Перспективы развития муниципальной службы. Муниципальная служба в Российской Федерации (Проблемы конституционно-правового регулирования) Наквасина Галина Алексеевна. Научный руководитель _____________________ А.В. Шуляева
Программа развития службы должна предусматривать развитие:
а) деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения (исполнения переданных государственных полномочий);
б) деятельности профессиональной;
в) деятельности с установленным кругом обязанностей;
г) деятельности организационной структуры со множеством элементов.
Развитие деятельности – это долгосрочное усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в особенности путем повышения эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.
Исходя из вышеизложенного, программа развития муниципальной службы должна быть направлена на:
усовершенствование решения вопросов местного значения;
усовершенствование профессиональных возможностей и способностей;
усовершенствование установления круга обязанностей;
усовершенствование организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов.
При этом усовершенствование в первую очередь должно идти путем повышения эффективности и результативности и с использованием научно-технических достижений и инноваций.
В результате добавляется еще одно направление (информационное) – получение и доведение до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Итого, как минимум, мы имеем пять направлений для программы развития муниципальной службы.
Развитие муниципальной службы достигаться программными методами. Среди возможных и необходимых мероприятий можно назвать:
установление стандартов деятельности, критериев оценки;
разработку и правовое закрепление перечня услуг и функций, стандартов, нормативов;
разработку и внедрение технологий, обеспечивающих снижение коррупциогенности правовых актов;
введение внутреннего и внешнего аудита деятельности;
создание механизмов включения населения в решение вопросов местного значения;
создание системы (включая систему показателей) оценки результативности и эффективности деятельности;
Оценка эффективности деятельности возможна только при использовании деятельностного, а не статистического подхода. Оценка должна проводиться экспертами и опираться на внутренний и внешний аудит деятельности. Полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста, т.е. учета различных особенностей и реалий конкретного муниципального образования. Как уже отмечалось, требуется комплексность при решении вопроса о степени эффективности деятельности. Необходимо использовать набор показателей и инструментов их оценки; помимо оценки количества и качества «продукта» деятельности для органов местного самоуправления не менее важны показатели оценки процессов, в особенности при необходимости взаимодействия с населением.
Предоставление публичных услуг – деятельность разнородная, требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги, или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки. Ответственность перед различными субъектами (государство, иные органы местного самоуправления, местное сообщество, организации) выдвигает различные требования к оценке эффективности. При такой ситуации избыточность информации и методов ее оценки может иметь положительное значение. В настоящее время отсутствуют выработанные научные и деятельностные критерии оценки эффективности муниципальной деятельности в условиях реформы. Выработка таких критериев, методов анализа и оценки результатов – задача специальных научных работ и проектов. Вместе с тем, отдельные конкретные предложения можно уже дать.
Исключительно важна правовая регламентация муниципальной службы. Здесь имеет смысл в рамках программы развития муниципальной службы в опережающем порядке начать разработку и внедрение регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения публичных функций органами местного самоуправления. Надо указать и на то, что несмотря на высокую стоимость данных работ, переложить их выполнение на органы государственной власти (разработка модельных актов) нельзя, так как в каждом МО имеются свои особенности в стандартах услуг, имеющихся ресурсах, структуре органов местного самоуправления, наличии персонала, распределении должностных обязанностей, временной и территориальной доступности услуг и т.п. Использование «чужих» стандартов (а они становятся местным законом при утверждении) может привести к значительному числу конфликтов, судебным искам и иным неприятным последствиям для органов местного самоуправления.
В рамках осуществления управления ресурсами необходимо в программе развития муниципальной службы предусмотреть переход от управления затратами к управлению результатами, включить в программу мероприятия, обеспечивающие осуществление такого перехода, а также введение предоставления бюджетных средств исключительно на основе задания (для МУ и АУ, казенных предприятий) и (или) муниципального заказа (МУПы, ГУПы, организации иных форм собственности и организационно-правовых форм).
Следующими направлениями являются усовершенствование организационной структуры муниципальной службы, включая взаимодействие ее элементов и усовершенствование установления круга обязанностей каждого муниципального служащего.
Структуры управления должны соответствовать установленным стратегическим целям и отвечать законам управления. Для совершенствования и моделирования организационных структур необходимо провести работы по анализу (диагностике) системы управления. При проведении анализа должно оцениваться соответствие существующей системы управления МО потребностям управления, связанным с реформой местного самоуправления и бюджетной реформой, изменением законодательства в части компетенции местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления, переходу к эффективному и результативному управлению. Кроме этого, в ходе анализа внимание должно обращаться на соблюдение основных требований к организации управления в части обеспечения комплексности решения стоящих перед муниципальным образованием задач и возможности поступательного развития с минимизацией возможных рисков периода реформирования. И при анализе, и при совершенствовании системы управления должны применяться новейшие достижения науки, инновационные технологии и методы. Это отдельный важный блок работ по указанному направлению программы.
Основной задачей, которую необходимо решить в ходе совершенствования организационных структур, должна являться настройка структуры системы управления в МО на развитие, комплексность решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Это касается как целиком органов местного самоуправления, так и распределения должностных обязанностей между конкретными муниципальными служащими, требует проведения исследовательских работ по установлению обоснованной численности муниципальных служащих, проведения работ по нормированию труда. Существенную роль здесь может играть внедрение результатов новых исследований по научной организации труда, а также проведение собственных исследований в МО по стандартизации и нормированию управленческой деятельности.
Совершенствование механизма подготовки кадров для муниципальной службы
Государственной Думой был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для улучшения ситуации нужно совершенствовать систему подготовки кадров. Для этого координирующие функции предполагается возложить на субъекты Российской Федерации. Полномочия по организации самой подготовки останутся за органами местного самоуправления.
В законе установлен порядок подготовки кадров на основе договора о целевом обучении. Одним из условий такого договора является обязательство работника проходить муниципальную службу в органе местного самоуправления, направившего его на обучение. Указанный срок не может быть более 5 лет. Нововведения предусматривают, что договор о целевом обучении заключается на конкурсной основе в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, право участвовать в конкурсе имеют граждане, впервые получающие среднее профессиональное или высшее образование по очной форме обучения за счет бюджета.
За органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется полномочие по координации деятельности органов местного самоуправления в период реализации региональных программ развития муниципальной службы.
Хотя существуют и весьма специфичные проблемные вопросы касаемо муниципальной службы, куда насущнее будут и общегосударственные темы. Наиболее общие и важные проблемы российской муниципальной службы это коррупция и отсутствие профессиональных кадров.
Человеческий фактор здесь будет играть определяющую роль. Две эти проблемы являются результатом комплекса условий, в том числе и недостаточного уровня заработной платы, отсутствие стимула к поднятию собственной квалификации, труднодоступность получения нужного образования. Но от желания работать, человеческой честности, добропорядочности зависит характер работы муниципальной службы. Так что имеется абсолютный смысл говорить о том, что от личных характеристик человека зависит его предрасположенность к муниципальной службе.
Тем не менее, решение вопроса вовсе не заключается в дорогостоящих агитационных акциях или восхвалении чиновников. Наоборот, при добросовестном, человеческом отношении к общественно полезной деятельности муниципальной службы существующая "идеология" постепенно спадет на нет, а в перспективе сменится другим мнением, подстегивающим служащих. Так что следует отметить, что эта проблема, как и большинство других решается путем преобразований внутри самого института службы. Дадашева И.А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения - 2014. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XIV. - Пятигорск: ПГЛУ, 2014. - С. 11.
Коррупция, к сожалению, является вечной проблемой нашего государства. Как уже можно было заметить в вышерасположенном историческом описании лица, работающие в органах местного самоуправления, зачастую пользовались своим положением для поборов с населения. М.В. Масловская справедливо подчеркивает, что административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства. Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Волгоград. - 2014. - С. 18.
Так сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности. Помимо названных общеизвестных проблем, в целом, касающихся всей структуры государственной власти, следует также выделить некоторые проблемы, касающиеся только данного сегмента государственного аппарата.
В ходе анализа закона, устанавливающих правовой порядок работы муниципальной службы, можно найти ряд противоречий, которые мешают ее эффективной работе. Например, законом установлено важное и основное положения для работы муниципальной службы - единство основных требований к муниципальной службе. Однако, анализируя характер деятельности в органах местного самоуправления, можно все должности разделить на пять групп:
1. должности, исполнение обязанностей по которым, как правило, связано с деятельностью учетно-статистического, делопроизводственного и иного вспомогательного характера;
2. должности, исполнение обязанностей по которым, как правило, связано с деятельностью преимущественно информационно-аналитического характера;
3. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в непосредственной организации работы муниципальных служащих первых двух групп, а также предусматривает разработку нормативно-правовых актов и деятельность информационно-аналитического характера;
4. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в опосредованной организации работы муниципальных служащих первых двух групп через непосредственное руководство деятельностью муниципальных служащих третьей группы, а также предусматривает разработку нормативно - правовых актов и деятельность информационно-аналитического характера;
5. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в принятии административных решений. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 22.12.2014 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Иерархичный характер на практике часто приводит к недоразумениям. При таком положении вещей должностное лицо, занимающееся действительно какой-нибудь важной проблемой, вместе с тем может занимать низшую должность в системе муниципальной службы (к примеру, специалист юридической службы). Разумеется, это приводит к различным препятствиям в трудовом процессе. Также федеральный закон не устанавливает соотношения, в котором должно находиться количество этих сотрудников. Эта забота также лежит на законе субъекта страны.
Другое противоречие заложено в законодательном определении квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы. Несмотря на то, что федеральным законом установлено положение, согласно которому граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, другое положение ему противоречит. Закон также говорит о том, что требования к должностному лицу устанавливаются внутренним уставом местного самоуправления. Это не дает возможности даже квалифицированному работнику свободно мобилизовать свои возможности.
Также необходимо отметить, что в условиях реформирования российской государственности и становления системы местного самоуправления вопрос формирования потенциала высокопрофессиональных муниципальных служащих, способных эффективно решать вопросы местного значения, приобретает основополагающее значение. Процессы усложнения макросреды, стремительное увеличение скорости изменений социально-экономических и политических процессов на территории муниципальных образований в нашей стране вызывают потребность в повышении эффективности муниципального управления, которое невозможно обеспечить без компетентного кадрового состава.
Муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов жизнедеятельности местного сообщества, а основным средством реализации ими своих задач и функций является муниципальная служба. Успешность государственного управления во многом зависит от эффективности работы органов местного самоуправления. Труд муниципальных служащих определяется содержанием, характером и формой труда, позволяющие сформировать общее представление об основных особенностях труда муниципальных служащих и выявить критерии его идентификации. Гончарова Л.И. Концептуальные аспекты труда муниципальных служащих // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2015. - № 2. Следует отметить, что к основным особенностям труда муниципальных служащих относятся: компетентностный характер; высокая степень регламентации и контроля; публичный характер; многофункциональное содержание; высокая интенсивность и неравномерность распределения трудовой нагрузки; творческий и инновационный характер; сложность нормирования. Выявление совокупности ключевых особенностей труда муниципальных служащих позволяет в перспективе определять основные направления и способы повышения его эффективности, а также сформировать требования к уровню развития системы профессиональных компетенций муниципальных служащих.
Т.Э. КАЛЛАГОВ,
кандидат юридических наук
Анализировать пути совершенствования ныне установленного режима муниципальной службы можно в двух взаимодополняющих направлениях. Первое состоит в консолидированном рассмотрении недостатков и разработке соответствующих корректирующих мер, второе - в поиске организационно-правовых средств, способных укрепить как существующий, так и скорректированный режим муниципальной службы.
Начнем с первого. Анализ норм соответствующего законодательства свидетельствует о концептуальном разрыве между современным законодательством о видах и режимах государственной службы и службы муниципальной.
Коренное их различие состоит в том, что государственная служба строится на основе административного законодательства и отделяет служебную деятельность от трудовой. Соответственно нормы трудового права здесь фактически не применяются.
В концепции законодательства о муниципальной службе законодатель пошел противоположным путем, установив ее режим на основе трудового права. Основным аргументом для этого послужило внешнее совпадение административно-правовых норм, использованных в законодательстве о государственной службе, с трудовым, что действительно имеет место. Однако при этом следует иметь в виду, что административное право может включать в свое содержание нормы любых отраслей права. При этом они особым образом огосударствливаются сообразно нуждам государственного управления, которое регулируется административным правом, и на основе его предмета и метода получают собственные, качественно отличные от первоначального, свойства, становясь элементам регулирования особой системы государственного управления.
Построить ее на основе других отраслей права, кроме как административного, невозможно, поскольку именно в административном праве воплощены законы и закономерности государственного управления, т. е. особого рода правоотношений, которые в других отраслях права не присутствуют.
Концепция правового регулирования служебных отношений, выстроенная на основе трудового права и реализованная в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в корне противоречит сказанному выше. Прежде всего, по единодушному мнению большинства авторов, исследующих проблемы муниципального права, закон регулирует отношения, связанные с муниципальным управлением, которое по своей природе весьма близко к государственному, и потому нормативные правовые акты органов местного самоуправления по меньшей мере сходны с нормами административного права. Если они прямо не являются таковыми, то лишь в силу автономии органов местного самоуправления от государственных, естественно, если речь не идет о государственных полномочиях, переданных государством в введении муниципальных образований. Уже отсюда следует вывод, что муниципальная служба - это именно служебная, а не трудовая деятельность. Их отличия отмечаются даже на этимологическом уровне во всех ведущих словарных источниках.
Отнесение любой общественно-трудовой деятельности к разновидности труда в условиях советского строя, откуда и берут свое начало многие постулаты современного трудового права, имеют идеологическое содержание и идеологические корни, лежавшие в основании марксистско-ленинской теории. В ней разделение гражданского общества и государства не признавалось, соответственно труд в рамках гражданского общества и публичная служба, в том числе и происходящая в рамках гражданского общества муниципальная служба, не разграничивались. Естественно, для современной России, которая строится на принципах правовой государственности, такой подход не может быть приемлем, как не может быть приемлемо и жесткое разграничение по принципам формирования государственной и муниципальной службы.
В этой связи отметим, что Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы», которому отведена роль рамочного в отношении всей системы публичной службы Российской Федерации, в ст. 3 установил взаимосвязь государственной и муниципальной службы. В силу этого их различия вряд могут иметь принципиальный характер, хотя бы в силу общности функций, которые на разных уровнях публичной власти решают соответствующие муниципальные и государственные управленческие подразделения.
Довольно примечательно, что стремление обеспечить тесные и действенные взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы - это не только декларация, сформулированная в одном из важнейших принципов рамочного Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Данный принцип получил дальнейшее развитие и конкретизацию как в ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ, так и ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». Тексты названных статей фактически совпадают, причем любое из указанных в них условий взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы является по существу основным элементом административно-правового режима государственной и муниципальной службы. Или иначе: единство двух видов публичной службы в данном случае означает и коренное единство их режимов.
Однако в действительности сделать такой вывод в полной мере невозможно, поскольку деятельность по обеспечению исполнения полномочий в режиме государственной службы объявлена служебной и регулирующие ее нормы в полном объеме внесены в содержание административно-правового режима государственной гражданской службы. Например, сюда отнесены вопросы заключения и расторжения служебного контракта, служебное время и время отдыха, отпуска на гражданской службе, должностной регламент и т. п., что в законодательстве о муниципальной службе отнесено к регулированию нормами трудового права.
Зададимся в связи с этим вопросом: а может ли формальное совпадение норм ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» служить реальным основанием для того, чтобы считать проблему взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы в достаточной мере решенной? Напомним, что в ст. 7 Федерального закона № 79-ФЗ и в
ст. 5 Федерального закона № 25-ФЗ речь идет об одних и тех же нормах, обеспечивающих взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы:
1) единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Сделаем еще одно замечание. В ст. 5 Трудового кодекса РФ закреплено положение, согласно которому нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Кодексу. Если же при этом обнаруживаются какие-либо противоречия, то применению подлежат нормы ТК РФ. Кроме того, вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречащие Кодексу, применяется лишь при условии внесения соответствующих изменений в Кодекс.
Естественно, преимущественно административная реформа служебного законодательства вскоре потребовала внесения довольно противоречивой коррекции в ТК РФ. В результате ныне ст. 11 ТК РФ содержит положение, согласно которому на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе.
Противоречие здесь в том, что на государственных гражданских служащих по современному служебному законодательству действие трудового права вообще не распространяется, поскольку соответствующие ему положения инкорпорированы в административное право и имеют здесь иные основания и методы регулирования. В том же, что касается муниципальной службы, полноценное использование трудового права нарушает принцип единства государственной и муниципальной службы и потому принципиально неприемлемо.
Продемонстрируем сказанное несколькими положениями. Например, ограничения и обязательства как на государственной, так и на муниципальной службе носят выраженный административно-правовой характер и использование здесь норм трудового права способно породить трудноразрешимые коллизии. Так, в числе запретов для служащих названы следующие: не допускать публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает соответствующую должность, если это не входит в его должностные обязанности. Со свободами работников, установленных ТК РФ, это никак не согласуется.
Вряд ли совместимо с трудовым правом, ориентированным на общегражданские права и свободы, и требование к служебному поведению. То же самое можно сказать и относительно представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которое можно расценить и как вмешательство в частную жизнь работника со стороны представителя работодателя. Опять же трудно понять, как будет согласовываться принцип внепартийности муниципальных служащих с трудовым законодательством, где ему как антидемократичному места просто не найдется.
Трудовое право во всех этих случаях просто неприменимо в силу его преимущественной ориентации на гражданско-правовые отношения. Ссылка же на возможность его применения с учетом особенностей служебного законодательства во всех этих случаях теряет смысл, поскольку создает коллизию внутри самого трудового права. Ее разрешение может быть лишь таким, что в указанных обстоятельствах в силу должны вступить нормы ТК РФ, которые запрещают применение отдельных положений служебного законодательства, что неприемлемо, поскольку противоречит интересам охраны и полноценной реализации публичного интереса на государственной и муниципальной службе.
Вывод здесь один: известная двойственность службы, которую можно трактовать, с одной стороны, как деятельность, а с другой - как режим ее осуществления в случае с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ вылилась в несогласованность этих двух аспектов, которые сделали противоречивым и сам современный режим муниципальной службы.
Действительно, подавляющая часть норм, регулирующих этот режим, оказалась в сфере действия административного законодательства. Напротив, служебная деятельность, вопреки ее естественной природе, регулируется ныне трудовым правом, как будто повторяя собой советские идеологические догматы о высшей ценности труда, поглощающего собой все виды созидательной деятельности в обществе и государстве, вне зависимости от их устройства и принципов функционирования.
Выходов из создавшегося положения может быть два. Первый, радикальный, предполагает принятие новой редакции Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, где вместо норм трудового права займут административно-правовые, начиная с замены трудового контракта на контракт служебный. Второй выход может носить переходный характер и заключаться в придании особым федеральным законом статуса государственных гражданских служащих муниципальным служащим при сохранении особенностей режима их службы, вытекающих из особого статуса муниципальных образований и сохранения собственной классификации должностей муниципальной службы.
Заметим, правда, что оба предлагаемых выхода из создавшейся ситуации страдают известными изъянами.
Попытаемся концептуально представить возможную конструкцию новой редакции Федерального закона № 25-ФЗ. Не претерпит, видимо, существенных изменений ст. 1, определяющая предмет регулирования Закона. Однако по всему тексту Закона придется заменить понятие и содержательные нормы, касающиеся трудового договора, на служебный договор. Эти нормы могут быть полностью или за малым исключением заимствованы из Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Естественно, из содержания проектируемого Закона должна быть исключена ч. 2 ст. 3 действующего Федерального закона № 25-ФЗ, касающаяся установления приоритета трудового права в регулировании муниципальной службы.
Видимо, не должна претерпеть существенных изменений глава 2 Федерального закона № 25-ФЗ, посвященная должностям муниципальной службы и их классификации. Что касается основных прав, обязанностей, ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, то к трудовому праву они прямого отношения не имеют и вряд ли претерпят существенные изменения. То же относится к ст. 15 Федерального Закона № 25-ФЗ, посвященной предоставлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего.
Вот порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, который основан ныне на трудовом договоре, приемлем быть не может. Его следует заменить порядком, который отвечает существу служебного договора. Соответствующие положения уже в достаточной мере разработаны и содержатся в Федеральном законе № 79-ФЗ.
Следует переработать главу 5 Федерального закона № 25-ФЗ, посвященную рабочему (служебному) времени и времени отдыха муниципальных служащих. Здесь должно фигурировать исключительно служебное время. Кроме того, необходимо внести в Закон нормы о внеслужебном поведении муниципального служащего. При этом более целесообразным выглядел бы подход о разработке специального дисциплинарного кодекса муниципального служащего, где следовало бы урегулировать одновременно как служебное, так и неслужебное поведение служащего, а также требования к его должностной деятельности, подкрепив их одновременно специальными мерами дисциплинарной ответственности как негативного, так и позитивного характера.
Глава 6 Федерального закона № 25-ФЗ в целом отвечает задачам, стоящим перед административно-правовым служебным законодательством, и имеет немало общего с соответствующими положениями Федерального закона № 79-ФЗ. При этом здесь в достаточной мере учтены особенности муниципальной службы в отличие от государственной гражданской. Иные положения Закона также в достаточной мере отвечают потребностям административно-правового регулирования муниципальной службы, исключая лишь те, что содержат отсылочные нормы к трудовому праву, которые должны получить самостоятельное административно-правовое наполнение.
Таким образом, есть все основания говорить о том, что концептуальный переход от доминирования трудового права в режиме муниципальной службы к его административно-правовой модели в силу обеспечения принципа единства государственной и муниципальной службы приведет на деле к тому, что сегодняшние муниципальные служащие превратятся в обычных государственных гражданских, но с одним существенным отличием: эти служащие будут занимать должности муниципальной службы при сохранении всех их особенностей, вытекающих из специфики местного самоуправления.
Рассмотрев первый возможный вариант решения проблемы концептуальной недостаточности Федерального закона № 25-ФЗ, мы последовательно подошли по второму, изначально представлявшемуся излишне радикальным, варианту. Состоит он в том, чтобы просто-напросто отказаться от комплектования должностей муниципальной службы муниципальными служащими, статус и режим деятельности которых определен данным Федеральным законом, заменив их государственными гражданскими служащими субъектов Федерации.
На первый взгляд такой подход может показаться противоречащим конституционным основам местного самоуправления, которые предполагают его независимость от органов государственной власти.
Но так ли это в действительности? С точки зрения режима службы здесь нет ничего особенного, если будут сохранены система муниципальных должностей и существующий порядок их учреждения. В этом случае предлагается лишь сменить схему комплектования одной категории служащих, режим деятельности которых не отвечает интересам дела, другой, которой будут замещаться должности муниципальной службы.
Кстати говоря, нечто подобное неоднократно происходило в условиях бывшего Советского Союза: ради усиления кадрового состава какой-либо системы государственного управления в нее направлялись чиновники с сохранением своего статуса (чинов, званий, окладов, дополнительного довольствия, права ношения прежней форменной одежды и т.п.) по прежнему месту службы. Такое, например, неоднократно наблюдалось в МВД СССР, куда целевым набором направлялись опытные сотрудники КГБ СССР.
Сегодня органы местного самоуправления переживают далеко не лучшие времена, местные бюджеты не могут профинансировать решение всего груза проблем, а кадровый состав муниципальных служащих оставляет желать много лучшего. В большинстве случаев, и особенно в отдаленных от областных центров районах страны, комплектование должностей муниципальных служащих в соответствии с квалификационными требованиями к должностям муниципальной службы из числа местных жителей достаточно сложно. Так, по данным Администрации Тюменской области возрастной состав муниципальных служащих не обеспечивает планомерность замены кадрового состава одной возрастной группы другой. В частности, служащих в возрасте от 31 до 40 лет почти в 2 раза меньше, чем служащих возрастной категории 51-55 лет. Около трети муниципальных служащих не имеют высшего образования. Из-за низкого денежного содержания число женщин среди муниципальных служащих постоянно превышает число мужчин в 2,5-2,7 раза.
По данным Федеральной службы государственной статистики и материалам, поступившим из субъектов Федерации, базовое высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» сегодня имеют лишь 0,2% от общей численности выборных лиц местного самоуправления и 2,8% от общей численности россиян, занимающих должности на муниципальной службе. Не спасают положение муниципальные служащие и выборные лица местного самоуправления, окончившие различные курсы профессиональной переподготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление» или курсы повышения квалификации по специализированным программам в области муниципального управления. Их очень мало: в конце 2005 года численность работников муниципальной службы, получивших дополнительное профессиональное образование, составила 29658 человек - всего 9,6% от общей численности муниципальных служащих.
Заметим, что за последние годы число муниципальных образований удвоилось и продолжает расти. Между тем непосредственно на подготовку и повышение квалификации муниципальных служащих использование средств федерального бюджета не предусмотрено. Поэтому очень многое в обеспечении муниципальных образований кадрами зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны организовать процесс подготовки муниципальных служащих. И здесь не обойтись без финансирования из региональных бюджетов.
Положение могло бы быть в известной мере исправлено длительным командированием опытных государственных гражданских служащих на должности муниципальной службы. Естественно, при этом потребуются специальные изменения и дополнения в законодательство о государственной службе субъектов Федерации, предусматривающие саму возможность таких командировок, а также дополнительные гарантии и компенсации для командируемых.
На наш взгляд, пройдя школу местного самоуправления, любой государственный служащий, вернувшийся из длительной командировки к исполнению своих прямых обязанностей на государственной службе, получит ясное осознание действительного положения дела на местах и бесценный опыт решения практических проблем в реальных тяжелейших условиях современного местного самоуправления. Одновременно это должно послужить и изменению отношения к его нуждам, которые должны стать приоритетными для органов власти субъектов Федерации.
Теперь остановимся на вопросе о том, насколько правомерно замещение должностей муниципальной службы государственными гражданскими служащими. Здесь сразу же встает проблема возможного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления.
Будет ли она иметь место в данном случае? Если да, то развиваемый нами подход к реорганизации системы публичной и особенно муниципальной службы в Российской Федерации следует считать неприемлемым, поскольку он противоречит конституционному статусу местного самоуправления. Если же такая проблема не возникает, то предполагаемая конструкция замещения муниципальных должностей гражданскими служащими субъектов Федерации имеет право на существование и может рассматриваться в ключе повышения эффективности муниципальной службы.
Решение поставленной проблемы опять упирается в вопрос о режиме муниципальной службы, точнее, в его правовые основания. Если будет сохранен нынешний режим, основанный на трудовом праве, то использование гражданских служащих субъектов Федерации будет невозможно, поскольку основой их поступления на службу является не трудовой, а административно-правовой служебный договор. Кроме того, многие вопросы, которые урегулированы в современном режиме муниципальной службы трудовым правом, в режиме гражданской службы подпадают под административно-правовое регулирование. Следовательно, простой акт занятия должности муниципального служащего гражданским служащим субъекта Федерации в такой постановке проблемы невозможен. Гражданскому служащему придется предварительно пройти процедуру увольнения с государственной службы, а затем поступить на муниципальную службу, используя элементы взаимозачетов обоих видов службы, которые предусмотрены действующим законодательством.
Таким образом, предлагаемые меры необходимо влекут за собой в качестве предварительного условия переработку существующего режима муниципальной службы с тем, чтобы он был идентичен режиму службы государственной. Специфика соответствующего законодательства о муниципальной службе, связанная с муниципальными должностями и самими обязанностями на этих должностях изменений не требует. А это означает, что муниципальная служба как существовала, так и будет существовать, тем более что муниципальные должности, которые определены законодательством о местном самоуправлении, по статусу выше должностей муниципальных служащих, которые им подчинены, останутся теми же, что и были, включая порядок их комплектования.
Тем не менее, все эти аргументы вряд ли можно считать бесспорными до тех пор, пока служащие, занимающие должности муниципальной службы, будут именоваться государственными гражданскими. Эту заложенную в самом названии данной категории служащих очевидную связь с государством не могут перечеркнуть все вышеназванные аргументы, хотя в действительности налицо лишь формальное противоречие, не имеющее отношение к существу дела. Но чтобы не нарушать всю структуру муниципальной власти и принципы законодательства, на которых она базируется, включая и конституционные положения о независимости местного самоуправления от органов государственной власти, противоречие это также следует устранить.
Решение вопроса в общем-то возможно и заключается в реализации нескольких мер.
Прежде всего следует реорганизовать институт государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, объединив их в единый институт службы субъектов Российской Федерации, которые могут замещать как должности государственной, так и муниципальной службы субъектов Федерации. В данном случае важно подчеркнуть двойственность этой службы. В зависимости от того, на какую должность путем заключения соответствующего служебного контракта поступает гражданин, он считается находящимся либо на государственной гражданской службе субъекта Федерации, либо на муниципальной службе. При этом в любой случае он действует в рамках одного и того же режима службы - служащего субъекта Федерации.
Естественно, это может стать возможным лишь при внесении необходимых изменений в систему государственной службы, определенную Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Кроме того, потребуются незначительные дополнения и изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также исключение из Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ положений, дублирующих нормы Федерального закона № 79-ФЗ, а также исключение норм трудового права, которыми ныне, вопреки уже сложившейся системе правового регулирования служебных отношений, регулируется режим муниципальной службы.
Если предлагаемое будет реализовано, то в результате возникнет единый институт служащих субъектов Российской Федерации, которые на основе единого режима службы смогут занимать как государственные должности субъектов Федерации, так и должности муниципальной службы. Соответственно такое решение будет продублировано и конкретизировано в собственном служебном законодательстве субъектов Федерации.
Итак, сделаем следующие выводы.
1. Отмеченные ранее противоречия в регулировании муниципальной службы административным и трудовым правом могут быть сняты двумя способами. Первый предполагает принятие новой редакции Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, где вместо норм трудового права займут административно-правовые, начиная с замены трудового контракта на контракт служебный. Второй выход может заключаться в придании особым федеральным законом статуса государственных гражданских служащих муниципальным служащим при сохранении особенностей режима их службы, вытекающих из особого статуса муниципальных образований и сохранения собственной классификации должностей муниципальной службы.
Оба представленных варианта требуют собственных законодательных решений. Если первый может ограничиться изменениями и дополнениями в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, то второй требует переработки всего массива служебного законодательства.
2. Концептуальный переход от доминирования трудового права в регулировании режима муниципальной службы к его административно-правовой модели в силу обеспечения принципа единства государственной и муниципальной службы приведет на деле к тому, что сегодняшние муниципальные служащие превратятся в государственных гражданских служащих субъектов Федерации, но с одним существенным отличием: эти служащие будут занимать должности муниципальной службы при сохранении всех особенностей, вытекающих из специфики местного самоуправления.
С точки зрения режима службы здесь нет ничего особенного, если будет сохранена система муниципальных должностей и существующий порядок их учреждения. В этом случае предлагается лишь сменить схему комплектования одной категории служащих, режим деятельности которых не отвечает интересам дела, другой, которой будут замещаться должности муниципальной службы.
3. Целесообразно реорганизовать институт государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, объединив их в единый институт службы субъектов Российской Федерации, служащие которого могут замещать как должности государственной, так и муниципальной службы субъектов Федерации.
С точки зрения теории и дальнейшего развития законодательства о государственной и муниципальной службе такого рода меры будут фактически означать появление внутренне согласованного института служебного права, который по мере развития имеет даже перспективу выделиться из общей системы административного права во вторичную отрасль - служебное право. О нем уже много сказано, однако до тех пор, пока оно не приобретет единую основу во всех своих составляющих, говорить о его автономном существовании, думается, еще рано.
Библиография
1 www.admtyumen.ru/files/250/Кадровая политика.ppt.
2 Сумароков В.З. Состояние и перспективы развития кадрового потенциала муниципальной службы: социологический анализ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Пенза, 2007. С. 14.
3 http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/meropriyatiya/sverdlovsk_doklad_kadry.htm.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Бондаренко Анастасия Олеговна 1 , Кудинова Анна Ивановна 2
1 ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет», студентка 2 курса факультета управления
2 ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет», студентка 2 курса факультета управления
Аннотация
Самоуправление осуществляют лица, занимающие муниципальные должности, то есть проходящие муниципальную службу. Цель данного исследования заключается в выявлении путей развития муниципальной службы, а также исследование системы профессиональной подготовки муниципальных служащих. Оценка эффективности деятельности муниципальных служащих с применением различных современных кадровых технологий должна стать одним из механизмов совершенствования муниципальной службы, основанная на системе показателей, учитывающих большинство сторон муниципальной службы. Регулярная аттестация муниципальных служащих должна занимать особое место в работе со служащими. Для того чтобы качество муниципальной службы увеличивалось, необходимо применять действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров.
PROBLEMS AND PROSPECTS OF MUNICIPAL SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Bondarenko Anastasiya Olegovna 1 , Kudinova Anna Ivanovna 2
1 VPO "Kuban State Agrarian University", 2nd year student of the Faculty of Management
2 VPO "Kuban State Agrarian University", 2nd year student of the Faculty of Management
Abstract
Municipality carry persons holding municipal positions, that is, passing municipal service. The purpose of this study is to identify ways to develop municipal services, as well as the study of the system of professional training of municipal employees. Evaluation of the effectiveness of municipal employees with the use of various modern technologies of personnel should be one of the mechanisms to improve municipal service, based on a system of indicators, taking into account the majority of the municipal service. Regular appraisal of municipal employees should occupy a special place in the work with employees. To the quality of municipal services has increased, it is necessary to apply effective measures for training, retraining and advanced training of personnel.
Библиографическая ссылка на статью:
Бондаренко А.О., Кудинова А.И. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 6 [Электронный ресурс]..03.2019).
Местное самоуправление имеет локальный характер. В пределах каждого муниципального образования оно автономно (в рамках его полномочий). Население в пределах установленной территории и в пределах полномочий (определенных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами РФ) осуществляет публичную власть.
Самоуправление осуществляют лица, занимающие муниципальные должности, то есть проходящие муниципальную службу. Эта служба осуществляется на постоянной основе гражданами, достигшими возраста 18 лет.
Цель данного исследования заключается в выявлении путей развития муниципальной службы, а также исследование системы профессиональной подготовки муниципальных служащих.
Эффективность муниципального управления - это результат управления. Оценка эффективности деятельности муниципальных служащих с применением различных современных кадровых технологий должна стать одним из механизмов совершенствования муниципальной службы, основанная на системе показателей, учитывающих большинство сторон муниципальной службы (рисунок 1).
Регулярная аттестация муниципальных служащих должна занимать особое место в работе со служащими. Так же немаловажным фактором является сдача квалификационных экзаменов гражданских служащих при каждом изменении места и характера деятельности. Необходимо регулярно повышать квалификацию государственных и муниципальных служащих.
Рисунок 1 – Система показателей эффективности муниципальной службы
Одной из задач кадровых служб органов муниципальной власти является разработка единой иерархической структуры критериев и показателей эффективности деятельности служащих.
За последнее десятилетие численность государственных и муниципальных служащих существенно увеличилась (рисунок 2).
Рисунок 2 – Сравнительная характеристика численности государственных и муниципальных служащих в Краснодарском крае и Ростовской области
Численности работников, занятых на государственной и муниципальной службе, по данным Федеральной службы государственной статистики в Краснодарском крае в 2004 году составила 37047 человек, что превышает численность работников в Ростовской области на 9,1%. Однако, сравнительный анализ численность работников государственных органов и местного самоуправления на 10000 человек постоянного населения Краснодарского края и Ростовской области, показал, что численность работников Ростовской области занятых на государственной и муниципальной службе превышать показатели Краснодарского края (таблица 3).
Рисунок 3 – Сравнительная характеристика численности государственных и муниципальных служащих в Краснодарском крае и Ростовской области в расчете на 10000 человек постоянного населения
Для того чтобы качество муниципальной службы увеличивалось, необходимо применять действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров. По закону аттестация гражданского служащего проводится раз в три года, в целях определения соответствия замещаемой должности гражданской службы.
Так же, для повышения квалификации будущих служащих муниципалитеты проводят практику для студентов государственных университетов. Например, студенты КубГАУ факультета «Государственное и муниципальное управление» проходят практику в Законодательном Собрании Краснодарского края, в Администрациях и Департаментах. Такой студент будет более подготовлен к муниципальной и гражданской службе.
На рисунке 4 представлено количество человек, которые получили дополнительное профессиональное образование в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Краснодарского края.
Рисунок 4 – Количество государственных и муниципальных служащих Краснодарского края, получивших дополнительное профессиональное образование
Анализ данных рисунка 3 показал, что по сравнению с 2004г. Количество государственных и муниципальных служащих, которые получили дополнительное профессиональное образование в 2014г. увеличилось примерно в 3 раза.
Еще одним вариантом увеличения качество муниципальной службы в соответствии с муниципальными правовыми актами является создание кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации обеспечивается муниципальными программами. Названные программы финансируются за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Современный этап развития общества характеризуется интенсивным внедрением информационных технологий во всех сферах его жизнедеятельности. Поэтому в области муниципального управления необходимо широкого использовать информационные технологии. Для повышения эффективности работы муниципальных служащих предоставляет совершенно новые возможности использование информационных технологий.
Соответственно, от государственного и муниципального служащего ожидают эффективного использования новых информационных технологий в своей профессиональной деятельности, способности к саморазвитию, умения находить эффективные методы принятия управленческих решений с помощью информационных технологий. Немаловажным является коммуникабельность и креативность муниципального служащего при осуществлении профессиональной деятельности.
Информационные технологии приближают граждан к власти. С помощью современных технологий граждане могут направлять свои предложения и жалобы. Поэтому процессы управления на диалог органов власти и гражданами становятся менее формальными и более ориентированными. С помощью средств электронного участия люди могут активнее участвовать в местном самоуправлении
Достаточно сильно позволяет повысить качество, достоверность, конфиденциальность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме онлайн к мировым базам данных и преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения современные информационные и Интернет-технологий.
С другой стороны, положительные стороны имеет и участие непрофессионалов, то есть рядовых граждан. Более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном муниципальном образовании обычный гражданин, нежели муниципальный служащий.
Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич
Заключение
Заключение
В первой главе работы рассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, первый параграф работы был посвящен анализу современных концепций как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.
На основе анализа существующих подходов к пониманию служебной деятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.
В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.
Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.
Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.
Разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:
– и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;
– оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;
– государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;
– правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.
Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.
В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.
По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.
Второй параграф работы посвящен анализу основополагающих принципов организации муниципальной службы.
Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. Кроме того, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами.
В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.
В третьем параграфе работы подробно рассматривается правовой статус муниципального служащего, который представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.
По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.
Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение „статус“ муниципального служащего»).
Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.
С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.
Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.
Во второй главе рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальную службу и ее прохождения.
Первый параграф посвящен анализу условий, которым должно соответствовать лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы.
Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.
Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.
Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда – и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.
Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.
Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т. п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.
Во втором параграфе второй главы анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.
Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.
Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств – специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.
В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.
В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.
Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.
Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.
На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.
Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.
Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.
Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.
Наконец, третий параграф второй главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.
Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Прежде всего, следует отметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.
