Качество актов прокурорского реагирования. Эта тема принадлежит разделу. Надзор прокурора на заключительном этапе расследования. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля

Прокуратура, как уже отмечалось, при осуществлении надзора не обладает административно-властными полномочиями в отношении поднадзорных органов и их должностных лиц. Поэтому в случае выявления фактов нарушения законов или издания незаконных актов прокурор сам не может ни отменить незаконный акт, ни устранить нарушение закона. Не может применить меры воздействия к лицу, допустившему нарушение закона. Но и оставить выявленное правонарушение без внимания прокурор тоже не имеет права.

Прокурор обязан отреагировать на факт нарушения закона путем обращения на это внимания соответствующих органов или должностных лиц, уполномоченных устранить допущенные нарушения. Реагирование на выявленное нарушение закона реализуется прокурором путем вынесения соответствующего документа, именуемого актом прокурорского реагирования (актом прокурорского надзора).

Акт прокурорского реагирования - официальный документ (акт), вынесенный прокурором в адрес соответствующего органа или должностного лица, в котором излагается сущность выявленных нарушений закона и дается предписание об их устранении.

Виды актов прокурорского реагирования установлены Законом о прокуратуре (ст. 23-25.1). К ним относятся: протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Выбор вида акта прокурорского реагирования зависит от характера и степени нарушения закона, распространенности таких нарушений, правового статуса органа или должностного лица, которому адресуется акт прокурора.

Протест прокурора - акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт с требованием о приведении его в соответствие с действующим законодательством либо о его отмене. Протест приносят прокурор или его заместитель. Он направляется в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд. Протест подлежит рассмотрению нс позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление прокурора - акт прокурорского реагирования об устранении выявленных нарушений закона либо об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, направленный прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Поводом для внесения представлений являются факты неоднократных нарушений законов, незаконных действий или, наоборот, бездействия со стороны должностных лиц, влекущих нарушение общественно значимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее месячного срока со дня внесения представления по нему должны быть приняты конкретные меры, направленные на устранение допущенных нарушений закона, их причин и условий. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. О результатах рассмотрения представления должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Постановление прокурора - акт прокурорского реагирования на нарушения законов, влекущих административную и уголовную ответственность (ст. 25 Закона о прокуратуре).

Если нарушение закона носит характер административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. И затем данное постановление направляет на рассмотрение органа или должностного лица, уполномоченного законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Таким законом является

КоАП. О результатах рассмотрения постановления должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В тех же случаях, когда нарушение закона имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении материала по данному факту в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании лица (лиц), допустившего нарушение уголовного законодательства.

Прокурор и его заместитель освобождают своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, лиц, незаконно задержанных по подозрению в совершении преступлений, и т.д.

Предостережение в недопустимости нарушения закона - это акт прокурорского реагирования, адресуемый должностным лицам, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам, при получении прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях, о недопустимости нарушения закона. Предостережение выносится прокурором или его заместителем (ст. 25.1. Закона о прокуратуре).

Данный акт имеет явно выраженный превентивный (предупредительный) характер. Он выносится лишь при наличии достоверных сведений о готовящихся противоправных действиях либо при выявлении фактов бездействия, которые могут привести к причинению вреда охраняемым законом интересам личности, общества и государства.

Предостережение применяется к должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - к руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Основная цель применения предостережения состоит в недопущении более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Этот акт не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережения прокуратуры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ арсенал средств прокурорского надзора был дополнен еще одним актом прокурорского реагирования, который именуется требованием об изменении нормативного правового акта.

Требование об изменении нормативного правового акта - это акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, с требованием о его изменении. Требование вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые издали данный акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Требование подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган государственной власти местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщается прокурору.

Требование об изменении правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

Страница 4 из 5

§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ. Путем их применения прокурор реализует такие полномочия, как опротестовывание противоречащих закону правовых актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности путем возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении, Предупреждение нарушений закона.
Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются по определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты. Ряд общих требований, предъявляемых к актам прокурорского реагирования, определяется приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Так, в соответствии с п. 12 данного приказа в актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. В конкретных актах прокурорского реагирования в зависимости от характера правонарушения должен ставиться вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. При составлении и внесении таких актов реагирования, как протест и представление, прокурор каждый раз решает вопрос о необходимости своего участия в их рассмотрении.
Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора РФ обращается на контроль за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и фактическим выполнением указанных в них требований. С этой целью в прокуратуре ведутся специальные журналы или карточки, в которых указывается, какой акт прокурорского реагирования, по какому поводу, кому и когда был направлен. Там же излагается краткое содержание требований прокурора, делается отметка о получении информации о рассмотрении актов прокурорского реагирования и результатах их рассмотрения.
В последние годы для ведения такого учета стала широко применяться компьютерная техника. При выявлении с помощью такого учета фактов нарушения сроков или иных требований Закона о прокуратуре в этой части прокурор делает дополнительные запросы, а в необходимых случаях - проверки исполнения требований актов прокурорского реагирования.
Протест прокурора. Это самый распространенный вид прокурорского реагирования. Он вносится на противоречащий (не соответствующий) закону правовой акт, органов, организаций и должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ". Ввиду их исключительно большой численности и реализации возложенных на них организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций через издаваемые еще более многочисленные правовые акты органами прокуратуры ежегодно выявляются сотни тысяч незаконных актов. Их численность в значительной мере определяется сложностью переживаемого страной переходного периода с присущими ему недостатками законодательства, правовым нигилизмом должностных лиц, резким ослаблением ведомственного и вневедомственного контроля. Все это определяет деятельность прокуроров по опротестовыванию незаконных актов как чрезвычайно важное средство укрепления в стране законности, обеспечения ее единства.
Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор или его заместитель соответствующего района, города, субъекта РФ или приравненные к ним прокуроры или, наконец, Генеральный прокурор РФ, или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники (помощники прокурора района, прокуроры отделов прокуратур субъектов РФ и т.д.). В соответствии со своей компетенцией районный прокурор (заместитель) и приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт, изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих органов и районных (городских) органов контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители) субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные правовые акты, изданные соответствующими законодательными или исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами. Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностными лицами.
Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры. В нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина, фамилии, имени, отчества прокурора; принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается, кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно. Далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста в случае необходимости указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста. Протест, как уже отмечалось, подписывается прокурором или его заместителем.
Согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится на противоречащий закону правовой акт. Это означает, что содержание изданного правового акта полностью или частично вступает в противоречие с требованиями конкретных норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ. Такое противоречие состоит в наделении правовым актом юридических или физических лиц правами или обязанностями, запрещенными для данных лиц соответствующим законом, либо, наоборот, лишении определенных прав или полномочий, которые законом разрешены. Такое противоречие как форма взаимоисключающих отношений может выражаться в более мягкой форме данной философской категории, а именно в несоответствии содержания правового акта полностью или частично требованиям закона. Применение этого термина, на наш взгляд, вполне уместно, тем более, что он закреплен в абз. 2 п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. На практике же наиболее часто употребляются термины "законность правового акта", "законность издаваемых актов", надзор за "законностью издаваемых актов". Эти термины не соответствуют буквальному тексту ст. 23 Закона о прокуратуре, но с учетом предыдущих замечаний их использование, на наш взгляд, вполне допустимо.
Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения протеста. В нем указано, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в первый из предусмотренных законом адресатов - в орган или должностному лицу, которые издали опротестованный акт. Это естественно, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам - самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может и отменить его или изменить. Однако для этого необходимо, чтобы орган или должностное лицо согласились с требованием прокурора, осознали свою ошибку или неправоту и были готовы исправить их. Такое, к сожалению, бывает далеко не всегда, особенно в настоящих условиях широкого распространения неуважительного отношения к закону, низкой правовой культуры должностных лиц и безнаказанности за правонарушения. В этих условиях противоречащие закону акты издаются зачастую не в силу незнания законов, а в силу нежелания считаться с их требованиями. В связи с этим Прокурор, определяя адресат принесения протеста, обычно предварительно выясняет отношение издавших незаконный акт к допущенному правонарушению и протесту прокурора, их готовность отменить его. В связи с этим нередки случаи, когда соответствующие органы и должностные лица, узнав от прокурора о допущенном ими правонарушении, не дожидаясь поступления протеста, отменяют или изменяют незаконный акт, особенно если его издание было порождено незнанием требований закона.
Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные лица не согласились с доводами и требованиями прокурора и отклонили протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Главное при выборе адресата принесения протеста - это выяснение компетенции соответствующих органов и должностных лиц. В их компетенцию должно входить право отмены решений, распоряжений и иных актов подчиненных или подведомственных им органов и должностных лиц. Этот путь отмены противоречащих закону правовых актов более сложен. Кроме того, что прокурору в этих случаях приходится действовать через вышестоящего прокурора, он вынужден учитывать ведомственную заинтересованность вышестоящих органов и должностных лиц, так называемую "честь мундира", а иногда и личную заинтересованность руководства правонарушителей.
В связи с этим на практике прокуроры в таких случаях зачастую сразу используют третий из числа указанных в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре адресат для отмены незаконного акта. Им является суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Закон не определяет приоритетности адресатов обращения прокурора с требованиями об отмене незаконного акта. Однако было бы нелогичным, не выяснив реальной возможности в наиболее простом установленном законом порядке опротестовать и добиться отмены незаконного акта, сразу обращаться в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу или в суд. В суд прокурор обращается так же, как и в рассмотренном выше случае - тогда, когда реализация его полномочия по опротестовыванию незаконного акта через органы или должностных лиц, издавших такой акт, или их вышестоящие органы или должностных лиц оказалась либо невозможной, либо крайне затруднительной.
При обращении в суд с требованием о признании противоречащих закону актов недействительными прокурор должен руководствоваться, согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, процессуальным законодательством Российской Федерации, а в этом законодательстве такой формы реагирования прокурора на противоречащие закону акты, изданные органами, организациями, учреждениями и их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором обосновывает незаконность принятого акта и просит признать его недействительным. Заявление о признании противоречащего закону акта недействительным подается прокурором в соответствии с процессуальным законодательством, определяющим подведомственность и подсудность, то есть в зависимости от характера нарушенных изданием незаконного акта прав физических лиц и их статуса.
Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также регулируется процессуальным законодательством.
Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2, 3, 4 ст. 23 Закона о прокуратуре. В соответствии с их требованиями протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. Это требование обращено к перечисленным в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органам, организациям, учреждениям исполнительной власти и их должностным лицам. В случае принесения протеста на противоречащие закону акты в представительные (законодательные), органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с момента поступления протеста заседании.
При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Но и в этих случаях он должен учитывать реальную возможность соответствующих органов, организаций или их должностных лиц рассмотреть протест в предложенный срок.
При принесении протеста в коллегиальный орган прокурор может принять участие в его рассмотрении. В этих случаях прокурор уже в устной форме обосновывает незаконность принятого акта, разъясняет участвующим в рассмотрении протеста, каким законам противоречит принятый ими акт, общественные последствия его принятия, приводит дополнительные доводы необходимости его полной или частичной отмены, указывает формы и способы устранения причиненного вреда.
Пункт 4 ст. 23 Закона о прокуратуре предоставляет право прокурору отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства.
Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре органы или должностные лица о результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме. Важно подчеркнуть требование закона о незамедлительности и письменной форме такого сообщения. Эти требования являются важной гарантией своевременности и реальности исполнения требований прокурора, так как к такому сообщению должна быть приложена копия приказа об отмене или изменении незаконного опротестованного акта. Эта обязанность обеспечивает также действенный контроль за выполнением требования прокурора.
Представление прокурора. Представление как акт прокурорского реагирования на выявленные правонарушения предусмотрено ст. 24 Закона о прокуратуре. Это одно из наиболее широко применяемых прокурором актов в целях устранения как самих правонарушений, так и причин и условий, способствовавших их совершению. Представление составляется в письменном виде. В нем указываются наименование прокуратуры и должностное положение прокурора или его заместителя, вносящего представление, наименование государственного органа, организации, учреждения или должностного лица, которым адресуется представление, описание выявленного нарушения или нарушений закона, основные причины и условия, способствовавшие этим правонарушениям, предложения прокурора о мероприятиях, необходимых для устранения правонарушения, и способствовавших его совершению причин и условий, указание на обязательность рассмотрения представления и уведомления прокурора в письменной форме о принятых мерах по устранению правонарушения, способствовавших его совершению причин и условий. Представление подписывается вносящими его прокурором или заместителем прокурора.
В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится для устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, имевших место, например, в районе, городе или нескольких регионах субъекта РФ. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать и неоднократные факты издания не соответствующих закону однородных правовых актов. Так, прокурор района может обобщить факты неоднократного издания актов местными органами самоуправления об отводе земель под данное строительство на территориях, где такой отвод земель запрещен (водоохранная зона, не подлежащие вырубке леса и т.п.), и внести в целях устранения и предупреждения подобных правонарушений представление в орган законодательной или исполнительной власти субъекта РФ.
Возможность внесения такого представления не исключается и в тех случаях, когда выявленные незаконные акты были уже опротестованы прокурором. В представлении может быть поставлен вопрос не только об устранении выявленных нарушений закона, но и об их предупреждении. С этой целью в представлении должны быть указаны причины, породившие правонарушение, и условия, которые способствовали совершению этих правонарушений, их распространенности. Для этого прокурору необходимо хорошо знать социальные, экономические, политические отношения, в которых совершаются правонарушения, законодательство, регулирующее тот или иной вид общественных отношений, недостатки этого законодательства, практики его применения, деятельности контрольных и правоохранительных органов, которые зачастую способствуют совершению различных видов правонарушений. Если прокурор не обладает достаточными знаниями в той или иной сфере общественных отношений, он должен обратиться к специалистам с просьбой о помощи в выяснении тех или иных причин и условий, которые способствовали конкретным правонарушениям.
В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий. Теория и практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что эффективность прокурорского надзора в целом и полнота и своевременность устранения причин и способствовавших правонарушениям условий прямо зависят от того, насколько конкретны предложенные прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия.
Для решения этого вопроса прокурор также может и должен обращаться за консультацией к специалистам отдельных отраслей знаний в области экономики, управления, финансов, экологии, контроля и т.п.
При разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений. Это имеет особую важность потому, что представление прокурора является процессуальным актом, юридические и должностные лица, которым оно внесено, обязаны выполнять требования прокурора и сообщать ему о принятых мерах. Эта правовая обязанность должностных лиц является важной гарантией выполнения требований прокурора, а следовательно, и эффективности его надзорной деятельности, укрепления законности.
Эффективность представления как правового акта прокурорского надзора в значительной степени зависит от правильного определения адресата его внесения. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить выявленные правонарушения, причины и условия, им способствующие. Ими могут быть как сами правонарушители, так и их вышестоящие органы или должностные лица, имеющие полномочия по наложению дисциплинарных и материальных взысканий на правонарушителей, по отмене незаконных правовых актов, на проведение мероприятий экономического, управленческого, кадрового и иного характера, необходимых для предупреждения подобных правонарушений. Выбор конкретного адресата внесения представления каждый раз зависит от содержания конкретного правонарушения или вида нескольких правонарушений, степени их общественной опасности, содержания конкретных причин и условий. В практике нередко бывает, что причины и условия, способствовавшие правонарушению, не только многочисленны, но и разнообразны по содержанию. Поэтому их устранение входит в полномочия различных органов и должностных лиц, имеющих различную компетенцию: В таких случаях для успешного устранения правонарушения, его причин и условий прокурор вносит несколько представлений различным органам и должностным лицам. Прокурор может участвовать в рассмотрении своего представления в коллегиальных органах. В этом случае он должен быть уведомлен о дне заседания.
Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время (в первый рабочий день после выходных или праздников, на первом заседании совета директоров, коллегии или иного руководящего органа).
Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что это бывает связано с необходимостью осуществления различного рода организационно-управленческих и административно-хозяйственных мероприятий, в том же п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения, его причин и способствовавших его совершению условий. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.
Последнее требование закона существенно способствует контролю за рассмотрением представления и выполнением его требований.
Каждое внесенное представление регистрируется в соответствующем наряде (компьютерной базе данных) прокуратуры, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи с чем и о чем оно (копия представления должна храниться в прокуратуре). Такой учет позволяет проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления и уведомления о принятых мерах по выполнению изложенных в нем предложений прокурора и, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора, а следовательно, устранение правонарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. В связи с этим следует отметить, что чем конкретнее в представлении будут указаны меры, необходимые для устранения правонарушения и предупреждения подобных правонарушений, тем легче проверить их выполнение по сообщениям лиц, которым оно было внесено, и наоборот, если представление содержит лишь общее указание о необходимости устранения правонарушений и их предупреждении, то и уведомление может содержать лишь указание на то, что "меры приняты". После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то в соответствующем наряде (компьютерной базе данных) делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требований ст. 24 Закона о прокуратуре.
Постановление прокурора. Постановление прокурора как акт прокурорского реагирования предусмотрено ст. 25 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим законом прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об административном правонарушении.
Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Эта убежденность должна быть отражена в мотивированности постановлений.
Постановление о возбуждении уголовного дела. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в соответствии и в порядке, предусмотренном ст. 112 УПК РСФСР. Для его вынесения необходимы поводы и основания, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. В процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов прокурор выявляет правонарушения различного характера, различающиеся по форме, содержанию, степени общественной опасности. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в тех случаях, когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и наказуемость (ст. 14 УК РФ). Установив эти признаки, прокурор выносит постановление, в котором указывает время, место, кем оно составлено, повод и основание к возбуждению уголовного дела, статью уголовного закона, по признакам которого оно возбуждается, а также дальнейшее направление дела. В этом случае прокурор решает вопрос, направить ли постановление для дальнейшего производства расследования дела следователю или органу дознания. В исключительных случаях прокурор может принять дело к своему производству.
Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела выходят за пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Прокурор, как известно, не имеет полномочий по привлечению и наказанию должностных лиц или граждан, совершивших правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления надзора нарушение закона, имеющее признаки административного правонарушения, он только выносит постановление о возбуждении соответствующего производства. В постановлении, как и в вышерассмотренном случае, в соответствии со ст. 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях указываются дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество составившего постановление прокурора, сведения о личности нарушителя, место, время совершения и существо административного правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение.
Постановление подписывается прокурором и лицом, совершившим административное правонарушение. К постановлению могут быть приложены материалы, полученные в процессе осуществления надзора и свидетельствующие как о факте правонарушения, так и о виновности лица, его совершившего.
После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на рассмотрение уполномоченному на то Кодексом РСФСР об административных правонарушениях органу или должностному лицу. Уполномоченные на рассмотрение постановления прокурора органы или должностные лица рассматривают его в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщают прокурору в письменном виде.
Прокурор, согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, может принять участие в рассмотрении дела об административном правонарушении.
В прокуратуре ведутся учет и контроль за своевременностью рассмотрения постановлений прокурора и надзор за законностью принятых по результатам его рассмотрения решений. С этой целью регистрируется каждое направленное постановление с указанием, когда и кому было направлено, а также сообщения органов или должностных лиц о результатах его рассмотрения.
Помимо оснований, предусмотренных ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор может вынести постановление об освобождении лиц; незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Такое постановление выносится на основании п. 3 ст. 22 вышеназванного закона. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор выявляет факты незаконного административного задержания лиц органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной охраны, органы внутренних войск МВД РФ и др.). В этих случаях прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению.
В связи с выявлением правонарушений в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокурор в целях их устранения и предупреждения может выносить помимо рассмотренных и иные акты прокурорского реагирования, а именно требования, с которыми он может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании выявленных незаконных актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), а также предъявлять иски в судебные органы для возмещения причиненного правонарушением ущерба или защиты нарушенных законных прав физических или юридических лиц. Требования, предъявляемые к этим актам, порядок их внесения будут рассмотрены в следующих разделах учебника об участии прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел.
Предостережение о недопустимости нарушения закона. Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он оформляется в виде специального акта (документа), в котором указываются наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной), к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому. Предостережение подписывается прокурором или его заместителем и лицом, получившим предостережение.
Закон о прокуратуре (ст. 25") не дает четкого определения правовой основы применения этого акта прокурорского реагирования. В ст. 251 указывается, что предостережение применяется "при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях". Эти сведения могут иметь самый различный характер: заявления граждан, сообщения средств массовой информации, материалы контрольных органов и т.п. Однако очевидно, что эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений является информация о "готовящихся" противоправных деяниях. Очевидно, эта информация должна содержать характеристику каких-то действий (бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение которых повлечет нарушение закона. В такой ситуации сложным представляется определение момента предостережения. Если в деянии должностного лица уже есть признаки, пусть менее опасного правонарушения, то прокурор может для их пресечения применить другие средства прокурорского реагирования, а именно принести протест, внести представление, возбудить производство о привлечении виновного к дисциплинарной или административной ответственности. Если же очевидных признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность предостережения может вызывать сомнение.
Закон ничего не говорит и о характере готовящихся противоправных деяний. Ведь таковыми могут быть и деяния, хотя и нарушающие какие-либо нормы права, но не представляющие серьезной общественной опасности. Поэтому, исходя из смысла ст. 251, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность, то есть могущее причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, юридическим лицам, обществу и государству.
Согласно тексту закона (ст. 25") предостережение может быть вынесено должностному лицу, то есть физическому лицу, являющемуся представителем власти или исполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах федеральной государственной власти или представительной или исполнительной государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Перечень таких лиц должен соответствовать пределам и компетенции прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов.
На основании определенных Законом о прокуратуре (ст. 21) предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также п. 1 ст. 27 того же закона, можно сделать вывод, что предостережение может быть вынесено не только указанным в ст. 25" Закона должностным лицам, но и руководителям коммерческих и некоммерческих организаций, если их деяния могут повлечь существенные нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Форма реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, с нарочным или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований.
После объявления предостережения и подписания его предостереженным один экземпляр предостережения должен быть передан предостереженному лицу, а второй экземпляр должен храниться в прокуратуре. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано в нарядах (компьютерной базе данных) прокуратуры. Невыполнение изложенных в нем требований о недопущении правонарушения будет важным поводом и одним из оснований для привлечения предостереженного должностного лица к ответственности.
Информация прокурора. Закон о прокуратуре предусматривает помимо рассмотренных еще один акт прокурорского реагирования на выявленные правонарушения - информацию.
Пункт 3 ст. 24 названного закона гласит, что в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Как видно из текста п. 3 ст. 24, Закон не определяет конкретную форму, обязательные атрибуты, порядок принесения информации. Однако из смысла закона можно сделать вывод о том, что такая форма реагирования на незаконность постановлений Правительства РФ должна представляться в письменном виде, быть адресованной Президенту РФ и подписанной Генеральным прокурором РФ. В ней должно быть указано, какое постановление Правительства, в чем и какой статье Конституции РФ или какому закону Российской Федерации не соответствует. Там же должны быть указаны предложения Генерального прокурора РФ относительно средств и порядка приведения постановления Правительства РФ в соответствие с действующим законодательством.

Выявляя нарушения действующего законодательства и устанавливая обстоятельства, которые им способствуют, прокурор должен принять меры к их устранению и, соответственно, недопущению в будущем, а также к привлечению виновных лиц к ответственности в соответствии с действующим законодательством. Для этого законами, регулирующими надзор, предусматривается достаточно большое количество специфических полномочий представителей этих правоохранительных органов, то есть отдельных обязанностей и прав, обеспечивающих максимально эффективное нарушение законов. Все эти полномочия в теории и практике действующего прокурорского надзора принято называть правовыми средствами, по всем из них должны составляться акты прокурорского реагирования.

Какие бывают средства?

По порядку применения и своему внешнему выражению они могут быть общими, которые распространяются на все отрасли прокурорского надзора и отдельные участки деятельности прокуратуры, а также специфическими, являющимися характерными для определенных сфер.

К первым относится, в первую очередь, опротестование актов, противоречащих действующему законодательству, а также внесение всевозможных представлений об устранении правонарушений.

Специфические же средства реагирования включают в себя дачу заключений и заявление всевозможных ходатайств прокурором в судебном порядке.

Как они используются?

Таким образом, действия, направленные на устранение выявленных правонарушений в соответствии с действующим законодательством, представляют собой правовые средства реагирования прокуроров на любые нарушения законов.

Реализация этих средств осуществляется используя устные или письменные акты прокурорского реагирования, среди основных из которых стоит выделить протесты, постановления и представления. Стоит отметить тот факт, что действующие законы не устанавливают какого-то определенного письменного выражения, которое могло бы соответствовать всем видам актов. Для некоторых из них (к примеру, протестов, вносящихся в процессе проведения уголовного судопроизводства) предусматривается письменная форма, в то время как для других одновременно устная и письменная.

Что они собой представляют?

Акты прокурорского реагирования представляют собой специфичные правовые акты, которые вносятся исключительно самим прокурором в процессе реализации своих полномочий. Сам по себе уполномоченный сотрудник как государственное лицо, занимающееся надзором, не имеет какой-либо административной власти, то есть не обладает правом отдавать какие-либо распоряжения тем органам, которые находятся в его компетенции и за которым он осуществляет надзор. По этой причине у него нет возможности непосредственно отменить осуществление незаконного правового акта, обеспечить восстановление нарушенной законности или же привлечь виновные лица к административной или же какой-либо другой ответственности.

Именно по этой причине используются акты прокурорского реагирования. Они позволяют обратиться к компетентным органам и потребовать у них полного устранения нарушений действующего законодательства с последующим привлечением к ответственности всех виновных лиц.

Определенную особенность имеют правовые акты прокурорского реагирования, которые выносятся прокурором во время проведения надзора за соответствием законодательству работы органов предварительного следствия и дознания. За исключением различных представлений, эти акты носят распорядительный характер, который обязывает органы следствия и дознания выполнять конкретные процедуры.

Структура

Структура актов прокурорского реагирования представляет их в виде индивидуальных мер, обращенных к различным должностным лицам или органам в связи с определенными фактами правонарушений. Они обязывают других к реакции на подобные случаи соответствующим образом, то есть требуется рассмотреть его, принять все соответствующие меры и сообщить о результате прокурору, который их вносил. Особенно важным здесь является правильное представление. Акт прокурорского надзора должен предельно точно и полноценно выражать в себе закрепленные в законе полномочия прокурора, а также требования, которые на них основываются – это является обязательным условием действенности подобного надзора.

Дальнейший выбор средств реагирования зависит уже непосредственно от характера совершенных правонарушений, причин их возникновения, а также вредных последствий и степени вины лиц, которые должны быть привлечены к ответственности. В преимущественном большинстве случаев принято использовать такие акты реагирования (прокурорского надзора). Кроме того, выбираются такие их формы, которые обеспечивают максимальный эффект, и при этом позволяют максимально быстро устранить и предупредить нарушение законов.

Требования

Помимо этого, стоит отметить, что к прокурорскому реагированию предъявляется масса требований. В первую очередь оно должно быть своевременным и предельно оперативным, если есть такая возможность. Также оно должно быть:

• упреждающим;
• обоснованным;
• комплексным;
• законченным;
• адекватным;
• достаточно острым.

Помимо этого, реагирование должно дополняться различными мерами, носящими предупредительно-профилактический характер, и только при этом они могут быть наиболее результативными.

Опротестование

Стандартный акт прокурорского реагирования – протест. В случае выявления каких-либо правовых актов или же отдельных их предписаний, которые противоречат действующему законодательству, в соответствии с последним сам прокурор или же его заместитель должны принести протест в орган или определенному должностному лицу, издавшему данные нормы, или же в вышестоящий орган. Последний этап – это обращение в суд в порядке, который предусматривается процессуальными законами. Таким образом, прокурор имеет право выбора, но при этом должен делать его с учетом множества обстоятельств.

Наиболее распространенными актами прокурорского реагирования являются именно протесты, так как в преимущественном большинстве случаев они способствуют максимально оперативной отмене незаконных актов, учитывая предельную загруженность современных судов различными делами. Помимо всего прочего, в процессе проведения опросов было установлено, что протест многие руководители воспринимают на порядок менее болезненно по сравнению с заявлениями, подавленными в суд.

Направлять такие акты прокурорского реагирования на нарушения закона в вышестоящие органы целесообразно в том случае, если должностное лицо их отклонило, причем в данном протесте, помимо других вопросов, поднимается также вопрос о привлечении этого лица к дисциплинарной ответственности. Также может присутствовать необходимость доведения до сведения других или аналогичных органов.

Если есть основания полагать, что соответствующий орган или же отдельное должностное лицо может отклонить поданный протест, или же он в конечном итоге останется неудовлетворенным, а также если в процессе рассмотрения полученного заявления в судебном порядке нарушение законодательства будет определено в более короткие сроки, прокурор может и должен обратиться в суд для того, чтобы изданный незаконный акт был признан недействительным.

Особенности

Сущность такого опротестования заключается в том, что прокурор в процессе собственного надзора за исполнением закона от имени страны указывает, где именно проявляется такое нарушение законодательства, и вследствие этого требует от соответствующего органа незамедлительной отмены незаконного акта или же приведения его в полное соответствие с действующим законодательством с последующим восстановлением прав и свободы граждан, а также законных интересов и прав государственных и любых других органов.

Современная практика и юридическая наука определила несколько обязательных реквизитов протеста:

• наименование определенного должностного лица или же органа, которое его вносит;
• название;
• номер, а также дату издания акта, противоречащего законодательству и опротестовываемого прокурором;
• краткое изложение содержания незаконных элементов;
• изложение полного перечня нарушений;
• ссылка на нарушенные законы;
• предложение прокурора, связанное с отменой незаконного акта или же приведение его в полное соответствие с действующими законами;
• должностное положение и чин лица, которое принесло протест, а также его индивидуальная подпись.

Помимо всего прочего, понятие актов прокурорского реагирования предусматривает также возможность указания на необходимость рассмотрения данного протеста и незамедлительного сообщения об этом уполномоченному прокурору.

В тех случаях, когда протест должен рассматриваться коллегиальным органом, прокурор должен быть предварительно оповещен о дате проведения данного заседания. В последнее время сформировала практика выступлений прокуроров на проводимых сессиях различных представительных органов, а также всевозможных заседаниях администрации с обоснованием вынесенных протестов, и подобные действия дают положительные результаты. В подобных случаях у прокурора есть возможность предельно подробно ответить на вопросы уполномоченных лиц, разъяснить требования действующего законодательства и суть нарушения, а также его вредные последствия, чтобы в конечном итоге акт признали недействующим.

Представление

Представление – акт прокурорского реагирования, который является наиболее часто используемым при нарушениях законодательства. Оно вносится прокурором или же его уполномоченным заместителем в определенный орган или непосредственно должностному лицу, которые могут устранить допущенные нарушения и подлежит срочному рассмотрению. Его вносят на базе обстоятельно проведенной одной или нескольких прокурорских проверок, а также предельно глубокого анализа выявленных правонарушений и обстоятельств, которые им поспособствовали.

В описательной части принято перечислять все выявленные правонарушения, а также различные обстоятельства, которые им способствовали. Помимо этого, указываются должностные и другие лица, виновные в их совершении или же способствующие этому. Представление представляет собой довольно универсальный акт прокурорского реагирования, с помощью которого уполномоченное лицо может задавать самые разные вопросы по преимуществу правового характера, которые помогают не только устранить и предупредить возможные правонарушения, но еще и привлечь к ответственности всех виновных.

Подготовка

В процессе его подготовки особенное внимание уделяется юридической обоснованности, грамотности, достоверности, а также лаконичности, то есть краткому, но при этом предельно исчерпывающему изложению всех обстоятельств. Вся информация, которую включает в себя этот акт прокурорского реагирования (образец выше), должна быть предварительно крайне тщательно проверена, а его предложения должны быть максимально конкретными и предусматривать максимально эффективные мероприятия, направленные на устранение правонарушений и их предупреждение.

В том случае, если правонарушение возникает впервые, и при этом руководитель органа не должен обязательно привлекаться к ответственности, представление может вноситься в адрес данного руководителя. Если же на эти правонарушения последовала реакция прокурора, и при этом от них исходит общественная опасность, или же есть потребность в обращении на эту ситуацию внимания вышестоящих органов, то в таком случае по отношению к ним направляются эти акты прокурорского реагирования. Виды представлений определяются уже непосредственно самим прокурором при исполнении своих обязанностей. К примеру, могут вноситься обобщенные представления, предлагающие определенные меры, которые нужно принять на подведомственных предприятиях.

Постановления

В том случае, если виновные лица должны быть привлечены к административной ответственности, и данный вопрос не поставили другие акты прокурорского реагирования, постановление представляет собой единственно верную меру. При этом стоит отметить, что выносить его могут как по отношению к должностным лицам, так и обычным гражданам.

Главной целью данного акта является возбуждение перед компетентным органом вопроса о том, чтобы виновное в правонарушении лицо или же группа лиц были в обязательном порядке привлечены к административной ответственности. Таким образом соответствующий орган или же должностное лицо обращают внимание на возникшую ситуацию и степень общественной опасности, а также понимают необходимость привлечения виновного в целях пресечения подобных правонарушений в будущем.

При этом стоит отметить тот факт, что, в зависимости от возникшей ситуации, прокурор может выносить постановление о необходимости возбуждения дела об административной ответственности или же уголовного дела, используя соответствующие акты прокурорского реагирования. Закон также говорит о том, что при обнаружении в ходе проверок каких-либо лиц, которые были незаконно подвергнуты аресту или же административному задержанию со стороны несудебных органов, прокурор должен принять незамедлительные меры, направленные на их освообождение посредством вынесения постановления об освобождении лиц, арестованных в административном порядке.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для восстановления законности, устранения вызванных нарушениями закона негативных последствий.

К числу основных правовых средств прокурора Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относит следующие акты прокурорского реагирования:

представлениеоб устранении нарушений закона;

постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

предостережениео недопустимости нарушения закона.

Протест прокурора представляет собой акт прокурорского реагирования на нормативный правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими даннымитребование об отмене данного акта или приведении его в соответствие с законом.

Согласност. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с компетенцией. И если вышестоящий прокурор может опротестовать правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, поднадзорных нижестоящему прокурору, то нижестоящие прокуроры ни при каких обстоятельствах не могут реализовывать полномочия вышестоящего прокурора.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ илиоргана местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона - это акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые наступили в результате действий (бездействия) или принятия незаконных решений государственными органамиили их должностными лицами.

На основании ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится прокурором в том случае, если в ходе проведения прокурорской проверки были выявлены обстоятельства, указывающие на наличие признаков состава административного правонарушения.

Статья 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо сведений о физическом или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, то постановление выносится в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится прокурором по окончании расследования.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях на основании ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона .

Право прокурора объявлять предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности предусмотрено также Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ.

Предостережение о недопустимости нарушений закона не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Оно объявляется должностным лицам поднадзорных прокуратуре органов, а также руководителям общественных (религиозных) объединений.

Вынесению предостережения в обязательном порядке должна предшествовать проверка прокурором сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Средства прокурорского реагирования – это закрепленные в законе полномочия и акты реагирования прокурора, то есть содержание средств реагирования включает:

1) полномочия прокурора – законодательно закрепленные меры возможного и необходимого поведения, которые реализуются путем совершения действий;

пример: ст. 22 ФЗ «О прокуратуре» - требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов и т.п.

2) акты прокурорского реагирования – письменные документы, выносимые прокурором в ходе осуществления надзорной деятельности.

пример: протест

Классификация средств реагирования:

1. по оформлению средств:

a. устного (выступление в суде),

b. письменного характера.

2. по цели:

a. на выявление нарушения (проверки),

b. на устранение последствий (протесты),

c. на предупреждение (антикоррупционная экспертиза – предупреждение коррупционных ситуаций, предостережение).

3. По источнику нормативного закрепления:

a. Процессуальные – регламентированы процессуальным законодательством (представления и жалобы на незаконные судебные решения, постановления прокурора, указания прокурора и др.),

b. Непроцессуальные – регламентированы иными ФЗ – «О прокуратуре», например (протест, представление в порядке надзора)

4. По направлению деятельности:

ü Надзорные – в рамках надзорной деятельности – протест и т.п.,

ü Ненадзорные – например, в рамках уголовного преследования – поддержание обвинения в суде,

û Основные – направлены непосредственно на решение задач прокуратуры – акты прокурорского реагирования, прежде всего,

û Вспомогательные – доклады, информационные письма и т.п..

Полномочия прокурора закреплены (в общем)!наиболее полный перечень! в статье 22 ФЗ «О прокуратуре», а так полномочия установлены в законе в каждом разделе по направлению деятельности и главе по надзору:

1. По предъявлению удостоверения в праве беспрепятственно входить на территории и помещения поднадзорных объектов.

2. Имеет доступ к документам и материалам

3. Требует от руководителей предоставление сведений документов и материалов

В каждом случае необходимо руководствоваться требованиями спец-х нормативных актов регламентирующих вопросы тайны (о гос тайне, о коммерческой тайне, основы законодательства о здравоохранении, о банках и банковской деятельности).

4. Вправе требовать от руководителей выделение специалистов для выяснения возникших вопросов

5. Проведение проверок, ревизий.

6. Вправе вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений (требование)

Акты реагирования – документы, которые исходят от прокурора:

1. Протест – ст. 23 предмет протеста - конкретный документ (не обладает приостанавливающей силой, приносит прокурор или его заместитель).

Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям к его содержанию и форме. Наименование акта должно соответствовать Федеральному закону "О прокуратуре РФ". В протесте должны содержаться:

§ наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица;

§ кем и когда правовой акт издан или совершено действие (бездействие);

§ правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), нормы нарушенного закона или иного нормативного акта;

§ предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость;

§ предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста;

§ должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин;

§ дата принесения протеста.

Срок рассмотрения 10 дней, в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании . При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста .

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Прокурор, принесший протест, обладает правом отозвать протест до его рассмотрения .

2. Требование об отмене нормативно-правового акта – протест гораздо шире. Приносится по итогам анти коррупционной экспертизы НПА. Форма этого документа закреплена Приказом Генпрокурора «О проведении антикоррупционной экспертизы»

3. Представление – ст. 24 – акт комплексного характера, приносится на выявленные нарушения законности,

имеют цель:

Карательную, требуется привлечение нарушителя к ответственности,

Профилактика.

Представление об устранении нарушений закона - это документ, который вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения .

Представление в отличие от протеста подлежит безотлагательному рассмотрению . Срок исполнения – 30 дней , должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

О результатах принятых мер прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, прокурору должно быть сообщено о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

4. Постановления – о возбуждении административного правонарушений.

Положениями ст. 28.4 (например, непредставление итогов голосования, результатов выборов) КоАП РФ перечислен ряд составов административных правонарушений , по которым прокурор прямо уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях. Однако при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ.

Как правило, постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении должно содержать :

§ сведения о дате и месте его составления,

§ должность, фамилия и инициалы прокурорского работника, вынесшего его,

§ сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении,

§ фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие,

§ место, время совершения и событие административного правонарушения,

§ статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение,

§ объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело,

§ иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом . О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

15 дней – орган, 2 месяца – судья по общему правилу.

Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурором выносится мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

5. Предостережение – в целях предупреждения правонарушение в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона.

Предостережение прокурора должно содержать:

§ указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При внесении актов прокурорского реагирования прокурорские работники должны оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, поскольку акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.