Право на образование и образовательное право. Образовательное право основы и источники образовательного права. понятие, предмет и задачи образовательного права. функции образовательного права, их отличие
Образовательное право: термин и понятия
Термин «образовательное право» уже прочно вошел в язык педагогической и правовой наук, широко он используется и представителями юридической и педагогической практики. «Образовательно-правовая» библиография пусть и медленно, но неуклонно расширяется. В учебных планах педагогических и юридических вузов, институтов и факультетов повышения квалификации педагогических работников всех уровней образования все чаще отводится место учебной дисциплине «Образовательное право», а для специальности 032700 Юриспруденция она входит в число дисциплин предметной подготовки федерального компонента соответствующего государственного образовательного стандарта.
Вместе с тем полисемантичность термина «образовательное право», как показывает анализ его научно-практического использования, в известной мере затрудняет системный и целенаправленный характер исследований образовательно-правовой проблематики. Это вынуждает обратиться к основным смысловым значениям самого этого термина и, соответственно, тем понятиям, которые и отражают эти смыслы. Без такой смысловой систематизации весьма велика опасность девальвации научной значимости термина «образовательное право».
В самом общем плане можно выделить следующие основные значения данного термина:
а) образовательное право как комплексная отрасль права;
б) образовательное право как нормативно-правовой массив (образовательное законодательство);
в) образовательное право как элемент системы конституционных прав и свобод, в том числе как элемент системы международных стандартов прав и свобод («право на образование»);
г) образовательное право как элемент образовательных прав участников образовательных отношений;
д) «Образовательное право» как учебная дисциплина;
е) образовательное право как актуальное направление теоретико-правовых, социолого-правовых и отраслевых юридических научных исследований;
ж) образовательное право как элемент (сторона) системы образования в целом.
Образовательное право как комплексная отрасль права . В современной классификации отраслей, представленной в научной и учебной юридической литературе, образовательному праву как отрасли самостоятельного места практически не отводится. Такое положение обусловлено достаточно острыми дискуссиями среди ученых-юристов относительно того, считать ли образовательное право правовой отраслью или нет. Основным аргументом противников является то, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования общественных отношений - главные критерии отраслевой дифференциации. Сторонники же возможности, более того, необходимости выделения образовательного права в качестве отрасли права, причем не самостоятельной, а именно комплексной правовой отрасли, полагают, что уже сама природа и специфика отношений, складывающихся в сфере образования, дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права как уже вполне сложившейся правовой отрасли, имеющей комплексный характер. Признание образовательного права как правовой отрасли характерно и для ряда представителей административного права.
Сравнение аргументов обеих сторон требует специального глубокого, прежде всего, теоретико-правового анализа. Здесь достаточно ограничиться утверждением, что, во-первых, современный уровень развития правовой и образовательных систем во всех современных демократических государствах, во-вторых, резкий количественный рост и иерархическое усложнение нормативно-правового массива, регулирующий образовательные отношения, в-третьих, исключительная значимость образования как социального института в нашу эпоху и ряд других факторов и условий, объективно приводят не только к признанию и обоснованию возможности, но и необходимости выделения образовательного права как комплексной правовой отрасли, занимающей важное место как в целом в правовой системе общества, так и в системном строении самого права .
Обратим внимание также на еще одно важное обстоятельство. Комплексный характер образовательного права действительно обусловлен, прежде всего, особенностями его предмета , представляющий собой особое строение и содержание общественных отношений, складывающихся в сфере образования. Эти отношения, имея немало общего с другими видами отношений как объекта правового воздействия, обладают, тем не менее, такими чертами, которые отсутствуют в других сферах жизнедеятельности. В этой связи можно говорить о двух относительно самостоятельных, и в то же время органически взаимосвязанных типах отношений в сфере образования, особенности регулирования которых правовыми средствами и дают основания говорить о специфике предмета образовательного права и, следовательно, об относительной самостоятельности последнего как комплексной отрасли права.
Первый тип отношений в сфере образования связан непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности (образовательного или, иначе, педагогического, процесса). Это, главным образом, педагогические отношения (т.е. собственно образовательные отношения в главном значении термина «образование»), психолого-педагогические, организационно-управленческие, нравственно-воспитательные и иные отношения, которые прямо и непосредственно связаны с процессами обучения и воспитания. С известной степенью условности данные отношения можно было бы назвать преципионными (от лат. praecipio – наставлять, учить) образовательными отношениями.
Преципионные отношения вполне возможно рассматривать как отношения первичные , поскольку именно обучение и воспитание выступают ведущими целями и задачами всякой образовательной деятельности (педагогического процесса). Иное дело, что в различных ситуациях удельный вес обучающей и воспитательной компонент в образовательном процессе не одинаков. Скажем, в системе дошкольного и общего образования роль воспитания значительно выше, чем в системе профессионального, особенно высшего и послевузовского образования. В то же время ни в высших учебных заведениях, ни в аспирантуре и даже докторантуре, а также при оказании образовательных услуг вне установленных традиционных форм образовательной деятельности, элементы воспитания в той или иной степени присутствуют; более того, они не могут не присутствовать.
Второй тип отношений в сфере образования, подлежащих урегулированию правом, связан с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечением деятельности по достижению образовательных целей и задач. Тем самым отношения данного типа могут рассматриваться как вторичные, которые можно было бы условно определить как комиторные (от лат. comitor – сопровождать) образовательные отношения.
Комиторные отношения регулируются нормами соответствующих отраслей права: трудового права (прием на работу педагогических работников и вспомогательного персонала и заключение соответствующих трудовых договоров (контрактов); установление режима рабочего дня и отдыха и т.д.), гражданского права (установление организационно-правовых форм образовательных учреждений, заключение различного рода хозяйственных договоров и т.д.); финансового права (установление системы оплаты труда педагогического состава, установление размера оплаты за обучение и др.); налоговое право (установление налогового режима деятельности образовательных учреждений, определение вида и размера налоговых льгот и т.д.) и др.
К данному типу отношений следует, очевидно, отнести и отношения, связанные с обеспечением права на образование, о чем выше уже шла речь. В то же время, учитывая особую значимость данной, по сути дела, конституционной, проблемы в настоящее время, эти отношения стоят как бы особняком, что обусловливает и особое к ним внимание со стороны законодателя и субъектов правоприменения.
В действующем отраслевом законодательстве, конечно, имеются определенные механизмы, обеспечивающие своими возможностями регулирование столь специфических отношений, которые складываются в сфере образования. Так, в Трудовом кодексе Российской Федерации существует глава 52 «Особенности регулирования труда педагогических работников», нормы статей которых отражают наиболее основные особенности регулирования труда педагогических работников. В этом плане данная глава может быть отнесена и к образовательному праву с тем лишь уточнением, что в системе образования трудятся не только педагогические работники, но и множество других субъектов – учащиеся, административно-управленческий и учебно-вспомогательный персонал образовательных учреждений, работники органов управления образованием и т.д., трудовая деятельность также обладает спецификой. Все это много- и разнообразие специфических отношений не может быть урегулировано одним лишь трудовым законодательством, что также следует рассматривать в качестве дополнительного аргумента для необходимости выделения образовательного права.
Представленная структура отношений в сфере образования и дает основания говорить о действительно уникальной особенности предмета образовательного права. Уникальность эта состоит в том, что образовательное право, аккумулируя в себе возможности (правовые средства и механизмы) различных отраслей права, использует их для достижения и решения главных целей и задач, которые стоят перед образовательным институтом общества вообще, а также целей и задач, отражающих особенностей различных уровней и форм образования. Тем самым, образовательное право включает в себя опосредованно институты и нормы тех отраслей права (законодательства), которые регулирует прямо или опосредованно соответствующие отношения в сфере образования. Однако, это не означает, что образовательное право представляет собой некую механическую совокупность такого рода отраслевых институтов права. Исходя из того, как отмечалось, что существуют первичные (преципионные) образовательные отношения, в образовательном праве существуют нормы и институты, которые непосредственно регулируют эти образовательные отношения: отношения между учителем и учеником, учителем и родителями ученика, родителями и администрацией образовательного учреждения, образовательным учреждением и органом управления образования по вопросам учебно-методического характера и т.д.
Оба типа образовательных отношений очень тесно взаимосвязаны. В чистом виде их обнаружить трудно, а то и невозможно. Скажем, даже, например, «чисто» педагогические отношения учителя и ученика, преподавателя и студента так и или иначе связаны с возможностями изменения трудовых отношений педагогического работника и образовательного учреждения через механизм аттестации или механизмы юридической ответственности за совершение противоправного деяния со стороны как преподавателя (унижение достоинства ученика, рукоприкладство, взятки и т.п.), так и со стороны обучаемого (оскорбление преподавателя, клевета в его отношении, то же рукоприкладство и т.д.).
Что касается метода правового регулирования, под которым понимается совокупность способов, приемов и средств правового регулирования образовательных отношений, то главная его особенность связана, безусловно, с той же спецификой образовательной деятельности по обучению, воспитанию и личностному развитию обучающихся в различного рода образовательных учреждениях, на разных уровнях и формах образования. К числу наиболее значимых специфических черт метода образовательного права в теории образовательного права относятся (В.В. Сырых):
а) применение императивного и императивно-диспозитивного методов правового регулирования общественных отношений;
б) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений;
в) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;
г) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на федеральном уровне с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации (региональный уровень), нормативно-правовым регулированием органами местного самоуправления и локальным регулированием образовательными учреждениями;
д) единство и дифференциация нормативно-правового регулирования образовательных отношений;
е) сочетание государственного контроля за качеством образования автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;
ж) специфика правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;
з) особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на правопорядок в образовательной сфере.
Добавим к этому, что методы правового регулирования первичных (преципионных) и вторичных (комиторных) образовательных отношений отличаются также и тем, что при регулировании первых особую значимость приобретают психологические составляющие как императивного, так и диспозитивного методов. Речь, конечно, идет об убеждающих методах и приемах, без чего невозможно никакое обучение и воспитание, а тем самым и личностное развитие как обучаемого, так и педагогическая профессионализация, в том числе развитие педагогической компетентности, самого педагогического работника, особенно, молодого.
Образовательное право как синоним образовательного законодательства. Известно, что термин «законодательство» может применяться как в «узком», так и в «широком» смыслах. В первом случае под законодательством понимается совокупность только законодательных актов (в России - федеральных законов и законов субъектов РФ). В широком же смысле законодательство представляет собой всю совокупность нормативно-правового массива (законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также локальных нормативно-правовых актов).
Термин «образовательное право», употребляемый в ином значении, чем обозначение комплексной отрасли права, чаще всего выступает синонимом термина «образовательное законодательство» именно в широком его толковании. Именно в этом значении он будет использоваться и в дальнейшем изложении материала настоящего пособия. Следует лишь уточнить, что локальные нормативно-правовые акты, т.е. акты, издаваемые администрацией образовательного учреждения, не следует, думается, включать в понятие законодательства (в широком смысле). В то же время локальные акты с полным основанием могут и должны включаться в понятие «нормативно-правовой образовательный массив».
Помимо общего понятия законодательства следует иметь в виду и его соотнесение с отраслевой дифференциацией системы права и, тем самым, системы законодательства как формально-определенного бытия последней. В этом плане понятие «законодательство» соотносится с той или иной отраслью права – «конституционное законодательство», «трудовое законодательство», «уголовное законодательство» и т.д. Исходя из изложенного относительно образовательного права как комплексной правовой отрасли, есть более чем достаточные основания говорить как об образовательном законодательстве , так и его строении, содержании и дифференциации.
Обратимся кратко к последней, поскольку, во-первых, анализ строения и содержания образовательного законодательства в значительной мере детерминирован критериями дифференциации, а, во-вторых, строение и содержание законодательства об образовании будут рассмотрены подробно в следующей главе пособия.
Применительно к Российской Федерации как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства.
По юридической силе, характеризующей место и роль нормативно-правового акта в иерархии отраслевого законодательства, выделяются:
а) федеральные законы;
б) законы субъектов Российской Федерации;
в) подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти;
г) подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования.
Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных учреждений, входящие, как уже говорилось, в общий нормативно-правовой образовательный массив.
По критерию образовательно-правовой компетенции выделяются несколько уровней такой компетенции, отражающейся в соответствующих нормативно-правовых актах:
а) конституционная компетенция;
б) федеральная компетенция;
в) региональная компетенция (включающая компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления);
д) компетенция образовательных учреждений.
Так, вопросы образования, как показывает анализ пункта «е» части 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Что же касается местного самоуправления, то вопросы образования, находящиеся в их ведении, определяются уже законодательством РФ и субъектов РФ. В частности, Законом РФ «Об образовании» (с изменениями и дополнениями на 22.08.2004 г.) в ст.ст. 28–32 такая законодательная граница управленческой компетентности, включающая в себя и компетентность по изданию нормативно-правовых актов по вопросам образования, между этими тремя субъектами управления образованием, а также компетенция образовательных учреждений, проведена достаточно отчетливо.
Образовательное право как элемент права на образование . Право на образование (ст. 43 Конституции РФ) как элемент системы прав и свобод человека, непосредственно проявляется в реальной образовательно-правовой практике в виде вполне конкретного юридического субъективного права как мера дозволенности (возможности) действия участников образовательных отношений по удовлетворению ими в рамках действующего законодательства своих образовательных потребностей, обеспечению и защите соответствующих законных интересов. В этом плане понятия «образовательное право» и «субъективное юридическое право» (как элемент содержания образовательного правоотношения) являются однопорядковыми и совпадают по своему содержанию. К таким образовательным правам относятся право на дошкольное образование, право на начальное образование, право на получение объективной оценки своих знаний и умений со стороны педагога (преподавателя), право на перевод из одного образовательного учреждения в другое, право на получение документа о получении документа об образовании определенного уровня при условии выполнения учебного плана и т.д. и т.д.
В последние годы внимание ученых и практиков все больше приковывает проблема прав обучающихся и, в частности, «студенческое право» (Барабанова С.В.). Не меньший, конечно же, интерес представляет и проблематика «ученического права» и особенно «педагогического права» (точнее, «права педагогического работника»). Все эти проблемы, действительно, исключительно актуальны и значимы как в научном, так и в практическом отношениях, требуют специального изучения.
Некоторые образовательные права фактически совпадают с другими правами, присущими субъектам образовательных правоотношений как человеку, гражданину и личности (право учащегося на личную неприкосновенность со стороны педагога, право учителя на недопустимость его унижения со стороны учеников и их родителей и т.п.).
Классификация и анализ таких образовательных прав представляет значительный теоретический и особенно практический интерес для самых разных участников образовательных правоотношений. В последние годы появилось немало такого рода учебно-практических пособий для субъектов образовательных отношений различных категорий (Е.Л. Болотова и др.).
Образовательное право как учебная дисциплина. В государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования (ГОС ВПО) 032700 Юриспруденция, действующего с 2000 г. (ГОС-2000), учебная дисциплина «Образовательное право» занимает особое место. Вместе с дисциплиной «Теория и методика обучения праву», близость с которой очевидно уже из названий обеих дисциплин, «Образовательное право» определяет, по сути дела, профиль образовательно-правовой подготовки будущего учителя правовых дисциплин.
Нужно заметить, что дисциплина «Образовательное право» начинает сегодня постепенно вводиться в учебные планы подготовки «классических юристов, а также в университетские учебные планы, что совершенно оправдано и своевременно в условиях модернизации современного российского образования.
Образовательное право как направление научных исследований . Начиная со второй половины 1990-х годов прошлого столетия в теоретико-правовой, социолого-правовой и отраслевых юридических науках развернулись активные исследования в области образовательного права. В Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и других крупных центрах правовой науки проводятся международные, всероссийские и региональные научно-практические конференции, научные семинары, «круглые столы» по самым различным теоретическим и практическим аспектам образовательного права. При Министерстве образования и науки Российской Федерации создан Федеральный Центр образовательного законодательства, являющийся сегодня крупным и авторитетным исследовательским и издательским центром, аккумулирующим самые последние достижения правовой и педагогической наук в области образовательного права. Развивается в последние годы «образовательно-правовая компаративистика», что особенно важно в контексте вступления России в европейское образовательное пространство («болонский процесс»). В ряде вузов страны, и не только педагогических, началась целенаправленная подготовка специалистов в области образовательного права посредством создания соответствующих отделений и институтов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Пермь). Открываются кафедры образовательного права (Москва, Екатеринбург), готовятся и защищаются кандидатские и докторские диссертации по образовательно-правовой проблематике. Вопросы образовательного права становятся предметом пристального интереса со стороны уже не только вузовской и академической научной общественности, но и органов государственной власти и местного самоуправления. К примеру, в Уральском федеральном округе активно предпринимаются научные и организационные меры по повышению эффективности регионального образовательного законодательства, прошли три большие научно-практические конференции в гг. Екатеринбурге и Тюмени с участием представителей – правовой, педагогической, социологической наук, системы образования субъектов РФ, органов государственной власти и местного самоуправления.
Власть и властные отношения в современном мире: Материалы IX научно-практической конференции, приуроченной к 15-летию Гуманитарного университета (г. Екатеринбург)30-31 марта 2006 г: Доклады/ Редкол.: Л.А. Закс и др.: в 2 т. - Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2006. – Т.2. С. 195-205.
I. 2. Понятие «образовательное право»
В.И. Шкатулла, определяя образовательное право как «совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений», полагает, что понятие образовательного права проявляется в нескольких формах. Он выделяет восемь наиболее важных «явлений бытия (форм существования)» образовательного права: 1. Образовательное законодательство (совокупность нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения); 2. Отрасль образовательного права (совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных актах); 3. Система правоотношений в сфере образования (реальные отношения людей, урегулированные нормами права); 4. Правосознание (представления людей об образовательном праве); 5. Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования; 6. Состояние свободы человека в системе образования; 7. Учебная дисциплина; 8. Субъективное право человека на образование 9 .
По мнению Д. А. Ягофарова «образовательное право» - термин, обозначающий несколько одноименных понятий:
Под образовательным правом понимается комплексная отрасль права, предметом регулирования которой являются образовательные отношения; - в понятии «образовательное право» отражается совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (прежде всего, актов федеральных органов государственной власти и актов органов государственной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления, локальных актов), регулирующих отношения в сфере образования. В этом контексте понятие «образовательное право» является равнозначащим понятию «образовательное законодательство», толкуемому в широком смысле термина «законодательство»;
Понятие «образовательное право» может характеризовать право того или иного субъекта образовательного правоотношения, предоставляемого и гарантируемого действующим образовательным законодательством;
Термином (и одноименным понятием) «образовательное право» обозначается наименование учебной дисциплины, входящей в блок дисциплин предметной подготовки;
Образовательное право в последнее время обоснованно рассматривается как одно из актуальных и перспективных научных направлений, находящееся на стыке целого ряда научных дисциплин - педагогики, правоведения, философии образования и права, теории обучения, общей теории права и ряда отраслевых юридических и социолого-правовых наук - гражданского права, административного права, социологии права и др 10 .
Рассмотрим некоторые черты, отраженные в приведенных значениях термина «образовательное право».
Образовательное право как комплексная отрасль права.
Среди ученых-юристов сегодня ведутся весьма острые дискуссии по вопросу выделения образовательного права как самостоятельной отрасли в современной юридической классификации. Представители гражданского права и теории права, например, Е.А. Суханов, В.Н. Синюков и др. считают, что у образовательного права отсутствуют собственные предмет и метод правового регулирования общественных отношений - главные критерии деленияправа на отрасли (отраслевой дифференциации). Другие представители юридической науки (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, А.Я. Капустин, В.В. Насонкин, Ю.А. Кудрявцев, М.Ю. Федорова и др.) говорят о возможности и необходимости, выделения образовательного права в качестве отрасли права, причем не самостоятельной, а комплексной правовой отрасли, полагая, что уже сама природа и специфика отношений, складывающихся в сфере образования, обусловливающих и метод правового регулирования этих отношений, дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права как уже вполне сложившейся правовой отрасли, имеющей комплексный характер.
Действительно, складывающиеся в этой сфере общественные отношения сложны и многообразны, поэтому должны регулироваться правовыми нормами, различными по отраслевой принадлежности, по функциям. Поэтому правомерна постановка вопроса о возможности признания совокупности норм, регулирующих отношения в области образования, комплексной отраслью права .
Интерес представляют рассуждения по этому вопросу В.И. Шкатуллы, который называет образовательное право комплексной отраслью права, включающей в себя в качестве важнейшего института «педагогическое право, которое имеет тенденцию к развитию в самостоятельную отрасль права» 11 . Такой вывод делается на основе признания специфики так называемых педагогических отношений, которые включают в себя (по авторской терминологии) договор на образование, определение содержательного момента, процесс обучения, организацию учебной работы и т. д. Эти отношения признаются центральными в системе образования. Все остальные отношения (имущественные, финансовые, управленческие и пр.) выполняют обслуживающую, вспомогательную функцию. С этим можно согласиться. Именно педагогические отношения составляют ядро предмета регулирования образовательного права. Но для их эффективного регулирования недостаточно только норм так называемого образовательного законодательства. Подлежат применению также нормы таких отраслей права, как конституционное, гражданское, административное, финансовое, трудовое и др.
С. В. Поленина обращает внимание на то, что образовательное право формируется на пересечении частного и публичного права, объединяя в регулировании соответствующих отношений способы и приемы, характерные для указанных систем. Она отмечает, что соединение частноправовых и публично-правовых методов имеет место при реализации многих конституционных прав граждан, в том числе – права на образование, на охрану здоровья и др. «Их осуществление, – пишет она, – предполагает не только участие всех форм собственности, но и активный государственный контроль за претворением этих прав в жизнь» 12 .
Ряд авторов (Ю. А. Тихомиров, А. В. Мицкевич) делают вывод о том, что образовательное право входит в крупный межотраслевой массив, который следует именовать гуманитарным или социальным правом, «для которого характерно обеспечение интересов человека и социальных общностей как за счет их собственной правореализации, так и путем обеспечивающей деятельности государства и общественных институтов» 13 . Выделяют три основных предпосылки формирования гуманитарного права, которые в полной мере отражают и специфику возникновения и развития права образовательного.
Первая из них заключается в том, что «признание человека высшей ценностью означает существенную переориентацию законодательства» с целью обеспечения регламентации как общего, так и специального статуса граждан, усиления гарантированности и охрану их прав и свобод, стимулирование участия граждан в государственной и общественной жизни.
Вторая причина отражает усиливающееся взаимодействие национального и международного права, прежде всего в гуманитарной сфере. Внутригосударственное право испытывает сильное влияние международного гуманитарного права, в сферу действия которого многие специалисты теперь включают не только защиту жертв вооруженных конфликтов, но и средства международно-правовой защиты прав человека. Третья причина связана с потребностью комплексного правового регулирования данной сферы государственной и общественной жизни.
Под таким углом зрения можно говорить, что предмет образовательного права представляет собой особое строение и содержание общественных отношений, складывающихся в сфере образования. Эти отношения, имея немало общего с другими видами отношений как объекта правового воздействия, обладают, тем не менее, такими чертами, которые отсутствуют в других сферах жизнедеятельности 14 .
Термин «образовательное право», употребляемый в ином значении, чем обозначение комплексной отрасли права, чаще всего выступает синонимом термина «образовательное законодательство» именно в широком его толковании.
Можно ли рассматривать образовательное право как отрасль законодательства? Отрасли законодательства, в отличие от отраслей права, не характеризуются однородным предметом правового регулирования, поскольку формируются из правовых норм различных отраслей права. Отрасли законодательства и отрасли права не обязательно совпадают. Согласно традиционной точке зрения, законодательство является формой выражения и существования правовых норм, поэтому систему законодательства нельзя противопоставлять системе права.
Некоторые авторы полагают, что нормы, регулирующие образовательные отношения, образуют определенное единство лишь в системе законодательства. Высказывается точка зрения о существовании образовательного законодательства. В Классификаторе правовых актов, который был одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. 15 , в систему отрасли образовательного законодательства включают общие положения, а также нормативные акты об управлении системой образования, государственных образовательных стандартах, образовательных программах и образовательном процессе, об образовательных учреждениях, формах получения образования, документах об образовании, гарантиях реализации прав граждан в области образования, оказании платных образовательных услуг и об индивидуальной педагогической деятельности. Это подтверждает ранее высказанную мысль о комплексном характере образовательного права и законодательства об образовании.
Применительно к Российской Федерации как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства.
По юридической силе, характеризующей место и роль нормативно-правового акта в иерархии отраслевого законодательства, выделяются:
а) федеральные законы;
б) законы субъектов Российской Федерации;
в) подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти;
г) подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования.
Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных учреждений, входящие, как уже говорилось, в общий нормативно-правовой образовательный массив.
По критерию образовательно-правовой компетенции выделяются несколько уровней такой компетенции, отражающейся в соответствующих нормативно-правовых актах:
а) конституционная компетенция;
б) федеральная компетенция;
в) региональная компетенция (включающая компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления);
д) компетенция образовательных учреждений.
§1. Право на образование в системе прав и свобод человека. Образование и право: грани соотношения социальных институтов. Понятие и общая характеристика права на образование. §2. Образовательная политика государства и образовательное право. Государственная политика в области образования (образовательная политика). Образовательное право: понятия, основные черты. Образовательно-правовая подготовка будущего педагога.
Право на образование в системе прав
И свобод человека
Образование и право: грани соотношения социальных институтов. Выступая в роли социальных институтов, роль которых в обществе исключительно высока, образование и право органически взаимосвязаны между собой. Ранее уже было показано, какое место занимает образование в правовом пространстве. Но едва ли менее значимое место занимает и право в образовательном пространстве, о чем в общем виде уже говорилось в главе 1. Здесь мы акцентируем внимание на тех содержательно-смысловых и понятийных гранях, которые предстают в результате взаимосвязи и взаимодействия этих двух институтов социума, более подробная характеристика которых будет приведена ниже.
Уже в самом первом приближении и возможно, и целесообразно выделить три такие основных грани: право на образование, образовательное право, правовое образование.
Право на образование есть элемент системы прав человека, отражающее, в самом общем плане, гарантируемое обществом и его институтов, прежде всего и главным образом, государства, притязание всякого человека на его результативную социализацию. Более развернутая характеристика права на образование будет дана ниже.
Образовательное право – термин, обозначающий несколько одноименных понятия.
Во-первых, под образовательным правом понимается комплексная отрасль права, предметом регулирования которой являются образовательные отношения. Следует сказать, что проблема выделения образовательного права в качестве правовой отрасли, пусть и комплексной, в настоящее время относится к числу весьма дискуссионных в среде юридической научной общественности.
Во-вторых, в понятии «образовательное право» отражает совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (прежде всего, актов федеральных органов государственной власти и актов органов государственной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления, локальных актов), регулирующих отношения в сфере образования. В этом смысле понятие «образовательное право» идентично по содержанию и объему понятию «образовательное законодательство».
В-третьих, термином «образовательное право» может обозначаться одно из прав (свобод) участников образовательных отношений, совпадающее фактически с каким-либо субъективным правом, предоставляемым и гарантируемым действующим образовательным законодательством, К примеру, предусмотренное ст. 43 Конституции РФ право на образование есть, в сущности, одно из основополагающих образовательных прав всякого гражданина РФ и иного индивида, проживающего на законных основаниях на территории Российской Федерации)..
В-четвертых, термин «образовательное право» включен в наименование новой дисциплины, входящей в блок дисциплин предметной подготовки федерального компонента государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования специальности 032700 Юриспруденция (квалификация выпускника – учитель права). Вышедший ряд учебников и учебных пособий под таким же названием (учебники В.И. Шкатуллы, пособия В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцева, М.Ю. Федоровой и др.) входит в учебно-методическое обеспечение данной дисциплины.
Наконец, в-пятых, образовательное право в последнее время обоснованно рассматривается как одно из актуальных и перспективных научных направлений, находящееся на стыке целого ряда научных дисциплин – педагогики, правоведения, философии и теории образования и права,
Правовое образование – понятие весьма широкое и охватывает собой, по меньшей мере, следующие моменты социально-правовой действительности: а) системы педагогических и организационных мер по правовому обучению и воспитанию различных категорий населения: б) целенаправленная педагогическая деятельность, направленная на формирование у обучающихся системы правовых знаний, их умений и навыков правомерного поведения в правовой сфере, а также на формирование и развитие общей и специальной правовой культуры (правовое воспитание).
Из названных выше понятий, характеризующих особенности соотношения образования и права как социальных институтов, предметный интерес в данном случае представляют два первых – право на образование и образовательное право. Обратимся к ним более подробно.
Понятие и общая характеристика права на образование. В системе прав человека право на образование занимает свое особое место. Это право входит в международные (и, в частности, европейские) стандарты прав человека, что нашло свое отражение в ч.1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (1948), ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966), ст.2 Протокола №1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), ст. 14 Хартии Европейского Союза об основных правах (2000). Небезынтересно, что право на образование – единственное из социальных прав, присутствующее в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что является свидетельством того, какое место отводится этому праву в целом в системе современных демократических ценностей. В ст. 2 упомянутого Протокола № 1 (1952) говорится, в частности, о: а) всеобщности права на образование (никому не может быть отказано в этом праве), б) важной роли и функции государства в области государства и в) обязанности государства уважать при этом религиозные и философские убеждения родителей . В приложении к данной главе при водятся тексты соответствующих статей приведенных международных и европейских документов.
В Конституции Российской Федерации общие вопросы права на образования закреплены в ст. 43, текст которой приведем полностью:
| Статья 43 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. |
Прежде, чем дать характеристику права на образование в соответствии с данной статьей Конституции Российской Федерации, раскроем его сущность как элемента системы прав человека.
Понятие «права и свободы человека», несмотря на, казалось бы, его широкое распространение, не имеет, однако, единого и признаваемого всеми толкования. Тем не менее, есть некоторые такие моменты, которые при любом истолковании отражают природу и существенные свойства явления, которые отражаются в данном понятии.
Данное понятие, во-первых, отражает факт наличия у людей (индивидов или их групп, объединений) определенных потребностей и интересов (экономических, политических, социальных, культурных, гражданских, т.е. личных), которые не могут и не должны зависеть от государственной власти и/или других субъектов общественной жизни.
Во-вторых, эти потребности и интересы характеризует, с одной стороны, осознание индивидами (социальными группами, общественными объединениями) своих социальных места и роли, а с другой – признание обществом и его социальными институтами, прежде всего и главным образом, государством этих места и роли. В этом смысле права и свободы есть одновременно социальные притязания людей (групп, объединений), т.е. обращенные к обществу и государству требования по удовлетворению их тех или иных экономических, социальных и других потребностей и интересов (а), и, так сказать, согласие общества (государства) в политико-правовой форме (т.е. посредством принципов и положений образовательной политики и норм законодательства) с этими притязаниями и согласия на их удовлетворение и гарантирование (защиту и охрану) (б). Уместно в этой связи заметить, что в подлинно правовом демократическом обществе обе эти стороны находятся в гармонии, т.е. в состоянии сбалансированности потребностей и интересов общества и его членов, государства и его граждан, коллективного и индивидуального начал общественной жизни.
В-третьих, названные социальные притязания могут носить как естественный, так и социальный характер. В первом случае они отражают потребности и интересы, присущие членам общества как человеку, т.е. биосоциальному существу, во втором – потребности и интересы, присущие индивиду как гражданину конкретного государства. В этом плане становится понятным различение прав и свобод человека и гражданина. Что же, кстати говоря, касается прав и свобод личности, то в данном случае мы имеем дело со своего интеграцией первых двух аспектов, поскольку понятие личности так или иначе связано с особенностями сочетания «человеческого» и «гражданского» по мере социализации конкретного человека.
В-четвертых, права и свободы есть гарантированные действующим законодательством меры возможного, дозволенного и, тем самым, ограниченного в определенных нормативно-правовых рамках социально значимого поведения различных участников общественных отношений. В этом смысле понятие «права и свободы» однопорядковы и даже в известном отношении совпадают с понятием «юридические субъективные права», соотносящимся с различными субъектами правовых общественных отношений.
Наконец, в-пятых, несмотря на свою близость, понятия «права» и «свободы» все же являются равнозначащими. Права – это социальные притязания, предполагающие активную роль в их гарантировании, т.е. обеспечении, защите и охране (право на жизнь, право на личную неприкосновенность, право на жилище и т.п.). Свободы – социальные притязания, предполагающие, напротив, пассивную роль государства в реализации соответствующими субъектами своих потребностей и интересов (свобода слова, слова вероисповедания, свобода политических объединений и т.п.). Иначе, государство как ведущий социальный институт общества не может и не должно произвольно, т.е. по своему личному усмотрению, незаконно вмешиваться в реализацию таких индивидуально и социально значимых актов. Другое дело, когда такие свободы будут использоваться в ущерб другим людям, т.е. будет иметь место злоупотребление этими свободами, то в этом случае государство не просто может, но уже обязано действовать активно в интересах прав и свобод других членов общества или самого общества и государства. Но именно здесь и возникает исключительно важный, сложный и практически всегда актуальный вопрос о критериях и способах вмешательства государства в реализацию прав и свобод. Однако, эта тема является предметом особого анализа.
Проведенный краткий экскурс в теорию прав человека дает возможность раскрыть сущность и содержание понятия «право на образование» более предметно. Учитывая сказанное, в понятии «право на образование» отражается следующее.
1. Каждый человек, независимо от его места рождения и проживания, национальности, пола и иных особенностей, характеризующих его социальный статус, с момента своего рождения может притязать рассчитывать (сам или через своих родителей (законных представителей) на то, что общество в лице своих институтов и, прежде всего, государственных, на то, чтобы ему была оказана помощь в конструктивной социализации, т.е. во включении его в такие общественные (культурные, экономические, моральные, юридические и иного характера) связи, которые обеспечили бы ему занять определенное место в системе социальной иерархии и реализовать свои те или иные личные и социальные потребности и интересы.
2. Данные притязания выражаются, как можно сделать вывод из результатов буквального толкования слова «каждый», любым человеком, появившимся на белый свет. Это вполне понятно, поскольку такие притязания могут иметь место только в человеческом обществе. Вне социума такие притязания не только бессмысленны, но и невозможны. Применительно к рассматриваемому праву всякий человек (каждый) может притязать на обеспечение общественными институтами его конструктивной социализации через получение, усвоение и освоение определенного багажа знаний, умений и навыков. В то же время слово «каждый» имеет абстрактный характер, абстрактный в том смысле, что любой человек находится не только в «общечеловеческих» связях с другими людьми, но и, что особенно важно, в достаточно строго определенных политико-правовых связях с конкретных государством и его законодательством, являясь гражданином (подданным) такого конкретного государства. Тем самым гражданину, имеющему различный (в зависимости от типа государства и его политического режима) «набор» прав и свобод, корреспондирует о набор обязанностей государства по гарантированию этих прав и свобод, как естественных, так и социальных. Но может такое государство гарантировать то же «образовательное» притязание гражданину другого государства? Не вдаваясь в подробности этой темы, ограничимся лишь замечанием, что в Российской Федерации (как, впрочем, и в любом другом современном демократическом государстве) действительно каждый может реализовать свои потребности и интересы образовательного свойства, но только в том случае, если этот «каждый» проживает на территории Российской Федерации на законном основании.
3. Право на образование, точнее, его осуществление предполагает, как об этом уже говорилось выше, активную роль государства в гарантировании этого вида социального притязания. Конечно, само общество никак не отчуждено от своей роли, поскольку речь идет все-таки о социализации (общей или профессиональной), однако основная роль принадлежит все же именно государству как ведущему социальному институту, определяющему вектор исторического развития общества и его этнонациональную, культурную, социально-экономическую, политико-правовую целостность, «самость».
4. Всякое право, в том числе и право на образование является, в известном смысле, и обязанностью. Боле того, как свидетельствует и законодательство, и юридическая практика, и сама жизнь в целом, многие права у людей «появляются» лишь после того, как человеком выполнены некие общественные (и юридические) обязанности. В свою очередь исполнение прав приводит к возникновению новых обязанностей, те – к появлению других прав и т.д. и т.д. В других случаях мы видим, что некоторые права просто сливаются с обязанностями (примером тому может служить реализуемое педагогом право преподавать определенную дисциплину и одновременно его обязанность этого преподавания, но после того лишь, как между ним и образовательным учреждением будет заключен трудовой контракт). Именно к такому роду прав относится и право на образование. До определенного возраста (этот возраст различен в разных странах), до определенного ступени (уровня) системы образования (этот уровень также различен в разных странах), а также с учетом степени социально-экономической развитости общества, право на образование практически и юридически является обязанностью человека (гражданина) получить и освоить тот иной минимум знаний, умений и навыков, который (минимум) гарантирует необходимые и достаточные условия социальной коммуникации этого гражданина. Обычно данная обязанность получать «минимальное» образование связана с институтом школьного образования и юридически закрепляется в конституционных и других законодательных актах. Так, обязанность получения общего образования предусмотрена ч.1 ст.43 Конституции РФ (см. выше). Такая же обязанность предусмотрена, скажем, частью 2 ст. 53 Конституции Украины, часть 4 ст. 27 Конституции Испании, часть 2 ст.26 Конституции Японии и др. Другое дело, что обязательным в одних странах объявляется основное общее образование (Россия, Испания), в других – полное общее среднее образование (Украина), в третьих – начальное образование (Италия). В Конституции Польши обязательной закреплена учеба для всех, не достигших 18 лет (ч.1 ст. 70), а японской Конституцией устанавливается обязанность всех, на чьем попечении находятся дети, обеспечить их образование, хотя о каком именно образовании идет речь, законом не оговаривается (ч.2 ст. 26).
Анализ многочисленных текстов статей международных актов, в том числе конституционных актов различных государств и, конечно, прежде всего, ст. 43 Конституции Российской Федерации, посвященных праву на образование, различных научных комментариев и научных исследований, дают основания выделить, помимо сказанного о его сущности и главном содержании, следующие характерные черты этого важного права.
Первое. Право на образование есть интегральное право , которое, пусть и в разной степени, но может быть отнесено к различным группам прав и свобод человека – социальным, культурным, гражданским (личным). Социальным (а именно к этой группе его обычно относят) право на образование является уже потому, что образование есть одна из ведущих социальных подсистем (сфер) общества. Право на образование есть одновременно и культурное право, поскольку именно через образование и посредством образования человек приобщается к различным аспектам культуры человечества вообще и национальной культуры, в частности. Именно образование есть определяющий фактор формирования у человека и им самим личной гражданской, политической, правовой, нравственной культуры, т.е. всего того, что и конституирует его как Личность. Право на образование есть, наконец, и гражданское, личное право человека, которое реализуется им самостоятельно, по своему усмотрению после, как уже было показано, выполнения им при помощи родителей или законных представителей своей обязанности получить общее образование. Ведь, как известно, человека, получившее общее образование, никто не принуждает и не может принудить в обязательном порядке поступать в учреждения профессионального образования. Если такое принуждение и существует, то оно связано с критериями и требованиями, определяемыми конкретным родом и видом профессиональной деятельности, к которой рано или поздно приобщается закончивший школу. Другими словами, Конституция может безусловно гарантировать лишь то, что получение образования не является привилегией: каждый человек, независимо от пола, национальности, социального происхождения и даже способностей, вправе получать любое образование; но это не означает, что человек получит не только надлежащее образование, но и минимально необходимое для занятия определенной деятельностью по причине отсутствия у конкретного человека способностей или материальных средств для получения такого образования. Все остальное в сфере права на образование - это, в лучшем случае, условные права, которые реализуются в зависимости не от способностей и желания человека, а от материальных условий жизни . Однако, это уже несколько иной аспект, о котором в дальнейшем будет сказано подробнее.
Второе. Право на образование есть конституционное право. Это право закрепляется и, тем самым, гарантируется в конституционных актах всех современных демократических государств. Уже одно это обстоятельство свидетельствует о том, что праву на образование государством и обществом посредством Основного закона придается исключительное значение. Помимо прочего, ст. 43 Конституции Российской Федерации, как и многие другие статьи, закрепляющие и гарантирующие иные права и свободы, подтверждает признаваемый ч. 4 ст. 15 Конституции РФ примат международного права в российской правовой системе. Как и многие другие конституционные права, право на образование представлено в Конституции РФ максимально обобщенном виде. Конкретизация этого права находит свое в значительном нормативно-правовом массиве, среди которых ведущую роль играют федеральные законы «Об образовании» (1992) и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996). Эти законодательные акты, равно как и подзаконные образовательные нормативно-правовые акты, выступающие источниками российского образовательного права, будут рассмотрены в отдельной главе пособия.
Третье. Право на образование есть право относительное. В теории прав человека выделяются абсолютные (основные) права человека и права относительные. Критерием такого различения выступает возможность ограничения того или иного права федеральным законодательством в условиях чрезвычайного положения. Абсолютные права – это права, которые не могут быть ограничены (и только федеральным законом!) вообще и даже в условиях такого чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ к таким абсолютным правам относятся, например, право на жизнь, достоинство личности, свобода совести и вероисповедания и др. Относительные права – права, которые могут ограничиваться только федеральным законом в условиях чрезвычайного положения (право на жилище, право на пользование родным языком и др.). В число таких относительных прав Конституция включает и право на образование. Это означает, что данное право может быть ограничено в силу разных причин в различных масштабах и аспектах по усмотрению федерального законодателя.
Четвертое. Право на образование – право всеобщее. Эта особенность выше уже была рассмотрена. Здесь мы лишь обратим внимание еще на то, что это право распространяется не только на всех без исключения граждан Российской Федерации (и лиц, проживающих на территории РФ на законных основаниях), но и на лиц различного возраста. Данное обстоятельство в последние годы становится все более актуальным как за рубежом, так и в нашей стране. Скажем, все больше граждан среднего и, что характерно, особенно пожилого (после 55 лет и значительно старше) возраста проявляют реальный интерес к получению первого или второго или даже третьего высшего образования. Такой феномен есть, прежде всего, предмет социологической науки, хотя эдукологические и педагогические исследования тоже не могут обходить его.
Пятое. Право на образование предполагает доступность образования для каждого. Доступность образования – это, прежде всего, свобода получать образование в соответствии с убеждениями родителей, собственными желаниями и возможностями. В этом плане доступность органически связана с его всеобщностью, о которой выше уже шла речь. В то же время, как показывает практика, эта сторона права на образования является одной из наиболее проблематичных в силу самых разных причин. В современном мире отмечают целый ряд противоречий в развитии образовании, в том числе российского, с точки зрения обеспечения именно его доступности.
Одно из них состоит в увеличении числа учащихся и сокращении при этом государственных расходов на образование. Провозглашенное формальное равенство на образование сопровождается другим противоречием - усилением неравенства в плане доступа к образованию. что государство должно хотя бы не создавать дополнительные финансовые трудности лицам, получающим платное образование. В этом плане было бы и конституционно обоснованным, и социально справедливым, если бы законодатель освободил от налогов деятельность образовательных учреждений, предоставляющих образование за плату (в той части их деятельности, которая не выходит за пределы предоставления образовательных услуг). Дело в том, что такие налоги фактически оплачиваются лицами, которые вынуждены оплачивать свое образование, так как государство и общество не в состоянии обеспечить такое образование бесплатно для этих лиц
Другое противоречие тесно связано с предыдущим и отражает усиливающиеся финансовые трудности образовательных учреждений. Объективно увеличивающиеся запросы системой образования по финансированию своего развития сопровождается сокращением финансового обеспечения государством даже «своего» – государственного – сектора системы образования. Ярким тому примером может служить принятый 22 августа 2004 года Федеральный закон № 122-ФЗ, в соответствии с которым государство ясно дало понять, что оно все дальше, прежде всего, в финансовом отношении, отдаляется от нужд образования .
Более подробно доступность образования раскрывается в п.3 ст. 2 Закона РФ «Об образовании» как принцип, на котором основана образовательная политика государства и общества. В этом законе, в отличие от Конституции РФ, получил юридическое закрепление как общедоступность образования. В ст. 5 этого же Закона определено понятие общедоступности как независимости от расы, национальности, языка, пола, возраста и состояния здоровья; социального, имущественного и должностного положения; социального положения; места жительства; отношения к религии, убеждения; партийной принадлежности; наличия судимости.
Как можно видеть, доступность образования определяется двумя основными факторами, опосредующими функционирование системы образования: политикой государства в этой сфере, характеристика которой будет дана ниже, и уровнем материального благосостояния его граждан, которое в наше время является едва ли главным ограничителем права на образования.
Образование, как многомерное явление действительности, должно быть определено относительно конкретных правоотношений. Конкретизация этого блага происходит в процессе установления образовательного правоотношения применительно к условиям деятельности субъектов, при этом только та его разновидность, которая индивидуально определена сторонами, становится в образовательном правоотношении объектом субъективного права и правовой обязанности.
Субъективное право на образование может быть реализовано субъектом права и самостоятельно (в форме самообразования), и во взаимодействии с другими субъектами. Как всякое субъективное право, оно может быть реализовано лишь тогда, когда обеспечено юридической обязанностью иных лиц. Образовательное правоотношение в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. Соответственно в образовательном правоотношении различают две стороны: управомо-ченную и правообязанную.
Управомоченная сторона образовательного правоотношения всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. В отдельных случаях от имени управомоченной стороны могут выступать родители и иные законные представители обучающихся, которые своими действиями восполняют недостаток собственной дееспособности обучающихся.
Правообязанной стороной в образовательном отношении всегда является образовательная организация, созданная в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, основным направлением деятельности которой является осуществление образовательного процесса (процесса обучения и воспитания), и имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности. Эта сторона может быть представлена несколькими лицами. Обязательным участником образовательного правоотношения на этой стороне является педагог.
Таким образом, участниками образовательного правоотношения являются субъекты права — физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.
Правоспособность и дееспособность, понимаемые соответственно как юридическая возможность обладания правами и обязанностями и возможность их самостоятельного осуществле-ния, 219 составляют в своем единстве правосубъектность, которая является обязательной юридической предпосылкой правоотношения. Однако категория правосубъектности применима только для тех отраслей права или отражает только те ситуации, для которых характерно одновременное наступление право- и дееспо-собности, 220 т. е. эти два понятия органически сливаются воедино. В сфере образования, несмотря на то, что право на образование имеет непередаваемый характер, а также требует личного участия при его осуществлении, образовательные право- и дееспособность разграничиваются, что особым образом характеризует условия вступления в образовательные правоотношения всех их участников (не только граждан, являющихся носителями права на образование, но и представителей правообязанной стороны).
Особенности право- и дееспособности граждан в сфере образования обусловлены спецификой самого права на образование и образовательной деятельности, в том числе возможными способами присвоения/представления или потребления этого социального блага. С одной стороны, право на образование является неотъемлемым правом, а потому принадлежит человеку с рождения, т. е. человек с момента рождения является правоспособным в сфере образования. С другой стороны, равенство правоспособности всех лиц не означает, что в одно и то же время объем субъективных прав у всех граждан одинаков. Очевидно, что в раннем возрасте дети пользуются правом на образование только в той мере, в какой их родители исполняют свою обязанность быть первыми педагогами, т. е. закладывать «основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка» (п. 1 ст. 18 Закона). При наличии общего права возможность обладать теми или иными конкретными правами зависит от ряда условий.
Особенность образовательной правоспособности граждан заключается в том, что возможность вступать в образовательные правоотношения и соответственно приобретать определенные права и обязанности в зависимости от осваиваемой образовательной программы отраслевое законодательство связывает с двумя обстоятельствами: наступлением определенного возраста и/или наличием образовательного ценза (приобретением образования определенного уровня), - т. е. образовательная правоспособность объединяет в себе черты отраслевой и специальной правоспособности.
Например, поступить в образовательное учреждение (организацию) для освоения программы начального общего образования ребенок может по достижении так называемого «школьного возраста», определяемого как 6 лет и 6 месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения им возраста восьми лет. 221 Это означает, что именно в этом возрасте ребенок приобретает право на поступление в школу для обучения по программе начального общего образования, право стать участником соответствующего образовательного отношения в качестве обучающегося и нести корреспондирующие права и обязанности. Примечательно, что эта граница не является жесткой. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте (п. 2 ст. 19 Закона). Эта норма устанавливает возможность более раннего доступа к начальному общему образованию одаренных детей, проявивших выдающиеся способности к обучению. Сегодня известно довольно много случаев получения среднего (полного) общего образования 12-летними детьми, высшего профессионального образования - 18-летними.
Право поступления в образовательное учреждение (организацию) для обучения по иным образовательным программам увязывается законодателем с наличием у гражданина образования определенного уровня. Этот поход обусловлен, с одной стороны, особенностями образовательной деятельности, в частности, возможностью освоения ребенком этих программ в более раннем возрасте или быстрее, чем это установлено нормативными сроками, с другой - преемственным характером ряда основных образовательных программ в Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 17 Закона образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются преемственными, т. е. каждая последующая программа базируется на предыдущей. Кроме того, установлено, что только среднее (полное) общее образование дает право на поступление в любой тип образовательного учреждения профессионального образования, в то время как основное общее образование является достаточным для поступления в основном в образовательные учреждения начального профессионального образования (ст. 22-25). Возрастные границы при этом законодателем не установлены. Кроме того, наличие образования определенного уровня влияет на возможность и условия получения второго образования этого же уровня. В частности, гражданин вправе второй раз получить образование одного уровня только на возмездной основе, если первый раз образование этого уровня было получено им бесплатно (за счет бюджетных средств).
Обсуждая образовательную правоспособность в сфере общего образования, не следует упускать из вида, что основное общее образование является обязательным. Прекращение требования обязательности основного общего образования законодательно связывается с определенным возрастом различных групп обучающихся. Согласно п. 4 ст. 19 Закона требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся раньше. Уголовно-исполнительное законодательство предполагает обязательное получение основного общего образования лицами, осужденными к лишению свободы и не достигшими возраста 30 лет (ч. 1 и 2 ст. 112 УИК РФ). Однако по достижении соответствующего возраста право граждан на получение образования этого уровня тем не менее сохраняется: до 18 лет - в общеобразовательном учреждении (организации) по очной форме обучения, позже - в иных формах или типах образовательных учреждений (организаций) (п. 5 ст. 19 Закона).
Наступление образовательной дееспособности человека обусловлено прежде всего уровнем его психофизиологического развития, т. е., с одной стороны, способностью и готовностью лично осваивать ту или иную образовательную программу, а с другой - своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права и исполнять обязанности. Реализация права на образование у детей дошкольного возраста происходит через воспитание и обучение в семье и в детских дошкольных образовательных учреждениях (ст. 18 Закона). Фактически ребенок способен и начинает обучаться с момента рождения. Однако очевидно, что образовательная дееспособность у детей раннего возраста (3-6,5 лет) носит частичный характер, так как в этом возрасте ребенок способен реализовать фактически только одно из правомочий субъективного права на образование - право обучаться. Весь остальной объем прав и обязанностей субъекта образовательного отношения ложится на родителей и иных законных представителей. В Законе прямо предусмотрено, что отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные Законом права сторон (п. 4 ст. 18). Это соотношение прав и обязанностей детей и родителей в основных чертах сохраняется также на ступени начального общего образования и действует, как установлено в Законе, до получения ребенком основного общего образования.
По мере получения начального и основного общего образования образовательная дееспособность ребенка постепенно расширяется, он самостоятельно своими действиями начинает реализовывать некоторые права обучающегося (например, участвовать в органах самоуправления образовательным учреждением), нести ответственность (за пропуски занятий, нарушение дисциплины, ненадлежащее выполнение заданий и т. п.). Соответствующие нормы, как правило, предусматриваются локальными актами образовательных учреждений. Однако ребенок или подросток по-прежнему не вправе самостоятельно, без содействия родителей (законных представителей) вступить в образовательное правоотношение или по своей воле прекратить его, а также самостоятельно реализовать некоторые другие образовательные права, т. е. его образовательная дееспособность не является полной и восполняется законными правомочиями родителей или иных законных представителей обучающихся.
В этом отношении трудно согласиться с мнением В. М. Сырых о том, что ранняя образовательная дееспособность детей является полной, поскольку они сами своими действиями осваивают образовательные программы, а родители не принимают никакого участия в образовательном процессе и, следовательно, никак не восполняют дееспособность школьников. 222
Конечно, дети могут и должны своими активными действиями и целенаправленными усилиями осваивать образовательные программы, но ответственность за воспитание ребенка (ст. 18 Закона) и получение им основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ) несут его родители или иные законные представители. Именно родители (п. 4 ст. 17 Закона), которые признаны не только правомочными участниками образовательных правоотношений, но и участниками образовательного процес-са, 223 осуществляют выбор формы обучения. С их согласия осуществляется перевод ребенка в другое образовательное учреждение, они несут ответственность за ликвидацию академических задолженностей своих детей и т. п. Такой подход свидетельствует, что законодатель позаботился о восполнении частичной образовательной дееспособности детей и подростков.
Вопрос о наступлении полной образовательной дееспособности в силу существующей сегодня некоторой правовой неопределенности является дискуссионным. Так, согласно п. 1 ст. 52 Закона родители (законные представители) имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением до получения несовершеннолетними детьми основного общего образования. Между тем п. 2. ст. 50 Закона предусмотрено, что право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования имеют совершеннолетние граждане РФ. Ввиду того, что обучение по образовательной программе основного общего образования, как правило, завершается в 14-15 лет, правовое положение в образовании несовершеннолетних в возрасте 16-18 лет оказывается неопределенным. Эта коллизия, безусловно, требует законодательного урегулирования.
Вместе с тем, если обратиться к нормам, регулирующим прием в учреждения профессионального образования, можно увидеть, что они не содержат положений о согласии родителей и иных законных представителей на поступление в них выпускников общеобразовательных учреждений, получивших основное или среднее (полное) общее образование. Таким образом, современное законодательство на практике предоставляет 14-15-летним подросткам, получившим основное общее образование, возможность самостоятельно решать вопрос о том, остаться ли в школе, либо продолжить образование в образовательном учреждении начального или среднего профессионального образования, т. е. о выборе образовательного учреждения и формы получения дальнейшего образования. Это же относится и к несовершеннолетнему, получившему среднее (полное) общее образование, при поступлении в вуз.
Фактически это означает, что законодатель рассматривает освоение обучающимся образовательной программы основного общего образования безотносительно к его возрасту как показатель его психофизиологической зрелости, способности самостоятельно вступать в образовательное отношение и нести соответствующие права и обязанности в полном объеме, т. е. как показатель наступления полной образовательной дееспособности.
Отдельную проблему представляет правовое регулирование образовательной дееспособности одаренных детей, способных закончить освоение программы основного общего образования, например, в 9-10 лет, а среднего (полного) общего образования - в 12 и поступить в этом возрасте в вуз.
Рассмотренные положения свидетельствуют о наличии образовательной дееспособности граждан как отдельного института, имеющего значительные отличия от аналогичных институтов в других отраслях права, прежде всего гражданского. Если полная гражданская дееспособность, за некоторыми исключениями, наступает с 18-летнего возраста, 224 то о наступлении полной образовательной дееспособности, на наш взгляд, можно говорить существенно раньше, начиная с 14-15 лет. По общему правилу критерием здесь выступает не возраст, а факт получения основного общего образования, свидетельствующий о возможности приступить к освоению образовательной программы следующего уровня. Во-вторых, образовательная дееспособность граждан отличается возможностью частичного восполнения, в то время как в гражданских правоотношениях ответственность родителей и иных законных представителей (опекунов) восполняет не недостаток, а отсутствие дееспособности детей и подростков, а также психически больных лиц. Имеются и другие существенные особенности образовательной дееспособности. В частности, психически больные лица не могут быть полностью лишены образовательной дееспособности по решению суда, как это практикуется в гражданском праве. Кроме того, в силу специфики права на образование не может возникнуть и другая, типичная для гражданского права ситуация, когда правоспособность и дееспособность принадлежат разным лицам.
Таким образом, возможность физического лица вступить в образовательное отношение в качестве управомоченной стороны определяется образовательной правосубъектностью, отличной от общей гражданской. Основные характеристики образовательной правосубъектности физического лица закреплены в законе. Однако следует отметить, что процесс ее формирования как юридической категории еще продолжается. Так, учитывая современные тенденции более раннего взросления подростков в связи с акселерацией, формирования у них самостоятельности и социальной ответственности в настоящее время обсуждается вопрос о пересмотре ряда возрастных цензов в образовании, установлении по ряду правомочий более ранней дееспособности. Это предложение сегодня поддерживается образовательным сообществом как отвечающее современным реалиям и потребностям в сфере образования и оправдывающее себя в отношении особо одаренных детей. Кроме того, актуальным является вопрос об устранении имеющихся правовых пробелов и коллизий в регулировании образовательной правосубъектности физических лиц.
Правоспособность и дееспособность образовательного учреждения (организации) в сфере образования следует рассматривать в контексте общей правосубъектности юридического лица, которая возникает у него в момент создания (в момент государственной регистрации), осуществляется в рамках компетенции и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ). Образовательная организация может быть создана только в организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством для некоммерческих организаций, в целях осуществления образовательной деятельности, т. е. выполнения публичных функций. Правоспособность образовательной организации определяется целями и задачами ее деятельности, зафиксированными учредителями в уставе; в связи с этим, а также в силу того, что образовательная деятельность подлежит обязательному лицензированию, она характеризуется как специальная.
Возможность вести образовательную деятельность появляется у образовательного учреждения (организации) не с момента государственной регистрации, когда оно приобретает статус юридического лица и право ведения хозяйственной деятельности, а после получения лицензии (п. 5, 6 ст. 33 Закона). Факт получения лицензии означает наступление специальной образовательной правоспособности и соответствующей дееспособности образовательного учреждения (организации). Только с момента получения лицензии образовательное учреждение (организация) имеет право выступать в качестве стороны образовательных правоотношений.
Расширение объема образовательных право- и дееспособности образовательной организации происходит после прохождения ею государственной аккредитации и получения свидетельства о государственной аккредитации (п.16, 17 ст. 33 Закона), что даже для негосударственных образовательных организаций означает приобретение государственного статуса и предоставляет ряд дополнительных прав, прежде всего права выдачи выпускникам документа об образовании/квалификации государственного образца.
Соответственно ограничение право- и дееспособности связывается с приостановлением действия или лишением образовательного учреждения (организации) государственной аккредитации и связанных с ней прав. Такое ограничение происходит не по решению суда, а по решению соответствующих органов управления образованием. Но даже в случае лишения государственного статуса полностью сохраняется возможность заниматься образовательной деятельностью при наличии лицензии.
Специальная образовательная правоспособность образовательной организации прекращается с момента ее ликвидации, а также в случае ее реорганизации, когда полученная лицензия утрачивает силу. Кроме того, специальная образовательная правоспособность образовательного учреждения (организации) может быть прекращена в результате приостановления или аннулирования лицензии (по решению суда), что предусмотрено в случае невыполнения условий ведения образовательной деятельности, предусмотренных лицензией. Утратив лицензию, образовательное учреждение (организация) лишается возможности вести образовательную деятельность, вступать в образовательные правоотношения, т. е. выполнять свою основную функцию в системе образования. Поэтому законодатель предусматривает возможность восстановления образовательным учреждением (организацией) его образовательных право- и дееспособности путем повторного прохождения процедуры лицензирования в установленном порядке (п. 15 ст. 33 Закона).
Таким образом, общая правосубъектность образовательного учреждения (организации) как юридического лица является предпосылкой для приобретения им образовательной правоспособности. Последняя представляет собой основное условие функционирования образовательного учреждения (организации) как субъекта образовательного отношения, так как означает наличие у него права ведения образовательной деятельности по конкретным образовательным программам. Ввиду того, что эта деятельность относится к основным направлениям деятельности образовательного учреждения (организации), его существование при отсутствии или утрате им образовательной правоспособности становится нецелесообразным.
Как уже отмечалось, если образовательная организация обладает образовательной правоспособностью, это означает и наличие у нее образовательной дееспособности, так как по общему правилу не существует правоспособных, но недееспособных коллективных субъектов. 225 Дееспособность образовательной организации непосредственно проявляется в действиях ее должностных лиц и представителей, имеющих право выступать от ее имени. Педагог, являясь представителем образовательной организации как обязанной стороны, играет ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических общественных отношений, формой которых является образовательное правоотношение, и выступает как участник образовательного правоотношения.
Гражданин может стать педагогическим работником при наличии специальной трудовой правосубъектности (кроме общей). Право на занятия педагогической деятельностью гражданин получает, как правило, после получения среднего или высшего педагогического образования, подтвержденного соответствующим документом об образовании и квалификации. При этом он может вести индивидуальную педагогическую деятельность либо поступить на работу в образовательное учреждение (организацию). Образовательное законодательство, регламентируя допуск гражданина к педагогической деятельности в образовательных организациях, наряду с общей принимает во внимание его специальную трудовую правосубъектность (т. е. степень профессиональной подготовки к педагогическому труду, обученности, возможность выполнения работы определенной специальности, квалификации). В соответствии с п. 1 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Допуск к педагогической деятельности лиц, не имеющих соответствующего образовательного ценза, рассматривается как неправомерный. В этом отношении получение человеком соответствующего образования, дающего возможность профессионального осуществления педагогической деятельности, можно рассматривать как приобретение им специальной трудовой правосубъектности в сфере образования.
Право вступать в конкретные образовательные правоотношения в качестве представителя обязанной стороны появляется у гражданина после заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Между тем не каждый гражданин, имеющий необходимое образование, может быть принят на работу в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника и быть допущенным к педагогической деятельности.
Кроме образовательного ценза, законом установлен ряд специальных запретов на допуск к этой деятельности. Согласно п. 2 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные УК РФ и УК РСФСР. Следует заметить, что по решению суда возможно только временное ограничение трудовой правосубъектности гражданина, в том числе в форме лишения права ведения педагогической деятельности. После окончания этого срока указанное лицо может быть принято в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника (п. 2 ст. 56 Закона). Кроме того, допуск к педагогической деятельности предполагает наличие специальной трудоспособности, определяемой состоянием здоровья. Согласно названной статье Закона к указанной деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по медицинским показаниям. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний устанавливается Правительством РФ.
Таким образом, право- и дееспособность граждан и юридических лиц в сфере образования обладают своеобразными чертами, что обусловливается особенностями объекта и содержания образовательного отношения, условиями и задачами образовательной деятельности.
219 Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 146
220 Витрук В. Н. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 91
221 Согласно Санитарно-эпидемиологическим правилам (Санитарно-эпидемиологические правила. Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях. СанПиН 2.4.2.1178-02, утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 25.11.2002// Российская газета», №234, 11.12.2002) возраст шесть лет и шесть месяцев определяется как минимальный возраст, с которого ребенок имеет право приступить к обучению в образовательном учреждении общего начального уровня. В то же время в соответствии с п. 2 ст. 19 Закона по заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте.
222 Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 88
223 Пункт 44 Типового положения об общеобразовательном учреждении (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. №196 (ред. от 30 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. №13. Ст. 1252)
224 С учетом современных демографических и социально-экономических процессов законодательство предусматривает возможность и более раннего наступления возраста полной зрелости: с 16 лет в случае эмансипации (ч. 1 ст. 27 ГК РФ) до достижения 18 лет - в случае заключения брака (ч. 1 ст. 21.1 ГК РФ) и т. п.
225 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 39 8
Право на образование как субъективное право
гражданина Российской Федерации
, доцент
Благовещенского филиала Современной гуманитарной академии, кандидат юридических наук
Статья посвящена анализу механизма и закономерностей реализации права граждан Российской Федерации на образование. Автор доказывает, что важнейшим элементом правового положения личности в сфере образования являются юридические гарантии – условия и средства обеспечения и защиты прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На примерах из правоприменительной практики показано, что отсутствие гарантий превращает формально провозглашаемые права и свободы в бумажную фикцию.
Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, субъективное право, право на образование, гарантии реализации гражданином Российской Федерации права на образование.
В современной педагогике весьма популярна теория постоянного развивающего обучения нацеленного на формирование личности. Права человека также часто выводят исключительно из ценности человеческой личности. Прав утверждающий, что в юриспруденции термин «личность» порой используется не в оригинальном значении, а как универсальное обозначение физического лица . В государственном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимы, носят собирательный и обобщающий характер, подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством.
Ценностный характер категории «личность» приводит к ее частичному совпадению по содержанию с конституционными принципами высшей ценности человека, его достоинства и прав (ст.2 Конституции РФ). В данном контексте принципиальное значение имеет выработанная вскоре после принятия Конституции Российской Федерации позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности . Ни Конституция Российской Федерации, ни отраслевое законодательство не содержит определение понятия «достоинство личности», не признает его основой всех прав человека и гражданина, российской правовой системы и государственности. И все же данная норма дает основание для прочтения достоинства личности как универсальной правовой категории, олицетворяющей собой одновременно и одно из личных (гражданских) прав человека (ч.1 ст.21 Конституции РФ), и основу всего многообразия прав человека и гражданина.
Проявляясь во всех правах и свободах, человеческое достоинство одновременно гарантируется и защищается формально устанавливаемыми народом и государством правами и свободами личного, политического, социально-экономического и культурного характера. В соответствии с ч.6 ст.15 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. «Об образовании» (далее – Закон об образовании) дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства; запрещается использование антигуманных методов обучения, не допускается применение физического и психического насилия. По мнению С. Якушевой только закрепление в Конституции России права на достойное обращение педагогов, в частности, и право на образование, в целом, как это сделано в США, Германии, Франции гарантирует обучающемуся реализацию и защиту этих прав. С. Якушева права лишь в том, что право на образование, как и любое другое субъективное право, приобретает свою ценность только в государстве. Вместе с тем в Конституции США право на образование непосредственно не упоминается. Указание на возможность включения его в правовой статус личности вытекает из текста IX поправки к Конституции США, где сказано: «Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав». Равенство конституционных прав независимо от расы, возраста и пола (соответственно I, XXVI и XXVII поправки) рассматривается Верховным судом США как применимое к доступу к образованию.
Конституция Великобритании также не закрепляет право на образование. Конституция Франции 1946 г., одна из немногих, в которой это право сформулировано, причем в преамбуле. В Основном Законе ФРГ трактовка права на образование ориентирована, с одной стороны, на общие положения «свободы информации и знаний» (ст.5/1), охраны детей от риска оказаться безнадзорными (ст.5/3), а с другой – на подробное регламентирование школьного дела в государстве (ст.7/1-6); содержание самого права на образование и его специальная юридическая охрана в Основном законе ФРГ не отражены. Не следует забывать, что право на образование входит в международные стандарты прав человека и находит свое отражение в ч.1 ст.26 Всеобщей декларации прав человека, ч.1 ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст.2 Протокола №1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст.14 Хартии Европейского Союза об основных правах.
В отечественных Конституциях право на образование провозглашалось всегда, но понималось учеными по-разному. Например, в диссертационном исследовании, датированном 1984 годом указала, что субъективное право на образование граждан СССР – есть установленная государством и закрепленная в нормах права мера возможного поведения субъекта при выборе объема, вида и формы реализации данного права бесплатно и в интересах личности, государства и общества. В соответствии с ч.1 ст.43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. В преамбуле Закона об образовании оно именуется как основное и неотъемлемое конституционное право гражданина России. Некоторые отечественные и зарубежные ученые-юристы (, И. Сабо и др.) относят конституционные права и свободы к определенной разновидности субъективных прав. Права и юридические обязанности, закрепленные в объективном праве, составляют важнейшие элементы правового статуса личности и при возникновении необходимых юридических фактов (составов) могут превращаться в субъективные права и субъективные юридические обязанности. Так и право российских граждан на образование, например, высшее профессиональное, не действует автоматически, а предполагает прохождение конкурсных процедур и издание компетентным органом (ректором) административного акта, что вызывает возникновение соответствующих правоотношений, субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
Следует четко разграничивать широкие (общие, всеобщие) права и обязанности и субъективные права, и субъективные юридические обязанности. Те права и свободы, которые «вытекают» из закона (иной формы права) являются важнейшими элементами общего правового статуса личности. Они носят общий, формально-определенный характер и рассчитаны на неопределенный круг субъектов. В отличие от них субъективные права не просто принадлежат определенному субъекту, а носят индивидуально-конкретный, персонально-определенный характер и составляют неотъемлемую часть правоотношений и конкретной юридической практики.
Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Что же касается включения субъективных прав и субъективных обязанностей в правовой статус, то, по мнению, юридические права, обязанности и законные интересы в их единстве составляют правовой статус личности как основу, ядро его правового положения. Помимо прав и юридических обязанностей в правовой статус ученые включают и другие элементы: – гражданство, правоспособность и принципы; и – правовой долг; , – свободы, – отраслевую праводееспособность; , – гарантии. Административно-правовой статус индивидуального субъекта, по мнению, есть правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права . Если же отбросить все нюансы, то ядром правового статуса личности являются субъективные права и субъективные юридические обязанности.
Субъективное право не возникает без интереса. Доминирующей является точка зрения на интерес, согласно которой он рассматривается на двух уровнях: социологическом и психологическом; на первом – это порождение действительности, а не продукт сознания; на втором – рационально-эмоциональное отношение субъекта к объекту в силу его (объекта) жизненной значимости. Как указывалось ранее, образование осуществляется в интересах человека, общества, государства. Рассматривая механизм возникновения интереса личности в сфере образования, целесообразно обратиться к изучению ее конституционно-правового интереса. Интересное и содержательное исследование данного вопроса осуществлено . Соглашаясь с ним в главном – осознание и воля выступают в качестве основных элементов субъективной стороны конституционно-правового интереса личности, а цели и эмоции в качестве факультативных – заметим, что интеллектуальный момент субъективной стороны интереса, «замешанный» на субъективно-психологических свойствах личности, включает в себя не только осознание, но и предвидение, а волевой момент, соответственно, желание (нежелание).
Осознание - состоявшаяся необходимость в объекте интереса - получении (приращении) знаний, умений, навыков. И сейчас еще раз – слово , который, классифицируя объекты конституционно-правового интереса личности, выделяет, в частности, факультативный объект, приводя любопытный пример. Если у родителей возникает интерес, объект которого - получение их ребенком основного общего образования, гарантированного и предписанного статьей 43 Конституции РФ, то при осуществлении выбора школы их интересует ряд факультативных объектов, таких как расположение школы, удобные транспортные маршруты, отсутствие нерегулируемых перекрестков, уровень технического оснащения школьных аудиторий и спортплощадок и др. Достижение данных объектов желательно, однако и отсутствие таковых может не повлиять на реализацию основного объекта данного интереса в силу иных, более значимых обстоятельств. Полагаем, что суждения, высказанные, не только имеют право на существование, но и вполне могут выступать в качестве самостоятельного предмета научного (педагогического, социологического, правового) исследования.
Представляется, что осознание как понимание, шире предвидения, как предположения наступления чего-нибудь. При этом мы исходим из представлений психологов в соответствии с которыми понимание характеризуется как «одноактное «усмотрение», улавливание функций или отношений между элементами ситуации, реализуемое как синтетическое обнаружение», как определенная форма воспроизведения объекта в знании, возникающая у субъекта в процессе взаимодействия с познаваемой реальностью. Сознательная деятельность человека возможна на основе прогностической способности сознания, связанной с опережающим отражением. Отсюда осознание необходимости получения (приращения) знаний, умений, навыков автоматически означает и осознание возможных последствий предпринимаемых действий.
Сознание есть не что иное, как отношение к миру со знанием его объективных закономерностей. Представляется, что для констатации осознания необходимо установить, что, стремясь получить объект интереса в сфере образовании, лицо знает о типичных и возможных последствиях, понимает и, в конечном счете, желает их наступления (увеличение уровня собственной образованности, сохранение рабочего места, получение новой работы (должности)) и т. п. При этом следует исходить из категории «обычного», «среднего» человека с одновременным учетом особенностей конкретной личности. Этот момент принципиально важен, ибо в силу физических и психических недостатков человек может оказаться не способным (полностью или частично) воспринимать и понимать познаваемое, адекватно его оценивать, формировать собственную мотивацию. Глухие, немые, глухонемые, слепые сначала воспринимают то, что видят или слышат, и лишь после того, как внешнее воздействие на органы чувств прекратилось, начинают внутреннюю переработку воспринятого. Патология эмоционально-волевой сферы снижает качество интеллектуальных способностей, что отражается в особенностях мышления.
В отечественном законодательстве (ч.6 ст.5 Закона об образовании), программных документах (Национальной доктрине образования в РФ, Концепции модернизации российского образования), специальной литературе используются различные термины: «граждане с ограниченными возможностями здоровья», «лица, имеющие ограниченные возможности здоровья и особенности развития», «ребенок с ограниченными возможностями» (disabled child). Однако при кажущемся разнообразии позиций законодатель, ученые и практики сходятся в одном: речь идет о лицах, имеющих физические, психические, умственные недостатки, в силу которых они не могут овладеть обычной образовательной программой и нуждаются в специально разработанных стандартах, образовательных методиках.
Характеризуя осознание – важный элемент интеллектуального момента интереса – нелишне будет учесть следующее. Дети, в силу присущих их возрасту особенностей физического и психического здоровья, не в состоянии осознать и адекватно оценить жизненную ситуацию. Их потребности, а значит и интересы, зачастую лежат далеко за пределами образовательного пространства. В ч.2 ст.19 Закона об образовании сказано: «обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования , начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет». По данным Министерства образования и науки РФ лишь 17 % детей в возрасте 6-7 лет хотят идти в школу, учиться. Остальные не желают получать знания, умения, навыки. И здесь «включается» родительский интерес: заявление в школу подают родители, соответствующие образовательные услуги получают дети. Данная ситуация, с одной стороны, отражает особенности административной дееспособности граждан РФ, а, с другой, - вполне согласуется с тем, что в основе субъективного права может лежать либо «свой», либо «чужой» интерес . Однонаправленные осознание и желание потенциальных обучающихся и их родителей проявляется в ситуации, когда потребитель образовательных услуг не достиг 18-летнего возраста. В этом случае договор возмездного оказание образовательных услуг несовершеннолетний подписывает лишь при наличии письменного согласия своих законных представителей – родителей, усыновителей, попечителей (ст.26 ГК РФ).
Предвидение - отражение в сознании лица – потенциального обучающегося тех событий, которые произойдут, должны или могут произойти в будущем, после получения объекта интереса. Предвидение (отсутствие предвидения) не зависит от произвола лица, но всегда составляет последствие, вытекающее с необходимостью, по закону причинности из сочетания предшествующих событий. Рассмотрим механизм предвидения одного из возможных вариантов социально-значимых последствий, связанных с образованием.
По данным социологических опросов лиц, не достигших 35 лет, проведенных по поручению Фонда социальных программ ЮНЕСКО в 46 странах, 89% респондентов подчеркнули взаимообусловленность уровня профессиональной квалификации и уровня жизни (существования). Согласно ч.1 ст.25 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1996 г. (ст.11) декларирует не только признание государством права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, но и на непрерывное улучшение условий жизни. В данном случае речь идет не об элементарном биологическом существовании, когда достаточно, чтобы человек какое-то время не умирал, а о таком укладе жизни, который бы позволил удовлетворять как материальные, так и духовные потребности.
Образование одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав, например, права на труд. В соответствии с абз.6 п.10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» под деловыми качествами работника следует, в частности, понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (например, определенной профессии, специальности, квалификации), личностных качеств работника (например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования).
Термин «образование для карьеры» (career education), введенный Сиднеем Марландом в 1974 году, в настоящее время широко используется в отечественной образовательной практике. Не подвергая анализу с моральной точки зрения высказывая студентов: «Мне не нужны знания, мне нужен лишь диплом» заметим, что их понимание феномена «образование для карьеры» чрезвычайно далеко от того, которое на самом деле в него вкладывается. В действительном, неискаженном виде речь здесь идет о понимании карьеры как жизненного пути, где человек выполняет помимо профессиональной другие социальные роли, обеспечивающие его наиболее полную самореализацию. Иными словами, это механизм приобретения знаний, практических умений, стратегий познавательной деятельности , такого объема и качества, которые ориентированы на достижение человеком профессионального успеха, обеспечивают как общественное признание, движение по карьерной «лестнице», так и субъективное переживание человеком чувства удовлетворенности характером и результатами своего труда.
Желание – это опредмеченное стремление, оно направлено на определенный предмет. Для уяснения психологической сущности желания представляет интерес механизм его возникновения, процесс формирования этого проявления воли человека. Здесь можно выделить несколько этапов: а) ощущение определенной потребности; б) превращение ее в побуждение к действию, т. е. в мотив; в) постановка цели, достижение которой должно удовлетворять потребность; при этом цель никогда не совпадает с желаемыми последствиями, она отделена от них по времени; г) намерение достичь постановленной цели.
Иначе говоря, желание заключается в стремлении к определенным последствиям, в восприятии их как нужных для удовлетворения ощущаемой потребности. Это воля, мобилизованная на достижение конкретной, определенно поставленной цели, стремления к достижению определенного результата. Именно поэтому человеку присуща способность избирать необходимые для реализации «образовательного» интереса варианты поведения: 1) выбрать образовательное учреждение, форму освоения образовательной программы (ч.2 ст.50, ч.1 ст.52 Закона об образовании); 2) получить профессию и соответствующую квалификации (ч.3 ст.14 Закона об образовании); 3) реализовать право на получение дополнительных образовательные услуг, оказываемых образовательным учреждением (ст.26 Закона об образовании); 4) регулировать, в случаях предусмотренных законом, процесс обучения (индивидуальный учебный план, ускоренный курс обучения – ч.4 ст.50 Закона об образовании) и др.
К сожалению, нормативную модель и окружающую нас социальную и политическую действительность разделяет определенная (и порой весьма значительная) дистанция; между ними есть известная напряженность. Трудно не согласиться с, заявляющими, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование. пишет: «право на образование большинство людей сами реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения…органы управления образованием». По мнению роль государства в образовании состоит в том, что оно должно создать все условия для того, чтобы в стране было достаточное количество образовательных организаций, чтобы каждый желающий (и каждый обязанный) учиться мог получить соответствующее образование. Как справедливо подмечает, многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание «обязаны обеспечить». С точки зрения и формулировку ч.1 ст.43 Конституции России не следует понимать как право на получение от государства или частных лиц некоего социального блага, описываемого понятием «образование». Речь здесь может идти исключительно о праве на образование в смысле свободного доступа к образованию как это сделано, например, в ст.2 Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П указывается, что «Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования» и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах определяют доступность образования как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает, во-первых, экономическую доступность. В соответствии с ч.2, 3 ст.43 Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования , а на конкурсной основе также высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета , имеющим в ведении высшие учебные заведения, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, определяется Министерством образования и науки РФ в соответствии с нормативами (п.2 ч.2 ст.11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
По свидетельству министра образования и науки несмотря на демографический спад количество бюджетных мест для очной формы обучения будет сохраняться и сегодня на тысячу выпускников школ превышает 500. До недавнего времени около 50% студентов получали высшее профессиональное образование по договорам возмездного оказания услуг , т. е. платно. В условиях финансового кризиса факты несвоевременного внесения оплаты за обучение и нарушения графика погашения образовательных кредитов стали, к сожалению, повсеместной реальностью.
Доступность образования предполагает и физическую доступность, под которой понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям (постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П). Правительство РФ постановлением от 14 февраля 2008 г. утвердило Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (далее - Типовое положение о вузе 2008 г.), запрещающее образовательную деятельность в представительствах вузов. Напомним, что Типовое положение с аналогичным названием от 5 апреля 2001 г. в целях оказания студентам, обучающимся по заочной форме обучения, помощи в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и месту жительства, предоставляло вузам право осуществлять консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительств (п.39). Появление данного пункта было обусловлено стремлением избавиться от учебно-консультационных пунктов и других территориально обособленных подразделений вузов, существование которых, по мнению разработчиков данного акта, противоречило ч.1 ст.55 ГК РФ, обозначившей два вида обособленных подразделений юридических лиц: представительства и филиалы. Следует признать, что подобный подход повышал уровень доступности высшего образования для студентов-заочников, существенно сокращая их расходы на получение образовательных услуг.
После принятия Типового положения о вузе 2008 г. в крайне неблагоприятной ситуации оказались студенты прекративших свое существование представительств высших учебных заведений, прежде всего располагавшихся в труднодоступных районах России. Значительная территориальная удаленность студентов-заочников от головного вуза, непомерные затраты времени и денежных средств на ее преодоление обусловили отказ немалой части из них от продолжения обучения или перевод в находящиеся в пределах досягаемости иные высшие учебные заведения (их филиалы). В итоге многие ведущие вузы потеряли весомую часть своего контингента, а студенты - возможность получить фундаментальные знания и диплом престижного учебного заведения. Как точно заметил, осуществляя правовое регулирование, государство осознанно или стихийно выказывает определенную степень доверия (недоверия) адресатам правовых норм , участникам правоприменительных отношений. В свою очередь те, кому адресованы нормы, также проявляют в собственном поведении определенный уровень доверия к публичной власти, праву . Степень недоверия и негатива студентов, иных заинтересованных лиц к решению органов государственной власти прекратить функционирование представительств высших учебных заведений, не предусмотрев альтернативы, едва ли можно переоценить.
И, подспудно, возникает вопрос: в полной ли мере реализуется провозглашенная в п.1 ч.5 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании гарантия свободы выбора гражданином России формы получения высшего и послевузовского профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). Ведь ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения страны и безопасности государства (п.2 ч.5 ст.2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
Думается, гарантиями реализации гражданином права на образование должны выступать не только определение в законодательстве об образовании перечня органов государственной власти и органов местного самоуправления , ответственных за обеспечение организационно-управленческих и финансовых условий для такой реализации, а также рамочное закрепление обязанностей этих органов, корреспондирующих праву гражданина на образование (ст.28, 28.1, 29, 31 Закона об образовании; ст.24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Главное, на наш взгляд, обеспечить максимальную конкретизацию вышеназванных обязанностей и определить порядок их исполнения, усилить ответственность органов власти и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, повлекшее нарушение права гражданина России на образование.
Литература:
1.Теория государства и права. Учебник для вузов /Отв. ред. , . Екатеринбург, 1996
2.Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. №4-П «По делу о проверке конституционности статей 220-1 и 220-2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина »; постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. №20-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан»//СЗ РФ.1995. №19. Ст.1764; №28. Ст.3393; постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №12 «По делу о проверке конституционности п. «г» статьи 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой » //СЗ РФ.1996.№21. Ст.2579.
3.Бахрах право России. Учебник. М.,2001
4.Евстифеев -правовые интересы личности в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Дисс…канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007
5.Алексеев теория права. Т.2. М.,1982
6.Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. №5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» //СЗ РФ. 2006. №22. Ст.2375
7. Кокотов. Недоверие. Право. М.,2004
Преподаватель Благовещенского филиала НАЧОУ ВПО Современная гуманитарная академия, кандидат юридических наук, доцент
675009 2/2; каб.45
e-mail: *****@***ru, vladikina_t@ mail. ru
Почтовый адрес: 675027 5 кв.29
