминологии и изложения предписаний при разработке актов в различных отраслях права.
Задачи правотворческой деятельности определяются целями создания эффективных, непротиворечивых, безупречных с позиций юридической техники, научно и практически обоснованных и социально востребованных нормативных правовых актов.
9.3.ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС.
ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА, ЕГО СТАДИИ
Как отмечалось ранее, правотворческий процесс по созданию нормативных правовых актов подразделяется на подготовительный и нормотворческий (законодательный) этапы.
Подготовительный этап практически является единым дл я веех -г-осу-дарственных органов, занимающихся нормотворчеством и состоит из трех стадий: 1) принятие решения о разработке проекта акта; 2) подготовка проекта; 3) его обсуждение, согласование, доработка.
Официальное решение о подготовке проекта нормативного правового акта - ϶ᴛᴏ начало первого этапа правотворческого процесса. Так, решение относительно принятия законов может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству разработать проект закона. Законопроект должна быть подготовлен и по инициативе президента͵ правительства, постоянных комитетов парламента͵ других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы.
Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить входящие в федерацию субъекты через их высшие органы государственной власти.
Инициатива разработки указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации, закрепленная в плане правотворческих работ, или выраженная в разовых поручениях Президента или главы Правительства, обычно исполняется соответствующими министерствами, службами, агентствами.
В решении о разработке первоначального текста проекта нормативного правового акта указываются органы и должностные лица, ответственные за его исполнение, довольно часто поручение о подготовке проекта дается нескольким органам государственной власти, при этом в большинстве случаев в этих процедурах задействуются органы, деятельность которых непосредственно связана с правосудием (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ).
Активная роль в инициировании и подготовке проектов различных нормативных правовых актов может принадлежать общественным организациям и ч объединениям. К примеру, весьма перспективной в данном направлении представляется деятельность недавно сформированной Общественной палаты при Президенте России. В одних случаях общественные организации готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием профсоюзов и других общественных объединений.
Предварительные работы , предшествующие составлению текста проекта - начало следующей стадии правотворческого процесса. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных правовых актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта нормативного правового акта͵ помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия этого акта; экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также "просчитаны" возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимые для решения вопроса, доходы, издержки и т.д. Для законопроекта и проекта другого важного нормативного правового акта в ряде случаев необходима и выработка его научной концепции. Концепция содержит в себе научное обоснование базовых направлений развития общественных отношений в определенной сфере и их правового регулирования.
Подготовка первоначального текста проекта -очередная стадия правотворческого процесса. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей базовых заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае крайне важно сти комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта͵ привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и компетентность. В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает использование приемов законодательной техники, правильное оформление и согласование с действующими нормативными актами по теме проекта. Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.
Обсуждение, согласование, доработка первоначального проекта является важной стадией подготовительного этапа правотворческой деятельности. Предварительное обсуждение проекта является началом третьей стадии данного этапа и возникает после того, как первоначальный проект разработан. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов„организаций, общественности.
Формы предварительного обсуждения:
Широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
Обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций;
Расширенные заседания подготовительных комиссий;
Обсуждение в печати и на телевидении;
Рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями;
Отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т.д.
Разнообразие форм обсуждения позволяет лучше учесть общественное мнение, дает составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.
Особенно важной является всесторонняя оценка проектов законов. Обычно законопроекты предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.
Важнейшие законопроекты бывают вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства. Всенародные обсуждения в России пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов,
После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.
Нормотворческий (законодательный) этап правотворческой деятельности , когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом - парламентом или одной из его палат (для принятия законов), Президентом России (для принятия указов Президента), Правительством, Федеральными министерствами (для разработки подзаконных актов этих органов) и т. п. Этот этап включает в себя следующие стадии:
· внесение проекта на обсуждение правотворческого органа;
· непосредственное обсуждение проекта;
· принятие нормативного правового акта и его опубликование.
Наиболее развитым и сложным данный этап правотворчества предстает в законотворчестве и характеризуется следующим образом.
Возведение государственной воли в закон начинается с внесения проекта закона. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (правом законодательной инициативы) наделены определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в конституции. К примеру, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
При этом крайне важно отметить, что Конституция Российской Федерации различает две группы субъектов права законодательной инициативы.
Субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими- либо компетенционными рамками (депутаты Государственной Думы, Президент России, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации);
Субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения (Конституционный Суд,Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации).
Процедура внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы включает(См схему :
o представление текста законопроекта;
o обоснование крайне важно сти его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта͵ его целей, базовых положений, места в системе действующего законодательства;
o составление перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятия данного законопроекта;
o сбор предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых крайне важно для реализации
· данного закона;
представление финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта͵ реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.
Все официально внесенные законопроекты рассматриваются соответствующими комитетами палат законодательного органа (парламента или одной из его палат) по профилю проекта͵ а также комитетом по законодательству. В результате данные комитеты представляют свои заключения на законопроект. Далее вопрос о рассмотрении проекта вносится в повестку дня заседания органа законодательной власти (в соответствии с положениями Регламента Государственной Думы).
Следующей стадией нормотворческого (законотворческого) процесса является обсуждение и официальное принятие проекта. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, в случае если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.
При первом чтении законопроекта депутаты обсуждают его основные положения и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при крайне важно сти законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.
При втором чтении обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку. Порядок голосования и подсчета голосов обычно четко устанавливается регламентами законодательного органа.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.
Принятие закона - важная стадия законотворческого процесса. Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. При этом было бы неправильно автоматически голосовать за законопроект, имеющий недостатки. Очевидно, что недостатки закона гораздо легче устранить, когда он находится на стадии законопроекта͵ чем после его принятия, когда ошибка законодателя перейдет в принятый акт и приобретет законную силу. По этой причине, в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, в случае если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый закон (федеральный закон) затем рассматривается Советом Федерации и одобряется им либо отклоняется. В последнем случае закон возвращается в Государственную Думу для дополнительного рассмотрения. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 105) федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, в случае если в течение 14 дней после получения он не был рассмотрен этой палатой законодательного органа.
Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, должна быть создана согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст соответствующего закона. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием членов комиссии от каждой из палат. Комиссия принимает решение открытым голосованием. Решение считается принятым, в случае если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из палат.
В случае если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, в случае если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон затем направляется Президенту Российской Федерации для подписания и опубликования. Президент вправе не согласиться с содержанием закона и возвратить его в Государственную Думу для дополнительного рассмотрения. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.
Принятый в данном порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. При этом Председатель Государственной Думы должен уведомить Председателя Совета Федерации о направлении этого закона Президенту Российской Федерации.
Завершающая стадия законотворческого процесса - подписание и обнародование закона. Эта стадия находится в компетенции Президента Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает принятый парламентом акт и обнародует его.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 25 мая 1994 года №5-ФЗ ʼʼО порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собранияʼʼ.
В аналогичном, хотя и более простом порядке осуществляется процесс обсуждения проектов в иных нормотворческих органах. Коллегиальные правотворческие органы принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т.д.) в. персональном порядке, что устанавливается регламентом работы аппарата названных органов. Подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.
Обнародование. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специально-официальные издания, газеты, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).
Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, обычно обнародуются нормативные решения Президента и Правительства России. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий, то есть лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний. Так, в соответствии с части 3 ст.15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, в случае если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными министерствами, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Ведомственные акты, касающиеся населения, как правило, публикуются в тех же официальных изданиях, где и законы. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах в населенном пункте, на территории которого действует принявший акт орган местного самоуправления.
9.4.РЕФЕРЕНДУМ КАК ОСОБАЯ ФОРМА ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Референдум - всенародное голосование граждан, имеющих активное избирательное право, по вопросам, которые в установленном законом порядке вынесены на референдум в целях получения от участников референдума чётко выраженного однозначного ответа типа ʼʼдаʼʼ или ʼʼнетʼʼ, ʼʼзаʼʼ или ʼʼпротивʼʼ.
Референдум - это высшая форма придания юридической силы тем или иным правоположениям (нормам, правилам), принимаемым посредством всенародного голосования.
данное обстоятельство следует из природы вла-сти в России, которая принадлежит народу (ст.З Конституции РФ) и может осуществляться народом непосредственно, без поручения каким-либо органам, создаваемым в государстве для осуществления властных полномочий в т.ч. специально в качестве представительных и законодательных органов (парламент), основной функцией которых является принятие нормативных актов, выполнение правотворческих функций от имени народа. В процедуре референдума воля народа на принятие конкретных правил (норм) получает прямое, непосредственное выражение.
Безусловно, не все референдумы имеют своей целью принятие новых правовых норм, некоторые из них проводятся с целью решения наиболее важных вопросов государственной жизни, тогда как нормативное закрепление решенных в ходе референдума вопросов закрепляется компетентными правотворческими органами. Так в последнее время в России наблюдается активизация процессов в сфере федеративного устройства (слияние субъектов Федерации, изменение их статуса) и в связи с этим проводятся референдумы для решения указанных вопросов.
По предмету, вынесенному на референдум , референдумы принято делить на конституционные, законодательные, референдумы по международным вопросам и по административным вопросам. По правовым последствиям они бывают законодательные (с окончательным решением), дозаконодательные, консультативные, совещательные, ратифицирующие.
К правотворческим относятся такие виды референдума, которые направлены на подготовку, принятие, ратификацию (присоединение) конкретных норм права. Таким характером обладает референдум, предметом которого является принятие тех или иных нормативных правовых актов, в т.ч. международных (это конституционный, законодательный и международный референдум - из приведенной классификации по предмету). Виды референдума, выделяемые по его правовым последствиям, практически все могут иметь законотворческий характер.
Размещено на реф.рф
Из названий этих видов следует, что они бывают использованы в определенных стадиях правотворческого процесса.
Законодательный референдум преследует цель окончательного принятия (непринятия) конкретного правового акта. Ратифицирующий референдум так же влечет окончательные правовые последствия для присоединения или неприсоединения к международному акту. Остальные виды могут использоваться в различных стадиях правотворчества, в т.ч. в подготовительной для решения отдельных важных вопросов правотворческого характера.
Юридической базой проведения референдума в Российской Федерации является, прежде всего, Конституция Российской Федерации и федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 ᴦ. №5-ФКЗ ʼʼО референдуме Российской Федерацииʼʼ. Согласно данному Закону, референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Проведение референдума регулируется также Федеральным законом от 12 июня 2002 ᴦ. №63-ФЗ ʼʼОб базовых гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерацииʼʼ.
В нашей стране могут проводиться: референдум Российской Федерации (федеральный или общенациональный референдум), референдум субъекта Российской Федерации либо местный референдум.
Общенациональный референдум регулируется федеральным законодательством. Он не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.
Референдум субъекта Российской Федерации - голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории субъекта Российской Федерации по важным вопросам государственного значения. Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований, однако вполне достаточным юридическим основанием для их поведения являются федеральное законодательство и законодательство соответствующего субъекта Федерации.
Юридическая природа правовых актов, принимаемых путём референдума обусловлена тем, что они являются итогом волеизъявления субъекта͵ наделенного правотворческими полномочиями, они воплощают государственную волю народа - верховного обладателя государственной власти. Эта воля выражается прямо и непосредственно при принятии нормативного акта на референдуме. Именно в связи с этим такие акты не нуждаются в дополнительном одобрении или утверждении. Воплощённая в них воля изначально является государственно-властной.
Литература:
Алексеев С.С. Право: азбука- теория-философия: Опыт комплексного иследования. - М.: Статут, 1999. – 712 с.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. – М., 1999. - 776 с.
Иванченко А.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. – М., 1999. - 856 с.
Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебник и научно-практич. пособие. – М., 1999. - С. 263 - 274.
Проблемы общей теории права и государ ства. Учебник для вузов / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца . - М. Норма, 2001.
Старостина И.А.
Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика. // Вестник Моск. уни-та. Сер.
Размещено на реф.рф
11, Право. – М., 1998. - №1. -С. 40-55.
Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко . - М.: Зерцало, 2004. - 800с.
Глава 10. Правоприменение
Ковалева Е.Л.,Занина М.А.
▪ Правоприменение: виды,цели, принципы,стадии
Усмотрение правоприменительного органа ▪ Судебное правоприменение ▪ Проблемы установления истины в правоприменении: гносеологические аспекты Пробелы в праве ▪ Ошибки правоприменения
ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА - понятие и виды. Классификация и особенности категории "ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА" 2017, 2018.
Глава 22
ПРАВОТВОРЧЕСТВО
§ 1.
Понятие и принципы правотворчества
1.1. Понятие правотворчества. Термин «правотворчество» буквально означает не что иное, как процесс творчества, создания права. Поэтому данным термином принято обозначать деятельность, связанную с созданием права, правовых норм. Но можно ли искусственно создать право или оно возникает само по себе, естественным путем? На этот вопрос представители разных правовых школ отвечают по-разному. Например, сторонники естественно-правовых теорий считают, что право не создается теми или иными субъектами, в частности органами государства, а только возводится ими в закон, поскольку право складывается естественным путем, независимо от государства. Сторонники же позитивистских теорий, напротив, исходят из того, что право создается государством, его органами.
В отечественной юриспруденции термин «правотворчество» используется давно и, как правило, не вызывает особых вопросов. Вместе с тем в связи с определенным распространением в современной отечественной теории государства и права идей естественного права некоторые авторы стали сомневаться в правомерности использования термина «правотворчество» и предлагают заменить его термином «законотворчество», основываясь на том, что государство творит не право (право складывается естественным путем), а законы, в которых и должно закрепляться право. Думается, определенный смысл в подобных сомнениях есть. Если признавать право как данность, которая складывается в обществе независимо от государства, то государство, действительно, не может творить право. Оно может лишь закреплять его в своих законах – нормативных правовых актах и других источниках права. Но если исходить из того, что кроме естественного права существует право позитивное и под правотворчеством понимать создание именно позитивного права, то всякие сомнения относительно использования термина «правотворчество» отпадают, поскольку позитивное право не возникает само по себе, а создается государством.
Итак, исходя из того, что позитивное право создается государством, под правотворчеством мы будем понимать деятельность по созданию позитивного права, т. е. юридических норм. Создание позитивного права связано, прежде всего, с установлением юридических норм – их разработкой и принятием соответствующими субъектами. Вместе с тем понятием «правотворчество» охватывается не только установление юридических норм. В отечественной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, многими авторами отмечается, что правотворчество – это деятельность не только по установлению (принятию) юридических норм, но также их изменению и отмене. То есть под правотворчеством совершенно обоснованно понимается деятельность как по установлению новых, так и по изменению и отмене уже действующих норм позитивного права. Кроме того, к правотворчеству, по справедливому замечанию отдельных исследователей, следует относить также деятельность по санкционированию неюридических норм в качестве юридических (например, санкционирование обычаев или корпоративных норм).
В отдельных учебниках по теории государства и права правотворчество определяется либо как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов , либо как деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов . Думается, что подобные определения несколько сужают содержание правотворчества, поскольку ограничивают его созданием лишь одного вида источников права – нормативных правовых актов. Между тем к правотворчеству следует относить создание и других источников права (санкционированных обычаев, юридических прецедентов, нормативных договоров и т. д.), поскольку устанавливаемые государством нормы позитивного права закрепляются и приобретают внешнее выражение не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках права. С учетом сказанного правотворчество представляетсявозможным определить как осуществляемую уполномоченными на то субъектами или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неюридических норм в качестве юридических .
Исходя из данного определения можно выделить следующие признаки правотворчества.
Во-первых, правотворчество представляет собой определенную деятельность . Это интеллектуально-мыслительная деятельность, которая связана с созданием юридических норм и организацией правового регулирования соответствующих общественных отношений. Она носит творческий, организующий характер и относится к производству таких духовных ценностей, как позитивное право. Поскольку правотворчество является определенной деятельностью, его очень часто именуют правотворческой деятельностью.
Во-вторых, правотворчество – это государственная деятельность , одна из ее форм. Правотворчество выступает важнейшим средством государственного управления обществом и является прерогативой (исключительным правом) государства. В сущности, лишь государство в лице своих органов может создавать нормы позитивного права, хотя в отдельных случаях такую возможность оно предоставляет и некоторым другим субъектам (например, негосударственным организациям).
В-третьих, это деятельность, связанная с возведением государственной воли в закон , в общеобязательные правила поведения (нормы права). Через правотворчество государство претворяет свою волю в жизнь, определяя, какие общественные отношения и как должны регулироваться с помощью норм позитивного права. Иначе данный признак интерпретируется сторонниками теории естественного права. Они считают, что с помощью правотворчества в закон возводится не государственная воля, а право. Думается, что подобный подход, в принципе, является правильным, но все же несколько идеализирует правотворческую деятельность. Конечно, создаваемые государством нормы должны закреплять право и быть правовыми. Как отмечал еще К. Маркс, «законодатель… должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений» . Вместе с тем не следует забывать и то, что в позитивном праве могут закрепляться установления неправового и даже антиправового характера. Поэтому правотворческую деятельность государства точнее рассматривать как деятельность, связанную с возведением в закон не столько права, сколько государственной воли. Тем более, что во всех случаях установленные государством законы, будь они правовые или неправовые, в конечном счете выражают государственную волю.
В-четвертых, это деятельность, направленная насоздание норм права в целях урегулирования , упорядочения соответствующих общественных отношений . Создание норм права, как известно, не является самоцелью. Право создается не для украшения государственного фасада, а для регулирования общественных отношений и утверждения в обществе определенного порядка. Это является основной целью и предназначением правотворчества. Вместе с тем правотворческая деятельность преследует и некоторые другие цели. Например, совершенствование действующего законодательства и в целом системы права.
В-пятых, это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм позитивного права (юридических норм) , так ис санкционированием неюридических норм в качестве юридических . Творить – значит создавать что-то новое. Поэтому правотворчество связано, прежде всего, с разработкой и установлением новых норм права. Но, как уже было отмечено, понятием «правотворчество» охватывается также деятельность, связанная с изменением и отменой действующих правовых норм. Практика реализации правовых норм, а также изменения, происходящие в общественной жизни, нередко требуют внесения соответствующих изменений в действующие нормы права, а нормы, переставшие быть эффективными или утратившие свою актуальность, подлежат отмене. Изменение и отмена правовых норм, как и их установление, осуществляется правотворческими органами.
В содержание правотворческой деятельности наряду с установлением, изменением и отменой норм позитивного права входит также санкционирование неюридических норм в качестве юридических, что, к сожалению, не всегда отмечается в литературе. При поверхностном взгляде может показаться, что санкционирование не является правотворчеством, поскольку никаких новых норм в результате санкционирования не создается. Государство просто объявляет уже существующие неюридические нормы юридическими, придает им юридическую силу. Однако следует иметь в виду, что сами по себе неюридические нормы нормами позитивного права не становятся. Таковыми их делает государство, его правотворческие органы. Поэтому не только установление, изменение и отмена норм позитивного права, но и санкционирование неюридических норм в качестве юридических входит в содержание правотворчества.
В-шестых, это деятельность, которая осуществляется уполномоченными на то субъектами или народом . Правотворчество – государственная деятельность, а значит, этой деятельностью не может заниматься кто угодно. Субъектов правотворчества определяет государство. Ими становятся, прежде всего, государственные организации (органы государственной власти, государственные учреждения и государственные предприятия). Причем основными субъектами правотворчества являются высшие органы государственной власти (президент, парламент, правительство). Определяя государственные организации в качестве первостепенных субъектов правотворчества, государство наделяет их соответствующей правотворческой компетенцией, т. е. кругом полномочий по созданию тех или иных норм права. Вследствие этого каждая государственная организация может решать только определенный круг вопросов и принимать по этим вопросам правотворческие акты только определенного вида и определенной юридической силы. Так, согласно ст. 105 Конституции РФ федеральные законы в Российской Федерации, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения, принимаются Государственной Думой.
Государственные организации составляют первую и наиболее важную группу субъектов правотворчества. Но это не единственная группа субъектов правотворчества. В отдельных случаях государство может наделять правотворческими полномочиями и негосударственные организации . Например, для надлежащего решения вопросов местного значения соответствующими правотворческими полномочиями наделяются органы местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 132 Конституции РФ говорится: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Более подробно круг вопросов, решаемых теми или иными органами местного самоуправления, определен в гл. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Наконец, в качестве субъекта правотворчества может выступить также народ (например, в порядке референдума, принимая тот или иной закон государства).
В-седьмых, это деятельность, носящая властный характер. Правотворческая деятельность, какими бы субъектами она не осуществлялась, всегда выступает как проявление их властных полномочий. Особенно наглядно это выражено в том, что принятые правотворческими органами и вступившие в силу акты (например, нормативные правовые акты), должны соблюдаться и исполняться всеми, кто окажется в сфере их действия. В противном случае последуют предусмотренные этими актами меры государственного принуждения.
В-восьмых, это деятельность, которая регламентируется законодательством и протекает в рамках установленных им процедур . Особенно это касается такой формы правотворчества, как законотворчество, т. е. принятие законов. Законы, как уже отмечалось ранее, принимаются в особом порядке и процесс их принятия детально регламентируется законодательством, включая конституцию страны.
1.2. Правотворчество и правообразование. Теперь рассмотрим соотношение таких понятий, как «правотворчество» и «правообразование», тем более что в отечественной теории государства и права по данному вопросу нет единства мнений. В частности, одни считают, что правотворчество и правообразование – это, в принципе, одно и то же. По мнению других (а этой точки зрения придерживается большинство исследователей) – это не совсем совпадающие понятия.
Но что такое правообразование? Обычно под правообразованием понимают весь процесс формирования права с момента его зарождения и до официального юридического оформления. Этот процесс охватывает не только непосредственную деятельность правотворческих органов по созданию норм права, но и возникновение (зарождение) экономических, политических и других социальных предпосылок, которые обуславливают необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений.
Как представляется, процесс формирования права (правообразование) в своем развитии проходит три основных этапа. Первый этап характеризуется возникновением объективной потребности в правовом регулировании каких-то общественных отношений. Это могут быть только что возникшие общественные отношения, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, или отношения, которые прежде правом не регулировались, но в силу опять-таки объективных причин потребовали правового регулирования, или отношения, которые регулировались правом, но опять же объективно потребовали изменения их правового регулирования. На этом этапе, разумеется, никакого позитивного права еще нет. Здесь появляется только потребность в правовом регулировании (или изменении правового регулирования) соответствующих общественных отношений. Второй этап связан с выявлением потребности в правовом регулировании соответствующих общественных отношений и осознанием необходимости такого регулирования. На этом этапе позитивное право тоже еще не появляется, но здесь формируется правосознание – определенные правовые взгляды, идеи относительно того, как и какими правовыми средствами должны быть урегулированы общественные отношения, объективно нуждающиеся в этом. Осознание необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений проявляется как в деятельности самих правотворческих органов, так и в деятельности других субъектов. Так, на формирование правосознания относительно необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений значительное влияние оказывают деятельность политических партий и других общественных объединений, юридическая наука, средства массовой информации, общественное мнение. Наконец, третий , заключительный, этап правообразования связан уже с правотворческой деятельностью. После того как наступило осознание потребности в правовом регулировании определенных общественных отношений (или в его изменении), процесс правообразования переходит в плоскость разработки и принятия соответствующих норм права правотворческими органами. Иными словами, заключительный этап правообразования связан с правотворчеством.
Таким образом, правообразование – понятие более широкое, чем правотворчество. И хотя правотворчество является главным этапом в процессе правообразования, поскольку именно на этом этапе создается позитивное право как таковое, тем не менее – это только часть данного процесса.
1.3. Принципы правотворчества. В основе правотворчества лежат определенные принципы, которыеможно определить как руководящие идеи, начала, на которых основывается правотворческая деятельность и которые составляют ее главное содержание . В различных государствах действуют самые разные принципы правотворчества, однако многим государствам (в частности, демократическим) присущи такие принципы, как демократизм, гласность, законность, научность, профессионализм, связь с практикойиоперативность.
Демократизм правотворчества проявляется, прежде всего, в участии народа в правотворческой деятельности. Участие народа в правотворчестве может приобретать самые разнообразные формы. Так, народ может быть непосредственным субъектом правотворчества в порядке референдума и участвовать в голосовании за тот или иной законопроект. Правда, возможности использования такой формы крайне ограничены, поскольку референдум, как уже отмечалось, является достаточно дорогостоящим мероприятием, и проводится он для принятия только наиболее важных законов (например, конституции). Далее, народ может принимать участие в обсуждении законопроектов и проектов других нормативных актов в средствах массовой информации, трудовых коллективах, общественных объединениях. Кроме того, граждане могут обращаться в правотворческие органы с предложениями, пожеланиями, замечаниями относительно принятия тех или иных нормативно-правовых актов или совершенствования уже действующих.
Демократизм правотворчества проявляется также в том, что правотворческие органы, устанавливая нормы права, должны исходить из интересов и потребностей общества. Особенно это относится к высшим представительным (законодательным) органам государственной власти, которые, как известно, принимают законы – нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и содержащие первичные нормы права.
Гласность правотворчества тесно связана с его демократизмом, вследствие чего некоторые авторы не выделяют ее в качестве самостоятельного принципа правотворчества, а рассматривают в составе принципа демократизма. Между тем, будучи тесно связанной с демократизмом, гласность в правотворческой деятельности имеет самостоятельное значение. Этот принцип проявляется в первую очередь в том, что деятельность правотворческих, в особенности законодательных органов, должна освещаться в средствах массовой информации, чтобы население имело представление о принимаемых правотворческими органами законах и иных нормативных правовых актах.
Другое проявление принципа гласности состоит в том, что принимаемые правотворческими органами нормативно-правовые акты, как правило, подлежат обязательному опубликованию. Так, в части 3 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Кроме того, в каждом государстве действует презумпция знания закона, согласно которой считается, что граждане и другие лица должны знать действующие в стране нормы права, особенно, если возникает вопрос о юридической ответственности. Вследствие этого незнание закона не освобождает от ответственности. Данная презумпция лишний раз подтверждает необходимость опубликования принимаемых правотворческими органами нормативных правовых актов. Исключение составляют лишь нормативные правовые акты, содержащие государственную или военную тайну.
Законность правотворческой деятельности тоже имеет несколько аспектов. Во-первых, она проявляется в том, что правотворческие органы должны осуществлять свою деятельность, как правило, в пределах предоставленной им правотворческой компетенции. Исключение составляют случаи так называемого делегированного правотворчества, когда те или иные органы или организации осуществляют правотворческую деятельность в связи с передачей им другими субъектами определенных правотворческих полномочий. Но и в этих случаях действует принцип законности, поскольку делегированное правотворчество осуществляется на вполне законных основаниях.
Во-вторых, согласно принципу законности правотворчество должно осуществляться в строгом соответствии с установленной законодательством процедурой подготовки, обсуждения, принятия и опубликования нормативных правовых актов, устанавливающих, а также изменяющих или отменяющих нормы права.
В-третьих, нормативные и иные правовые акты должны приниматься в соответствующей, установленной законом форме (закона, указа, договора и т. д.) и с указанием всех необходимых реквизитов.
В-четвертых, вновь принятые нормативные правовые акты, содержащие нормы права, не должны противоречить конституции страны, ее законам, общепризнанным принципам и нормам международного права.
Научность как принцип правотворчества проявляется в использовании данных науки, и, прежде всего, юридической науки, при подготовке и принятии нормативных и иных правовых актов. «Выработанные в результате аналитических проработок научные обобщения, определения, сравнительные характеристики, классификации, – отмечает С. С. Алексеев, – нередко воспринимаются законодателем, переносятся в законы, особенно в кодексы, иные кодифицированные акты, воспринимаются судебной практикой, становятся нормативными обобщениями» . И хотя на правотворческую деятельность оказывают влияние различные политические и иные силы, а принятие некоторых законов и подзаконных нормативно-правовых актов обусловлено подчас конъюнктурными соображениями, принцип научности должен рассматриваться в качестве одного из ведущих начал современного правотворчества. Вследствие этого вновь принимаемые нормы права в процессе их подготовки должны опираться на данные науки и проходить научную экспертизу.
Профессионализм в правотворческой деятельности выражается в том, что подготовкой и созданием нормативных и других правовых актов нормативного характера должны заниматься квалифицированные специалисты, обладающие специальными познаниями в соответствующей области общественной жизни. Ими должны быть представители самых различных специальностей, в том числе и юристы.
Связь правотворчества с практикой. Суть этого принципа состоит главным образом в том, что правотворческая деятельность должна быть жестко привязана к практике, к практическим потребностям общества. Нормы права – это регуляторы общественных отношений, и чем больше они опираются на практику и учитывают практические потребности общества, тем эффективнее они выполняют свое предназначение. Поэтому при создании норм права всегда должна учитываться их практическая обоснованность. Нормы, не опирающиеся на практику, не учитывающие практических потребностей общества, не приносят ожидаемого результата и, как правило, попадают в разряд мертворожденных норм, лишь захламляющих систему права.
Принцип связи правотворчества с практикой имеет и другую сторону, которая выражается в так называемой обратной связи. Правотворческие органы в своей деятельности должны не только учитывать практические потребности общества, но и опираться на практику действия и реализации норм права, которая сигнализирует о том, насколько эффективны действующие нормы права и не нуждаются ли они в изменении или отмене.
Оперативность правотворчества предполагает своевременное внесение соответствующих изменений в действующую систему права. Жизнь, как известно, на месте не стоит, и изменения в системе общественных отношений нередко вызывают необходимость в создании новых норм права, изменении или отмене уже действующих. Правотворческие органы должны своевременно реагировать на подобные изменения и вносить коррективы в действующую систему права. Это позволит повысить эффективность правового регулирования и избежать социальной напряженности в той или иной сфере общественной жизни. Оперативность правотворчества предполагает также своевременное устранение коллизий и пробелов в действующем позитивном праве, поскольку они создают определенные сбои в правовом регулировании общественных отношений и снижают его эффективность.
Помимо рассмотренных, в литературе называются и некоторые другие принципы правотворчества (гуманизм, справедливость, системность и т. д.).
Правотворчество - это вид государственной деятельноcmи, направленной на создание права. В процессе правотворчества происходит формирование права и его внешнее закрепление, оформление.
Право может быть создано только государством или другими субъектами, если это санкционировано государством. Создание и развитие права находят закрепление в формах права. Форма права неразрывно связана с правотворчеством и зависит от субъектов правотворчества.
В государственно-правовой истории использовались различные формы права, и это зависело от выбора способов его создания. Можно выделить два основных способа создания права: государственные органы сами создают (изменяют) право; государство объявляет правом то, что создается другими субъектами. К последнему относится санкционирование государством обычая, в результате чего он становится правовым обычаем. К такому же способу правотворчества относится санкционирование государством религиозных норм в качестве правовых. Превращение религиозных норм в правовые возможно только с санкции государства и имеет немало особенностей, связанных с этапами истории и с различными регионами.
В новое и новейшее время главным способом (путем) создания и развития права является правотворческая деятельность самого государства. В ней участвуют различные государственные органы. В странах, правовая система которых содержит прецеденты - решения по конкретным делам, - правотворчество осуществляется и судами высших инстанций. В странах, в которых право является системой юридических норм, правотворчество (нормотворчество) в основном осуществляется органами государственной власти и управления.
В перечне факторов влияния на формирование права и непосредственно на правотворческую деятельность очень важную роль играет правосознание. Оно существует как социальное явление, которое не ограничено правотворчеством, но составляет обязательный его элемент. Правосознание только участников правотворческой деятельности государственных органов способно получить оформление вправе.
Правотворчecтвo - это такая: разновиднocть правовой деятельности гocyдapcтвa, содержание которой заключается в возведении воли в правовые тpeбoвания, правила, так как сущнocть права составляет возводимая в право воля социальных сил, имеющих гocyдарственную власть и осуществляющих нормотворческую деятельнocть, а внешней формой ее выpажения являются юридические нормы, закрепленные в нормативных правовых актах или дpyгиx актах гocyдapcтвa.
Таким образом, содержанием правотворчества (нормотворчества) является образование права, его закрепление в документах. Ключевое значение имеет то, что без участия государства ни один документ обще ственной организации или выраженная на референдуме воля народа не приобретают качества формы права. Никакая общественная организация самостоятельно не может наделить себя правотворческими полномочиями. Их реализует только государство.
Предоставление государством возможности правотворчества другим субъектам, по сути, является особым путем государственного участия в этом процессе, разрешением такого способа выражения государственной воли вправе.
Таким образом, при любых способах создания права правотворчество зависит отгосударства, поэтому право - всегда продукт государственной деятельности.
Правотворчество - это такая правовая форма государственной деятельности, которая состоит в принятии уполномоченными государственными органами (или другими субъектами с санкции государства) решений обустановлении, изменении или отмене норм права и юридических пределов их действия.
Правотворчество, которое является одной из правовых форм государственной деятельности, можно назвать первичной формой, ибо в результате создается право, его нормы.
Другие право вые формы государственной деятельности имеют производный от правотворчества характер, так как они связаны с правореализацией. Правоисполнительная и правоохранительная (юрисдикционная) деятельность государства осуществляется на основе права и является правореализующей деятельностью.
Все перечисленные формы правовой деятельности государственных органов (правотворческая, исполнительная и правоохранительная) отражают разные способы государственной деятельности в организации общественной жизни, решают разные задачи.
Цель правотворчества - создание нормативной правовой основы, права. Цель исполнительной и правоохранительной (юрисдикционной) деятельности - реализация права.
Все виды правовой деятельности государственных органов имеют государственно-властный характер. Однако правотворчество имеет специфические черты, отличающие его от других правовых форм государственной деятельности, а именно:
Правотворчество является единственным способом возведения в право государственной воли;
Оно создает правовую основу для иных видов правовой государственной деятельности; его результатом является принятие нормативных правовых актов и иных форм (источников) права.
Один и тот же государственный орган в рамках компетенции может выполнять свои задачи, осуществляя деятельность во всех правовых формах. Акты, которые принимаются в разных правовых формах деятельности, могут иметь одинаковое наименование, но отличаться содержанием и назначением. Акты, которые принимаются в правотворческой деятельности, являются нормативными правовыми актами формой права.
Правильное понимание правотворчества, его актов имеет не только теоретическое значение. Оно необходимо для ориентации во всех правовых формах и актах государственной деятельности.
Правотворчество - это чрезвычайно сложный вид государственной деятельности, в которой отражаются многие социальные потребности, учитываются разные интересы и возможности их удовлетворения с помощью правовых норм, обеспечивается эффективность выбираемых правовых средств, правильно предвидятся последствия реализации принимаемых правовых правил.
Возникновение социальной потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений обязательно предшествует правотворчеству, вызывает в нем необходимость. Правотворчество это процесс, в котором удовлетворяется определенная социальная по требность, происходит юридическое оформление условий ее обеспечения.
Правотворчество осуществляется как юридически оформленная процедура. Правовая регламентация правотворческого процесса зависит от уровня правовой культуры в стране, от правотворческого органа, устанавливающего порядок в нормотворчестве - процедуру. Учитывая важность принятия нормативных правовых актов высшими органами власти, конституция закрепляет наиболее существенные стороны законодательного процесса.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах , к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой.
1. Демократизм и гласность правотворчества . Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от келейности и бюрократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. Распространена прaктика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.
2. Профессионализм правотворчecтвa . Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Правотворческий: дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.
3. Законность правотворчеcтва . В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего, Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординацию правовых актов. Кроме того, содержание правовых актов не должно быть «антиправовым», а призвано отвечать идеалам правовoго государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.
4.Научный характер правотворчеcтвa и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.
Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые право все предписания будут обоснованными и эффективными.
Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата cвoeгo труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности.
С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государственных органов (как общефедеральных, так и республиканских); санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).
Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы Президента, постановления правительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).