Публичное юридическое лицо

В административном праве субъектами являются публичные и частные лица. В сферу частных лиц относятся физические граждане и юридические, то есть частные организации, компании, фирмы, разные корпорации и так далее. Публичными лицами могут стать только лица юридические:

• государство, которое представляется, в основном, его главными органами;
• местные сообщества или территориальные коллективы;
• а также публичные учреждения.

Государство имеет все признаки юридического лица, в котором есть имущество — государственная собственность, имеется штат служащих. Оно заключает договора, берет на себя обязанности, выступая в суде в виде заинтересованной стороны. В отношении государства может быть судом вынесено решение о восстановлении ущерба и оплаты судебных издержек. Государство, как в столице, так и по местам, представляют их назначенные лица.

В столице — это президент, его премьер-министр, а также министры. Президент и премьер-министр управляют административным корпусом государства. Они издают нормативные документы с целью исполнения законов и осуществления всех полномочий в сфере правообразования; назначают высшие должностные лица государства, то есть судей, министров, послов, префектов, директоров министерств и различных государственных компаний, ректоров и прочее. Также они контролируют деятельность всех министерств и ведомств и, если есть необходимость, то решают между ними разногласия.

Премьер-министр и министры составляют одно целое правительство — Совет министров. Конституция не разделяет ясно полномочия президента и его премьер-министра. Из-за этого часто происходит неразбериха. Количество министров и их полномочия не установлены ни Конституцией, ни какими-то законами, а определяет это премьер-министр.

Министры пользуются высшей властью администрации в назначенных им сферах. Их решения могут отменить только административные суды, а не президент или премьер-министр. Так в 1965 г. решил Государственный совет, когда рассматривал дело торговой компании Туниса. В экстренных ситуациях премьер-министр может добиваться отставки министра, заручившись поддержкой президента, а новый министр может заменить решения своего предшествующего министра.

Структура публичных юридических лиц

Помощь министру в организации может оказывать его кабинет, который включает не больше 10 человек. Любой министр сам разрабатывает внутреннюю структуру подведомственного ему министерства. Крупные отделения министерств возглавляют чаще всего генеральные директора. Подчиняются генеральному директору простые директора, их заместители, руководители разных отделов и служб, начальники бюро и прочие.

Главный аппарат министерства, в основном, не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим занимаются местные службы министерства. Главная роль центрального руководства — оказать помощь министру в определении политики министерства и в контроле за внедрение этой политики в жизнь.

Представители государства в регионах и департаментах — это префекты. Они сообщают правительству о состоянии руководства на местах, руководят полицией и другими службами по местам: по облагораживанию территории, сельского хозяйства, социальными и санитарными служба, численность которых составляет приблизительно 10 % от всего персонала местных государственных служб, которые подчиняются столичным министерствам.

Но, к сожалению, до сих пор множество важных служб по различным причинам ему не подчиняются. Это, в частности, касается местных служб государства в сфере финансов, труда, образования, юстиции и армии. В согласии с политикой децентрализации права префектов по руководству местными сферами должна расшириться.

Префекты имеют право издавать индивидуальные и нормативные акты. Они должны контролировать деятельность местных комитетов. Роли управления за границами столицы тоже производят местные службы разных министерств. Скорее всего, они действуют на уровне департаментов, возглавляются директорами департаментов и называются службами департамента. Эти службы подчинены министерствам. Например, решения руководителя службы министерство может отменить. Местные службы из столицы получают указания в виде циркуляров; затем их деятельность проверяется генеральными инспекторами из министерств.

Местные службы министерств и префекты – это главные орудия политики территориальной государственной власти. Местные сообщества могут быть двух видов: обычные, состоящие из множества общин, регионов и департаментов и особые. В согласии с законом все эти сферы – это юридические публичные лица. Их статус устанавливает закон, а не административные акты, состоящие из закона.

Впрочем, определяются только главные принципы статуса, а детали развивает исполнительная власть. Руководящие органы по местам выбирает население. Раньше они четко контролировались столицей через префектов. Теперь этот надзор стал не таким строгим и производится путем опротестования актов в судах администрации. Финансовый контроль производится только через региональные отделения счетной национальной палаты.

Чаще всего местные сообщества – это сферы и департаменты, которые предусмотрены Конституцией. Их новая категория из регионов создана Законом в 1972 г.

Местное деление публичных юридических лиц

Наиболее многочисленные общества — это простые общины. Их насчитывается приблизительно 36,7 тыс., различных по численности населения. Они составляют от 100 человек в небольшом сельском обществе до 1 млн. в городском обществе. Общины произошли задолго до революции как продолжатели церковных приходов. Они намного ближе находятся к населению, меньше централизованы, более демократичны.

Правовое влияние общин определяется общим законом, который был утвержден в 1984 г. К руководству общин принадлежат — очистные сооружения, водоснабжение, рынки, ярмарки, муниципальные библиотеки и музеи, скотобойни, похоронные бюро и кладбища, а также учебные заведения. В отдельных ситуациях они могут вмешаться в хозяйственную и другую деятельность частных лиц.

Руководит общиной муниципальный совет, который насчитывает от 9 до 69 человек, в зависимости от количества жителей и избирает его население сроком на 6 лет. Выборы в совет и его преждевременный роспуск декретом Совета министров производится под руководством административного суда. Ежегодно муниципальный совет определяет местный бюджет, принимая решения о займах, о количестве штатных служащих, выбирает мэра общины из текущего состава и следит за его деятельностью. Мэр и его личные заместители — это главная действующая власть общины.

У общины есть свое собственное имущество: частные дороги — на праве общинной собственности, иногда даже крупные предприятия и другое имущество — на правах частной собственности. Даже маленькие сельские общины бывают богатыми, потому что они лично владеют лесами и получают в подарок значительную часть имущества. Часть доходов бюджета общины наполняется за счет общинных налогов.

Для внедрения общих проектов общины создаются различные объединения: специальные синдикаты. Они необходимы, например, для стремления к какой-то одной цели – электрификации. Также создают синдикаты для многих целей, городские округи и сообщества. Все это – и есть публичные юридические лица. В целях увеличения общин закон устанавливает разные финансовые льготы для их объединений.

Роль департаментов в публичных юридических лицах

Менее самостоятельны, чем общины, департаменты, потому что они более четко проверяются столицей при помощи префектов. В них сосредоточена главная масса местных министерских служб. Вместе с тем, реформы 1982-1983 годов значительно упрочили самостоятельность департаментов:

1. к ним перешла часть полномочий, которая осуществляется центром;
2. исполнительным органом департамента теперь является не назначенный правительством префект, а избранный председатель этого совета генеральным советом департамента.

До 1982 г. к деятельности департамента относились дорожные сети и социальная помощь. Потом департаменты получили большие полномочия в сфере транспорта, жилищного строительства, здравоохранения и в сфере образования. Они имеют право вмешиваться в хозяйственную работу частных лиц. Департаменты, как и общины, имеют полномочия заключать соглашения между собой для стремления к общим целям.

Высший орган управления департаментом – это генеральный совет, который избирается населением на 6 лет и обновляется наполовину через каждые 3 года. Совет устанавливает бюджет и заключает договоры с другими департаментами об образовании хозяйственных совместных и других объединений, определяя место вложениям, которые выделяет столица, осуществляет опекунство над общинами, избирая председателя совета и следя за его деятельностью.

Начиная с 80-х годов, регионы имеют статус местных общин с правом самоуправления. У них есть свой собственный бюджет, и они сами выбирают себе персонал. Регионы стали крупными центрами местного управления в разных сферах, например, в планировании, благоустройстве территории, профессиональной подготовке, транспорте, культуре, научных исследованиях. Ими руководят региональные советы, которые избирает население. Председатель регионального совета теперь — вместо префекта исполнительная высшая власть в регионе.

Новые публичные юридические лица

Ежегодно создаются новые публичные компании. Публичные учреждения по своему существу являются специальными службами. В своих учредительских актах их часто называют учреждениями, которые «наделены признаками гражданских лиц и финансовой автономии». Их часто бывает трудно отличить от частных организаций, выполняющих отдельные функции государственной службы, например, от местных сфер социального обеспечения или объединений лиц любых свободных профессий.

Иногда сам закон точно указывает, что же на самом деле имеется в виду. Например, в законе 1971 г. объединения профсоюзных работников лесного хозяйства прямо называются — публичные учреждения. Когда нет такого четкого указания, тогда необходимо тщательно исследовать закон.

Руководящие члены правления публичных учреждений также бывают разными. Одними учреждениями руководят назначенные сверху директора, другими управляют административные советы и председатели, назначенные столицей или избираемые своими советами. Рядом с председателем совета иногда может быть должность генерального директора. Составы самих советов тоже могут быть разными. В некоторых ситуациях многих из них составляют представители государства, а в других случаях, например при университетских советах, представители государства абсолютно отсутствуют.

Публичные учреждения в любой сфере находятся под контролем государства. Иногда этот контроль очень строгий, как это было, в случае, предусмотренном в 1971 г. в циркуляре министра национального образования, которое было адресовано директорам лицеев. Контроль может быть и менее серьезным, тогда учреждение пользуется большей автономией.

1. В законодательстве и доктрине прежде всего различаются юридические лица публичного права и юридические лица частного права. Для отграничения юридических лиц публичного права от юридических лиц частного права используются различные критерии. Одним из таких критериев является природа акта, явившегося основанием для возникновения того или иного субъекта права. Если юридические лица публичного права возникают на основании публично-правового акта (закона, административного акта), то юридические лица частного права возникают на основании частно-правового акта. К отличительным признакам юридических лиц публичного права относят также публичный характер преследуемых целей, наличие властных правомочий, особый характер членства. К юридическим лицам публичного права относятся государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торговые и промышленные палаты . В форме юридических лиц публичного права действуют в ряде стран отдельные государственные предприятия.

Свойство юридического лица публичного права, как правило, требует специального признания. Вопросы организации, сферы деятельности, представительства регулируются нормами публичного права.

Уже Германское гражданское уложение уравняло юридических лиц публичного права при выступлении их в качестве субъектов имущественного оборота с юридическими лицами частного права в отношении ответственности за действия правления и его членов, а также потери правоспособности в случае открытия конкурса над имуществом юридического лица (§ 89 ГГУ). С усилением государственно-монополистических тенденций для всех стран становится характерным подчинение юридических лиц публичного права при выступлении их в качестве участников имущественного оборота правовому режиму юридических лиц частного права.

К юридическим лицам частного права относятся такие коллективные образования, создание которых действующими гражданско-правовыми актами предоставлено на усмотрение частных лиц.

2. В праве ФРГ юридические лица частного права делятся на союзы и учреждения.

Союзы - объединения лиц, отличительными признаками которых являются:

а) преследование общей цели, определяемой членами объединения;

б) структура, обеспечивающая организационное единство;

в) независимость существования объединения от смены лиц, в него входящих.

Союзы, в свою очередь, подразделяются на хозяйственные союзы (§ 22 ГГУ), главная цель-предпринимательская деятельность в целях извлечения прибыли, и нехозяйственные союзы (§ 21 ГГУ). К хозяйственным союзам относятся торговые товарищества, признаваемые субъектами права и регулируемые специальным законодательством. К нехозяйственным союзам относятся такие объединения лиц, которые преследуют так называемые идеальные цели: политические, научные, социальные, благотворительные и т. д. Субъектами имущественных прав и обязанностей такие объединения становятся постольку, поскольку это необходимо для достижения «идеальных» целей.

Учреждения - юридические лица, создаваемые на основании односторонней сделки частного лица, которое вырабатывает учредительный акт, определяющий как цель создания учреждения, так и выделяемое для достижения этой цели имущество.

Учредитель определяет структуру учреждения, в том числе и состав правления. Кроме учредительного акта для создания учреждения в ФРГ необходимо разрешение компетентного органа государственной власти. По получении такого разрешения возникает юридическое лицо, к которому на правах собственности переходит поименованное в акте имущество. Имущество может быть различным по своей природе. Нередко оно представляет собой акции акционерных обществ и паевые свидетельства обществ с ограниченной ответственностью, полностью контролируемых учредителем. Такие общества, в свою очередь, являются холдинговыми компаниями, возглавляющими многоступенчатую систему участия как в стране нахождения учреждения, так и за границей. В этом отношении широко известны учреждения, созданные Крупном и Тиссе-ном. Учреждение может преследовать различные цели. Если определенные в уставе цели признаются общеполезными или благотворительными, учреждение получает весьма ощутимые налоговые льготы. Они могут быть освобождены от уплаты корпоративного налога, ставка которого превышает 50% прибыли. Независимо от характера создаваемого учреждения передаваемое имущество освобождается от уплаты налога с дарения, с наследования. Лица, пользующиеся услугами таких учреждений (дестинаторы), не состоят в отношениях членства ни между собой, ни с учреждением. В качестве дестинаторов могут выступать как отдельные лица, так и коллектив определенных лиц. Широко распространены фамильные учреждения, дестинаторами которых выступают члены одной или нескольких семей. Фамильные учреждения фактически освобождаются от контроля государства.

В Швейцарии юридические лица частного права делятся также на объединения лиц (корпорации) и учреждения. В свою очередь, корпорации подразделяются на хозяйственные союзы и союзы, не преследующие хозяйственных целей. В зависимости от вида союза определяется и его правовой статус. Союзы, преследующие хозяйственные цели, подчинены нормам Обязательственного закона о товариществах и кооперативных объединениях (ст. 59 ШГК).

От учреждений частного права следует отличать учреждения и установления публичного права. В ФРГ к таковым относятся государственные финансовые и кредитные учреждения, транспортные предприятия и предприятия связи. Учреждениями публичного права являются также Федеральный банк, государственные сберегательные кассы.

Учреждения публичного права создаются обычно специальным нормативным актом. Нельзя при этом не отметить, что ряд норм, регулирующих положение учреждений частного права, носит явно публично-правовой характер (§ 80, 85,87 ГТУ). В некоторых землях ФРГ учреждения публичного права регулируются частично или даже полностью нормами гражданского права об учреждениях частного права. Не случайно в доктрине Германии ставится под сомнение оправданность деления учреждений на учреждения частного права и учреждения права публичного.

3. Юридические лица частного права во Франции также подразделяются на несколько видов.

Основными видами являются товарищества и ассоциации. В общих чертах данное деление юридических лиц во Франции сходно с делением юридических лиц в ФРГ на хозяйственные и нехозяйственные союзы.

Товарищество является договором, в силу которого два или несколько лиц соглашаются сделать что-либо общим имуществом, имея в виду разделять выгоды или извлекать экономию, которая может из этого получиться (ст. 1832 ФГК). Любые товарищества, кроме негласного, пользуются правами юридического лица (ст. 1842 ФГК).

Среди торговых товариществ ведущее место занимают акционерные общества и товарищества с ограниченной ответственностью, используемые в качестве организационных форм и государственных предприятий тоже. Широко используются они и смешанными предприятиями.

Ассоциации - объединения лиц, деятельность которых направлена на достижение социальных, культурных, научных, благотворительных целей. Если торговые товарищества в законодательном порядке, а гражданские товарищества судебной практикой были признаны субъектами гражданского права в начале XIX века, то за ассоциациями свойство юридического лица было признано лишь в начале XX века, причем государство сохранило за собой право контроля за деятельностью таких объединений, признав за ними специальную правоспособность.

Право Франции не восприняло института учреждения. Судебная практика признает правосубъектность учреждений не иначе, какиутем признания правосубъектности определенного союза, то есть объединения людей.

Особое место среди юридических лиц во Франции занимает упоминавшееся выше groupement d"intérêt économique (GIE), легализованное в 1967 году в целях создания организационной формы для таких монополистических объединений, деятельность которых, не будучи непосредственно связанной с извлечением прибыли, направлена на всемерное содействие производственной и коммерческой активности входящих в объединение членов посредством проведения единой экономической политики в масштабах всего объединения, концентрации ресурсов на наиболее перспективных отраслях. Для таких объединений не могли эффективно использоваться ни форма ассоциации, ни форма товарищества. Использование ассоциации сдерживалось специальной правоспособностью данного вида юридического лица; что касается формы товарищества, то с ней правопорядок Франции связывает деятельность в целях извлечения прибыли и, кроме того, императивный характер регулирования не только внешних, но в ряде случаев и внутренних отношений. Новая форма освобождена от этих отрицательных сторон и наделена такими правовыми свойствами, которые создали максимально благоприятные условия для учреждения различного рода капиталистических объединений в целях дальнейшей концентрации капитала и производства.

Новый вид юридического лица создается на основании договора между двумя или более физическими и юридическими лицами. Содержание договора определяется сторонами, ибо число императивных норм закона сведено к минимуму. Деятельность объединений не обязательно должна быть направлена на извлечение и распределение прибыли, что является отличительной особенностью товариществ.

Не является обязательным создание уставного капитала. Для получения необходимых средств могут быть использованы любые источники финансирования, в том числе выпуск облигаций. Закон, однако, предусматривает солидарную имущественную ответственность членов объединения по его обязательствам. С момента регистрации объединения в торговом реестре оно действует как юридическое лицо. Регистрация в торговом реестре не ведет автоматически к подчинению GIE нормам торгового права, ибо решающим для природы регулирования является характер осуществляемой деятельности. GIE, в отличие от ассоциации, наделено общей правоспособностью. Закон предусматривает необходимые для осуществления правоспособности органы, предоставляя при этом широкие возможности для регулирования отношений самими участниками объединения.

Хотя GIE признается юридическим лицом, оно освобождается от взимания корпоративного налога. Предусматриваются также налоговые льготы при преобразовании в данную организационную форму других видов юридических лиц. Форма GIE получила сразу же после ее легализации широкое применение, особенно в случаях объединения капиталистических предприятий в целях совместной реализации товаров, совместного осуществления услуг, специализации и кооперирования производства. На предприятия, действующие в форме GIE, не распространяются запретительные постановления (п. 1 ст. 85 Римского договора).

4. Юридические лица в Англии делятся прежде всего на корпорации, представляющие собой совокупность лиц (corporation aggregate), и единоличные корпорации (corporation sole).

В качестве корпорации, состоящей из совокупности лиц, действуют легализованные специальным законодательством компании. Законодательство различает несколько видов компаний, причем основой разграничения является характер имущественной ответственности компании перед третьими лицами. Праву Англии неизвестен институт учреждения. Для достижения тех целей, которым служит учреждение в праве ФРГ, Швейцарии, широко используется институт доверительной собственности.

В качестве единоличной корпорации, то есть в определенный момент состоящей из одного физического лица, пользующегося в силу занимаемой должности статусом юридического лица, действуют король, архиепископ, епископ, публичный доверительный собственник, министр почт.

Особое место среди юридических лиц в Англии принадлежит публичным корпорациям - организационной форме государственных предприятий.

Среди объединений лиц современное право Англии выделяет квазикорпорации, то есть такие союзы лиц, которые признаются в качестве единого целого - юридического лица лишь для определенных целей. К таким квазикорпорациям относятся, в частности, профсоюзы.

5. Не знает деления юридических лиц на корпорации и учреждения и право США. Законодательство штатов и федеральное законодательство, как правило, правовой режим юридического лица ставят в зависимость от характера осуществляемой деятельности. Обычным поэтому является деление корпораций на: 1) публичные (правительственные); 2) непредпринимательские (non-profit corporations); 3) предпринимательские (business corporations).

Категория юридического лица публичного права является широко обсуждаемой"ненастоящее время; С одной стороны, такая категория как юридические лица публичного права не используется-в действующем законодательстве, как не использовалась и в-советском праве; Но с другой стороны; как учеными, так и юристами;практиками она употребляется:.В" последнее время в ходе исследований особенностей участия государства, публично-правовых образований, а также их органов в хозяйственных, предпринимательских отношениях, все чаще пытаются использовать категорию юридического л ицапуб личного права;

1 Гражданский кодекс Республики Молдова. Закон Республики Молдова Ха 1107-XV от 06.06.2002 // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 82-86/661 от 22.06.2002 (Рус перевод.

Следует отмстить, что в странах; Западной. Европы, категория юридическое лицо публичного- права не только используется в научных исследованиях, но- и законодательно закреплена. В настоящее время некоторые государства* Восточной Нвроиы, в том числе и бывшие республики СССР; перестраивающие и унифицирующие свою правовую систему н направлении западноевропейского законодательства, воспринимают концепцию деления юридических лиц на лица публичного и частного нрава. В качестве примера можно привести такое государство, как Республика Молдова. ГК Молдовы в статье 57 прямо определяет, что юридические лица подразделяются на юридические лица публичного права и юридические лица частного права, выступающие в гражданских отношениях на равных началах1.

Развитие новых форм государственного предпринимательства в России потребовало кардинального пересмотра как общих принципов участия государства в гражданско-правовых, предпринимательских отношениях, так и значительного изменения гражданского, предпринимательского и хозяйственного законодательства* Российская Федерация, а также се субъекты все более активно участвуют и в иных договорах предпринимательского характера, а также заключаю!* внешнеэкономические сделки. Но это рождает комплекс относительно новых проблем, решить которые призвана юридическая наука. Все более остро ставятся вопросы гражданской и предпринимательской правоспособности государства, субъектов федерации, муниципальных образований, возможности и необходимости ограничения их правоспособности, механизмов непосредственного и опосредованного участиях таких субъектов в 1ражданских правоотношениях, договорной ответственности публично-правовых образований, в том числе и по внешнеэкономическим сделкам5.

Для ответа на эти вопросы важно обратиться к нашему историческому опыту. Особую ценность при этом приобретает исторический опыт дореволюционной России, в которой в силу объективных потребностей юридическая наука достаточно подробно анализировала категорию юридического лица публичного права.

опублпк. на сайте: ht^://www.cis-lcgaI-refon^ index_rus.html)

1 Грось Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных // Журнал Российского права. № 9. 1999; Карева 10.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист, № 5, 2003; Булмгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации ло делам о возмещении вреда // Российская юстиция, N II, ноябрь 2001 г.; Субъекты гражданского нрава. Сб. статей. (>гв. ред. Т.ЕАбова. М., ИГП РАИ. 2000,

Особых успехов в этом направлении юридическая наука достигла в пореформенный период. Связано это с тем, что до сер. XIX в. в российской юриспруденции еще господствовали убеждения о совпадении государства как субъекта права с личностью императора. Так, К.Неволин указывал на то, что «после установления монархического правления между славянскими

племенами нынешней России, имущества, соответствующие нынешним государственным, были называемы княжескими, царскими, государевыми»1. То есть государство как субъект права собственности отождествлялось с личностью императора.

По мнению Г.Ф.Шершенсвича, исходные моменты такого представления коренятся в патримониальном сгрос. Если государство можно делить между сыновьями, отдавать в приданое дочерям, если государь мог жаловать государственную землю, так это, очевидно, потому, что государство с его населением ничем не отличается от поместья с его крепостными2. МЗейдель в связи с этим полагал, что отношение монарха к государству соответствует отношению собственника к вещи3.

Как мы отмечали выше (в первом параграфе первой главы)., в классическом римском праве государство также не рассматривалось как юридическое лицо, В этом не было ни необходимости, ни целесообразности, поскольку государство отождествлялось с личностью eix> главы приицепсом, а позднее императором.4

1 Неволим К. История Российских гражданских законов. Т.2. СПб., 1851. СЗ-

2 Шершеиелич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Мм 1911 г.т С.415.

3 M.Seydel, Grundzuge einer allegemeincr Slaatslehre, 2 изд., 1889. СЛ0. (Цит. по: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права, М_, 1911 г.,С417),

4 Костин Л.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: дне.... канд юрнд. наук. М., 2002. СЛ7.

Совпадение государства как субъекта права* с личностью императора в России имело место до принятия в 1864 году Устава гражданского судопроизводства. До его принятия государство не подчинялось действию 1ражданского права и судебного процесса. Таким образом, принятие Усгава гражданского судопроизводства явилось переломным этапом в развитии гражданского, в том числе и процессуального, законодательства. Несмотря на то, что Устав не содержал непосредственно норм прямого действия в отношении.государств, однако фактически государственное имущество в хозяйственный оборот вовлекались. В связи с тем, что специальных норм,

регламентирующих гражданско-правовые отношения казны, было немного, на казну просто распространилось общее гражданское право1.

Принятие нового Устава фажданского судопроизводства вызвало всплеск теоретико-правовых исследований по вопросу об участии государства в имущественных правоотношениях. Мнения крупнейших правоведов столкнулись в вопросе о том, может ли быть государство субъектом гражданского нрава, и если может, то в какой форме оно реализует свою гражданскую правосубъектность, а если нет, то в какой форме участвует в обороте имущество, составляющее государегалшую казну.

По вопросу об юридической природе государства, как особом субъекте праве» а также о политико-правовом образовании в дореволюционной юриспруденции существовали различные мнения. Государство в науке XIX - начала XX в. рассматривалось как суверенный союз, юридическое лицо, юридическое отношение2, источник права3 и т.д. Развитие взглядов на государство в юриспруденции рассматриваемого периода происходило в разных направлениях. Далеко не всеми исследователями поддерживалась мысль признавать государство юридическим лицом. Ими высказывались и совершенно противоположные мнения о субъекте, который от имени государства участвует в заключаемых торговых и предпринимательских договорах» вступает в отношения с иными физическими и юридическими лицами.

Лазаревский Н. Ответственность эа убытки, причиненные должностными лицами. СПб. 1905. С. 149.

например; Ящснко А. Опыт синтетический теории права. Юрьев, 1912 г.

4 Шсршсисвич Г.Ф. Курс грдекланскош права. T.I. Казань., 1901. С.68.

Некоторые представители юридической науки отстаивали мысль о том, что отношения, в которых состоит государство, всегда публичны и государство - никогда не может быть частно-правовым субъектом4- Так, например, Г.Ф. Шершеневич считал, что с хозяйственной стороны государство представляет казна, которую признавал «публичным юридическим лицом» - В.А.Хлебников разделял мысль о том, что «казна -это юридическое лицо, нрава и обязанности которого определяются ее правом, т.е законом и положениями науки права, принятыми судебной практикой»2.

Другая группа исследователей, в частности, Н.Лазаревскнй и К.Анненков высказывали мнение о том, что понятия «государство» и «казна» есть тождества, при том, что казна - есть субъект гражданского права и имеет природу юридического лица3. При этом КАнненков доказывал, что слово «казна» обозначает собственно само государство в хозяйственной деятельности как юридического лица - субъекта имущественных гражданских прав и обязанностей4.

Иные правоведы, среди которых В.Б.Бльяшевич, К.Кавелин, Ф.Ф.Кокошкип, Д.И.Мсйер, И.А.Покровский, Н.С.Суворов, И.Оршанский придерживались той позиции, что именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим юридическую природу юридического лица3. Так, И.Оршанский писал, что 1~осударство в гражданско-правовом быту есть такое же частное, юридическое лицо как и всякое другое общество или учреждение6.

1 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Казань., 1901. С. 116. ? Хлебников В. А. Казна перед судом. Спб., 1892. С. 2.

3 Лазаревский Н. Отвстсгценность за убытки, причиненные должностными лицами. Спб., 1905. С4,9.

А Анненков К. Система русского гражданского права. ТД. Спб., 1899. С.350. * См. например: Елъяшсвич В.Б, Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. Спб.» 1910. С.93; Кавелин К, Права и обязанности по имуществом и обязательствам. Спб., 1879. С. 18; Мсйср Д.И. Русское гражданское право. Спб., 1861.СД53; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1915. С.) 12-126; Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С 157-158.

6 Оршанский И. Роль казенного интереса в русском праве // Судебный журнал. 1875. Я)шарь-февраль.С45.

7 Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003 г. C.45L Воспроизводится по изданиям 1915 и 1956 г.г. С.161.

И.А.Ильин доказывал мысль о том, что государство - это не просто союз, а правовой союз, организованный и действующий по правовым нормам". Относительно природы государства им были сделаны важнейшие пыводы относительно возможности отнесения государства к юридической личности - юридическому лицу. В частности, он писал, что государство, как союз, есть правовой союз - коллективный субъект права или юридическое лицо. Это означает, что государство существует не от природы, но организуется людьми; что оно не есть ни физическая вещь (например, территория), ни простое множество людей, но представляет собою множество людей, связанное единым правом, единой властью и единой территорией в союз: государство есть множество в виде единства. Задаваясь выяснением природы такого юридического лица как государство, И.А.Ильин указывал, что государство есть именно не учреждение, обслуживающее нужды «других», а корпорация; оно есть юридическое лицо, включающее в себя тех, ради которых оно существует. Государство существует не только ради граждан и для них, но через 1раждан и в них: если бы народ вымер или разбежался, перейдя в другие!х>сударственные союзы, то государство прекратилось бы.

1 Ильи» НА, Указ. соч. С.162.

2 Ильин ИЛ. Указ. соч. С.166.

Важно для нас заметить и то, что И.А.Ильин разделял мысль об отнесении государства к категории юридических лиц публичного права. Он считал, что государство как единая корпорация, включающая в себя своих членов, имеет не частноправовой, а публично-правовой- характер. Это определяется, по его мнению, тем, что основное полномочие государства есть полномочие на власть. Государство есть союз, уполномоченный властвовать над своими членами, создавать для них правовые нормы и веления, управлять ими и судить их; все это, конечно, в порядке, установленном правовыми нормами. Поэтому отношения между государством и его членами являются обыкновенно публичными правоотношениями, в которых государство выступает, властвуя по полномочию, а граждане имеют обязанность подчиняться2. Возможность признания государства юридическим лицом разделялась и другими учены ми

Разделял взгляды о признании государства юридическим лицом и ЕЛЛ рубсцкой. Он писал, что с точки зрения узкоофициальной теории права, для бытия юридического лица гребуется признание со стороны, подлежащей государственной власти. Однако, но его мнению, это неверно, так как, прежде всего, само государство является юридическим лицом, очевидно не потому, что оно само себя признает за таковое, а в силу признания со стороны его подданных - того народа, который входит в состав данного государства.

Кокошкип Ф. Русское государственное право, 1908. С.60; Эсмен Н. Общие основания конституционного права. М., 1914 г., С. 33

2 Трубецкой Е. И. Указ. соч. С141.

3 Коркупов Н.М. Русское государственное право, 1908 г.,т. L С.340.

4 Коркупов Н.М. Указ. соч. С.342.

Наряду с взглядами об юридической природе государства как юридического лица публичного права существовали и* теории, в рамках которых государство определялось как правовое отношение3, Н.М.Коркунов писал, что если само государство есть юридическое отношение, то субъекты его - вес участники государственного общения, от монарха до последнего подданного. Объектом прав, составляющих юридическое отношение властвования, может быть признана только сама государственная власть4. Данная теория в свое время подверглась критике. Так, В.Еллинек говорил, что наиболее грубая ошибка этой теории заключается в том, что она не в состоянии указать происхождения государственного правоотношения. Для всякого правоотношения необходимы нормы, его регулирующие, и эти нормы, которые должны связывать членов правоотношения друг с другом, предполагают, следовательно, стоящую над этими членами власть, от которой эти нормы исходят. Ввиду того, однако, что властью этой не может быть государство, теория государства, как правоотношения... для последовательного своего проведения нуждается в понятии надгосударствснного порядка1.

Таким образом, развитие взглядов на государство в юридической науке XIX - нач. XX в. происходило в разных направлениях. Далеко не реемц исследователями поддерживалась мысль признавать государство юридическим лицом. В целом, в данный период можно выделить следующие точки зрения по этому вопросу: 1)

отношения, в которых состоит государство, всегда публичны и государство - никогда не может быть частно-правовым субъектом (Г.Ф.Шерженевнч, В.А.Хлебников); 2)

понятия «государство» и «казна» есть тождества, при том, что казна - есть субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица (Н.Лазаревский, К.Анненков);

3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим юридическую природу юридического лица (В.Б.Ельяшевич, К.Кавслин, Ф.Ф.Кокошкин, Д.И.Мейер, ПАЛокровский, Н.С.Суворов, И.Оршанский).

1 В.Еллинск. Общее учение о государстве, 2 нзд. рус. 1908 г., С.122.

2 Мейер ДИ. Русское гражданское право. - Петроград, 1914 г. С312.

В дореволюционной юриспруденции был поставлен и актуальный дня современной теории и практики вопрос о возможности и необходимости отнесения к юридическим лицам публичного права органов государства. Д,И,Мсйср, например, замечал, что нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице важно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий ¦ представитель, орган этого лица2. Однако такое воззрение, по мнению Д,И.Мэйера, нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза » государства1.

Особое внимание на необходимость рассмотрения как государственных, так и муниципальных органов, как особых субъектов права обращал Г.Ф.Шершеневич. Так он констатировал, что от казны, как юридического лица публичного нрава, отделяются, в качестве самостоятельных субъектов, те ведомства и. учреждения, которые, хотя и причисляются к каченному управлению, но обладают обособленным имуществом. Сюда относятся: удельное ведомство; казенные учебные заведения, как, например, университеты; епархиальные начальства, монастыри и церкви2. По его мнению, от казны отделяются, как самостоятельные субъекты, органы местного самоуправления: земство, 1*убернскос и уездное; юродское общество; дворянское общество; биржевое общество; мещанское общество; сельское общество3.

Наиболее часто понятие государства как юридического лица публичного права в дореволюционной юридической науке связывается с категорией казна (фиск). Отечественными дореволюционными юристами казна рассматривалась как специфическая форма непосредственного участия государства в гражданском обороте. Именно поэтому обратим особое внимание на анализ данной категории применительно к дореволюционному периоду.

Термин "казна" является прямым заимствованием из языка татаро -монголов, как и слова "деньги" и "таможня", оба происходящие от "тамга", что обозначает казенную печать, ставившуюся на товарах в знак уплаты пошлины4.

"Там же. С312.

2 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского нрава. М., 1911 г. С.434.

3 Гам же. С.435.

4 Ионичсн Н. П. Внешние гжопомическни связи России (IX - начало XX века). М., 2002 г, с.39.

Впоследствии под словом казна понималось совокупность ценностей, имущества, принадлежавшее государсгву. Мношс дореволюционные ученые

считали, что казна (фиск) является юридическим лицом публичного права, представляющего в гражданско-правовых отношениях государство.

Анализ работ отечественных дореволюционных правоведов, а также граэеданского законодательства XIX - начала XX в. и практики его применения дает основания полагать, что казна участвовала в гражданско-правовых отношениях на основе принципа равенства с иными участниками оборота. Однако имелась и определенная специфика, заключающаяся, в частности, в привилегиях казны.

Д.ИМэйер по этому поводу писал, что между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна -государство - как субъект имущественных прав. Он считал, что, нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство^ совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной. Он отмечал, что казна должна быть признана субъектом привилегированным, т.е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы н ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы1.

1 Мейер ДПоложение о том, что казна должна быть признана субъектом привилегированным поддерживал Е.В.Васьковскнй. Так, он отмечал, что государство занимает особенное положение среди юридических лиц. В гражданском праве, в качестве субъект частных прав, оно носит название казны, для которой имеются специальные правила и привилегии. Так, казна может заключать с частными лицами договоры подряда и поставки, но порядок заключения и исполнения их определен особым уставом («Положением о казенных подрядах и поставках»). Равным образом для производства судебных дел, в которых участвует казна, установлены изъятия из общих процессуальных законов (Уст. гр. суд., ст.ст. 1282-1315). Казна получает право собственности: 1) па не принадлежащие никому в отдельности недвижимые имущества с их принадлежностями (пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, дороги и пр. (Св. Зак. т.Х, 406)); 2) на выморочные имущества, т.е. наследства, не имеющие наследника (Св. Зак. т.Х, 408); 3) на вновь открываемые земли и острова (Св. Зак. т.Х, 409) и 4) на военные и морские добычи (Св. Зак. T.X,410)V

Ю.С.Гамбаров в качестве одного из видов предпочтений, оказываемых личности субъекта права, как особого феномена правового регулирования, выделял положение, выраженное в ст. 1978 Устава торгового, которая постановляет, что казна и церковь по некоторым их требованиям удоолсгворяются предпочтительно перед частными лицами, хотя бы права их возникли в одно время или даже после прав частных лиц2.

1 ЕВ. ВаськовскиП. Учебник гражданское права. СПб., 1894 г., С.346.

2 Гимбароа Ю- С Гражданское право. Общая часть - С.-Пегербург, 1911гм С.260,

Говоря о содержании гражданской правоспособности казны (фиска) НЛ.Дювернуа относил се к «государственным установлениям светским» вместе с удельным ведомством и дворцовым управлением. Главные черты этой правоспособности выражены в следующих положениях. Казна и казенные установления способны владеть имуществом и осаждать владельческое состояние общими судебными средствами (ст. 1310 - 1315 Устава гражданского судопроизводства.). Казна, дворцовые управления и удельное ведомство способны приобретать имущества общими способами в порядке, указанном уставами, учреждениями и положениями, применяемыми к разным ведомствам (Ст. 698, т. X, ч. I). Присутственные места и должностные лица являются органами цивильной деятельности казны в области договорного права на тех же общих юридических основаниях, какие указаны для частных лиц (ст. 1537 там же). Казна отвечает по искам о вознаграждении за вред и убытки, как и частные лица, при сем по толкованию сената даже в пределах ответственности недобросовестного владельца. Казне принадлежит притязание к выморочному наследству (ст. 408, т. X, ч. I), Право судебной защиты принадлежит казне на общем осноиании с видоизменениями, указанными в уст. гр. суд. (ст. 1282 - 1299

Устава гражданского судопроизводства)1.

Продолжая перечень привилегий русской казны, следует отметить, что она пользовалось преимущественным правом приобретения товаров у иностранных купцов. Пока казенные агенты (ими были и гости) не завершали операции в пользу царского двора, торговля с иноземными купцами не могла начаться. Гости закупали по поручению казны в других государствах оружие, предметы роскоши, серебряные монеты для денежных дворов и т.д. Эти внешнеторговые обязанности выполнялись ими в порядке безвозмездной службы, и только в случае особых успехов они могли рассчитывать на получение даров от царя. Подобная служба была обременительной даже для богатых купцов, отвлекала от собственного торгового предпринимательства2.

Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. СПб, 1902 г., С. 157.

2 Российский Государственным Исторический Архив (далее РГИА). Ф. 1149, on. 5. I860 г., д. 34, лл. 69 об.- 70.

3 Победоносцев К.П. Курс гражданского нрава. - 3 тома, С.-Петербург, Синодальная типография, 1896 г., С278.

Преимущество казны Российской Империи проявлялось и в связи с применением п.5 стЛ529 Законов Гражданских о ничтожности договоров, клонящихся «ко вреду государственной казны». В связи с этим К,П.Победоносцев отмечает, что само слово казна имеет не одинаковое значение: у нас под ним разумеется не только интерес фиска или государственной казны вообще, но и хозяйственный интерес отдельных ведомсгв и частей управления, ограждаемых казенным правом3. По его мнению, это не одно и то же. Казна, в виде отдельного ведомства, становится уже по хозяйству каждой части в разряд субъектов права, имеющих гражданские права и обязанности и входящих в договорные отношения с другими лицами.

Там, где казна является субъектом гражданского права, по мнению ученого, совсем несправедливо было бы применять к интересам се упомянутое правило.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в целом в российской дореволюционной юридической науке господствовали* взгляды на казну как на основного представителя государства во всех имущественных, в том числе и предпринимательских отношениях. Многие ученые признавали казной само государство и считали ее юридическим лицом. Однако как признавал Д.И.Мейер, не все писатели признают казной государство, а некоторые говорят, что само имущество, принадлежащее государству, олицетворяется н вот оно-то называется казной1. Такое понимание казны было наиболее распространено.

1 МейерД.И. Указ. соч. С.243.

2 Васин Ю.Г. Правовое регулирование сделок, заключаемых государством // Цнвилмстичсские исследования. Вып. 1. Сборник научных трудов памяти проф. ИВ.Федорова / Под ред. БЛ.Хаскельберга, Д.ОЛузопа. М.» 2004, С, 19; Гражданское право / Под ред. СМ-Корнеева. 1956 г., С. 129.

Дореволюционные исследования ученых юристов об юридических лицах публичного права как форме участия государства в предпринимательской деятельности потеряли свою актуальность в советский период истории. В этот исторический период в силу особенностей экономического развития страны (прежде всего, монополией государства на собственность) но новому был поставлен- вопрос об особенностях гражданской и хозяйственной правосубъектности государства и его предприятий. Советское государство относительно редко вступало от своего имени в гражданско-правовые отношения. Действовавшее советское законодательство не определяло четкого статуса государства как непосредственного субъекта гражданско-правовых отношений, за исключением заключения внешнеэкономических сделок, перехода в собственность государства некоторых видов имущества, в том числе бесхозяйного, кладов и др., а также возмещения вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных органов2.

На протяжении длительного времени советское государство являлось преобладающим, фактически исключительным собственником имущесгва социалистических предприятий и организаций, действовавших на основе оперативного управления, а само государство применяло по отношению к хозяйствующим субъекгам принципы тоталитарного властного командования, действуя без должного учета принципов рыночной экономики.

Об особенностях этого периода и о сущности концепций регулирования хозяйственной деятельности в Советском государстве пойдет речь в четвертой н пятой главах исследования. "

Ситуация коренным образом изменилась в конце 80-х - 90-е гг. Экономические и политические реформы 90-х гг. XX в. остро поставили вопросы участия государства в хозяйственных и предпринимательских отношениях. Практика развивающейся хозяйственной:деятсльности в стране потребовала кардинального пересмотра всей; системы правового регулирования экономических отношений- Это в полной мере касается как вопросов государственного регулирования экономических отношений, так и проблем участия государства в вещных и договорных гражданско-правовых отношениях.

В связи с резким изменением ситуации в стране в 80-90-х гг. возникла глобальная проблема правового обеспечения эффективного участия государства в экономических, имущественных отношениях, появилась острая потребность в адекватном государственно-правовом реагировании всем народохозяйственным комплексом страны, умелом управлении оставшейся частью* государственного имущества, гармоничном соотношении частноправовых и публично-правовых методов воздействия на общественно-значимые отношения1.

1 Андреев АЛО. Участие государства в гражданеко-нравовых отношениях. СПб., 2005 г., С.5.

Таким образом, сложились объективные предпосылки изменения взглядов на гражданскую правоспособность государства в период радикальной экономической реформы 90-х гг., которые можно свести к следующему: 1)

серьезное изменение политической системы, общественного строя повлекло значительную корректировку функций государства, в том числе и экономической функции; 2)

федеративное устройство государства стало не декларируемым, а фактическим. Кроме этого изменилась модель федеративных отношений, субъекты федерации стали равными и относительно самостоятельными; 3)

начался процесс разграничения государственной собственности на федеральную, субъектов федерации и муниципальных образований;

4) произошло изменение системы правового регулирования экономических отношений, принятие нового предпринимательского законодательства.

Все это привело не только и к изменению роли государства в регулировании экономических отношений, но и к пересмотру концепций участия государсгва в предпринимательской деятельности.

В постсоветский период происходит попытка возрождения категорий Iдореволюционной российской цивилистики. Попытки выделения категории юридического лица публичного права (публично-правового юридического лица) просматриваются у различных исследователей1.

Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивании:к- вооруженную защиту Российской Федерации (некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы) / Государство к право, 1999. №2. С.6; Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством / Хозяйство и право. №5. 1998 г„ С. 15; Грось. Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях - правовых и процессуальных / Журнал Российского права № 9. 1999 г,. С.ЗЗ.

В отечественной юридической науке достаточно часто встречается признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются or обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно -распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия, Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественною оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права.

1 Мсрзлнкина Р.А., Тамнрова К.К. Государственная корпорация как одна из форм участия государства в гражданско-правовых отношениях // Труды юридического факультета СевКавГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 2. Ставрополь. 2004 г, С. 124.

Действующий ГК никак не ограничивает круг органов, действующих от имени государства. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени государства. Никакого перечня таких органов не существует и существовать не может. Напротив, круг их постоянно меняется. В итоге от имени государства может действовать широкий круг органов как признанных юридическими лицами, так и не являющихся таковыми - от Федерального Собрания РФ и Президента РФ до отдельных федеральных министерств и ведомств (для Российской Федерации). И все они обязывают государство. Проблема лишь в том, что не всегда в актах, регламентирующих компетенцию названных органов, прямо сказано, что они действуют от имени государства. И это вызывает споры. Например, как быть, если то или иное министерство наделено компетенцией действовать от имени Правительства РФ? В данном случае нужно исходить из того, что орган вправе действовать от имени государства, если ему предоставлена компетенция заключать сделки с частными лицами по поводу государственного имущества, не принадлежащего ему на праве оперативного управления, или по поводу иных прав и обязанностей, принадлежащих непосредственно государству. Именно такая компетенция должна означать, что орган управления действует от имени государства, хотя в положении о нем это прямо и не предусмотрено1.

Следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 124 ПС РФ к Российской Федерации применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых i-ражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поскольку участие в гражданско-правовых отношениях носит для Российской Федерации вспомогательный но отношению к основной деятельности характер, принято считать, что гражданская правоспособность государства носит специальный, а не общий характер2, В этой связи интересно мнение Е.А. Суханова о том, что «участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер; обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу, государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других промышленных Нрав»3*

Из анализа материалов судебной практики следует, что судебные инстанции исходят из признания за органами государства или муниципальными органами комплекса прав, необходимых для опосредованного участия государства в гражданско-правовых отношениях. Хотя при этом и подчеркивается их специальная правосубъектность. Так в Постановлении Пленума ВАС РФ указывается, что:

1 Иванов А. Указ. соч. С.24.

2 Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н, Братуся. С. 270-271,

3 Гражданское право. Том 1 / Отв. ред Б.А. Суханов. М.: Издатсльспю БЕК, 2000. С- 291 (автор глаоы - НА- Суханов).

а). Государственные и муниципальные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику, на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного

управления имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества,

б). При разрешении споров, связанных с осуществлением государственными и муниципальными предприятиями права хозяйственного ведения или оперативного управления, следует учитывать установленные статьями 295 и 296 ГК РФ ограничения прав предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Сделки, совершенные предприятиями по отчуждению имущества вопреки названным ограничениям, являются недействительными как ничтожные.

В). Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (статья 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества,

г). Согласно статье 298 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе.

Постанонлепнс Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. No. 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой upaiia собственности и других вещных нрав»//Вестник ВАС РФ. N 10, 1998.

Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению3.

Значительный интерес об юридических лицах публичного права представляют положения исследования А.Иванова, которые сводятся к следующему;

а)« частно-правовые отношения являются отношениями, нетипичными для государства. Деятельность государства в частно-правовой сфере подчиняется правилам, противоречащим его природе. В то же время участие государства в частно-правовых отношениях полностью исключить нельзя, поскольку основная их часть состоит нз имущественных, отношений. Имущество же необходимо государству для* осуществления, публичных функций, составляющих существо его власти;

б) привилегии государства в частно-правовых отношениях имеют неконституционный характер; Все привилегии, которые у него в этой сфере могут быть, проистекают из частного права. Именно частное право может предусматривать отступления от принципа равноправия, по эти отстугшення никак не могут быть результатом ¦ ни суверенности^ государства, ни осуществления им публичных функций;

в) раздвоенно личности государства; Эта идея вытекает из нстийичнооги частно-правовых отношений для государства. Государегво как суверен, основная цель которого - властвование, в сфере частного права властвовать не должно, .т.е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску - маску ка/шы (фиска);

Iй) отсутствие единства казны в России и его последствия. В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства1.

Исследователями постсоветского периода предпринимаются попытки применения понятия юридических лиц публичного права к характеристике муниципальных образований. Так, например, В.А. Горожанин отмечает, что муниципальное образование можно признать субъектом фажданского права со статусом юридического лица публичного права, институт которого Гражданский кодекс РФ формально не признает, но но существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью (ст.124 ГК РФ)2- В Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией В.ВЛазарева субъекты местного самоуправления характеризуются как «корпорации публичного права», обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям**.

В то же время в ряде исследований указывается на отличия юридического лица публичного права* от юридических лиц частного права. Так, в связи с этим М.Ю.Зенков пишет, что публично-правовые юридические лица, обладая специальной правосубъектностью, по своим свойствам существенно отличаются от юридических лиц частного права4. Основные характеристики юридических лиц публичного права, по его мнению, заключаются в следующем:

3 Иванов Л. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. № 1-2, С* 20.

* Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления о Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997 г, С. 14.

3 Научно*практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под редакцией В.В. Лазарева. №,2001 г.,С!35.

Зснков M.IO. Публично-правовое юридическое лицо: проблемы адекватного их природе правового регулирования статуса государственных и муниципальных органов // Эж-Юрист,2004 г., №11,

1), Интерес, носителем которого выступает публично-правовое юридическое лицо, представляемый такого рода юридического лица, -совокупный, особый, общий. Цели и задачи, которые преследуют в своей деятельности эти лица, являются публичными- по своему характеру; им свойственна также формальная определенность функций.

2), Поскольку сферой деятельности юридических лиц публичного права являются властеотношения, их активность строго ограничивается посредством установления компетенции (перечня полномочий и предметов ведения), осуществления специализации функций, жесткого государственного регулирования и контроля.

1 ражданско-правовыс юридические лица действуют, как правило, и сфере имущественных отношений, материальных ^нематериальных личных интересов.

3)- Юридические лица публичного права возникают вследствие особого предписания закона и приобретают статус публично-правового юридического лица с момента формирования. Нормативный акт, в соответствии с которым они учреждены, является необходимой формальностью, но во многих случаях закон» обязывает государство сформировать соответствующие лица. Им выделяются и иные характерные черты публично-правовых юридических лиц.

1 Бублик В.А. Публично- и частноправовые начша в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 2000. С. 41,

Отличие публично-правовых юридических лиц, обладающих специальной правосубъектностью, от юридических лиц частного права делает особенно актуальной проблему осуществления принципа равенства, который является основополагающим для гражданского права. В.А.Бублик вполне ибоснованно высказывает мысль о том, что можно говорить об участии публичных образований в гражданских правоотношениях «без перерождения публичной природы данного лица (в крайнем случае - с временным отказом от некоторых публичных иммунитетов), поскольку реализация публичных интересов одновременно, как бы автоматически, обеспечивает те частые интересы, которые имеют легитимный характер»". Но вот обратная ситуация невозможна, поскольку публичная

правоспособность обязательно предполагает наличие публичной власти, которой у частного субъекта нет1.

Ю.В.Карева по этому поводу пишет, что разрешение противоречия между публичной вдасшо (основополагающим началом публичных образований), с одной сгороны, и «гражданской правоепособностью (предполагающей участие в гражданском обороте), с другой: стороны, возможно путем соединения публичных начал. и" 1ражданской правоспособности в особую правосубъектность^ Таким образом, государство вправе участвовать в 1ражданском обороте. Согласно п.2 чЛ ст,2 FK РФ в регулируемых гражданским законодательством" отношениях могут участвовать РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

Из-изложенного следует, что вопросы правосубъектности государства, как участника предпринимательской деятельности в значительной степени связаны с категорией специальной4 правоспособности. Специальная правоспособность предполагает наличие у юридического лица лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Если рассмотреть группу юридических лиц со специальной правоспособностью, то можно отметить, что на деле их правоспособность различна в зависимости от того, какой вид юридических лиц рассматриваем- -

Так, С.Якушева обоснованно утверждает, что специальная правоспособность государственных и муниципальных унитарных предприятий отличается как от специальной правоспособности других коммерческих организаций (например, банков), так и специальной правоспособности некоммерческих организаций (например, фондов)3.

государства зависит от того, какую роль в гражданском обороте должно {Там же.

2 Карева ЮЛЗ. Гражданско-правовой статус публичных образований // Вестник УрПОА. 2003, № 10. С.23.

3 Якушева С. Соотношение лицензирования и специальной правоспособности // Российская юстиция. N 11.2003. С32.

Как отмечает А.Иванов, характер гражданской правосубъектности

играть государство. Представители авторитарных взглядов на государство и его роль в общественной и политической жизни исходят при этом из того, что государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь в качестве одного из важнейших игроков. Соответственно его гражданская правосубъектность признается ими общей. Это означает, что государство может совершать в области гражданского права не только те действия, которые ему прямо разрешены законом, но и иные, хотя законом н не предусмотренные, но ему не противоречащие. Иными словами, государство должно иметь ту же степень экономической свободы, что и частные лица.

Сторонники либеральных взглядов на государство и его роль в* обществе, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционировали** рыночной экономики; Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.

J Иванов А. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. J4V 1-2. С. 20

2 Мсрзликнна Р.А., Тамирова КЛО Государственная корпорация как одна из форм участия государства в грожданск4>-правовьгх отношениях // Труды юридического факультета СсвКавГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 2. Ставрополь, 2004. С123.

Р.А.Мерзликина и КЛСЛамирова по этому поводу утверждают, что правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц, в чем-то она шире, в чем-то уже2. Во многом объем правоспособности государства определяется тем, что государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, так как природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Поэтому государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, и правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство.

Таким образом, характеристика правоспособности публично-правовых образований состоит в ее целевом характере. При этом следует подчеркнуть, что специфика правоспособности публично-правовых образований резко отличается от общей правоспособности коммерческих организаций. В то же время наблюдаются ее отличия и от специальной правоспособности учреждений, ограниченной собственником. Несмотря на то, что в действующем гражданском законодательстве не содержится каких-либо указаний. на ограничение правоспособности публн чно-правовых образований, она не должна признаваться неограниченной.

В целом же, можно отметить, что в постсоветский период происходило формирование взглядов на государство, на другие лица публичного права как участника предпринимательской деятельности. В то же время в российской юридической науке нет целостной концепции участия юридических лиц публичного права в частно-правовых отношениях. Внимание этому уделялось и в дореволюционной российской цивилистике, и в советской юриспруденции. Оно продолжает уделятъея представителями науки и в настоящее время. Несмотря на то, что целостная концепция участия государства в 1ражданско-правовых отношениях так еще и не построена, и, естественно, не реализована в законодательстве, рядом ученых разработаны ее отдельные положения, В той или иной степени они могут быть учтены как ориентиры в направлении движения к формированию единой и общепризнанной концепции.

11.1 Так, юридическое лицо частного права создается за волеизъявлением физических и юридических лиц на основании учредительных документов. Юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления (п. 2 ст. 81 и ст. 87 ГК Украины).

Юридическое лицо публичного права - это прежде всего публично-правовая организация, где осуществление властных полномочий является основной его задачей. А уже участие в гражданско-правовых отношениях - деятельность, имеет производный, необязательный характер, хотя обязательно удостоверяется в законе.

Гражданская правоспособность юридических лиц частного права, как правило, является общей, а юридических лиц публичного права - специальной. Г. Тосунян и А. Викулин отмечают, что принцип специальной правоспособности состоит в том, что соответствующие юридические лица могут осуществлять только такие юридические действия, которые соответствуют цели их деятельности, предусмотренной в учредительных документах, предписывающих актах органов власти.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные учреждения и другие публично-властные образования как юридические лица публичного права наделены специальной гражданской правоспособностью, выходить за пределы которой не имеют права. их специальная правоспособность проявляется в том, что они имеют ограниченный объем прав и обязанностей, необходимых исключительно для достижения основных целей, предусмотренных их компетенции. Можно констатировать, что специальная гражданская правоспособность подчинена цели и задачам, для выполнения которых были созданы ее субъекты.

Специальная правоспособность включает в себя также возможность выступать участником договорных обязательств, если это не противоречит закону. А также специальная правоспособность юридических лиц публичного права включает в себя способность заниматься деятельностью, приносящей прибыль, если она не противоречит основным целям юридического лица в порядке, установленном законом. Именно эти положения определяют характер специальной гражданской правоспособности.

Одним из признаков юридических лиц является их имущественная самостоятельность, которая предполагает наличие у них имущества, которое учитывается отдельно от имущества учредителей этого юридического лица и от имущества других собственников. Исключение составляют юридические лица публичного права, созданные в соответствии с ГК Украины и других законов. То есть юридическими лицами - так называемыми "не собственниками» являются юридические лица публичного права: государственные (в том числе казенные) предприятия, коммунальные предприятия, государственные и муниципальные учреждения.Юридические лица публичного права по ГК Украины имеют обособленное имущество, но не на праве собственности. Так, имущество государственного коммерческого и коммунального предприятий закрепляется за ними на праве хозяйственного ведения (ч. 2 ст. 74, ч. 3 ст. 78 ГК Украины). Право хозяйственного ведения является вещным правом субъекта предпринимательства, владеет, пользуется и распоряжается имуществом, закрепленным за ним собственником (уполномоченным им органом), с ограничением правомочности распоряжения относительно отдельных видов имущества с согласия собственника, в предусмотренных ГК и другими законами случаях (в. 136 ГК Украины). Казенные предприятия, государственные и коммунальные учреждения имеют обособленное имущество на праве оперативного управления (ч. 3 ст. 76 ГК Украины). Это право, включает в себя владение, пользование и распоряжение имуществом для осуществления некоммерческой хозяйственной деятельности.

11.2 Особенностью юридических лиц публичного права, в отличие от юридических лиц частного права, является то, что они имеют право издавать нормативно-правовые акты. Юридические лица публичного права имеют властные полномочия по отношению к третьим лицам, которые реализуют, например, путем издания нормативно-правовых актов.

Ответственность таких юридических лиц в своей основе имеет не частно-правовой, а публично-правовой характер , то есть в случае нарушения гражданских обязательств государство несет су бсидиарну ответственность, поскольку юридические лица публичного права выступают от имени государства. В случае недостаточности в государственного учреждения или казенного предприятия средств ответственность по их обязательствам несет собственник, то есть государство. По коммунальной учреждения или коммунального некоммерческого предприятия, ответственность по обязательствам нести территориальная община в лице органа местного самоуправления.

На сегодняшний день юридическими лицами выступают органы государства, органы местного самоуправления, государственные учреждения, государственные предприятия, политические партии, учреждения здравоохранения, учебные заведения (законы Украины «О местном самоуправлении», «О местных государственных администрациях», «О прокуратуре» Положение о Министерстве внутренних дел, утвержденное Указом Президента Украины от 17.10.2000 № 1138/2000, Положение о Государственной инспекции учебных заведений, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Украины от 29.11.2001 № 1614, и др.).

Хотелось бы обратить внимание и проанализировать наше национальное законодательство в отношении юридических лиц публичного права. Как известно, критерием разделения юридических лиц на частные и публичные есть порядок их образования. Однако, по нашему мнению, этот критерий не совсем удачным, поскольку не в полном объеме учитывает признаки человек.

Необходимо обратить внимание и на то, что ГК Украины относит к юридическим лицам публичного права, которые участвуют в гражданских отношениях, не все публично-правовые образования, а только отдельные их виды . Прежде всего это касается государства как юридического лица публичного права. Имеется в виду то, что государство - это универсальная политико-управленческая система в обществе, суверенная организация, основным признаком которой является публичная власть, для реализации которой она участвует в гражданских правоотношениях. Но, поскольку государство имеет признак публичной власти, ее участие в гражданско-правовых отношениях, основанных на принципе юридического равенства и свободном волеизъявлении ее участников, разрушает этот принцип . И поэтому законодатель в гражданских правоотношениях заменяет государство созданными ею же новыми участниками гражданского оборота, действующих в пределах компетенции, предоставленной им государством.

Уч. 3 ст. 81 ГК Украины указано, что организационно-правовые формы, порядок создания, правовой статус юридических лиц частного права устанавливается Кодексом. Что же касается порядка создания и правового статуса юридических лиц публичного права, законодатель отсылает нас к Конституции Украины и законов. Хотя, внимательно проанализировав нормы действующей Конституции, ни одного упоминания о организационно-правовых форм или статуса юридического лица публичного права найти невозможно.

При выяснении организационно-правовых форм, в которых юридические лица, основанные государством, осуществляют свою деятельность, нужно исходить, прежде всего, из соответствующих положений ГК Украины и ХК Украины, а также из отдельных, преимущественно подзаконных актов, на основании которых государством создаются юридические лица. Считая предложен в ГК Украины деление юридических лиц на юридические лица публичного права и юридические лица частного права целесообразным и оправданным, будем также осуществлять разделение организационно-правовых форм юридических лиц на тех, которые принадлежат юридическим лицам публичного права, учреждаются государством, и тех, которые принадлежащих юридическим лицам частного права, основанных государством .

В соответствии со ст. 63 ГК Украины, юридические лица публичного права, основанные государством, независимо от форм собственности могут осуществлять свою деятельность в организационно-правовой форме государственного (государственные коммерческие и казенные предприятия) и коммунального предприятий, а также в организационно правовой форме учреждения, правовой статус которых устанавливается законом (ч. 3 ст. 83 ГК Украины).

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

юридическое лицо публичное право

Концепция юридического лица публичного права (далее - ЮЛПП) уже получила признание в законодательстве многих государств. Российская Федерация тем временем остается в стороне от мировой тенденции и официально не признает ЮЛПП, хотя они фактически присутствуют в российской правовой действительности. Однако в последние годы интерес к проблеме ЮЛПП как в целом, так и применительно к какой-либо определенной форме, неуклонно растет. Об актуальности данной проблемы свидетельствует не только значительное число монографий и статей, но и попытки закрепления конструкции ЮЛПП в российском законодательстве.

Характерной чертой ЮЛПП является наделение таких лиц государственно- властными полномочиями, в силу чего они несомненно играют важную роль как в сфере своей деятельности, так и в системе публичного управления в целом. Особенно ясно это прослеживается на примере центрального банка, который во многих странах (и Россия не исключение), либо официально наделен статусом ЮЛПП, либо по факту им является, одновременно выполняя функции главного регулятора финансовой системы. Специфика правового статуса отдельных центральных банков позволяет выделить как наиболее общие черты ЮЛПП, так и особенности, проявляющиеся в их статусе, а также предоставляет возможность сравнить их между собой. Этим и обусловлен выбор центрального банка в качестве объекта исследования.

В рамках данной работы автор ставит задачу выделить основные признаки юридического лица публичного права, характерные для центрального банка, а также обозначить некоторые особенности правового положения центрального банка как ЮЛПП на примере конкретных центральных банков, таких как Банк России, Бундесбанк, Европейский центральный банк, Федеральная резервная система США, и таким образом обосновать целесообразность признания статуса ЮЛПП за Центральным банком РФ.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

1.1 Понятие юридического лица публичного права

Стоит отметить, что институт юридического лица публичного права не является новым для отечественной юридической науки. Необходимость деления юридических лиц на публичные и частные утверждалась еще в дореволюционных трудах, причем характерной чертой ЮЛПП объявлялось то, что оно создается «помимо воли частных лиц». В советский период отвергалась необходимость деления юридических лиц на публичные и частные. Существовала так называемая концепция монизма юридических лиц. А.В. Венедиктов, предпринявший подробный анализ зарубежной юридической литературы по данной проблеме, пришел к выводу, что понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие и что если и существует какая-либо специфика в деятельности организаций публичного права, то она имеет отношение только к нормам публичного (административного), но не гражданского (частного) права. В современных условиях институт ЮЛПП стал активно обсуждаться, в частности в связи с особенным правовым положением Банка России, Агентства по страхованию вкладов и других госкорпораций.

В действующем российском законодательстве не закреплено деление юридических лиц на публичные и частные, соответственно нет и легального определения ЮЛПП. В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере» разработчики утверждают, что «не следует законодательно закреплять общее понятие юридического лица и полную классификацию юридических лиц публичного права». Вместо этого предполагалось целесообразным выделить признаки, характерные для ЮЛПП, и уже на этом основании проводить деление между публичными и частными юридическими лицами. Более того, разработчики взяли курс на минимизацию необходимости изменения действующего законодательства, и поэтому утверждалось, что введение института ЮЛПП в российское законодательство можно осуществить путем принятия специального закона, без внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, поскольку он закрепляет понятие и классификацию исключительно юридических лиц частного права.

Данный законопроект предусматривал такие существенные признаки ЮЛПП, осуществляющего полномочия в экономической сфере, как: учреждение посредством федерального закона, а не частноправовых процедур; осуществление действий только в публичном интересе; отсутствие цели извлечения прибыли от своей деятельности.

Один из крупнейших российских исследователей ЮЛПП, разработчик публично-правовой доктрины ЮЛПП, В.Е. Чиркин, помимо всех черт, характерных для юридического лица частного права, предлагает выделять такие особенности ЮЛПП, как: 1) создание в публичных, общественных интересах; 2) наделение государственно-властными полномочиями; 3) особый правовой режим имущества; 4) создание/ликвидация путем принятия нормативного акта; 5) специальная, определенная законами и иными правовыми актами правоспособность.

Однако его подход к определению понятия ЮЛПП в литературе признается слишком широким, поскольку под данное им определение попадают публично- правовые образования, общественные организации и административно- территориальные образования, что ведет к уничтожению самого смысла понятия юридического лица.

Более взвешенным представляется определение ЮЛПП как организации, учреждаемой «сверху» на основании нормативного акта, наделенной публичными функциями и необходимыми для их реализации властными полномочиями, а также правом публичной собственности на переданное ей имущество, действующей на банковской деятельности // Банковское право. 2012. N 2. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2. Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // СПС Консультант Плюс. Определившись с понятием ЮЛПП и обобщив работы исследователей по данному вопросу, целесообразно выделить основные признаки, характерные для ЮЛПП, на которые автор будет опираться в дальнейшей части данной работы: 1) создается по воле государства на основании закона или решения уполномоченного органа государственной власти и является по своей природе публично-правовым образованием, при этом наличие учредительных документов и государственной регистрации необязательно; 2) наделяется государственно-властными полномочиями, осуществление которых обязательно для ЮЛПП; 3) наличие механизмов контроля за деятельностью со стороны государства; 4) имеет специальную гражданскую правоспособность и особое целевое назначение; 5) ограниченный характер прав на имущество. Сущность каждого из этих признаков будет подробно раскрыта далее.

1.2 Публично-властные полномочия

Данный признак является самым важным из всех, поскольку он вытекает из самого критерия деления юридических лиц на частные и публичные - для чьих интересов создается юридическое лицо. Как уже было отмечено, ЮЛПП создается в публичных, общественных интересах, для реализации которых ЮЛПП наделяется государственно-властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь нормоустанавливающий, распорядительный или иной характер, но в целом это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, т.е. решения ЮЛПП, принимаемые им по своему усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц.

В литературе предлагается различать публичные функции (осуществление деятельности в интересах всего общества) и публично-властные полномочия (принятие решений нормативного и организационно-распорядительного характера), поскольку выполнение публичных функций можно осуществить в рамках уже существующих форм (например, в форме некоммерческих организаций), не прибегая тем самым к конструкции ЮЛПП сверх надобности. Поэтому представляется правильным в качестве основного признака ЮЛПП указывать на деление публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера, а осуществление деятельности в интересах всего общества будет являться производным по отношению к нему. Специфика деятельности ЮЛПП проявляется также в том, что в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, оно вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом.

Осуществление публично-властных полномочий приводит к проблеме отграничения ЮЛПП от юридических лиц частного права, наделенных публично- правовыми полномочиями и публично-правовых образований. Различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. Сложнее ситуация обстоит с юридическими лицами частного права, наделенными публичными полномочиями в форме частно-государственного партнерства, аутсорсинга, выполнения социальных заказов и т.д. Тем не менее, их также можно отличить от ЮЛПП по таким чертам, как отсутствие специального

порядка учреждения, отсутствие связанности гражданско-правового статуса с публичным предназначением, это подтверждается тем, что наделение юридического лица частного права публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, которая определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, и тем, что утрата полученных публичных функций не приводит к ликвидации юридического лица частного права.

Наделение публично-властными полномочиями обусловливает и сферы отношений, в рамках которых ЮЛПП функционируют. Представляется разумной и обоснованной точка зрения, что ЮЛПП должны использоваться в сферах, где целесообразно осуществление публичных функций на децентрализованной основе (т. е. вне систем органов государственной власти и местного самоуправления), а также там, где необходимо создание одного «активного центра», осуществляющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции, которые невозможно или неэффективно осуществлять на конкурентной основе.

Из признака наличия публично-властных полномочий и связи с органами власти (механизмы взаимодействия будут показаны в §1.3) также следует другая отличительная черта ЮЛПП - особый порядок создания, который по своей сути является распорядительным, осуществляется «сверху» путем принятия нормативного акта, в котором закрепляется статус создаваемого ЮЛПП. Процедура создания также имеет особенности, связанные с публичной сущностью ЮЛПП - не требуется государственная регистрация, получение лицензии и т. д.

Помимо прочего, осуществление властных полномочий предполагает издание обязывающих актов, следовательно, можно говорить о наличии у ЮЛПП нормоустанавливающих полномочий, что иногда даже выделяется как отдельный признак ЮЛПП.

Иногда в качестве признака, отличающего ЮЛПП от ЮЛЧП, указывается критерий «прикосновенности к публичной власти» (Чиркин В. Е.) или же «интегрированности в систему публичного управления» (Ястребов О.А.). Однако такие неопределенные формулировки ведут к чрезвычайному расширению категории ЮЛПП, поэтому основным отличительным признаком стоит считать именно наличие публично-властных полномочий, т.к. остальные характерные черты, такие как особый порядок создания/ликвидации, полномочия по изданию нормативных, осуществление деятельности с целью реализации публичных интересов, логически следуют из него.

1.3 Подотчетность и независимость

Как это уже было сказано в предыдущем параграфе, создание ЮЛПП целесообразно в тех сферах, где осуществление властных полномочий должно происходить на децентрализованной основе. Тем не менее, осуществив передачу части публично-властных полномочий ЮЛПП, а также части своего имущества, государство обязано предусмотреть механизмы контроля за деятельностью ЮЛПП. Из этого следует, что деятельность ЮЛПП базируется на двух взаимосвязанных принципах: независимости (автономности) и подотчетности.

Принцип независимости предполагает, что ЮЛПП при осуществлении своей деятельности может принимать независимые (автономные) решения. Конечно, нельзя говорить об абсолютной независимости, так как ЮЛПП в определенной степени скованно в своих действиях необходимостью следовать публичным интересам и осуществлять только те публично-властные полномочия, которые прямо предписаны или разрешены ему законом, однако в рамках этих полномочий ЮЛПП может использовать любые доступные средства. В правовом статусе центрального банка как ЮЛПП принцип независимости проявляется в том, что закон устанавливает общие цели и задачи деятельности центрального банка, а также инструменты осуществления денежно-кредитной политики, в остальном предоставляя банку полную свободу действий. Таким образом, обеспечивая независимость центрального банка в принятии решений в рамках его компетенции от политических институтов, данный принцип способствует стабильности финансовой системы.

Принцип подотчетности, как «обратная сторона медали» принципа независимости, предполагает, наличие механизмов контроля за деятельностью. ЮЛПП со стороны государства, причем виды механизмов и степень контроля будут определяться спецификой конкретного ЮЛПП. Наиболее верным будет рассмотреть виды механизмов, применяемые для контроля за деятельностью центральных банков, поскольку они существуют уже достаточно долгий период времени, вследствие чего наиболее разработаны с теоретических позиций, и в силу схожего статуса центральных банков, являются наиболее универсальными. Во- первых, принцип подотчетности закрепляет взаимодействие центрального банка с органами государственной власти в самых различных формах: согласование назначения должностных лиц банка с органами государственной власти, вхождение представителей органов государственной власти в органы управления банка, взаимное участие в заседаниях банка и органов государственной власти, ответственных за проведение экономической политики. Во-вторых, в соответствии с принципом подотчетности центральный банк обязан предоставлять всю необходимую информацию о своей деятельности, так, например, предусматривается регулярное представление отчетности, а также аудит центрального банка с привлечением независимых аудиторов. В-третьих, возможен судебный контроль за осуществляемыми центральным банком действиями, а также публично-правовая ответственность центрального банка за выполнение возложенных на него функций.

Стоит отметить, что принципы независимости и подотчетности в отношении функционирования центрального банка настолько связаны, что за рубежом применяется такой термин как «подотчетная независимость» (accountable independence)1, который совмещает в себе сразу два этих принципа. К тому же в финансовой сфере дополнительно используется понятие «прозрачности» (transparency)2 в деятельности центральных банков, сущность которого заключается в предоставлении открытого доступа к информации о совершаемых центральным банком операциях. Следовательно, требование «прозрачности» также выполняется механизмами существующими в рамках реализации принципа подотчетности.

Что касается ответственности ЮЛПП, в литературе отмечается, что в силу наличия публично-властных полномочий, для ЮЛПП, помимо гражданско-правовой, характерна еще и публично-правовая ответственность, которая наступает вследствие ненадлежащего выполнения возложенных на ЮЛПП публичных функций. Может показаться, что наличие такой ответственности роднит ЮЛПП с публично-правовыми образованиями, но на самом деле, это всего лишь указывает на комплексную, находящуюся на стыке частного и публичного права природу ЮЛПП.

1.4 Специальная гражданская правоспособность

В качестве важного отличия ЮЛПП от ЮЛЧП общепринято указывается специальная гражданская правоспособность (в литературе для обозначения правоспособности ЮЛПП используются как взаимозаменимые слова «специальная», «целевая» и «ограниченная»), которая выражается в том, что гражданско-правовые полномочия являются «продолжением» публично-властных полномочий и могут применяться и использоваться исключительно в публичных целях. Из этого следует, что участие ЮЛПП в гражданском обороте носит сопутствующий характер, т.е. ЮЛПП осуществляет хозяйственную деятельность исключительно в целях более эффективной реализации публичных полномочий, не преследуя в качестве главной цели извлечение прибыли.

Причем сама возможность получения прибыли ЮЛПП в процессе осуществления хозяйственной деятельности не отрицается. Наоборот, сама конструкция ЮЛПП возникает тогда, когда наиболее эффективно реализовать публично-властные полномочия можно только предоставив субъекту возможность активно участвовать в гражданском обороте; в то же время, участие в гражданском обороте предполагает получение прибыли, однако целевая или ограниченная правоспособность ЮЛПП проявляется в том, что прибыль и иное имущество ЮЛПП используются в первую очередь для реализации публичных функций.

Кроме специальной гражданской правоспособности, остальные элементы правосубъектности ЮЛПП также имеют особенности. Например, в случае с ЮЛПП часто имеет место ограничение деликтоспособности. Так, в зарубежном праве к ЮЛПП не применяется процедура банкротства, а также некоторые виды административно-правовых санкций, уголовная ответственность либо ограничена, либо исключается полностью. Некоторые ученые считают, что дееспособность ЮЛПП подразделяется на кратоспособность (способность осуществлять публичную власть) и деликтоспособность, таким образом они отрицают наличие сделкоспособности у ЮЛПП. Между тем, подобное суждение противоречит тому факту, что ЮЛПП может участвовать в гражданском обороте от своего имени и способно совершать любые операции и сделки, разрешенные для него законом.

Отличительной чертой ЮЛПП является также то, что в отличие от ЮЛЧП, правосубъектность которого регулируется исключительно нормами гражданского права, особенности участия ЮЛПП в гражданском обороте как правило раскрываются либо в нормативном акте о конкретном ЮЛПП (например, закон о центральном банке), либо в общем законе о ЮЛПП. Данные нормативные акты могут устанавливать такие ограничения гражданско-правовой компетенции, как: указание на обязательные для осуществления сделки; указание на круг субъектов, с которыми ЮЛПП может взаимодействовать, либо исключение из этого круга субъектов; ограничения на проводимые ЮЛПП в собственном интересе операции.

На примере центрального банка ограниченная гражданская правоспособность проявляется в том, что будучи наделенными такими гражданско-правовыми по своей форме инструментами по проведению денежно- кредитной политики, как: проведение валютных интервенций, рефинансирование банков, операции на открытом рынке, выпуск облигаций, центральные банки связаны в их применении публичными целями - необходимостью осуществления государственной денежно-кредитной политики и финансового регулирования. Соответственно, в осуществлении своей деятельности центральный банк в первую очередь преследует цель реализации публичных интересов-обеспечение стабильной финансовой ситуации, а не извлечение прибыли. Из этого следует, что операции, проводимые центральным банком, могут быть даже убыточными, если публичный интерес требует осуществления данных действий.

1.5 Ограниченный характер прав на имущество

Для юридического лица характерна имущественная обособленность. ЮЛПП, которым присущи основные признаки общего понятия юридического лица, не являются исключениями. Наличие обособленного имущества является одной из важнейших черт юридического лица еще и потому, что обеспечивает эффективное участие в гражданском обороте, гарантирует удовлетворение интересов кредиторов в случае банкротства, ликвидации, позволяет нести гражданско-правовую ответственность. Однако споры о правовом режиме имущества ЮЛПП не привели к выработке единого понятия. На данный момент существует несколько теорий, касающихся имущества ЮЛПП.

Сторонник цивилистического подхода к доктрине ЮЛПП Мозолин В.П., рассуждая о правовом режиме имущества госкорпораций, которых относят к ЮЛПП1, отмечает, что в данном случае возникает два вида государственной собственности на одно и то же имущество: собственность РФ как государства - субъекта гражданского права, и собственность государственных корпораций как юридических лиц - также субъектов гражданского права. Данным видам собственности соответствуют и два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества: право собственности РФ как государства, выступающего в качестве самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, и право собственности государственной корпорации, являющейся юридическим лицом. Таким образом возникает сложноструктурная модель права собственности.

Согласно же позиции А. В. Винницкого, особый характер прав на имущество у ЮЛПП создает основания для развития самостоятельной публичной формы собственности, правовой режим которой сопоставим с режимом государственного или муниципального имущества. Причем автор указывает, что возможность возникновения такого нового вида собственности предусмотрена ст. 8 Конституцией РФ, которая указывает на существование «иных форм собственности».

В.Е. Чиркин утверждает, что ЮЛПП в большинстве случаев не является собственником своего имущества, а только осуществляет пользование. Впрочем, по мнению ученого, это не играет решающей роли; гораздо важнее целевой характер пользования ЮЛПП имуществом - для осуществления публично-властных полномочий.

Большая часть правоведов склоняется к мнению, что право собственности на имущество ЮЛПП принадлежит государству, но ЮЛПП способно самостоятельно осуществлять полномочия собственника данного имущества - владение, пользование, распоряжение, хотя могут существовать ограничения относительно распоряжения крупным имуществом. Таким образом, данная правовая природа имущества ЮЛПП не подходит ни под одно из закрепленных в гражданском законодательстве вещных прав, хотя существует фактически и признается на практике.

С особым правовым режимом имущества ЮЛПП связан также принцип самостоятельной имущественной ответственности, согласно которому ЮЛПП не отвечает по обязательствам государства, и наоборот. Данное правило подчеркивает то, что в гражданском обороте ЮЛПП, несмотря на присущие ему властные полномочия, подчиняется нормам гражданского права, применяемым и к ЮЛЧП. Однако и в данном случае существуют изъятия из общего правила: неприменимость института банкротства по отношению к ЮЛПП, запрет обращении взыскания на вещи, обеспечивающие выполнение публичных функций, отсутствие распределения имущества при ликвидации ЮЛПП и т.д.

На основе анализа вышесказанного, предлагается законодательно включить в правовой режим собственности публичных юридических лиц положения, регулирующие: закрепление целевого назначения имущества (использование для той или иной общественной пользы); ограничение состава собственности возложенными публичными функциями; специальные механизмы возникновения и прекращения права собственности; установление плановых показателей использования имущества, в том числе эффективности; публично-правовой режим осуществления права, ограничивающий свободу собственника.

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА КАК ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

2.1 Центральный банк как юридическое лицо публичного права в зарубежном законодательстве

Говоря о ЮЛПП в зарубежном законодательстве, прежде всего стоит отметить, что данное понятие официально закреплено не только в законах, но и в конституциях многих государств - Испании, Португалии, Италии, Нидерландов, Германии, Швейцарии, Греции, Польши, Бразилии, Мексики, Колумбии, Грузии. Соответственно имеет смысл обратиться к зарубежному опыту в применении данной конструкции, тем более по отношению к центральным банкам, которые по многим своим признакам являются эталонами ЮЛПП.

Начать стоит с Германии, которая первой закрепила деление юридических лиц на публичные (juristische personen des цffentlichen Rechts) и частные и имеет устоявшиеся формы ЮЛПП. Центральный банк Германии - Немецкий федеральный банк (Бундесбанк) был создан в 1957 году путем принятия Закона ФРГ «О Немецком федеральном банке» (далее - Закон о НФБ), в соответствии с которым, было проведено слияние Берлинского Центрального банка, Центральных банков земель с Банком немецких земель2. Ст. 2 Закона о НФБ прямо указывает на то, что Бундесбанк является федеральным юридическим лицом публичного права3. Согласно статье 88 Основного закона ФРГ, федеральный банк является валютным и эмиссионным центром4. Таким образом, помимо точного закрепления в законе, статус Немецкого федерального банка как ЮЛПП проявляется в том, что он создан путем принятия нормативного акта, а также наделен публично-властными полномочиями. Факт, что Бундесбанк не является органом государственной власти, подтверждается ст. 12 Закона о НФБ, согласно которой при осуществлении полномочий, перечисленных в этом законе, НФБ независим и не подчиняется указаниям федерального правительства. Между тем, предусматривается и взаимодействие между Правительством и НФБ-НФБ должен давать рекомендации Правительству по важным вопросам денежной политики, в то же время Правительство должно приглашать Президента Бундесбанка на обсуждение таких вопросов. Кроме того, федеральное правительство имеет ограниченные возможности воздействовать на назначение органов Бундесбанка В остальном для описания отношений между Банком и Федеральным правительством в законе используется довольно универсальная формулировка, что Банк должен поддерживать «общую экономическую политику Федерального правительства», это позволяет считать НФБ одним из самых независимых центральных банков в мире.

Тем не менее, как и для любого другого ЮЛПП, со стороны государства существуют механизмы контроля за независимой деятельностью Бундесбанка. НФБ публикует ежемесячные и ежегодные отчеты, причем ежегодный отчет должен пройти процедуру внешнего аудита независимой аудиторской фирмой, после чего сам отчет и аудиторское заключение направляются в Федеральное министерство финансов, Счетную палату и Бундестаг (ст. 26 Закона о НФБ).

Относительно вопроса имущества, Закон о НФБ, во-первых, закрепляет, что капитал Бундесбанка - собственность ФРГ, а во-вторых, закрепляет модель распределения прибыли, согласно которой 20% прибыли или как минимум 250 млн. евро поступают в резервный фонд, до тех пор, пока он не составит 2,5 млрд. евро, остальная сумма поступает в федеральный бюджет. Это свидетельствует об ограниченном характере прав на имущество, а также о некоммерческой природе деятельности НФБ, что подтверждает его причисление к ЮЛПП.

Особенностью Бундесбанка является то, что согласно условиям Маастрихтского договора 1992г.1,а также Римскогодоговора1957г. о функционировании Европейского Союза, он входит в Европейскую систему центральных банков и участвует в выполнении поставленных перед ней задач. Однако стоит отметить, что согласно ст. 130 Договора о функционировании Европейского Союза Бундесбанк обладает определенной степенью независимости: "при осуществлении полномочий и выполнении задач и обязанностей...ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, а равно никто из членов их руководящих органов, не могут запрашивать или принимать инструкции от институтов, органов или учреждений Союза, от правительств государств-членов или от любого иного учреждения. Институты, органы или учреждения Союза, а также правительства государств-членов обязуются соблюдать этот принцип и не стремиться оказывать влияние на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при выполнении ими своих задач".

Как уже было сказано, Европейская система центральных банков (далее - ЕСЦБ) и Европейский центральный банк (далее - ЕЦБ) функционируют на основе Римского и Маастрихтского договоров, а также на основе Статута ЕСЦБ и ЕЦБ, утвержденного Протоколом №18 к Римскому договору. Таким образом, были созданы органы, которые обладают всеми полномочиями по проведению валютной политики Союза, включая эмиссию денежной единицы - евро.

Такая структура ЕСЦБ провести аналогию с Федеральной резервной системой США (далее - ФРС), которая формально также не является юридическим лицом, хотя таким статусом наделены входящие в нее Совет управляющих и Федеральный комитет по вопросам открытого рынка и 12 резервных банков, которые находятся в частной собственности.

В соответствии со ст. 2 Статута, цели создания ЕСЦБ - это обеспечение стабильности цен и поддержка общей экономической политики ЕС. Таким образом, ЕЦБ, действуя в качестве агента ЕСЦБ, является главным финансово- экономическим регулятором в еврозоне. Это позволяет говорить о наличии у ЕЦБ основного признака ЮЛПП - публично-властных полномочий, осуществляемых на неконкурентной основе. Причем данные полномочия можно разделить на две группы: к первой следует отнести так называемые функциональные полномочия, касающиеся рыночных операций купли-продажи активов, выдачи кредитов, установления норматива минимальных резервов; а ко второй - полномочия юрисдикционные, т. е. полномочия по изданию юридических актов, как нормативного, так и ненормативного характера (регламенты, решения, указания, инструкции и т.д.)

Также ЕЦБ, как и другие ЮЛПП, осуществляет свою деятельность на основе принципов независимости и подотчетности. Стоит более подробно рассмотреть проявление данных признаков в статусе ЕЦБ, поскольку механизмы контроля и децентрализации, разработанные для ЕЦБ, могут быть использованы в качестве модели для других ЮЛПП.

Принцип независимости предполагает свободу в принятии решений. В отношении ЕЦБ выделяют четыре типа независимости: организационную, персональную, функциональную и финансовую. Организационная независимость следует из наделения ЕЦБ статусом юридического лица, что позволяет отграничить его от других органов ЕС, а также предоставляет ЕЦБ в каждом из государств Союз атакой объем правоспособности, который признается национальным законодательством за юридическими лицами, а это значит, что ЕЦБ может приобретать движимое и недвижимое имущество, а также быть стороной в суде. Функциональная независимость означает, что в рамках предписанной компетенции ЕЦБ способен принимать решения автономно от политических органов ЕС. В заключение, финансовая независимость предполагает наличие собственного бюджета ЕЦБ, отличного от бюджета ЕС.

Содержание принципа подотчетности составляет наличие механизмов контроля за деятельностью ЮЛПП, а также ответственность ЮЛПП за ненадлежащее выполнение возложенных на него публичных функций. Ерпылева Н.Ю. провела подробное исследование правового статуса ЕЦБ и выделила следующие элементы подотчетности: 1) взаимное участие в заседаниях управленческих органов ЕС и ЕЦБ; 2) предоставление отчетности в виде издания ежемесячных бюллетеней, ежеквартального и ежегодного докладов о деятельности ЕЦБ органам ЕС; 3) ежегодное представление бухгалтерской отчетности и е? аудит; 4) судебный контроль, который выражается в правомочии Суда ЕС давать правовую оценку законности актов ЕЦБ, законности бездействия ЕЦБ, также давать предварительную оценку юридической действительности и толкования актов ЕЦБ.

Схожие с перечисленными мерами по обеспечению прозрачности деятельности ЕЦБ используются и в отношении национальных банков. Так, в §2.2 будет показано, что к Банку России применяются такие же механизмы контроля. В силу долгого существования центральных банков в статусе особых юридических лиц, реализация принципа подотч?тности в их деятельности является наиболее

Федеральную резервную систему США также фактически относят к ЮЛПП, хотя формально она не попадает под некоторые признаки данного института. Во многом это обусловлено особенностями банковской системы США, историческое развитие которой шло по другому пути, нежели чем в европейских государствах.

Официально ФРС является независимым федеральным агентством. О сходстве таких субъектов с ЮЛПП говорилось в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере». Так, отмечалось, что их Їнельзя отнести ни к государственным органам, ни к юридическим лицам?, они Їформально относятся к исполнительной власти, однако действуют без подчинения федеральным министерствам, а руководители агентств, хотя и назначаются президентом США, имеют обширные гарантии, ограничивающие возможность президента отправить руководителя агентства в отставку, Їсоздание агентств происходит с помощью специальных законов (статутов), принимаемых Конгрессом, причем каждый такой статут определяет цели деятельности агентства и области, в которых агентству будет принадлежать полномочие устанавливать общеобязательные правила и нормы, которые в рамках полномочий агентства будут иметь равную с законами силу. Не трудно заметить, что ФРС, существующее в качестве независимо федерального агентства, присущи основные признаки ЮЛПП. Однако, статус ФРС обладает также определенной спецификой.

Уже говорилось о том, что ФРС включает в себя Совет управляющих, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка и 12 резервных банков, которые находятся в частной собственности - их уставный капитал принадлежит частным банкам, которые согласно Закону о Федеральном резерве 1913 г. обязаны подписываться на акции федеральных резервных банков. Покрыв свои расходы, ФРС передает остаток дохода Казначейству США. Таким образом, несмотря на частный характер капитала, ФРС не преследует цель извлечения прибыли. Вместе с наличием публично-властных полномочий и определенной степенью независимости от органов государственной власти, данный факт позволяет отнести ФРС к ЮЛПП.

Относительно вопроса о независимости от органов государственной власти, сама ФРС предпочитает использовать термин «independent within the government», который означает, что ФРС в осуществлении публичных функций действует как независимое правительственное агентство, но тем не менее подотчетна обществу и Конгрессу. Взаимодействие ФРС и Конгресса проявляется в том, что Конгресс устанавливает максимальную занятость и стабильность цен в качестве главных целей осуществления денежно-кредитной политики ФРС. В роли механизмов контроля за выполнением поставленных задач используется ежегодное представление отчета в Конгресс и доклад ФРС о планах в области денежно- кредитной политики перед банковским комитетом Конгресса дважды в год. К тому же Председатель ФРС и другие должностные лица могут выступать с докладами на заседаниях Конгресса. Кроме того каждую неделю ФРС публикует балансовый отчет, а финансовая отчетность, как Совета управляющих, так и федеральных резервных банков, ежегодно подвергается проверке Счетной палатой США (Government Accountability Office), а также независимым внешним аудитором.

Таким образом, для ФРС США характерны такие черты как: создание посредством нормативного акта, направленность деятельности на реализацию публичных интересов, а не на извлечение прибыли, независимое осуществление публично-властных полномочий в рамках своей компетенции, наличие механизмов подотчетности государственной власти. В соответствии с этим, вывод о том, что фактически ФРС США относится к ЮЛПП, представляется вполне обоснованным.

2.2 Банк России как юридическое лицо публичного права

Дискуссии по поводу правовой природы Банка России ведутся вплоть с момента его создания. Два основных подхода к определению статуса Банка России: в соответствии с первым Банк России - это орган государственной власти; в то время как сторонники второго подхода считают Банк России ЮЛПП или «особым юридическим лицом»2. Стоит отметить, что вторая точка зрения является преобладающей в современной юридической науке, что, несомненно, верно, так как ниже будет показано, почему категорически нельзя считать ЦБ органом государственной власти. Однако сначала стоит кратко рассмотреть аргументы, которые приводят сторонники первого подхода.

Во-первых, Банк России объединяют со статусом органа государственной власти такие признаки, как: выполнение публичных функций и реализация властных полномочий, издание нормативных актов, взаимодействие с Правительством в осуществлении финансовой политики, особый порядок замещения должности председателя, согласно которому Председатель назначается Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Тем не менее, все вышеперечисленные признаки характерны также и для ЮЛПП. Даже порядок назначения Председателя Банка России можно рассматривать как реализацию принципа подотчетности ЮЛПП и механизм контроля со стороны государства.

Во-вторых, сторонники определения Банка России в качестве государственного органа ссылаются на формулировку, данную в п.2 ст. 75 Конституции РФ, где подчеркивается независимость Банка России от других органов государственной власти. Следовательно, таким образом Конституция косвенно признает ЦБ РФ органом государственной власти. Несколько иную правовую позицию занял Конституционный суд РФ, который в определениях от 14 декабря 2000 г. N 268­О, от 15 января 2003 г. N 45­О определил, что Банк России является публичным юридическим лицом , а полномочия Банка России, предусмотренные положениями ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти (курсивом выделено мной - В.П.), так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, т.е. суд указал на специфический статус ЦБ РФ. Однако постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 N 10-П определило статус Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти: «…в отличие от Центрального банка Российской Федерации - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (статья 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Агентство не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория...». Постановлением Президиума ВАС РФ от 19.04.2002 N 5697/01 по делу N 1165/5 также признало Банк России государственным органом и распространило на него льготу по уплате земельного налога.

Опровергает же данную позицию тот факт, что в ст. 1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - закон о Банке России) прямо указано, что Банк России является юридическим лицом. Также на примере Федерального закона от 05.04.2013 N 41- "О Счетной палате Российской Федерации", Федеральном законе от 7 мая 2013 г. N 79­ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" видно, что законодатель не относит Центральный банк к государственным органам, а позиционирует его отдельно. Имеется и судебная практика, в которой отрицается принадлежность ЦБ РФ к органам государственной власти. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 15.09.2004 N 37-Г04-9 суд установил, что несмотря на то, что Банк России как государственный орган, осуществляя некоторые функции государственной власти, сам по себе органом государственной власти не является.

Анализ правового положения Банка России позволяет увидеть, что все особенности, характерные для ЮЛПП, присутствуют и у Центрального банка.

Из чего следует следующий признак ЮЛПП - целевая гражданская правоспособность. Ст. 8 закона о Банке России устанавливает запрет участия Банка России в капиталах кредитных организаций, а ст. 46 устанавливает, что ЦБ РФ осуществляет банковские операции и сделки для достижения целей, предусмотренных в законе о Банке России. Таким образом, Банк России, как и другие ЮЛПП, уполномочен осуществлять только то, что ему предписано и разрешено законом, в отличие от ЮЛЧП, которые могут делать вс?, что не запрещено. Тем не менее, даже такая ограниченная гражданская правоспособность важна для статуса Банка России, поскольку именно за счет непосредственного участия в имущественном обороте он осуществляет некоторые из своих публичных функций. Считается, что в частности поэтому Центральному банку и необходим

статус юридического лица1.

Наиболее спорным вопросом в статусе Банка России является правовой режим имущества, который не попадает ни под одно из вещных прав, закрепленных в гражданском законодательстве. С одной стороны, уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, о чем прямо указано в ст. 2 закона о Банке России. С другой стороны, в этой же статье говорится, что Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом. В связи с этими положениями, на практике часто возникают проблемы. Например, у регистрирующих органов возникает вопрос, на чье имя регистрировать недвижимое имущество - Российской Федерации или самого Банка России.

Что касается имущественной ответственности, то государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. В этом смысле интерес представляет дело фирмы «Noga». Данная швейцарская фирма заключила контракты с Правительством РФ, впоследствии заявила о невыполнении обязательств со стороны РФ и предъявила иск, в обеспечение которого были арестованы счета разных государственных органов и организаций РФ за рубежом, среди которых оказались и счета Банка России. Для разблокировки счетов понадобилось доказывать, что Банк России не несет ответственности по обязательствам Правительства РФ, и наоборот. В данном случае, наличие статуса самостоятельного юридического лица, а также законодательное закрепление гражданско-правовой ответственности только по собственным обязательствам, сыграло положительную роль в разрешении дела и не допустило серьезных сбоев в осуществлении Банком России своих публичных функций.

Помимо этого, в ст. 2 закона о Банке России указано, что ЦБ РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Таким образом, Банк России не финансируется из бюджета, а покрывает свои расходы за счет прибыли, извлеченной от его участия в имущественном обороте, отчисляет часть данной прибыли в бюджет, а из оставшихся средств формирует внебюджетные денежные фонды и золотовалютные резервы, необходимые для проведения финансовой политики. К слову, это еще раз подтверждает целевой характер правоспособности Банка России как ЮЛПП. Распределение прибыли ЮЛПП по «модели Банка России» рассматривалось в рамках проекта Федерального закона "О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере". Эта модель предполагает, что прибыль, полученная в ходе осуществления публичнойдеятельности,распределяетсяспособом,которыйустанавливает следующую последовательность действий: 1) уплату налоговв соответствии с Налоговым кодексом РФ; 2) перечисление 50% прибыли, оставшейся после уплаты налогов и сборов в пользу федерации (в 2010-14 гг. - 75% прибыли); 3) распределение оставшейся после уплаты налогов и отчислений федерации прибыли в резервы и фонды. То есть в основе данной модели лежит принцип необходимости отчислений в пользу федерации, который вытекает из того факта, что именно федерация является собственником имущества ЦБ РФ, а также того, что статус Банка России как эмиссионного центра предполагает получение прибыли.

Сочетание принципов независимости и подотчетности в осуществлении своей деятельности, как отличительный признак ЮЛПП, также характерен для правового статуса Банка России. В рамках тенденции корректировки статуса субъектов финансовых правоотношений, наделение центрального банка статусом независимого института становится общепринятой практикой в развитых странах. Российский законодатель также подчеркивает независимость Банка России от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов и органов местного самоуправления - см. ст. 75 Конституции РФ и ст. 1 закона о Банке России. Таким путем обеспечивается независимость Центрального банка от политической конъюнктуры, что является залогом стабильной финансовой

политики.ОднаконезависимостьЦБРФещенеозначает,чтоонне взаимодействует с органами государственной власти. В законе о Банке России (ст.

4) подчеркивается, что ЦБ РФ разрабатывает и проводит денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ во взаимодействии с Правительством РФ.

Помимо этого существуют механизмы контроля за деятельностью Банка России. Во-первых, это подотчетность Центрального банка Государственной Думе РФ. Формы, в которых подотчетность проявляется, раскрываются в ст. 5 закона о Банке России - это назначение на должность и освобождение от должности

Поэтому «двойственная природа» Банка России, предполагающая совмещение принципов независимости и подотчетности и позволяющая эффективно и прозрачно осуществлять властные полномочия, является более выигрышной, по сравнению с моделью, примененной к госкорпорациям.

Таким образом, статус Банка России содержит в себе все основные черты ЮЛПП и является свидетельством фактического наличия ЮЛПП в российской правовой действительности. Поэтому, по мнению сторонников закрепления в законодательстве конструкции ЮЛПП, не стоит медлить с внедрением и de facto сложившегося института, тем более, что легальное закрепление понятия и признаков ЮЛПП позволит прояснить спорные вопросы в статусе данных субъектов, в частности, касающиеся правового режима имущества, гражданско- правовой ответственности и механизмов контроля за деятельностью ЮЛПП.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрев понятие и характерные признаки ЮЛПП, а также статус нескольких центральных банков, можно прийти к обоснованному выводу о том, что для центрального банка как мегарегулятора в финансовой сфере, действующего в публичных интересах и выполняющего переданные ему властные полномочия, в том числе при помощи здания нормативных актов, участвующего в гражданском обороте, однако не с целью извлечения прибыли, а исключительно ради эффективной реализации публичных функций, а соответственно, имеющего целевую правоспособность, конструкция ЮЛПП является наиболее подходящей, что и можно увидеть на примере Бундесбанка и Европейского центрального банка.

Что касается российского опыта, то нет сомнений, что фактически Банк России является ЮЛПП, однако отсутствие данной конструкции в российском законодательстве не позволяет легально определить Центральный банк как ЮЛПП, вследствие чего приходится использовать такие «размытые» категории как

«публичное юридическое лицо», «юридическое лицо с особым статусом», что на практике ведет к возникновению проблем с определением статуса как самого ЦБ РФ, так и его имущества, и проявляется в крайне противоречивой судебной практике. Официальное признание за Банком России статуса ЮЛПП, могло бы внести ясность относительно таких спорных вопросов и положительно сказаться на стабильности правоотношений, в которых ЦБ РФ выступает участником.

Как показывает зарубежный опыт - внедрение конструкции ЮЛПП позволяет обеспечить правовую определенность статуса субъектов, которые создаются на стыке публичного и частного права, и которых, в силу смешанной природы современной экономики, становится все больше. Поэтому введение института ЮЛПП в России, независимо от того, будет ли это всего один общий закон о ЮЛПП или же один общий закон об ЮЛПП и несколько специальных законов, устанавливающих особенности статуса ЮЛПП в различных сферах, позволит отдельно выделить группу юридических лиц, которые обладают особым статусом, и тем самым придаст системности законодательству о юридических лицах.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Подходы к пониманию юридического лица публичного права. Организационно-правовые формы и разновидности юридического лица в России. Исторические и теоретические предпосылки возникновения и нормативно-правовое закрепление статуса государственных корпораций.

контрольная работа , добавлен 30.09.2016


Исследование понятия публичного и частного права. Характеристика основных источников права и деятельности юристов в Древнем Риме. Обзор принципа деления права на лица. Анализ отличий физического лица от юридического лица. Нормы римского публичного права.

контрольная работа , добавлен 04.02.2017


Понятие и признаки юридического лица. Правоспособность (правосубъектность) юридического лица. Объем правоспособности юридического лица. Органы юридического лица. Виды органов. Наименование и место нахождения юридического лица. Создание юридического лица.

курсовая работа , добавлен 16.01.2009


Понятие и общая характеристика юридического лица, его основные права и обязанности, признаки. Учредительные документы, правоспособность и дееспособность юридического лица, порядок государственной регистрации. Организационные типы юридического лица.

реферат , добавлен 16.01.2011


Правоспособность юридического лица. Действия органов юридического лица по осуществлению его прав. Исполнение гражданских обязанностей юридического лица его работниками. Судебная практика по спорным вопросам, возникающим в деятельности юридических лиц.

курсовая работа , добавлен 27.10.2016


Разработка концепции статуса публичного юридического лица с позиций цивилистической науки. Выделение признаков публичного юридического лица, которые в совокупности определяют его гражданско-правовой статус. Характеристики публичной формы собственности.

дипломная работа , добавлен 20.04.2018


Правовое регулирование средств индивидуализации юридического лица. Объекты средств индивидуализации юридического лица. Субъекты права на средства индивидуализации юридического лица. Регистрация права на средства индивидуализации юридического лица.

курсовая работа , добавлен 19.07.2008


Понятие и правоспособность юридического лица. Признаки организаций, наделенных статусом юридического лица. Правовой статус ОВД как юридического лица. Признаки юридического лица у структурных подразделений ОВД. Финансово-хозяйственная деятельность ОВД.

курсовая работа , добавлен 27.11.2009


Развитие института юридического лица с точки зрения реформирования законодательства. Способы образования юридических лиц, порядок их регистрации и перечень учредительных документов, которые при этом необходимы. Принципы ЕГРЮЛ. Признаки публичного права.

курсовая работа , добавлен 20.01.2016


Понятие и признаки юридического лица. Правоспособность юридического лица. Индивидуализация юридического лица. Образование юридического лица. Прекращение юридического лица. Виды юридических лиц.